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作者：蔡榮祥／國立中正大學政治系教授
※本篇獲「國科會人文社會科學研究中心」補助
壹、前言
2013年9月17日，中國國家主席習近平在哈薩克的納札爾巴夫大學發表演講，援引古代中國漢朝張騫兩次出使中亞為例，倡議用創新合作模式，共同建設絲綢之路經濟帶，是中國一帶一路倡議計畫的濫觴。[1] 2013年10月3日，習近平在印尼國會發表演說提到，15世紀明代航海家鄭和七次遠洋航海證明東南亞地區自古以來就是海上絲綢之路的重要樞紐，中國願同東盟國家加強海上合作，使用好中國政府設立的中國—東盟海上合作基金，發展好海洋合作夥伴關係，共同建設21世紀海上絲綢之路。[2] 絲綢之路經濟帶和海上絲綢之路合起來稱為一帶一路倡議。
一帶一路倡議的國家遍布亞洲、非洲、歐洲、美洲和大洋洲，共計154個國家參與。[3] 中國一帶一路計畫基本上是創造一個巨大的鐵路、能源管線、高速公路和邊境通關的便捷，擴展國際使用人民幣，建立中國的世界連結性，同時在一帶一路國家提供資金建設專屬經濟區和工業區以創造就業機會，鼓勵一帶一路國家使用中國華為通信巨擘的5G網路，讓中國的影響力可以輻射到全球三分之二人口以及占百分之四十的全球GDP之國家。[4]
中國一帶一路倡議計畫提供給合作的國家基礎建設和發展資金的目標，是可以幫助這些國家改善交通和生活的品質並促進經濟成長。然而，中國一帶一路倡議合作的國家也出現債務高築或是以領土租借給中國以抵債的悲慘狀況。本文的主要目的是分析為何中國一帶一路倡議執行會出現挑戰面和陰暗面、一帶一路倡議產生最多負面衝擊的國家以及中國如何透過一帶一路的計畫來達成其地緣政治利益和可能遭受的挑戰。
貳、一帶一路倡議的陰暗面和挑戰面
一個國家提供給另一個國家鉅額的資金借貸會形成所謂「債務沉重理論」（debt overhang theory）描述的現象，債務沉重的負擔會扭曲債務國家的行事與發展誘因，因為債務國良好表現所產生的利潤大部分會還給債權國，而不是由債務國自己享受這些利潤。[5] 簡言之，債務高築的情況下，債務國經濟發展所產生的很大一部分利益要還債，只有一小部分的利益可以投入本國的計畫執行。
當然債權國也會出現曝險現象，如果債務國無力償還時會形成呆帳或是債務國還款能力有限，債權完全清償曠日廢時。如果債權國減免債務讓債務國可以有能力清償確實比呆帳要好，但是債權國也必須損失部分債權以換取債務國有能力得以繼續清償債權。
債務國即使獲得部分債權的豁免後，仍然要維持國家的經濟成長和利潤盈餘也才有能力還款，如果國家經濟運作不良善出現負成長，甚至是面臨全球經濟不景氣或是危機的話，債務國一樣會陷入惡性循環或是很難自泥淖脫身。例如，巴基斯坦是中國一帶一路倡議的重要夥伴國家，也是向中國借款最多的國家，在2022年時高達26.6億美金。[6] 2023年巴基斯坦的經濟成長率出現-0.17％的負成長，形成債務沉重的現象，降低經濟成長的動能。[7] 非洲國家安哥拉是向中國借款第二多的國家，在2022年時高達22億美金，2023年安哥拉的經濟成長率是-0.05%的負成長。[8] 斯里蘭卡2022年為止，向中國借款8.9億美金，排名第三的債務國，斯里蘭卡2023年的經濟負成長率高達-11.5%。[9] 如果以外債占國民總收入的比例來看，則2021年非洲的吉布地欠中國約42%的外債比例。[10] 整體來看，中國成為許多一帶一路國家的最大債權國，不僅讓這些國家需要攤提支付鉅額貸款，同時也會排擠資源影響經濟發展。
擁有豐富自然資源如礦產的國家也可能會出現資源詛咒（resource curse）的現象，因為這些國家的礦業基本是屬於資本密集產業，高度仰賴外國投資，通常只使用一小部分的國內生產力，與地方的連結性不高，但其利潤卻大部分流向外國資本，對於本國經濟反而無太多助益。[11] 2020 年中國進口整個非洲三分之一的礦物和金屬約值16.6億美金，讓中國成為非洲礦業的最大買家。[12] 然而，儘管中國和非洲的貿易和投資增加，中非之間的貿易關係仍然是不平衡的關係，非洲國家主要向中國出口原料和礦產，而中國則對於非洲國家進口成品，限制了非洲的附加價值和經濟收益。[13] 中國和非洲國家的合作計畫浮現了陰暗面的問題。例如，非洲國家安哥拉蘊藏豐富石油，中國向安哥拉購買72%的石油，讓安哥拉成為中國數一數二的石油進口國。[14] 然而，中國和安哥拉石油貿易的過程中，出現了嚴重的貪污事件。中國投資基金和安哥拉國家石油公司合資成立中國安哥拉國際控股公司，由安哥拉副總統Maneul Vicente 擔任主席，安哥拉法院起訴副總統Vicente的控股公司，因為中國投資安哥拉石油的1.5億美金直接進入副總統Vicente和兩位將軍的口袋以及副總統Vicente進行私人交易將兩萬桶石油賣給安哥拉石油公司。[15] 也就是說，中國執行一帶一路倡議的過程中，常出現交易不透明和貪汙的現象，讓原本屬於國家的利潤進入私人的口袋，甚至是掏空國家資源。
另外有關礦產的例子是剛果民主共和國，剛果民主共和國擁有全球鈷80%的產量，鈷是電池和太陽能設備的關鍵材料，而中國控制了剛果民主共和國80%的鈷產量。[16] 中國國營企業賄絡剛果民主共和國總統Jospeh Kabila 和其侍從共5500萬美金；同時中國也沒有完全兌現一帶一路計畫預計要給剛果民主共和國的資金，原本承諾要提供3億美金，只有1億美金到位，然而中國卻可以得到相對應的礦產價值高達10億到17億美金之間。[17]
整體來看，從安哥拉和剛果民主共和國的例子來看，中國在非洲執行的一帶一路計畫的真正目標是掠奪非洲的石油和礦產，非洲擁有豐富資源的這些國家並沒有獲得應有的報酬利益，反而讓中國透過收買政治人物的手段來搾取非洲國家的自然資源轉換成中國自己的絕對利得。這些非洲國家並沒有因為擁有這些得天獨厚的自然資源來挹注國家發展，反而陷入中國的債務外交陷阱，難以脫身和自拔。
除了非洲以外，中國一帶一路計畫在南亞地區也出現挑戰和危機。斯里蘭卡是中國一帶一路南亞計畫的重點國家。斯里蘭卡的漢班托塔港（Hambantota）經由借貸中國的資金將原本的漁港改建成海上貨運港，然而斯里蘭卡無力償還這些資金，2017年中國和斯里蘭卡達成協議，讓中國擁有漢班托塔港的股份控制權以及將港口運作租借給中國99年。[18] 2017年2月，斯里蘭卡漢班托塔港爆發大規模社會抗議事件，抗議斯里蘭卡將港口出借給中國營運以及港口附近租借給中國圈地蓋工業區，抗議群眾對於警察丟擲石頭，而警察則用催淚瓦斯來鎮壓抗議民眾。[19] 簡言之，中國透過投資借貸讓合作國可以進行基礎建設，但當合作國無力償還之後，轉而將權利租借給中國以償債，讓中國得以長期控制該戰略港口。2023年斯里蘭卡的外債總共46.9億美金，有52%的外債是積欠給中國，等同於中國是斯里蘭卡最大的外債國。[20]
另外一個南亞國家巴基斯坦的情況甚至比斯里蘭卡更是有過之而不及。2015年中國習近平主席與巴基斯坦總理謝里夫（Shehbaz Sharif）簽署46億的中巴經濟走廊（China-Pakistan Economic Corridor-CPEC）計畫，提供給巴基斯坦作為交通運輸和電力建設的資金，成為中國一帶一路倡議的旗艦計畫。[21] 中巴經濟走廊（CPEC）的理念是藉由巴基斯坦將中國西部的新疆省與海洋相連，這將縮短中國的貿易路線，並幫助避開有爭議的咽喉點馬六甲海峽（連接印度洋和太平洋的狹窄水道，位於馬來西亞和蘇門答臘之間）；中國提供巴基斯坦所有的資金，讓巴基斯坦可以受益於這條2000公里（1240英里）走廊的貿易、基礎設施和工業的增長。[22] 然而中巴經濟走廊計畫出現中國承包商在兩個電廠計畫的標案中浮報3億美金、中國投資者獲得鉅額的利潤、巴基斯坦重要港口瓜達爾港改建之後營運不佳、鐵路計畫在經濟上不可行以及恐怖分子攻擊中巴經濟走廊的建設計畫等現象。[23] 2017年，中國和巴基斯坦簽署協議，巴基斯坦將瓜達爾港和周邊地區租借給中國海外控股公司40年，欲將瓜達爾港轉變成國際商港。[24] 然而瓜達爾港的營運狀況極度不理想，很少貨船停靠，當初中國對於巴基斯坦所提供的就業保證、工業承諾和特別經濟區的應許幾乎全部跳票。同時瓜達爾港所在地區是巴基斯坦最貧窮的地區，此地區充斥著分離主義的民兵，特別喜歡攻擊在瓜達爾港從事基礎建設的中國公民，而巴基斯坦軍方會暴力鎮壓這些民兵份子，讓瓜達爾港成為極度不穩定的地區。[25]
巴基斯坦是積欠中國外債最多的國家，當巴基斯坦無力償還高額貸款的情況下，只能割地租借港口給中國，如果港口可以成功營運賺錢的話，對於巴國的經濟多少可以挹注一些，但如果港口營運不佳，中國的承諾跳票沒有到位，最終的結果是讓中國可以取得巴基斯坦的重要戰略位置的港口，來減少中國對於需要經由馬六甲海峽海上貨運的依賴。
參、一帶一路倡議的戰略意涵和安全挑戰
目前中國一帶一路倡議計畫在全球總共投資115個港口，其中17個中國擁有所有權，14個的港口可能潛在作為中國海軍使用。[26] 中國在非洲的吉布地設有第一個海外軍港，蓋亞那、阿拉伯聯合大公國、巴基斯坦、緬甸、柬埔寨、斯里蘭卡和所羅門群島等國家的港口可以讓世界最大海軍的中國軍艦停泊和補給，這些港口橫跨了非洲、中東、南亞、東南亞和南太平洋地區，讓中國的海軍可以遠洋航行，擴展全球影響力的範圍。[27]
雖然一帶一路倡議可以讓中國進行世界連結，但一帶一路倡議執行的過程中也面臨非常多的安全挑戰。主要的安全挑戰有三個面向：第一、中國一帶一路倡議執行的國家中，中國的國民和企業常常遭受恐怖攻擊，最主要的驅動原因是一帶一路計畫的貪汙、環境破壞、低勞工標準和對當地經濟的助益不大所產生的憎恨；第二、一帶一路倡議計畫合作的國家，無法對於中國的國民和企業提供安全保證的承諾，導致中國可能要提供人員、武器和科技協助給這些國家來協助維護其國民和企業的安全，以及中國也同時面臨其在當地國的安全人員是否要用武力來回應這些對中國國民和企業的攻擊；第三、中國一帶一路倡議提升了區域敵對的緊張關係，中國和巴基斯坦的合作讓印度感受到危脅、中國和伊朗的合作讓沙烏地阿拉伯開始惶恐、中國與俄羅斯的合作讓歐盟對於中國產生戒心。[28] 整個來看，中國經由一帶一路倡議的全球布局是利益和風險並存的狀況，其風險和挑戰最主要來自於一帶一路倡議執行的陰暗面。
肆、結論
從外交援助的角度，中國一帶一路倡議執行過程中常常強調雙贏的局面，一方面可以讓中國解決勞力過剩的問題，另一方面可以提供給合作國家資金來改善基礎建設或是港口貿易。然而中國的政權本質是極權政體，執行一帶一路倡議計畫的過程與其國內施政如出一轍，中國和一帶一路倡議合作的國家所簽署的契約執行過程晦暗不明，貪汙、賄絡屢見不鮮，同時這些計畫大部分是由中國的勞力輸出來進行，對於當地經濟幫助不大，且要忍受建設黑暗期的汙染破壞。當合作國家無力負擔貸款時，中國可以長期租用作為其戰略延伸的據點。中國作為這些國家的最大債權國也會面臨呆帳的問題。盡管充滿這些陰暗和挑戰，中國一帶一路倡議的真正目的是控制這些合作國家，讓中國可以在國際舞台上呼朋引伴來對抗民主陣營的國家，完全不是表面上說的那樣要以投資計劃和基礎建設來幫助各國的經濟成長。
※註腳
[1]習近平，2013，〈弘揚人民友誼 共同建設絲綢之路經濟帶〉，《中國一帶一路網》，https://www.yidaiyilu.gov.cn/p/1875.html，瀏覽日期2024/10/20。
[2]習近平，2013，〈攜手建設中國—東盟建設共同體〉，《中國一帶一路網》，https://www.yidaiyilu.gov.cn/p/62334.html，瀏覽日期2024/10/20。
[3] 中國一帶一路網，2024，https://www.yidaiyilu.gov.cn/country，瀏覽日期2024/10/20。
[4] James McBride, Noah Berman, and Andrew Chatzky, 2023. “China’s Massive Belt and Road Initiative,” Council on Foreign Relations, https://www.cfr.org/backgrounder/chinas-massive-belt-and-road-initiative, accessed on 2024/10/20.
[5] Paul Krugman, 1988. “Financing vs Forgiving A Debt Overhang.”, Journal of Development Economy, 29(3): 253-268.
[6] Marcus Lu, 2024. “Ranked: The Top 20 Countries in Debt to China.”, Visual Capitalist, https://www.visualcapitalist.com/ranked-the-top-20-countries-in-debt-to-china/, accessed on 2024/10/21.
[7] Trading Economics, 2023. “Pakistan GDP Annual Growth,” ,https://tradingeconomics.com/pakistan/gdp-growth-annual, accessed on 2024/10/21.
[8] Marcus Lu, 2024. Ranked: The Top 20 Countries in Debt to China; Trading Economics, 2023. “Angola GDP Annual Growth,” , https://tradingeconomics.com/angola/indicators, accessed on 2024/10/21.
[9] Marcus Lu, 2024. Ranked: The Top 20 Countries in Debt to China; Trading Economics, 2023. “Sri Lanka GDP Annual Growth,” , https://tradingeconomics.com/sri-lanka/gdp-growth-annual, accessed on 2024/10/21.
[10]Katharina Buchholz, 2023. “The Countries Most in Debt to China,”, Statista, https://www.statista.com/chart/19642/external-loan-debt-to-china-by-country/, accessed on 2024/10/21.
[11] Richard M. Auty. 1993. Sustaining Development in Mineral Economies: The Resource Curse. London: Routledge, p. 2.
[12] Lina Benabdallah, 2024. “China Engagement in the Critical Minerals Landscape in Africa: Potentials and Challenges of Tapping into the Global Energy Transition,” Africa Policy Research Institute, https://afripoli.org/chinas-role-in-africas-critical-minerals-landscape-challenges-and-key-opportunities, accessed on 2024/10/21.
[13] Ibid.
[14] Africa Defense Forum, 2024. “As China Buys Less Oil, Angola Struggles to Repay Debt.” , https://adf-magazine.com/2024/09/as-china-buys-less-oil-angola-struggles-to-repay-debt/, accessed on 2024/10/23.
[15] Rafael Marques and Thomas J. Duesterberg, 2023. “The ‘Odious Legacy of Chinese Development Assistance in Africa: The Case of Angola.” https://s3.amazonaws.com/media.hudson.org/The+Odious+Legacy+of+Chinese+Development+Assistance+in+Africa+The+Case+of+Angola.pdf, accessed on 2024/10/23.
[16] Farrell Gregory and Paul J. Milas, 2024. “China in the Democratic Republic of Congo: A New Dynamic in Critical Mineral Procurement,”, Strategic Studies Institute, US Army War College, https://ssi.armywarcollege.edu/SSI-Media/Recent-Publications/Article/3938204/china-in-the-democratic-republic-of-the-congo-a-new-dynamic-in-critical-mineral/, accessed on 2024/10/23.
[17] Elaine, K. Dezenski, 2023. “Cash, Corruption Crumbling Dams—that’s China’s Belt and Road Initative 10 years in.”, Foundation for Defense of Democracies, https://www.fdd.org/analysis/2023/10/17/cash-corruption-crumbling-dams-thats-chinas-belt-and-road-initiative-10-years-in/, accessed on 2024/10/23.
[18] Jonathan E. Hillman, 2018. “Game of Loans: How China Bought Hambantota,”, CSIS, https://www.csis.org/analysis/game-loans-how-china-bought-hambantota, accessed on 2024/10/23.
[19] Shihar Aneez, 2017. “China’s ‘Silk Road’ Push Stirs Resentment and Protest in Sri Lanka,” , Reuters, https://www.reuters.com/article/business/chinas-silk-road-push-stirs-resentment-and-protest-in-sri-lanka-idUSKBN15G5UO/, accessed on 2024/10/23.
[20] Archana Shukla and Mariko Oi, 2023. “Sri Lanka Crisis: Colombo Reaches Debt Deal with China,” BBC News, https://www.bbc.com/news/business-67097443, accessed on 2024/10/23.
[21] David Sacks, 2021. “The China-Pakistan Economic Corridor: Hard Reality Greets BRI’s Signature Initiative,” , Council on Foreign Relations, https://www.cfr.org/blog/china-pakistan-economic-corridor-hard-reality-greets-bris-signature-initiative, accessed on 2024/10/25.
[22] Kira Schacht, 2024. “Pakistan’s Gwadar Port Shows China’s Belt and Road Can Fail.”, Deutsche Welle, https://www.dw.com/en/pakistans-gwadar-port-shows-chinas-belt-and-road-can-fail/a-68992914, accessed on 2024/10/25.
[23] Ibid.
[24] The Economic Times, 2017. “Pakistan’s Gwadar Port Leased to Chinese Company for 40 Years,” https://economictimes.indiatimes.com/news/international/world-news/pakistans-gwadar-port-leased-to-chinese-company-for-40-years/articleshow/58284735.cms?from=mdr, accessed on 2024/10/25.
[25] Kira Schacht, 2024. “Pakistan’s Gwadar Port Shows China’s Belt and Road Can Fail.”, Deutsche Welle, https://www.dw.com/en/pakistans-gwadar-port-shows-chinas-belt-and-road-can-fail/a-68992914, accessed on 2024/10/25.
[26] Zongyan Zoe Liu, 2024. “Tracking China’s Control of Overseas Port.” , Council on Foreign Relations, https://www.cfr.org/tracker/china-overseas-ports, accessed on 2024/10/26.
[27] Brad Lendon and Simone McCarthy, 2023. “Blue-water Ambitions: Is China Looking beyond Its Neighborhood Now It Has the World’s Largest Navy,”, CNN, https://edition.cnn.com/2023/09/01/asia/china-navy-overseas-military-bases-intl-hnk-ml/index.html, accessed on 2024/10/27.
[28] Ely Ratner, 2018. “Geostrategic and Military Drivers and Implications of the Belt and Road Initative,”, Council on Foreign Relations, file:///D:/20241128%E4%B8%AD%E5%85%B1%E9%9B%9C%E8%AA%8C%E7%A0%94%E7%A9%B6%E7%A4%BE%E6%9D%B1%E6%B5%B7%E5%A4%A7%E5%AD%B8%E7%A0%94%E8%A8%8E%E6%9C%83/Geostrategic%20and%20Military%20Drivers%20and%20Implications%20of%20the%20Belt%20and%20Road%20Initiative%20Final.pdf, pp.4-5, accessed on 2024/10/27.
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