小國對於大國的抗衡策略：以台灣和波羅的海三國為例

作者：蔡榮祥／國立中正大學政治系教授

※本篇獲「國科會人文社會科學研究中心」補助

※《東吳政治學報》延伸閱讀：

第三十二卷第三期動態的臺海兩岸談判：雙層賽局與認知因素研究 

第三四卷第三期抗衡或扈從：14個歐亞國家對俄國外交政策選擇的再檢視 

第三十三卷第三期美國在兩岸關係中的第三方影響：一個時間序列的分析途徑 

第十八期死生之地、存亡之道 — 國家行為者的策略反應 

一、台灣和波羅的海三國

當一個國家面臨最大的外在威脅時，通常會選擇與其他國家結盟來抵抗威脅，這就是國家的抗衡（balancing）策略，而不是採取與威脅國家結盟、或者是聽從其指示的「扈從策略」（bandwagoning）（Walt, 1987: 5）。「威脅平衡理論」認為被威脅的國家如果採取扈從策略是危險的，因為執行扈從策略的結果反而會增加威脅國家的資源，以及扈從國家將自己的命運寄託於威脅國家的自我克制；國際政治上，一個國家的認知是不值得信賴的，國家的意向也常常改變，因此選擇對於潛在威脅國家採取抗衡策略，會比期待一個對自己展現威脅的國家會拿出善意的傾向來得更安全（Walt, 1987: 29）。

例如，波羅的海三國愛沙尼亞、拉脫維亞和立陶宛在二次大戰後，曾經被蘇聯併吞，蘇聯解體之後，三國獨立成為民主國家，並於2004年加入歐盟（European Union）和北大西洋公約組織（NATO）。蘇聯解體後，俄羅斯仍然強大，而波羅的海三國之所以對俄羅斯堅決採取抗衡策略的主要原因是因為俄羅斯在三國的東邊鄰國白俄羅斯部署核子武器，以及在波羅的海三國的西邊俄羅斯國土的加里寧格勒地區增加軍備，這些對於波羅的海三國構成嚴重的安全威脅，或是所謂的東西夾擊，同時俄羅斯出兵喬治亞和烏克蘭的事件讓波羅的海三國與北大西洋公約組織進行軍事演習以因應俄羅斯的威脅（Lamoreaux, 2014: 572）。波羅的海三國之所以選擇與西方結盟，來抗衡近鄰強敵俄羅斯，是因為二次戰後對於蘇聯扈從的慘痛經驗，以及俄羅斯虎視眈眈的強勢作為讓波羅的海三國只好選擇投入西方陣營來保護自身的安全。

台灣與波羅的海三國所面臨的難題可以說是如出一轍。中國是美國在亞洲以及對於台灣的最大軍事威脅。目前中國的軍事實力，已經讓美國在印太地區不再享有軍事優勢，中國目前擁有1500枚短程彈道飛彈、450枚中程彈道飛彈、160枚中長程彈道飛彈以及數百枚陸射巡弋飛彈其攻擊範圍可以涵蓋第一島鏈的日本、南韓、台灣、菲律賓和新加坡，甚至可以遠至第二島鏈的關島（Townshend, Thomas-Noone, and Steward, 2019）。美國在川普總統主政以來彈性地執行其中國政策，對於中國採取對抗的途徑，強化和提昇台灣和美國的關係，以玆因應強勢中國的威脅（Chen, 2019）。美國和台灣軍事合作的提昇可以從美國對台軍售的項目和金額看出端倪。2019年7月9號，美國國務院批准22億美金的臺灣軍購案，其中包含108台M1A2的戰車和250枚刺針防空飛彈與相關設備（Reuter, 2019）。2019年8月20號美國川普總統正式批准出售台灣66架F-16/V型戰機之80億美金的軍事採購案，這也是台灣自1992年以來最大的軍機採購案。美國與台灣雖然沒有正式的外交關係，但是根據美國的國內法台灣關係法的規定，美國必須提供台灣防衛性的武器，以抵抗危及台灣人民安全或社會經濟制度的武力威脅（台灣關係法第二條）。

而台灣強化與美國的非正式聯盟的關係來抗衡中國的威脅會產生特定的戰略利益。首先，台灣提昇防衛能力，可以增加美國需要來馳援台灣的戰事時間。當中國武力攻打台灣時，台灣必須先能夠自行抵擋一些時日，讓美國或日本等其他盟國可以有時間調動部隊來協防台灣。如果台灣的軍事力量太脆弱，讓中國在很短的時間內可以攻占台灣，則強大的美軍或其他國家的援軍就無英雄用武之地。

其次，當台灣防衛能力提昇之後，雖然與中國的軍事平衡差距甚大，但是防衛與攻擊的實力配比上，台灣還是有機會可以固守，抵擋中國的入侵。再者，台灣的軍事實力可以保護台灣民主的自主運作，任何改變台灣現狀的政治安排，都必須經由台灣人民的同意。台灣人民在國防安全的保護下，可以免於恐懼地做出對於自己的最佳決定，而不是只存在著一種選項，不能進行選擇。

最後，台灣因為提昇防衛能力之後，才能讓台灣的盟國認為台灣發生戰爭時值得被軍事援助，如果台灣對自己都沒有防衛的決心，無法有充分的理由說服台灣的盟國需要為台灣涉入台海戰爭，犧牲自己的士兵來保護台灣。

然而，選擇抗衡策略一定會產生利弊得失。特別是中國對於台灣的文攻武嚇、外交施壓、經濟制裁將會持續不斷。如果選擇對中國扈從的話，會讓台灣和中國的關係改善，但是台灣的自主性可能因為中國的控制或反對而限縮。甚至有可能在與中國加強經濟合作的情況下，中國會進一步以商逼政，要求政治協商，讓台灣面臨需要與中國盡速談判統一（或者洽簽和平協議變成香港模式）的壓力。中華民國（台灣）是不是可以維繫國家體制以及繼續運作民主政治，或是必須為了統一必須被迫放棄民主體制或國家軍隊，將成為選擇「扈從中國」的外交政策所無法迴避的難題。

二、台灣對中戰略

理論層次和實際運作上，臺灣對於中國可能採取抗衡或扈從的兩種策略。抗衡策略是小國藉著增強本身的實力或是透過聯盟運用外力來抗拒大國要求小國居服的壓力；扈從策略是指小國單方面限制本身的行為以避免和大國的核心利益相衝突，從而保持和大國之間的和緩關係（吳玉山，1997: 18-19）。

馬英九總統時期所採取的是扈從策略，其正面的效果是降低兩岸之間的緊張、減少抗衡成本，其負面的效果是統一壓力的增加以及臺灣為了兩岸關係的和緩必須要對中國讓步。

蔡英文總統時期所採取的是抗衡戰略，其正面的效果是增加臺灣的決策自主性、深化聯盟國家的關係，其負面的效果是臺灣的外交空間減縮、中國增加兩岸之間的緊張態勢。採取抗衡戰略主要的原因是台灣認為中國是威脅，認為只有與其他大國結盟或合作才能對抗那樣的威脅。從安全的角度來看，強化與美國的非正式聯盟關係，較能夠抑制中國對臺的武力統一威脅。當選擇過度扈從於中國時，會造成美國是否要繼續提供臺灣防衛性武器的疑慮。台灣與中國緊密合作時，可能使得台灣與美國的關係疏離，同時中國對於台灣的友好政策會讓中國認為台灣應該接受中國統一的條件，甚至不需要跟美國購買武器或是美國和台灣維繫合作的關係。[1]

目前臺灣對於中國的抗衡策略並不是硬抗衡，而是軟抗衡。硬抗衡是指全面性的軍事對抗。軟抗衡是指透過非軍事的工具來拖延、阻止或破壞大國單邊主義的威脅（Pape, 2005）。執行軟抗衡策略的目標在於拒絕中國對於台灣所提出的一國兩制方案，同時與美國結盟來防止中國的武力併吞。

目前中國是採取雙重的強勢策略，以戰鬥嚇阻來防止臺灣獨立、以奪取台灣邦交國來進行外交壓迫。中國對於臺灣的強勢作為以及美國對於臺灣的友善態度會形成強烈的對比，反而會讓臺灣選擇與中國保持一定的距離，對於中國採取更為警覺的態度。臺灣自1992年以來實行民主政治，各政黨在公平的選舉制度下競爭政治職位，目前也歷經了三次的政黨輪替。所謂的維持現狀，除了主權狀態之外，還有民主制度的保障。臺灣主要政黨民進黨和國民黨的兩岸政策大相逕庭，但是對於民主制度的堅持是兩黨最重要的共識。中國的一國兩制方案最大的矛盾在於極權體制和民主體制的不相容性。只有維繫現狀，才能確保臺灣民主體制的持續運作，這也是大多數臺灣的民眾選擇維持現狀的主要原因。

參考菜市場文：一國兩制是什麼？為什麼台灣反對

當中國積極尋求在亞洲稱霸時，台灣在太平洋第一島鏈所扮演的戰略地位舉足輕重。台灣與美國的軍事合作以及台灣與日本的密切交流可以嚇阻中國武力犯台的威脅。另外，美國負責亞洲防務的第七艦隊軍艦和飛機常常巡弋通過台灣海峽，不僅展現美國強大的軍事實力，同時也可以確保台灣的安全。

台灣和美國除了軍事的合作之外，兩個國家都屬於民主國家的陣營。台灣實行民主的制度和深化民主的價值可以讓美國主要政黨認同台灣的自主性選擇。最近美國國會以壓倒性的多數通過一連串的友台法案和決議，可以說明民主同盟的凝聚和鞏固。2018年12月31日，美國通過〈亞洲再保證倡議法〉，支持台灣和美國在經濟、政治和安全發展緊密的關係；在符合〈台灣關係法〉、三個美中公報以及雷根總統1982年的六項保證的條件下，忠實執行美國對於台灣既有的承諾；抵制任何改變現狀的企圖以及支持海峽兩岸都可以接受的和平決議；定期軍售台灣，以應付中華人民共和國現在和未來對於台灣的威脅；支持台灣發展和整合不對稱能力的武器；美國總統應該鼓勵美國高層官員訪問台灣，以符合台灣旅行法（亞洲再保證倡議法第209條）。2019年5月美國眾議院通過〈台灣保證法〉，這部法案規定美國國務院必須重新檢視有關美國和台灣關係的指導原則以及將這些原則重新提到相關的行政部門和機構，同時美國國務院應該向國會報告檢視的結果以及台灣旅行法的執行狀況；法案中提到台灣是美國在亞太地區戰略的重要部分以及極力主張美國應定期軍事台灣以增加台灣的自我防衛能力。台灣保證法預期未來在參議院也會通過。這些法律可以說是1979年所通過的台灣關係法（Taiwan Relations Act）的後續執行法。台灣與美國緊密的結盟關係可以有效嚇阻中國對於台灣武力統一的企圖。2019年8月20日，美國川普總統正式批准出售台灣66架F16/V型戰機，對於台灣的空防能力是一大助力，同時也凸顯美國和台灣緊密的軍事合作關係。

三、結論

近年來美中臺三角關係產生了結構性的變化。美國和中國從原本的「交往關係」（engagement policy），變成對抗的模式（strategic competition）。主要的原因是中國的崛起和強大，構成對於美國霸權地位及整個印太區域的嚴重挑戰。美國川普總統與拜登總統執政時，皆選擇積極協助較弱的國家台灣，來抗衡較強的威脅國家中國的策略，這都完全符合國際政治權力平衡的假定。因為只有協助較弱的國家的抗衡策略才能抑制威脅國家的野心，同時美國才能取信於其他的亞洲盟國，認為美國會信守其安全承諾。台灣和美國的民主同盟關係可以增強台灣的防衛能力，同時可以保障台灣的民主制度持續運作，維繫自主的地位。

小國的外交空間有限，無法讓其在大國之間可以左右逢源，兩面討好。從波羅的海三國到台灣的經驗，我們可以發現小國會選擇與較強的國家或組織進行結盟以抗衡威脅國家。最重要的原因是小國不願意受到威脅國家的宰制，寧可選擇與更強的國家結盟來抵抗威脅國家。小國首要的目標是存活，在能夠存活的情況下，小國會尋求一定的自主性，確保國家的正常運作。當然，威脅國家不會放棄對於小國的嚇阻和進逼，但是在小國與更強國家結盟之後，威脅國家較不敢對於小國輕舉妄動，因為這樣會造成螳螂捕蟬，黃雀在後的嚴重後果。當威脅大國考慮以武力併吞小國時，必須衡量自身可能需要付出的高昂成本。美國對於台灣安全和民主的支持以及台灣本身具有對抗強權威脅的堅定決心，是維繫美中台三角關係均衡態勢的重要基石。

※註腳

[1] 當美國出售台灣武器時，中國常常以干涉中國內政為由來抨擊美國對台軍售。當台灣與中國的關係相對和緩的時候，中國或是國內部分的人士就會提出對於軍售正當性的質疑。