「後衝突社會」的政治制度設計：波士尼亞與盧安達的權力分享模式比較

作者：陳宏銘／中原大學通識教育中心教授

※本篇獲「國科會人文社會科學研究中心」補助

※《東吳政治學報》延伸閱讀：

第三十五卷第二期「後衝突社會」的政治制度設計：波士尼亞與盧安達的權力分享模式比較

※本文的完整原稿，刊載和收錄於以下期刊及專書：《東吳政治學報》，35（2）；《憲政體制的選擇：全球趨勢與個案透視》，台北：五南圖書，2025年，即將出版。 

探索政治學理論，除了滿足我們對知識的渴望之外，還常常出於解決政治實務問題的需求。如果某種政治學理論能被用來解決重大實務問題，對政治學研究者和學習者而言，無疑會很有成就感，因為這門學問對人類社會做出了具體而明確的貢獻。對於這個世界上經歷了悲慘的種族屠殺經驗的國家而言，在「後衝突」時期，維繫社會和平和建立民主制度，是一項極為艱鉅的任務。政治學所積累的智慧，能夠為此提供何種解方和貢獻，考驗著這門學問的實務解決能力和應用價值，因此成為學術研究中的一個重要課題。

協商式民主 vs 向心式途徑

在面對上述課題時，政治學領域中燦然卓越、且廣受關注的研究方略，無疑是Arend Lijphart（1969）提出的協商式民主（consociational democracy）。至今，協商式民主理論仍是政治工程師與學者最常參考和引用的理論之一。到目前為止，很少有其他政治學理論能像協商式民主理論那樣，在實踐中持續產生深遠的影響（Lemarchand, 2007）。

協商式民主理論主要包括四個核心要素：（1）比例代表制：每個團體在決策過程和政府職位中都應擁有與其人口比例或選舉結果相應的代表性；（2）大聯合：確保政府內包括各政黨的代表，通常指組成一個大聯合政府；（3）高度自治：各組成單元應享有高度的自治權；（4）相互或少數否決：在憲法層面確保少數群體能夠有效制衡多數。

在各種學術領域中，通常不會只有單一理論存在，因此協商式民主理論也面臨著競爭對手，其中一個主要的競爭理論便是「向心式途徑」（the centripetal approach），該理論由著名憲政學者Donald Horowitz所倡導。向心式途徑強調選舉制度及其所能產生的效應，認為透過適當的選舉設計，可以促使社會中的溫和派在「選舉前」實現跨族群的合作，從而緩解族群間的對立與敵意，並將這一效果延伸至選舉後的族群與政黨關係。

對於後衝突社會中選舉制度的選擇，向心式途徑建議採用「選擇投票制」（Alternative Vote System，或稱替代式投票制、優序投票制）。該制度設有選舉門檻，若無候選人得票超過該門檻，則將得票最少的候選人淘汰，並將其選票根據第二順位轉移給其他候選人，直到某位候選人突破門檻為止。這樣的設計有助於避免極端立場的候選人當選，並促使候選人採取更為溫和的立場，以吸引跨族群或跨黨派的選民支持。此種制度的代表性實例是澳大利亞的眾議院選舉，並且在其他一些國家也得到了應用。

總結來說，向心式途徑認為，重點不在於是否能實現多黨制，而是在於透過選舉制度促進主要族群之間的合作，突破族群和政黨間的藩籬，達到社會和解的目的。

波士尼亞與赫塞哥維納的制度設計

無論是協商式民主理論或向心式途徑，它們都提供了明確的政治實踐方案，並具備權力分享（power sharing）的特徵。但一般談到「權力分享」時，通常指的是前者。在本文中，我們將以波士尼亞與赫塞哥維納（簡稱「波赫」）及盧安達這兩個經典案例，進行簡要討論。

這兩個國家都在第二次世界大戰後，分別經歷了1990年代初期最為嚴重的種族屠殺事件。事件發生後，兩國的憲政制度均融入了協商式民主的元素，其中波赫的設計中還包含了一些向心式的特徵。至今，兩國已經經歷了約三十年的時間，提供了寶貴的觀察與比較其「後衝突」時期政治制度運作的經驗。

首先來看波赫，該國位於巴爾幹半島，主要由三個族群組成：波士尼亞克人、塞爾維亞人和克羅埃西亞人。1992年至1995年間，波赫爆發了內戰，導致約二十萬人喪生。尤其是在1995年7月，塞爾維亞部隊在波士尼亞東部的斯瑞布里尼卡（Srebrenica）小鎮，屠殺了約八千名波士尼亞裔穆斯林男子，這一事件被視為自二戰以來歐洲最嚴重的種族屠殺之一。根據戰後簽訂的《戴頓和平協定》，波赫的政治制度設計採用了協商式民主。除中央政府外，該國設有兩個政治「實體」（entities）：波士尼亞聯邦和塞爾維亞共和邦。波士尼亞聯邦採聯邦制，由波士尼亞族和克羅埃西亞族組成，而塞爾維亞共和邦則主要由塞爾維亞族組成。中央政府的權力相對較弱，而兩個「實體」的權力較強，這一設計旨在更好地保障各族群的自主性與平等權利。

進一步來看，波赫的制度設計兼採「比例原則」（proportionality）和「同等原則」（parity）。比例原則體現了兩個「實體」的代表權比例，大致為二比一（Kasapović, 2005）。同等原則則強調各族群的平等地位，不論人口差異，三個族群在政治職位的分配上均獲得等額的代表。例如，國家總統（或稱主席團）職位中，三個族群各有一名代表：波士尼亞聯邦選出一名穆斯林和一名克羅埃西亞族總統，塞爾維亞共和邦則選出一名塞爾維亞族總統。三位總統輪流擔任元首職位（主席團主席），每八個月更替一次。儘管設有總統職位，整體上仍偏向內閣制的運作精神（Kasapović, 2005）。國家政策的制定採取共識決和特別多數決（qualified majorities），總統擁有否決權，決策通常由三位總統成員依共識達成。

在國會方面，波赫採取兩院制結構。第一院為眾議院，共有42名成員，依據「實體」的比例原則進行分配。其中特別安排，三分之一（14位）成員由塞爾維亞共和邦選舉產生，三分之二（28位）來自波士尼亞聯邦，並依照族群的同等原則進行分配，其中穆斯林和克羅埃西亞族各擁有14位代表。第二院為人民院，共有15名成員，分別由5名塞爾維亞族、5名穆斯林（即波士尼亞人）和5名克羅埃西亞族組成。兩院的主席團由三個族群各派一名代表共同擔任。人民院的主要職責是確保所有法案必須獲得三個族群的一致同意才能通過，從而保障族群間的平等權益。

讀者透過上述介紹，應該可以理解為何波赫的政治制度被公認為世界上最為複雜的設計之一。此外，向心式途徑的選舉制度在2000年的塞爾維亞共和邦選舉中被採用，但這一制度在總統選舉中未能有效促進溫和派和跨族群的選票合作，反而對塞族的強硬派更為有利。另一個雖非選擇性投票制，但依然體現向心式精神的設計，則是波士尼亞聯邦內穆斯林和克羅埃西亞族兩位總統的選舉。這一設計同樣遭到批評（Pepić and Kasapović, 2022），但由於其細節較為複雜，本文不再深入探討。

盧安達的制度設計

接下來看盧安達的情況。盧安達位於非洲中部偏東，主要由胡圖族（Hutu）和圖西族（Tutsi）兩個族群組成，分別佔據總人口的84%和15%。在1994年4月至6月期間，發生了自二次世界大戰以來最慘烈的大屠殺事件，造成約八十萬至一百萬人喪生，其中絕大多數受害者為圖西族人，這一事件震驚了國際社會。

1994年盧安達大屠殺和內戰結束後，根據1993年簽訂的《阿魯夏和平協定》，組建了新政府，並延續了先前的權力分享設計，成立了聯合政府。根據協定，胡圖族的比齊蒙古（Bizimungu）被任命為總統（直至2000年）。比齊蒙古之所以被選為總統，是因為他對胡圖族強硬派的立場進行了強烈批評；而副總統則由圖西族「盧安達愛國陣線」領袖保羅·卡加梅（Kagame）擔任。儘管表面上胡圖族仍能在政府中扮演重要角色，但普遍認為，實際上政府的運作權力大多掌握在副總統卡加梅的手中。

盧安達的憲政制度融入了協商式民主的元素，並具備半總統制的特徵。總統選舉採相對多數決制，任期五年，並可連任一次。憲法明文規定：「內閣對共和國總統和國會負責」，這一設計在世界各國憲法中極為罕見，明確體現了半總統制中的一種次類型——「總統議會制」（president-parliamentary regime）的特徵。其國會採取兩院制，包括眾議院和參議院，兩院的權力大致平衡。眾議院共80個席次，其中有53席由比例代表制選出。憲法還明確規定，「盧安達應建立法治國家，實現多元民主，並確保所有公民在法律面前平等，尤其是在男女平等方面，要求婦女在決策機構中占據至少30%的職位。」

2003年，盧安達進行憲法改革，並制定了新憲法，強調國家應建立在「多元民主」與「公平的權力分享」等基本原則之上，目的是防止任何特定族群獨占政治權力。根據新憲法，政府職位必須依照國會席次比例進行分配，並明確規定「任何政黨不得掌控政府過半席次」，同時總統、總理與眾議院議長必須來自不同政黨（Uvin, 2003: 5）。另外，盧安達迄今未見有向心式途徑的實踐。

波赫與盧安達的比較

以上簡要介紹了兩國的憲政設計，那麼它們是否成功呢？在波赫，三個族群中沒有任何一個擁有過半的多數，這一點為權力分享提供了有利基礎，並促使各方達成妥協。然而，儘管國際社會曾努力促使波赫建立一個多元族群的共同體，三個族群卻始終缺乏對國家的共同忠誠，各自內部擁有高度的政治凝聚力和強烈的族群意識。雖然同等原則和比例原則的運用有效保障了各族群的代表性，但這也無形中鞏固了族群之間的界限。

在盧安達，雖然只有兩個主要族群，但由於人口比例懸殊，胡圖族擁有絕對的優勢。若嚴格按照協商式制度的比例原則，圖西族將始終處於少數地位，因此需要提供特殊保障。然而，在國際社會的干預下，圖西族獲得了超過其人口比例的政治職位與權力，尤其是在國會議員和總統選舉中，圖西族所屬的盧安達愛國陣線（RPF）一黨獨大的情況尤為明顯。由於國際社會對圖西族在大屠殺中遭受的苦難表示同情，對其在政權中占據主導地位的現象未曾表現出強烈反應。

兩國境內的跨族群合作，無法依賴任何單一的制度或規則迅速實現。儘管協商式民主未能完全消除兩國族群間的隔閡，但它在一定程度上促進了權力的分享，並有助於緩解族群間的衝突。至於是否存在進一步創設向心式選舉制度的空間，目前尚未顯示出明確的潛力。政治學研究對於這樣的國家憲政工程方案，仍面臨許多挑戰，也存在創新的機會。

※參考文獻：

Horowitz, Donald. 2014. “Ethnic Power Sharing: Three Big Problems.” Journal of Democracy 25 (2): 5-20.

Kasapović, Mirjana. 2005. “Bosnia and Herzegovina: Consociational or Liberal Democracy?” Politićka Misao 5: 3-30.

Lemarchand, René. 2007. “Consociationalism and Power Sharing in Africa: Rwanda, Burundi and the Democratic Republic of the Congo.” African Affairs 106 (422): 1-20.

Lijphart, Arend. 1969. “Consociational Democracy.” World Politics 21(2): 207-275.

Pepić, Ivan  and Mirjana Kasapović. 2022. “From Dayton to Bernese Jura: The Election of the Croat Member of the Presidency of Bosnia and Herzegovina.” Swiss Political Science Review 29(2). DOI:10.1111/spsr.12537.

Uvin, Peter. 2003. Rwanda’s Draft Constitution: Some Personal Reflections on Democracy and Conflict and the Role of the International Community. in https://repositories.lib.utexas.edu/server/api/core/bitstreams/9894e296-2fa6-4013-acf1-e0aa8827177f/content. Last updated 26 September 2024.