半總統制下總統、總理和 國會的三角關係： 台灣和波蘭的運作經驗分析

作者：蔡榮祥／國立中正大學教授

※本篇獲「國科會人文社會科學研究中心」補助

《東吳政治學報》延伸閱讀：

第三十五期第二卷半總統制下總統、總理和國會的三角關係：台灣和波蘭的運作經驗分析

一、前言

「半總統制」是結合部分總統制特徵和部分議會內閣制特徵的一種憲政體制，其運作方式與總統制或議會制的運作方式是迥然不同的。首先，半總統制與總統制或議會制在行政和立法關係的運作上，最大差異是存在著總統、總理和國會的三角關係，相對來看，總統制下是總統和國會的平衡關係，議會制則是內閣與國會的信任關係。其次，半總統制國家中，總統和國會不是相互獨立的，總統可以解散國會或是國會可以對於總統所提名的總理和內閣進行不信任投票，所以半總統制結合了總統制和議會制的特徵之後，所展現的輪廓全然異於單純的總統制或者是議會制。

在半總統制的國家中，選舉結果所產生的不同政治動態會影響總統、總理和國會三角權力關係的佈局。首先，當總統所屬政黨同時掌握國會多數時，會形成一致政府。總統、總理和國會多數的三角關係可能趨近於直線的關係，如國會多數支持政府所提出的法案以及總理執行總統所偏好的政策，三個機關連成上下從屬的直線。其次，當反對總統的總理掌握國會的多數時，會形成共治政府，由總理負責政府運作，而總統只能表示反對的聲音或否決國會所通過的法案。總理可以行使的行政權力比總統的行政權力還大。最後，當國會無法形成多數時，總統可以選擇組成少數政府，此時少數政府的總理需同時向總統和國會負責。這三種不同的權力安排，可能會產生總統主導、總理主導或是國會主導等不同態樣的憲政運作結果。

本文的問題意識在於釐清半總統制下獨有的總統、總理和國會的三角關係運作，並透過對於波蘭和台灣個案的比較和分析，搜尋或診斷半總統制或是總統國會制運作的本質性缺陷，以期對於未來台灣修憲時，可以提供一些處方和解決之道。

二、波蘭的半總統制運作

波蘭半總統制於 1997 年修憲，延續先前憲法中總統和總理權力共享的精神，但將行政權力移轉至總理職位之上。首先，1997 年所通過的憲法規定，總統只能依據國會通過的法律授權制定行政命令，且必須得到總理的副署（波蘭憲法第 92、93、142 及 147 條）。總統的行政命令權受到國會制定法的限制，如果總理所屬政黨同時掌握國會多數時，總統不能單獨及片面地制定行政命令。

其次，1997年憲法規定總理主持內閣會議（憲法第 147 條），只有在特定的事務下，總統才可以主持內閣會議（憲法第 141 條第一項和第二項）。常態上是由總理主持內閣會議，只有特定事務上，總統才可以主持內閣會議。這個規定與法國半總統制不同，法國半總統制的憲法規定內閣會議是由總統主持。再者，波蘭 97 年的修憲結果，將行政權賦予給總理和內閣，總理可以免職內閣閣員、任命新的繼任者以及改變其責任領域，同時總統無法影響國防部長、外交部長和內政部長的任命案（Wiatr, 2000: 95）。綜合來看，波蘭的這部憲法保障總理的行政權力，讓總理可以在行政事務的運作上，擁有較大的決策權。

波蘭有強權總理，不代表波蘭總理權力集中。事實上，波蘭內閣的大臣對於其部門的政策擁有主導權。研究指出，形式上波蘭總理決定政府的工作計畫，實際運作上各部會大臣對於立法議程的內容享有極大程度的控制（Goetz and Zubek, 2007: 521）。內閣決策的分權化是多黨內閣制度安排的結果，因為不同政黨掌握不同的部會時，通常會要求自主的裁量空間來決定部門專屬的政策。總理的角色是統合各部門的政策，提交給國會審議和通過。如果部長的決策自主性獨立於總理或是總統，顯示波蘭政治權力的結構相當分散或是屬於集體領導，會經由協商方式來決定內閣的大政方針。

有些特定的半總統制國家，權力全部集中於總統手裡，優點是不需經由太多協商的過程就可以迅速決策，缺點是權力過度集中，容易引起內閣閣員不願意擔負政策失敗的政治責任或是內閣閣員馬首是瞻，不願意違背總統的意思推動新的政策以及執政黨國會議員因為無決策權力，但又有選舉壓力，只好在國會的法案審議上，表達不滿的聲音或是投票反對政府的提案。波蘭半總統制在國會信任投票的制度以及內閣閣員由國會議員兼任這兩項政治制度的配套下，強化和鞏固了總理的權力和地位，同時也限縮了總統權力的行使空間。

當然，波蘭總統並不是像內閣制國家中的象徵性元首，其仍擁有被動性的權力如否決權和解散國會權，可以對抗總理和國會。本文認為波蘭半總統制的三角關係，呈現總統與具有國會多數支持的總理之平行相對，甚至出現總理權力凌駕於總統權力之態勢。當然，這樣的半總統制類型還是容易出現總統和總理之間的二元行政衝突，但是在憲政制度上強化總理權力之後，政府的施政較不容易受到總統的干涉，國會議員較不容易陣前倒戈來反對總理或總統是這種制度類型的韌性。波蘭呈現所謂的向心三角關係模式，國會具有同意權以及內閣閣員同時兼任國會議員時，會出現強權總理，甚至總理可以透過國會中多數的支持基礎來與總統進行權力抗衡。總統和總理之間可能會產生權力的衝突，總統權力的行使會受到制約，如其想要通過屬意的政策，必須與總理協商。

三、台灣的半總統制運作

台灣的憲政體制在民主轉型過程中，歷經了幾次的結構性變遷。1997年第四次修憲的過程中，修改原本行政院院長由總統提名，經立法院同意任命之的規定（憲法第五十五條），變成行政院院長由總統任命（憲法增修條文第三條第一項）。換言之，總統任命行政院院長不需要經由國會同意。九七修憲同時也賦予國會有解散政府的權力和總統擁有被動解散國會的權力。立法院可以提出不信任案，經由全體立法委員 1/2 以上贊成，行政院院長應提出辭職，但可以呈請總統解散立法院（具體的規定可以參閱憲法增修條文第三條第二項）。這個規定屬於相互制衡，國會有倒閣權，但總統有解散國會權。九七修憲使得總統在組閣權或 是行政權力的運作方面具有排他性的權威，但同時規定內閣需向國會負責，以及總統可以藉由解散國會來訴諸新的民意。行政院院長和內閣必須同時向總統和國會負責。這個修憲規定改變憲政體制的類型，從原本的總理總統制，變成總統國會制（總統有總理免職權）。

從行政院院長和內閣必須向國會負責以及國會負責法律的制訂之精神來看，國會是制衡總統行政權力的重要憲政機關。台灣總統和國會的權力實質分立有點類似美國的總統制，但因為有不信任以及解散國會權的設計，兩者之間還是有本質上的差異。憲政體制的運作與政治動態息息相關。當總統所屬政黨同時控制國會時，經由政黨機制的連結，理論上國會可能成為總統的立法局，負責通過總統屬意的法案。台灣總統除了可以提名行政院院長，還具有國防、外交和國家安全的權限（憲法第 36 條、第 38 條和憲法增 修條文第二條第四款）。根據大法官會議釋字 627 號的解釋理由書，總統於憲法及憲法增修條文所賦予之行政權範圍內，為最高行政首長，負有維護國家安全與國家利益之責任以及憲法第五十三條之規定，行政機關為國家最高行政機關兩項憲政規範來看，總統是國防、外交和國家安全方面的最高行政首長，而行政院院長是一般行政權的最高行政首長（黃昭元，1998：194）。簡言之，行政院院長主要是負責內政相關事務，而總統負責國防、外交和國家安全之領域。然而，因為總統是直接民選，擁有民主正當性，行政院院長人選由總統全權決定，因此台灣的總統屬於超級總統（或是超級總理），可以主導所有的行政事務。

台灣內閣的組成，是由行政院院長提請總統任命之（憲法第五十六條）。從這個條文來看，行政院院長擁有內閣人事的任命權。但是實際運作上，內閣閣員大都是依循總統的決定，或者，即使部分閣員是由行政院院長推薦，但還是需要總統的肯認。另外，因為憲法第七十五條規定立法委員不得兼任官吏，台灣的行政院院長和閣員都不是由國會議員兼任，如果立法委員擔任行政院院長或閣員，必須先辭職。綜觀之，從行政院院長和內閣成員都是總統任命權的行使範圍來看，台灣的憲政運作屬於「總統優勢」 （Wu, 2005）。行政院院長是總統的執行長或總統的代理人，向國會負責以及肩負政策的推動和執行。

台灣半總統制因為無國會同意權的機制，以及國會議員不能兼任內閣閣員這兩項制度的特徵，促使總統和國會（府會關係）之間或是行政院院長和國會（院會關係）之間的互動出現雙頭馬車的現象。而這個雙頭馬車同樣也會馳騁在同黨控制的「一致政府」時期。例如馬英九總統時期，總統和行政院院長是一台馬車，馬車前面是行政院院長控制韁繩，總統在後面運籌帷幄；另一台馬車是由國會議長負責鞭策，裡面坐著一些支持他的執政黨國會議員，執政黨的立院黨鞭可能同時被這兩台馬車拉扯。例如總統與國會多數持不同的政策立場，國會反而通過總統所反對的法案來孤立總統。一項針對台灣半總統制運作的研究指出，國會（立法院）作為集體的否決者，在設定議題上有後發制人的優勢，有時會不支持總統屬意的法案或政策，甚至通過總統反對的法案（Lin, 2011）。執政黨黨政連結的功能因國會內規之「黨團協商」制度而被阻斷，國會的黨團無法貫徹總統或行政部門的意志。當總統和行政部門連續受到國會的作梗時，有時只好選擇制定行政命令，迂迴地繞過國會。當然，國會在大多數的情況下還是會維持政府的提案，但是在特定的爭議性法案或是反對黨透過政黨協商機制所交換的法案所通過的內容，與總統預期的立法結果南轅北轍，讓總統的權力無法在國會施展，真正成為半總統制下的「半總統」，而不是「全總統」。

四、結論

總統、總理和國會之間的衝突是半總統制結構的本質，甚至這些衝突是永久的（Colton and Skach, 2005: 116）。半總統制三角關係可能會出現兩種矛盾，總統和總理的矛盾以及總統和國會的矛盾。首先，半總統制下，總統和總理之間容易發生衝突的結構性因素是總理權威的自主性、支持政策的不同以及總統想要有完全控制政府的權威（Suleiman, 1980: 118）。半總統制下的總統和總理關係存在著一個矛盾的情結。總統和總理之間必須有權宜之計，當總統欲建立政治上或憲法的優越地位，而選擇免職總理時，總統也必須承認其用人失敗；當總統將重要的權威授予給總理時，總統會冒著失去對於行政機構控制的危險；假如總統予總理太少的權威，總理也會覺得其受到限制以及可能企圖突破這些限制（Suleiman, 1980: 119）。換言之，總統和總理之間有關權力分配的矛盾會造成弱權總理的結果或是總理對於總統的反彈。

其次，半總統制中的總統和國會之間關係與總統制中的總統和國會關係，面臨類似的權力平衡矛盾。半總統制的總理（行政院長）是總統在國會的代理人，除了執行總統的政策，還需要與國會執政黨團溝通，順利通過內閣所制定的草案，當總統和國會各彈不同的曲調時，總理（行政院長）會面對總統和國會的交叉壓力，無法兩邊都討好。

擁護總統制的學者認為，總統的權力可以彌補立法機關在效率上的不足，但是總統權力的行使必須有所節制，其應該多與國會協商，同時讓國會掌握多數的政黨有不同的聲音以及在立法上保持一定程度的自主性，其可以成為制衡總統權力的一項民主資產，而不是黨政關係失衡的缺點（Carey, 2009）。在某些情況下，半總統制下一黨控制的一致政府時期，其權力的集中程度甚至高於總統制下一致政府的權力集中程度，因為在半總統制下國會不一定成為制衡機關。然而，從權力制衡的角度來看，如果半總統制的國會可以發揮制衡的力量，總統權力的行使會受到抑制，總統的法案或政策推動遭遇到反對聲浪，總統的政治權威僅可以指揮總理，不能指揮國會，這種情形最容易出現在總統第二任期，國會議員無心配合總統的政策或立法指示。

而目前台灣所面對的狀況是總統所屬政黨在國會沒有多數席次的情況，稱之為少數政府。當國會有反對黨佔多數的情況下，很容易出現憲政機關的權力衝突。在這樣的情形下，我們可能就必須要再深入討論衝突解決的機制，也必須要觀察各政黨之間有沒有任何協商與妥協的空間。