中國、美國在南海的戰略競爭及影響

編按：南海議題現在是美國與中國兩大強權在軍事競逐上的首要場域之一，自從中國開始軍事化部份的島礁、並開始加強主權的聲明與實際派軍艦或民船「護衛」海上主權之後，屢屢引發周邊各國緊張。本文將探討中國與美國如何看待南海議題。

壹、中國對美國涉入南海的因應

中國的國家目標除了維持領土主權完整、降低區域衝突潛在威脅，經由南海的經營可以對鄰國的政策具有否決權，可以牽制建立以中國為中心的亞洲秩序。一旦中國積極向海洋戰略發展，美國將成為遏制中共的主要對手。中共若在南海增加軍事部署，建造海上基地、油管、直昇機降落地等設施，並保護船隻免受其默許的海盜侵擾，均將直接衝擊到美國在南海的軍事活動。

中共認為美國藉加強南海的影響力，也可插手台灣問題，對西太航線壟斷性控制的永久化，阻止中共成為海洋大國，構成對中共國家利益、國家安全的牽制。西太平洋海域包括南海是中共進行「中國統一」、走向太平洋的前線區域，也是開發海洋資源、經濟建設的咽喉要道。隨著海洋對於中國經濟發展和國防安全具有越來越重要的意義，海洋權益和海上交通也逐漸成為中共未來國力發展的希望所在。

中國認為美國當前南海政策約有下列特點：美國的南海政策主要以2016年海牙國際仲裁判斷為立論核心；南海雖非美國的核心利益，美國為了印太戰略利益及美國與東南亞國家經濟利益，必須阻止中國成為南海的主宰力量；美國想促使南海問題由多組雙邊國家關係，走向區域外國家介入的南海安全國際化；中國與東南亞國家的加強合作，可制約美國的南海作為；美國加強對南海的介入，將使中國處於戰略被動，遏制中國在台灣海峽、巴士海峽及西太平洋對美國所形成的「犯介入與區域拒止」戰略；中國必須有一套外交與經貿的戰略，也要與美國在「維護自由航行權、打擊海盜及地區軍備控制等領域之合作」。

 中國認為美國當前南海戰略有下列意義：美國的南海政策調整，對北京朝著相對不利，但可以克服美國的挑戰；美國除了具體加強軍事偵察之外，增加在東南亞的軍力部署，旨在圍堵中國在台灣周邊的軍事活動；美國與菲律賓、越南的合作，尤其是美菲的軍事合作已不限於南海，而是會涵蓋台海及菲律賓海；北京所應採取的因應作法不能過於集中在軍事，而需有外交對抗、經濟利誘，孤立菲律賓與其他東協成員在南海議題的合作；將中國的航空母艦與海軍力量集中在南海，使美國無法在台海或南海危機時進入到南海。

   中國對美軍涉入南海的立場則為：一、堅決反對美國、澳洲等一些區域外國家在南海頻繁的軍事活動，因其不利於南海的安全穩定。二、美方是南海軍事化的最大推手，是地區和平穩定的麻煩製造者。美方挑釁行徑「嚴重違反有關國際法準則，嚴重侵犯中國主權和安全利益，人為增加地區安全風險，極易引發不測事件」。三、共軍南部戰區海空兵力對進入南海的美國軍艦，均予以跟蹤監視、查證識別，並予以警告驅離，中美軍艦一般相距約5海里。

 北京在南海的戰略作為是分化東協內部、分化美國與東協的關係、孤立台灣或將台灣納入中方一環，並將主要焦點集中在對菲律賓外事工作上。2019年8月底，根據菲律賓總統杜特蒂（Rodrigo Duterte）訪問北京時的說法，習近平不願意討論南海問題；杜特蒂提出在2016年海牙仲裁法院，裁定菲律賓勝訴，因此南海仍將是一個問題。依中方的說法，杜特蒂做出個人的承諾，菲方願與中方及東協國家積極推進「南海行為準則」的磋商。習近平將中菲關係與南海問題處理掛勾，表示「只要雙方把這個[南海]問題處理妥當了，中菲關係的氣氛就好了、基礎就穩了，地區和平穩定也就有了一份重要保障」，兩國共同「宣佈成立油氣合作政府間聯合指導委員會和企業間工作組」，同意「在海上油氣共同開發方面步子可以邁得更大些」。2023年1月，小馬可仕總統（President Bongbong Marcos）訪問中國之後，兩國關係在南海漸行漸遠，主要的環節在於對仁愛礁（Second Thomas Shoal）運補作業的干擾與反干擾。

 中國對南海，具有地理鄰近及傳統政治經濟的優勢，類似美國對加勒比海的掌控地位。中國民政部在荷蘭海牙判斷九段線不具國際法效力之後，2020年 4月，公告三沙市西沙區，管轄西沙群島並代管中沙群島的島礁及海域，區政府駐永興島；三沙市南沙區管轄南沙群島島礁及海域，區政府駐永暑礁，並公布25個島礁與55個海底地理實體的標準名稱及其經緯度。

中國在台海與南海慣用「灰色地帶衝突」行動，挑選既非平時與戰時的模糊高壓行動，一步一步改變現狀，使受害的國家難以掌控報復的力道，在消耗戰中窮於因應。參與者不一定是國家軍隊，也可能是海警或海上民兵。除了參與者的不透明性和不確定性，衝突也具有模糊性、多態樣化，再加上中國海軍、海警數量、噸位所形成的海上優勢，使得台灣、日本、菲律賓的海警單位同受其害。

中國對美國所倡議的「印太海域意識夥伴關係」（Indo-Pacific Maritime Domain Awareness）懷抱敵意，認為美國、日本、澳洲、印度旨在利用此一夥伴關係「動搖中國利用海洋的正當權利」、「通過輿論和外交手段破壞和平發展的國際環境」。中國運用「灰色地帶衝突」的行動，阻止菲律賓船艦對坐灘仁愛礁老舊軍艦的運補，並對黃岩島（民主礁）執行不定期空中戰備警巡。菲律賓則公布《菲律賓海洋區域法》（Philippine Maritime Zones Act）及《菲律賓群島海道法》（Philippine Archipelagic Sea Lanes Act）反制，中國再公布黃岩島的領海基線加以反制等。中國也要求菲律賓撤走美國所部署的堤豐（Typhon）中程飛彈系統，美國也成立仁愛礁特遣隊，駐紮在巴拉望島。

貳、美國尋求盟友牽制中國

美國總統歐巴馬時期開始有「轉向亞太」或「亞太再平衡」等政策，但口頭宣示居多，對中國在南海島礁的填海造陸，建造人工島礁，尤其是三大島礁（永暑、渚碧、美濟）反應消極，對2016年南海國際仲裁結果採取「認知」中國九段線不符合國際海洋法，而非「承認」並接受該判斷的立場。川普第一任期的時候，將《美菲共同防禦條約》的範圍涵蓋到菲律賓佔領的南沙島礁，也開始在每年七月重申以海牙仲裁判斷，當作解決南海爭端的基礎。

 川普政府密集派遣美國軍艦或轟炸機進入南海的海、空域，次數較歐巴馬任內來得多。歐巴馬總統在2012年至2016年底「航行自由行動」（Freedom of Navigation Operations ）有15次，川普在四年任內有26次。拜登在南海「航行自由行動」的次數比不上川普政府。例如，2021-2024年在南海17次的「航行自由行動」。[1]2020年8月，川普政府商務部的工業與安全局（Bureau of Industry and Security）將協助建造南海人工島礁的24家中國國營企業納入實體名單，依照《出口管制法規》（Export Administration Regulations），限制美國及非美國的供應商出口或移轉任何貨物、軟體或科技給該等公司。

 拜登政府時期，美軍在南海的活動一如前兩任美國總統歐巴馬與川普，在南海遭遇中國海、空軍的接近攔截，2022年12月至2023年2月，美國巡洋艦錢斯勒斯維爾號（USS Chancellorsville）受到驅離、美國偵察機RC-135與P-8偵察機遭到攜帶飛彈的殲11短距離接近。

拜登政府對南海安全的關切，最重要的貢獻是將其他區域外國家如印度、歐盟、日本、韓國等納入，並透過多邊組織如「四方安全對話」(Quadrilateral Security Dialogue)、「澳英美三方安全夥伴關係」(AUKUS)的聯合聲明，希望集體對中國施加外交壓力。

拜登上台後，以2021下半年在西太平洋為例，8月先有美日英澳「大規模全球演習」（Large Scale Global Exercise 2021）、美日澳印「馬拉巴爾海洋合作演習」（Malabar Cooperative Maritime Exercise）、9月有美日澳韓「太平洋先鋒演習」（Pacific Vanguard Exercise）、10月美國航艦雷根號（USS Ronald Reagan, CVN 76）、卡爾文森號（USS Carl Vinson, CVN 70）與英國航艦伊麗莎白女王號（HMS Queen Elizabeth, R08），與日本、加拿大、紐西蘭、荷蘭六國在沖繩海域舉行演習、11月有美澳、日、加、德國五國在菲律賓海舉行年度聯合軍演（ANNUALEX 2021），也是德國20年來首次參與印太地區海上演習。[2]2022年10月，美國與加拿大協同日本海上自衛隊在南海舉行反潛、空中作戰與試射飛彈模擬演練，接續美、日、加拿大協同澳洲首度在南海，舉行四方聯合海上巡邏偵察演習。

拜登政府在推動印太戰略，也比川普第一任政府更為積極，也可能更有成果，尤其是加強與東南亞國家的安全關係。國防部長奧斯汀（Lloyd Austin）多次訪問菲律賓，小馬可仕總統同意美國在菲律賓增加四個「強化防衛合作協定」（Enhanced Defense Cooperation Agreement）軍事據點，其中二個靠近巴士海峽，如卡加延省聖塔安娜(Santa Ana)卡米洛奧西亞斯(Camilo Osias)海軍基地與拉爾洛(Lal-Lo)機場，顯與台灣海峽、巴士海峽情勢有關。

在日本方面，美日研擬有關「台海有事」的作戰想定，美菲、澳洲與菲律賓自2023年11月起，開始在巴士海峽與南海的聯合巡邏演習。這些均與中國在2022年8 月報復美國眾議院議長裴洛西（Nancy Pelosi）訪問台灣有關。中國實彈軍演將巴士海峽劃入演習區，其中有5枚飛彈射到日本宣稱的專屬經濟區之內。拜登政府在日本西南諸島及。2022年菲律呂宋島預先儲存後勤資源、武器彈藥，智庫專家並評估其他美國盟邦與夥伴直接軍事參與或提供基地使用的可能性，顯示「台灣安全國際化」並非空談。[3]

中國的「灰色地帶衝突」戰略，改變台灣周邊的軍事安全現狀，對日本來說的影響很大。例如台海中線被跨越，台灣「防空識別區」的西南角被經常突破。東沙島位於台灣海峽南端與巴士海峽西端，雙方交界附近。中國可能於必要時執行切斷東沙島對外聯繫，東沙距離台灣本島較遠，又無他國干擾或表態支持的外部因素。若美國控制南海東北部東沙島附近海域，中國要繞道巴士海峽的困難度變大，若中國控制了相同的海域，就可進一步對美國與日本實施「反介入與區域拒止」（anti-access and area denial, A2AD）的戰略。一般而言，日本比美國對東沙島戰略地位更加看重。

印度雖沒有在多邊高峰會機制上強調台海安全的重要性，但對東海、南海明確表述反對武力的使用，或改變印太地區海事現狀。除了菲律賓之外，東協其他成員沒有站在美國等西方國家一方，在領導人出席的高峰會上，強調台海和平與穩定的重要性，因其為國際安全與繁榮不可或缺的要素。東協原本擔憂AUKUS核動力潛艦破壞東南亞非核條約，但澳英美堅守核不擴散的原則，澳洲不可能擁有核武器或發展核武器，而逐漸降低疑慮。中國則繼續攻訐AUKUS「向無核國家轉讓核潛艇動力堆及大量武器級高濃鈾，構成嚴重和擴散風險」。[4] 另一方面，中國、俄羅斯、伊朗、北韓的戰略協作關係愈來愈明顯。尤其是，中俄兩國的廣東湛江軍港集結，進行「海上聯合2024」展開多課目南海軍演，顯示出日後俄羅斯與中國軍艦結伴通過南海與台灣海峽，甚至是巴士海峽，不能完全排除。

結語

2024年8月，美澳外交與國防雙部長批評中國在南海、東海對其他國家航行和飛越（對其他國家海軍船艦和飛機，不安全和不專業的干擾）、合法使用海洋的自由，採取破壞穩定或脅迫性片面行動，加劇緊張局勢，破壞和平與穩定，並重申2016年7月海牙國際南海仲裁為終局裁決，對各方具有約束力。

2021年4月，日本首相菅義偉除了反對中國在東海、南海改變現狀的行動外，更與拜登總統發表聯合聲明，「強調台灣海峽和平與穩定的重要性，並鼓勵和平解決兩岸問題」，將東海、南海、台海串連一起。2021年起，至少有40個民主國家領導人以相同文字，勾勒出「台灣安全國際化」的指導原則。美國與日本甚至將台海納入共同想定與因應，強化包括釣魚台在內的西南諸島基地的防衛，以因應台海有事。菲律賓小馬可仕總統也追求「南海安全國際化」的政策，幾乎民主國家都支持菲律賓的南海立場，使北京在國際輿論陷入防守被動的地位。台灣與菲律賓在一水相連的台海與南海，同受中國霸權欺凌，面對越來越多的「灰色地帶衝突」挑戰，除各自將責任區固守之外，美國在《台灣關係法》與《美菲共同防禦條約》，有協助確保台海與南海安全的責任。

在川普的第二任期，雖然我們還沒有看到新版的《國家安全戰略》提出，但從川普政府部會閣員相關發言、以及截至目前為止的佈署來看，美國仍然相當看重印太戰略，而且也不斷與周邊國家促成更多的合作。在日本選出新任首相高市早苗之後，對於此區的情勢更是會有更多的關注。不管從短期局勢或者長期趨勢來看，中國不可能放棄對外擴張的目標，而美國與中國之間的戰略競爭關係，將會持續下去。在中國不斷加強對南海的干預與軍事化之下，南海周邊國家都無法置身事外。