「超徵」迷思：從預算角度看普發現金的適切性

作者：廖唯傑/美國紐約市立大學John Jay刑事司法學院公共管理系助理教授

※本篇獲「國科會人文社會科學研究中心」補助

※《東吳政治學報》延伸閱讀：

近期，政府實際收入高於預算數的現象引發社會關注，不少媒體與政治人物使用「超徵」一詞，並呼籲政府「還稅於民」、「普發現金」。作為政府預算研究者，筆者希望藉此文探討「超徵」一詞是否合適，分析政府實際收入高於預算數的原因，並討論普發現金的可行性與適切性。

簡單來說，超徵是一個誤導性的用法，我們應該稱之為「稅收超出預估」，而不是超徵；即使政府有財政賸餘，也應優先用於還債或社會福利，而普發現金這樣的作法是所有選項當中最不適合的。

應以「稅收超出預估」取代「超徵」

財政部近日公布的113年全國賦稅收入資料顯示，該年度全國賦稅收入（包含中央及地方）達3兆7,619億元，創下史上新高數字，較112年增加3,057億元，亦比預算數高出5,283億元。最近四個財政年度皆出現實際收入高於預算數的現象（見圖一）。其中，中央政府稅收比預算數高出3,757億元。

圖一、近年全國實徵稅收與預算數之比較

圖片來源：財政部《113 年稅收徵起情形分析》

使用「超徵」一詞來形容此現象，容易讓人誤以為政府額外向民眾收取稅款，因此出現「還稅於民」的主張。然而，政府並未調高稅率或擴大稅基，這種收入超出預算的情況本質上屬於預算編列時的估測誤差（tax revenue forecast error），較適當的說法應為「稅收超出預估」。

「稅收超出預估」的項目與成因

根據財政部《113 年稅收徵起情形分析》，「稅收超出預估」的主要項目包括：綜合所得稅（比預期高出1,696億元），營利事業所得稅（比預期高出1,505億元）、證券交易稅（比預期高出794億元），以及營業稅（比預期高出616億元）。此外，贈與稅、遺產稅與關稅亦高於預期。而土地增值稅、菸酒稅及貨物稅則低於預期。

過去政府預算的研究列出「稅收超出預估」的幾個可能原因（Dadayan, 2024）。首先，預算週期從編列到執行完畢大約兩年，期間外在環境、人口結構和社會經濟因素的變化（如：失業率、家戶所得等）皆會影響稅收估測的精準度。其次，經濟表現優於預期也會使得稅收超出預估，若當年度整體經濟或特定產業（如半導體）表現突出，將帶來高於預期的稅收。最後，政府編列預算時通常採取較保守的預估策略，以避免稅收低於預算數而導致財政缺口。

若僅是單一年度出現「稅收超出預估」，較可能是經濟或特定產業表現亮眼所致，但若連續多年發生，則有關單位應檢討估測模型，以提高精準度。

「稅收超出預估」不等於財政賸餘

「稅收超出預估」僅代表收入面收到比預期多的稅款，並不等於有財政賸餘（進一步的討論可參照政大財政系陳國樑教授的投書）。若同年度的支出也超出預期，就不見得會有財政賸餘。實際上，歲入減去歲出後的「歲入歲出餘絀」若為正數，才代表政府有財政賸餘，這個道理很簡單，因為「預算」只是預估的值，實際收到多少錢以及花了多少錢才是用來計算財政狀況的基礎。

即便政府有財政賸餘，也應優先考慮將其用於償還債務與公共支出。根據財政部國庫署的國債鐘資料，截至114年3月，中央政府債務約為6.1兆元（人均負擔為26.2萬元）。根據審計部《112年度中央政府總決算審核報告》，該年的債務付息支出高達829億元，佔總歲出逾3%。因此，當有財政賸餘時，應考慮是否先還債，以減輕利息負擔，也為未來有需要之時預留舉債空間。

普發現金的政策考量與財政可行性

主張普發現金者常援引三大理由：分享經濟成果、促進經濟成長與強化社會公平正義。然而，這些論點皆有待商榷。若要分享經濟成果，應該是在政府已經沒有債務的情況下提出，才能確保財政穩健。此外，許多美國地方政府即便無負債，也優先將財政賸餘投入未雨綢繆的雨天基金（rainy day funds），或用於資本計畫基金（capital project funds）以應對未來的大型基礎建設需求。若要促進經濟成長，可以選擇在特定時機（如：經濟衰退時）發放消費券，並搭配配套措施，以倍增其效益（Liao, Kuo, & Chuang, 2021）。若直接發放現金，許多人可能會直接把錢存起來，因而無法達成帶動消費、促進經濟成長的目的，因此，筆者對於2023年底的普發現金亦不贊同。若要強化社會公平正義，更應將資金投入社會福利，如中低收入補助、健保或社會住宅等，而非普發現金。

從預算角度來看，普發現金亦不可行。中央政府支出可分為「法律義務支出」（mandatory spending）和「自由裁量支出」（discretionary spending）。根據立法院預算中心《112年度中央政府總預算案整體評估報告》，法律義務支出包括「人事費、債務支出、教育經費、社會保險與福利津貼、對地方政府補助等經費」。法律義務支出依法編列，無法刪減。近十餘年來，法律義務支出約佔中央政府歲出的六至七成，自由裁量支出僅佔三至四成。以114年中央政府總預算來看，法律義務支出約為2兆元，自由裁量支出約為1兆元。若政府每人普發1萬元，至少需增加2,300億元的支出，即便每人只普發6,000元，也需增加1,400億元的支出，此舉恐將大幅壓縮政府的自由裁量支出，影響各項政事、公共建設與政府服務品質。

國會議員更不應該拿著民調脅迫政府普發現金。一般民眾對於天上掉下來的「免費」禮物自然不會拒絕，所以民調支持度當然偏高。然而，普發現金是建立在壓縮政府自由裁量支出、不妥善利用有限資源，並對政府現有債務的不負責任之上，這對我國長遠發展真的有利嗎？

結論

筆者認為「超徵」一詞具有誤導性，應盡量避免使用，並以「稅收超出預估」取代。此外，「稅收超出預估」並不代表有財政賸餘，即便有財政賸餘，也應優先用於還債或社會福利，而非普發現金。若未來再度普發現金，甚至將其納入預算法，可能嚴重影響國家財政健全，加重政府財政負擔。國會應審慎決策，民眾亦應關注此議題，避免普發現金成為常態，影響政府長期財政穩定。

參考文獻

立法院預算中心（2022）。112年度中央政府總預算案整體評估報告。https://www.ly.gov.tw/Pages/Detail.aspx?nodeid=45676&pid=221594

財政部（2025）。113 年稅收徵起情形分析。https://service.mof.gov.tw/public/Data/statistic/bulletin/114/113%E5%B9%B4%E7%A8%85%E6%94%B6%E5%BE%B5%E8%B5%B7%E6%83%85%E5%BD%A2%E5%88%86%E6%9E%90.pdf

財政部國庫署（未註明）。國債鐘資料。https://www.nta.gov.tw/singlehtml/17?cntId=nta_7906_17

審計部（2024）。112年度中央政府總決算審核報告。https://auditreport.audit.gov.tw/Book/Chapter/6385734531199709698d49eaee321f4a538d00c645c183de80

Liao, W., Kuo, N., & Chuang, S. (2021). Taiwan’s Budgetary Responses to COVID-19: The Use of Special Budgets. Journal of Public Budgeting, Accounting & Financial Management, 33(1), 24-32. https://doi.org/10.1108/JPBAFM-07-2020-0128

Dadayan, L. (2024). Beyond the Crystal Ball: State Revenue Forecasts before, during, and after the COVID-19 Pandemic. Urban Institute. https://www.urban.org/sites/default/files/2024-06/Beyond-the-Crystal-Ball-State-Revenue-Forecasts-before-during-and-after-COVID-19.pdf