從憲政設計到實際運作：為何同樣是並立制國家，卻有不同結局？

作者：曹晉華／東海大學政治學碩士、現職為國會助理

※本篇獲「國科會人文社會科學研究中心」補助

《東吳政治學報》延伸閱讀：

第四十一卷第一期選舉並立制與半總統制運作多元性—亞美尼亞、烏克蘭與喬治亞的比較分析

政治制度為政治行為者劃定遊戲規則，而具有相同遊戲規則的國家，往往被假設會有較相似的運作結果。不過，實際情況卻並非如此。明明同樣是半總統制國家，也採行並立制為國會選制，有些國家的總統被國會彈劾、被內閣逼宮，最後只能辭職下台；而另外一些總統，則順利推動修憲，企圖讓自己在卸任後轉任總理，繼續掌握實權；也有總統雖然失去國會多數的支持，還面對對立政黨的總理，但仍然具有約束政黨成員以及和國會多數總理抗衡的基礎。

為何同樣採用並立制的半總統制國家，卻存在相異的憲政運作結果？本篇文章將介紹筆者與東海大學張峻豪教授共同發表在《東吳政治學報》上的研究成果。我們將並立制定義為「兩種或多種選舉方式並行」的選舉制度，並運用三個解釋變項：總統所屬政黨（總統黨）國會議員的主要產生方式、國會選舉的時機，以及憲法對於總統權力的規範，嘗試回答為何相似制度下的總統們，卻會面對不同結局。

淺談混合式選舉制度

並立制是一種「混合式的選舉制度」，但混合制並不是一種選舉制度，而是用作泛指「兩種以上選舉方式組合而成的選舉制度」。臺灣自2008年起採行的「並立制」（或稱單一選區兩票制）可以歸類為混合制，選民投票時一票投給戶籍所在地選區的候選人（共73個選區，每選區選出一立委），另一票則投給政黨名單（34席不分區席次，由各政黨按照政黨票得票比例分配）。

「聯立制」是另外一種被大家所熟知的混合制，它與並立制的差別在於第一票與第二票的席次數目是否連動。並立制兩票彼此獨立，該多少就多少，國會席次是固定的；而聯立制中各政黨的總席次則取決於第二票「政黨票」的得票率，如果在區域席次當選的候選人高過於該政黨應分配到的，就會產生「超額當選」的情況。這個時候，其他政黨的席次也會相對增加，以符合各政黨第一票的比例。

菜市場政治學延伸閱讀：選舉制度ABC

根據作者的整理，除了並立制、聯立制之外，其他同樣由兩種選舉方式組合而成的次類型多達4種！例如，羅馬尼亞(2008-2012)的選制類似於並立制，但不分區的席次數量並不是固定的，而是取決於沒有候選人獲得過半選票的區域席次數量；馬達加斯加與尼日在部分選區採行多數制、其餘採比例代表制，斯里蘭卡則是在同一選舉同時併行多數決制與比例代表制；另外，台灣在2008年以前也存在不分區名單，只是各政黨是根據他們在各選區的得票數分配席次，而非由選民另外投出政黨票。採用這些選舉制度的國家數目雖然不多，部分國家也僅短暫採用過，但都被歸類於「混合式選舉制度」中。換句話說，「混合制」此一概念除了將一群「由兩種以上選舉制度組合而成」的選舉制度概括而論之外，並無法提供我們對於選舉制度下「選票-席次」轉換機制更加具體的定義。在本文的範圍中，我們將聚焦於「並立制」此一選舉制度討論，並選擇三個半總統制國家：亞美尼亞、烏克蘭與喬治亞，作為比較分析的案例。

「並立制」的異質性

所謂並立制，也就是「兩種選舉方式並行」的選舉制度。但是具體來說，是哪兩種選舉方式？組合的機制又是如何？這背後可大有學問。並立制常見的組合是「區域席次」＋「不分區席次」，有趣的地方在於，不同國家有多少國會議員是由區域席次選舉產生？又有多少是由不分區席次選舉產生？往往會有所不同。例如，烏克蘭兩種席次各為一半，亞美尼亞（2007/2012）則有69%是不分區席次，而喬治亞（2020）則來到80%。同一國家、不同時期的選舉規則也未必一樣，例如亞美尼亞（2003）的不分區席次比例是57%，在更早之前（1995）是21%，喬治亞（2008/2012/2016）也在一半左右。

在不同國家之間，除了不分區席次佔整體席次的比例之外，區域席次的「選舉方式」與不分區席次的「政黨門檻」也會直接影響選舉結果。這裡的選舉方式可以理解為「決定誰當選的方式」，烏克蘭與亞美尼亞是採取「誰得票比較多誰就贏」的方式（單一選區相對多數），而喬治亞則是「第二輪決勝負」（兩輪決選），理論上會比較有利於小黨。至於政黨門檻，指的則是「決定政黨是否具有分配不分區席次資格」的門檻，而上面三個國家基本上是採用5%為門檻，喬治亞在2020年採用的1%與烏克蘭在1998/2002年的4%算是比較特殊。

表1彙整了上述三國的的具體選制規則與憲政體制變遷，我們可以發現即便他們都採用並立制，但是在制度結構上仍存在差異，而這些差異主要呈現在「比例代表席次佔比」此一面向上。此外，這三個國家也歷經了憲法的修訂，主要針對總統權力進行調整。「總統議會制」是半總統制國家中「總統憲法權力較大」的一種，而「總理總統制」則相反，是「總統憲法權力較小」的另一種。不過，總統在憲法上的權力並不等同實際權力，以下筆者將說明影響並立/半總統制國家憲政運作的因素。

評估總統實質影響力

當代憲法的核心精神是「有限政府」，即透過憲政機關之間的制衡，來達到保障人民權力之目的。因此，憲法規範是憲政運作的框架，而憲政機關之間的互動關係則是憲政運作的結果。本文區分「總統憲法權力」與「總統實質影響力」兩種不同的概念，部分總統的實質影響力可能遠超過憲法所賦予的程度，而另一部分的總統則相反。總統憲法權力是評估總統實際影響力的起點，但並非全貌。

關於總統權力，憲法怎麼說？

在半總統制國家中，存在總統、總理與國會三個憲政機關，這三者的互動關係也就是本文所說的「半總統制憲政運作」。如果總統被憲法賦予較為優勢的地位，則總理與國會要與之抗衡所需付出的成本也就越高。以總統對於總理的「免職權」為例，當總統可以逕自撤換總理時，也就代表總理的去留不僅操之在國會，也取決於總統。即便國會多數與總統不是同一陣營，但對於國會而言，推派自己人出任總理可能並非明智之舉，因為隨時有可能被總統撤換。總統是否具有免職總理的權力，是評估總統實際影響力的第一項標準。總統未必要真的免職總理，但只要總統具有這項權力，國會與總理對於利害關係的權衡就會有所不同。

總統所屬政黨議員的產生方式

前文提到，由於並立制是「兩種選舉方式並行」的選舉制度，因此在進行比較時，我們可以發現有些國家（或者同一國家的不同時期）有較高比例的國會議員是經由特定的選舉方式選出。同理，在一些國家/時期的總統黨中，也可能有較多的成員是經由特定的選舉方式而當選。這對於憲政運作的影響是什麼呢？政治學者指出，相較於比例代表制（也就是並立制中的不分區席次選舉），相對多數制或者兩輪決選制的選舉會比較強調候選人本身的「個人名望價值」，也就是選人而非選黨。因此，當一名國會議員依賴政黨提名而當選的程度越高，則違抗政黨集體紀律所需付出的成本也就越高。在此基礎上，本文假設當總統黨國會議員主要經由不分區席次當選時，總統會具有較高的實質影響力。

選舉的時間點很重要

總統與國會的互動關係，除了受到「總統憲法權力」與「總統黨議員產生方式」影響之外，另一部分也取決於國會選舉的時機對總統是否有利。如果國會選舉在總統任期的中間舉行（期中選舉），由於總統與國會的選舉已相距一段時間，因此同黨候選人依附於總統以擴大聲勢的需求較小，甚至可能也因為總統本身聲望不佳而成為國會選舉的不利因素。相較之下，如果國會選舉是在蜜月期、反蜜月期或者和總統同時選舉（非期中選舉），則總統對於國會選舉結果的正向影響力可能較大，同黨議員也較樂見請總統來站台助選。對此，本文假設當國會選舉時程呈現「非期中選舉」時，總統會具有較高的實質影響力。

以實際案例檢驗

本文的假設是，當分析的案例滿足越多上述條件時，總統對於所屬政黨的實質影響力也就越強。上方表2區分總統對政黨實質影響力呈現的不同情況，當三項條件被同時滿足時，總統實質影響力「最強」，若只有兩項則為「次強」，僅有一項為「次弱」，一項都沒有則為「最弱」。

本文透過亞美尼亞、喬治亞與烏克蘭共15個憲政運作時期的案例檢驗上述假說。首先，在上述三項條件皆滿足的案例中，總統實質影響力呈現最強，並具有較穩定的憲政運作表現。其次，在僅滿足兩項條件的案例中，總統仍然得以透過政黨連結或者「國家元首」職位的權威而約束黨內成員，以維持其權力基礎。例如，在喬治亞案例中，總統黨在2004年的蜜月期選舉中取得突出成果，至2008年國會選舉為止皆維持「完全執政」之狀態，呈現較穩定的憲政運作。2008年的國會選舉同樣屬於蜜月期選舉，雖然總統黨議員主要由區域席次產生，但總統對於政黨仍然維持中高度影響力，其結果是總統在2010成功修憲，此次修憲使總統得以在卸任後轉任總理，繼續掌握實權。簡言之，在總統實質影響力較強（最強、 次強）的情況下，較可能會形成偏向總統中心的憲政運作模式。

不過，當總統實質影響力較弱（最弱、 次弱）時，則不利於維持偏向總統中心的憲政運作模式，從而造成憲政運作的不穩定。亞美尼亞1995年的選舉屬於「期中選舉」，但總統黨中的多數國會議員來自區域席次，而使總統透過政黨鞏固自身權威的空間受限。當時總統對於領土爭議之讓步，引發黨內與內閣不滿，結果逾四成的黨籍議員出走、總理逼宮，導致總統辭職下台。相似的情景也發生在2014年的烏克蘭，在「廣場革命」發生後，總統無法有效動員國會多數，最終總統離境、國會通過彈劾、達2/3的總統黨議員離開。最後，喬治亞2013年後的憲政運作，則屬於總統對政黨影響力「最弱」的類型，總統權力在修憲後已經大幅削減，總統在期中選舉下難以發揮影響力，而總統對於重要外交政策也無法逕自做出決策。

對於並立/半總統制的研究，可以帶給我們什麼？

對於並立制國家的分析，受限於案例數，日本、南韓與台灣等「代表性的案例」往往受到較大關注，而對於並立/半總統制國家的研究則更為稀少。為何同樣採用並立制的半總統制國家，卻存在相異的憲政運作結果？憲法規範無疑可以提供關鍵的線索，因此它提示了總統、總理與國會相互關係的框架與精神，但這三者的相互關係實際上也受到選舉制度（總統黨議員的主要產生方式）以及選舉時程（國會選舉的時機）所影響。因此，當代政治學者關注的不僅是制度上的相互關係，而更強調實際互動的重要性。

最後，筆者也建議，未來研究可深入探討選舉制度對於立法監督的影響（例如相關討論參見菜市場政治學文章）。特別以並立制來說，有些國家的比例代表席次多、有些則少，而目前台灣是唯一一個「區域席次」遠大於「不分區席次」的半總統制國家，政黨如何建立約束黨內議員（代表不同選區利益）的紀律？而當選區利益與全國利益產生衝突時，在制度上又應如何調和？這些問題，皆需要我們共同思考。