Além das receitas que compõem o Fundeb, sempre que os recursos arrecadados no âmbito de cada Estado não são suficientes para custear o valor anual mínimo por aluno definido nacionalmente (VMAA), a União complementa o Fundo com recursos federais no montante de 10% (dez por cento) do total arrecadado. No entanto, não são todos os entes da federação que recebem recursos a título de complementação, mas, sim, aqueles que não atingem o valor mínimo definido nacionalmente. Nesse sentido, a Complementação da União objetiva, tanto quanto possível, reduzir as desigualdades sociais e regionais e atender às necessidades mínimas educacionais existentes, assegurando recursos para a manutenção e o desenvolvimento do ensino (MDE) em âmbito nacional.

Com referência aos recursos, a contribuição dos entes governamentais à formação do Fundo passou por um processo de implantação gradual, a fim de atingir o patamar de 20% (vinte por cento) dos tributos vinculados a partir do terceiro ano (2009) de vigência em diante. Em relação aos recursos federais, a composição do Fundo foi legalmente definida em valores absolutos para os três primeiros anos e, a partir do quarto ano (2010), a Complementação da União passou a ser na proporção de 10% da contribuição dos Estados, Distrito Federal e Municípios. A tabela a seguir sintetiza o tratamento dado à implantação gradual do Fundeb:

Segundo suas características, o Fundeb tem como variáveis de cálculo as estimativas das receitas, feitas pelo Ministério da Economia, e a quantidade de matrículas presenciais da Educação Básica Pública, vinculadas aos entes subnacionais e às instituições comunitárias, confessionais e filantrópicas, sem fins lucrativos, conveniadas com o poder público estadual e/ou municipal. Segundo definição legal, as matrículas são majoradas por ponderações aplicáveis entre diferentes etapas, modalidades e tipos de estabelecimento de ensino da educação básica.

A arrecadação dos recursos é realizada pela União e pelos Governos Estaduais, sendo competência da Secretaria do Tesouro Nacional do Ministério da Economia a apuração dos valores efetivamente arrecadados, os quais são, periódica e automaticamente, creditados em favor dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios em contas únicas e específicas, instituídas para essa finalidade, no Banco do Brasil S/A ou na Caixa Econômica Federal.

No período de vigência, de 2007 a 2020, a contribuição dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios ao Fundeb passou de R$ 46 bilhões em 2007 para mais de R$ 147 bilhões em 2020. Da mesma maneira, os recursos da Complementação da União tiveram uma expansão gradativa ao longo de catorze anos de execução, passando de R$ 2 bilhões em 2007 para quase R$ 15 bilhões em 2020, uma variação de, aproximadamente, 734,32%. A tabela e o gráfico a seguir demonstram a evolução dos recursos destinados ao Fundeb durante sua vigência, evidenciando as estimativas anuais, os valores ajustados anualmente, bem como os valores anuais mínimos por aluno (VMAA) praticados:

Os recursos federais transferidos ao Fundeb à título de Complementação da União durante sua vigência atingiram algo em torno de R$ 142,05 bilhões, sendo R$ 127,29 bilhões até 2019 e R$ 14,76 bilhões em 2020. Anda assim, de acordo com o art. 4º da Lei nº 11.738, de 16 de julho de 2008, foi destinado ao piso salarial dos profissionais do magistério da educação básica publica, à título de Complementação da União, algo em torno de R$ 12,8 bilhões.

A combinação das variáveis de sustentação do Fundeb (receitas e matrículas) gerou um crescimento nominal de 253,61% no VMAA estimado para o Fundo que, em 2007 era de R$ 947,24, alcançando R$ 3.349,56 em 2020. Ao longo do período observou-se a elevação da remuneração dos profissionais do magistério, em razão, principalmente, do reajuste do Piso Salarial, estabelecido pela Lei nº 11.738/2008, estar apoiado na evolução do VMAA. O Piso Salarial apresentou crescimento de 203,81% do primeiro ano de sua vigência (2009) até 2020.

Ao longo dos catorze anos de vigência do Fundeb muitos normativos foram instituídos para regulamentarem a sua operacionalização. O quadro abaixo visa consolidar essas informações e os períodos em que estiveram em validade:

Em 2020, o Fundeb foi operacionalizado com base nos parâmetros publicados pela Portaria Interministerial nº 4, de 27 de dezembro de 2019, com as alterações promovidas pela Portaria Interministerial nº 02, de 10 de agosto de 2020, e pela Portaria Interministerial nº 03, de 25 de novembro de 2020, em razão de retificações das matrículas do Censo Escolar, oriundas de decisões judiciais, e de reestimativas das receitas que compõem o Fundo.

Inicialmente a Portaria Interministerial nº 4, de 2019, estimou o VMAA em R$ 3.643,16 (três mil, seiscentos e quarenta e três reais e dezesseis centavos) e a Complementação da União em R$ 15.787.998.127,10 (quinze bilhões, setecentos e oitenta e sete milhões, novecentos e noventa e oito mil, cento e vinte e sete reais e dez centavos), com vistas a atender 38.797.730 de alunos. No entanto, considerando o resultado da arrecadação das receitas que compõem a cesta de impostos vinculados ao Fundeb, informado pelos estados à Secretaria do Tesouro Nacional, foi realizada pelo Ministério da Economia a reestimativa das respectivas receitas para o ano de 2020, resultando na publicação da Portaria Interministerial nº 3, de 2020, que corrigiu e ajustou os parâmetros operacionais do Fundo, com impacto no VMAA e na Complementação da União. Com isso, o VMAA foi reestimado em R$ 3.349,56 (três mil, trezentos e quarenta e nove reais e cinquenta e seis centavos) e a Complementação da União em R$ 14.760.993.837,66, para um total de 38.805.137 alunos.

Embora a reestimativa tenha ocasionado uma redução de aproximadamente 6,5% (seis e meio por cento) no total da Complementação da União, a Portaria Interministerial nº 3, de 2020, buscou mitigar o impacto que o acerto financeiro, previsto no art. 6º, § 2º, da Lei 11.494/2007, traria para alguns estados caso fosse compulsoriamente realizado só em abril de 2021. Ademais, possibilitou fragmentar as diferenças nos repasses da Complementação da União dos meses de novembro/2020, dezembro/2020 e janeiro/2021, minimizando, assim, o acerto final das contas. Registra-se que a reestimativa, publicada em novembro/2020 pela Portaria Interministerial nº 3, de 2020, não ocasionou necessariamente a devolução de recursos pelas Unidades Federadas afetadas, mas, tão somente, reduziu o repasse dos valores inicialmente previstos.

A tabela a seguir demonstra as diferenças evidenciadas em 2020:

Dos valores pagos, R$ 12,61 bilhões foram repassados para atender à Complementação da União do exercício de 2020, sendo R$ 11,35 bilhões destinados ao Fundo e cerca de R$ 1,26 bilhão para apoiar o Piso do Magistério. O restante dos valores pagos, R$ 121,57 milhões, destinou-se ao pagamento de despesas do exercício de 2019, classificadas como Despesas de Exercícios Anteriores - DEA, conforme disposto na alínea “c” do § 2º do art. 22 do Decreto nº 93.872/1986. Esse valor refere-se à complementação da 13ª parcela/2019, no montante de R$ 1,16, bem como ao ajuste da Complementação da União do exercício de 2019, no total de R$ 121.571.282,56, previsto na Portaria Interministerial nº 1, de 24 de abril de 2020 (1842981).

Os valores inscritos em Restos a Pagar Não Processados - RPNP serão utilizados para o pagamento da 13ª parcela de 2020, no total de R$ 2.151.076.311,84, de acordo com o Anexo II da Portaria Interministerial nº 3, de 2020, bem como para o ajuste da Complementação da União ao Fundo/2020, previsto no art. 6º, § 2º, da Lei 11.494/2007, com reserva de R$ 579.538.931,62.

Os repasses efetuados em 2020 ocorreram de acordo com a seguinte tabela:

Os valores de 2019 inscritos em Restos a Pagar em 2020 destinaram-se ao pagamento da 13ª parcela/2019, prevista no Anexo II da Portaria Interministerial nº 3, de 13 de dezembro de 2019, e foram executados em 2020 conforme a tabela a seguir:

Os valores inscritos em Restos a Pagar em 2021 destinam-se ao pagamento da 13ª parcela de 2020, paga em janeiro/2021, no total de R$ 2.151.076.311,84, de acordo com o Anexo II da Portaria Interministerial nº 3, de 2020, e ao ajuste previsto no art. 6º, § 2º, da Lei 11.494/2007, a ser pago em abril de 2021, com reserva de R$ 579.538.931,62, conforme a tabela a seguir:

De acordo com o que foi estabelecido na Lei nº 14.113, de 2020, as diferenças e as ponderações aplicáveis ao Novo Fundeb terão como referência o Custo Aluno-Qualidade - CAQ, a ser regulamentado nos termos do § 7º do art. 211 da Constituição Federal, incluído por meio da EC nº 108/2020. Sua regulamentação deverá promover um esforço progressivo para que a Educação Básica Pública alcance patamares de qualidade.

O CAQ, previsto nas estratégias do Plano Nacional de Educação (Lei 13.005/2014), será o parâmetro adotado para o financiamento da educação de todas as etapas e modalidades da Educação Básica. Ele envolverá o cálculo e o acompanhamento regular dos indicadores dos gastos educacionais com a qualificação e a remuneração do pessoal docente e dos demais profissionais da educação pública, com a aquisição, manutenção, construção e conservação de instalações e equipamentos necessários ao ensino e com material didático, alimentação e transporte escolar.

Seus indicadores objetivarão estabelecer e definir um valor de referência a ser investido por aluno ao ano em cada etapa e modalidade de ensino, visando garantir padrões mínimos de qualidade. Trata-se de uma métrica de investimentos que incorpora parâmetros como a variedade e quantidade mínimas de recursos materiais e humanos indispensáveis ao processo de ensino-aprendizagem em cada localidade do país, fortalecendo, assim, a universalização do ensino por meio do regime de colaboração educacional inscrito na Constituição Federal. Contempla um rol de insumos que, uma vez assegurados, objetivam garantir o efetivo direito à educação e, consequentemente, o alcance da aprendizagem pretendida em em todas as etapas e modalidades da Educação Básica.

Esse indicador propiciará avaliar se as escolas brasileiras, entre outras, têm infraestrutura e formação de profissionais mínimas adequadas para que os alunos consigam avançar na aprendizagem. Seus resultados permitirão direcionar esforços e recursos para políticas públicas adequadas à redução das desigualdades e melhoria da gestão.

Contudo, mesmo que o CAQ não garanta que a mera alocação de mais recursos resulte em maior qualidade do ensino, definirá, no entanto, condições mínimas adequadas para o funcionamento de toda rede de ensino pública. Em suma, o CAQ será a ferramenta que, ao garantir padrões mínimos de qualidade do ensino, como dimensão objetiva do direito à educação, possibilitará assegurar que os recursos cheguem realmente a quem mais precisa.

O acompanhamento dos cálculos de apuração do CAQ será realizado por meio do Sistema de Informações sobre Orçamentos Públicos em Educação - SIOPE, que também será objeto de normatização por parte da União.

Durante o exercício de 2020, o FNDE contribuiu com estudos essenciais no debate sobre a definição do indicador Custo Aluno Qualidade (CAQ), conforme Nota Técnica DIGEF/2020, que trata do levantamento de receitas disponíveis para a educação básica pública.

Com isso, o FNDE se somou a outras iniciativas do MEC, no sentido de atender ao PNE 2014-2024, no que tange à implementação do CAQ – aspecto com permanente monitoramento do Tribunal de Contas da União (TCU), consoante os Acórdãos 618/2014-Plenário, 1897/2017-Plenário e 717/2019 – Plenário.

Nesse sentido, o FNDE também contribui com outras iniciativas na constituição do Novo Fundeb, quais sejam:

a) Elaboração de subsídios para apresentação de Proposta Legislativa do Governo Federal quanto à regulamentação do Fundeb, a partir de 2021;

b) Participação de Comitê Intergovernamental com o objetivo estudar e realizar propostas sobre o Custo Aluno Qualidade;

c) Constituição de Grupo de Trabalho no âmbito do FNDE com o objetivo de avaliar as necessidades e propor soluções que adéquem processos, procedimentos e sistemas de operacionalização do Fundeb às novas diretrizes constitucionais;

d) Contratação de consultorias que apoiem estudos, proposições legislativas e simulações de modelos estatísticos, com o objetivo de apoiar decisões estratégicas sobre o Fundeb.

O Conselho de Acompanhamento e Controle Social é um colegiado que tem como função principal acompanhar, controlar e fiscalizar a distribuição, a transferência e a aplicação das receitas vinculadas à educação, em especial as do Fundeb, em ações de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino - MDE, no âmbito das esferas estadual, distrital e municipal.

O Conselho é uma instância de representação social, instituído especificamente para esse fim, não devendo, portanto, ser confundido com o controle interno, executado pelo próprio Poder Executivo, nem com o controle externo, a cargo do respectivo Tribunal de Contas, na qualidade de órgão auxiliar do Poder Legislativo, a quem compete a apreciação das contas do Poder Executivo.

O controle exercido pelos conselhos do Fundeb representa a atuação da sociedade, que pode apontar falhas ou irregularidades eventualmente cometidas, para que as autoridades constituídas, no uso de suas prerrogativas legais, adotem as providências cabíveis que cada caso venha a exigir. Os membros dos conselhos dos Fundos não são remunerados e devem atuar com autonomia, sem vinculação ou subordinação institucional ao Poder Executivo local.

A instituição dos Conselhos, composição e atribuições foram incialmente previstas na Lei nº 11.494, de 20 de junho de 2007, cuja vigência expirou em 31 de dezembro de 2020. Entretanto, conforme as disposições da Emenda Constitucional nº 108/2020, regulamentada pela Lei nº 14.113/2020, que tornou o Fundeb permanente a partir de 2021, coube aos Conselhos do Fundeb uma nova composição e novas responsabilidades.

Não obstante, para conferir regularidade à instituição e composição dos Conselhos de Acompanhamento e Controle Social, o FNDE desenvolveu uma plataforma eletrônica, disponível na Internet, para o cadastramento dos Conselhos de todos os entes federados. O sistema, denominado Sistema CACS-Fundeb, tem como objetivo permitir aos Secretários Estaduais e Municipais de Educação o registro dos dados dos Conselhos instituídos, como por exemplo: endereço, nome dos conselheiros, ato legal e data de constituição do colegiado, entre outros, mas, principalmente, evidenciar sua regularidade, visando subsidiar a atuação do respectivo colegiado na análise e elaboração de pareceres sobre as prestações de contas dos recursos do Fundeb, do Transporte Escolar e das ações do Plano de Ação Articulada - PAR, bem como para validar as informações declaradas pelos entes subnacionais no Sistema de Informações sobre Orçamentos Públicos em Educação - SIOPE.

As Secretarias de Educação dos Estados e Municípios devem cadastrar o respectivos Conselhos e atualizar as informações sempre que houver alguma alteração na composição do colegiado. Tais informações ficam disponíveis para consulta aos órgãos de controle e à sociedade civil, sem a necessidade de senha, no sítio do FNDE na Internet (www.fnde.gov.br), por meio do link: Financiamento /Fundeb / CACS-Fundeb.

No entanto, visando auxiliar o correto preenchimento dos cadastros por parte dos Secretários de Educação, o FNDE disponibiliza em sua página na Internet a ferramenta "Fale Conosco", que pode ser acessada por meio do endereço: www.fnde.gov.br, na aba Financiamento / Fundeb / Fale Conosco - SIOPE E CACS-FUNDEB.

O Fale Conosco é o meio de comunicação mais célere para a troca de informações e orientações a respeito do cadastramento dos Conselhos de Acompanhamento e Controle Social do Fundeb. As demandas são automaticamente registradas no sistema e para cada uma é gerado um protocolo de controle que pode ser consultado a qualquer tempo.

Em 2020, por meio da Emenda Constitucional nº 108/2020, regulamentada pela Lei nº 14.113/2020, o Fundeb tornou-se permanente e várias inovações foram previstas para o aperfeiçoamento do efeito redistributivo, com vistas a garantir a equalização do atendimento educacional e a redução das disparidades regionais.

A nova legislação trouxe alterações na composição, vigência e atribuições dos Conselhos de Acompanhamento e Controle Social, principalmente, em razão das especificidades do Novo Fundeb, que entram em vigor a partir de 2021. Com isso, será necessário adequar o sistema de cadastro dos CACS-Fundeb para adequá-los às novas exigências.

Outra novidade contempla a previsão de criação, pelo Poder Executivo Federal, de "Redes de Conhecimento dos Conselheiros", com o objetivo de, entre outros:

1. gerar, compartilhar e disseminar conhecimento e experiências;

2. formular propostas de padrões, políticas, guias e manuais;

3. discutir sobre os desafios enfrentados e as possibilidades de ação quanto aos gastos públicos do Fundeb e à sua eficiência;

4. prospectar novas tecnologias para o fornecimento de informações e o controle e a participação social por meios digitais.

A nova proposta assegura a participação dos conselheiros de todas as esferas de governo nas respectivas redes. Também prevê a integração entre conselheiros do mesmo estado da federação, e, ainda, a participação de instituições científicas, tecnológicas e de inovação interessadas.

A coordenação das atividades será responsabilidade do FNDE, a quem caberá estabelecer canal permanente de comunicação entre os participantes. Nesse sentido, um dos grandes desafios a partir de 2021 será regulamentar e desenvolver ações que viabilizem essa rede de parcerias e, por meio do desenvolvimento de tecnologias, a padronização de ações e de políticas, bem como a troca de conhecimento e experiências que promovam a correta aplicação dos recursos públicos em educação.