我們不要冷戰了，好嗎？冷戰後非洲威權國家的權力安排變動

1990年代冷戰結束，伴隨而來的是許多威權國家的解體。這些威權國家由於無法持續獲得來自西方國家的無償金錢援助，因此紛紛解體或是往民主的道路發展。這樣的概念可以用一個小故事來理解：當你們是交往了好多年的伴侶，其中一方突然要出國唸書了，面對這樣的外在衝擊，你們的感情會更加的穩固還是對彼此說一句忘了你忘了我（王傑，1988）呢？ 

過往的比較威權研究認為，威權國家內部的權力變化隨著冷戰結束會產生調整，也有更大的機會使獨裁者因為無法以金錢安撫反對派而使自己被推翻。然而，在上個月於APSR刊登的Elite Change without Regime Change: Authoritarian Persistence in Africa and the End of the Cold War一文當中，Josef Woldense與Alex Kroeger兩位教授認為相較於傳統研究，冷戰的影響反而會使得威權政體因為這些新的權力安排而更加鞏固。這次的菜市場政治學，就是要帶大家一起來讀Woldense & Kroeger最新的文章，來了解外部壓力對於威權政體存續的影響以及學界對於這派辯論最新的演變是什麼。

外部壓力、威權存續與執政菁英聯盟

不論為何種威權國家，外部壓力對其幾乎都有一定的影響力。舉例來說，美國在1980年代後逐漸減少對蔣氏政權的支持，直接影響了蔣家在台灣的合法性。其也透過軍售案來使蔣經國走上改革與改善人權的道路。那麼，政治學家又是如何去研究外部壓力對一國民主化的影響呢？Jon Pevehouse (2005)指出國際組織對民主轉型或存續扮演重要角色。統治菁英會因為可以取得國際組織的會籍來給自己國內的相關利益團體可信的承諾，進而確保政權的穩定與自由化改革的順利進行。而另一派學者認為國際壓力（例如經濟制裁）反而會使以黨領政或是軍政府的獨裁國家能夠以增稅或重新分配資源來鎮壓反對者來維持政權的穩定（Escribà-Folch, 2009；Escribà-Folch & Wright, 2010）。從上面的討論中我們可以看到，學界目前對於外部壓力或是衝擊有許多不同的定義，而對於外部壓力會使一國民主化或是導致威權鞏固目前則尚無定論。

那麼在Woldense & Kroeger的這篇新文章當中，外部衝擊或是壓力是如何被定義的呢？外部衝擊與國內政治的關係又是什麼呢？他們借用了Gunitsky (2017)所提出的霸權衝擊（hegemonic shock）來描述外部壓力。其所指的霸權衝擊是一種大國的突然崛起或是衰弱的時刻，而這種時刻往往會使每個國家改變自身的政治體制來應對不同的情況。例如蘇聯解體後，許多東歐國家由於出現大規模抗議與示威活動，因此帶來政府的改革，並且影響了更多其他國家這麼做。Woldense & Kroeger認為，由於在冷戰時期，非洲國家的領導者可以透過作為在西方國家與蘇聯當中的槓桿來獲得他們需要的資源，並且有效的壓制國內反對派以及使政治菁英更加忠於領導者。但冷戰結束後，西方國家不願意無償地以金錢援助這些國家。對少了物質或金錢等資源的獨裁者來說，他們等於少了很多可以拿來壓制國內反對勢力或是維持政治菁英忠誠的工具。因此在這樣的時期，作者們認為獨裁者會透過調整自己身邊政治菁英的安排方式來維持自己的權力穩固。

冷戰後的威權國家與政治菁英聯盟變動

傳統上對於菁英聯盟變動的相關理論認為，雖然群眾可能會透過抗議來表達對於獨裁者的不滿，但是對於圈內人，也就是政治菁英們來說，會更希望看到的是維持現狀。畢竟只要使變動，都有可能使這些菁英遠離權力的核心並傷害利益。而對於獨裁者來說，他們則是希望在重大的變動時期可以有一群穩固且長期效忠自己的政治菁英，使自己能夠繼續執政下去。由這樣的角度來看來，冷戰之後的政治菁英間的權力安排可能會較傾向一個穩定的聯盟組合。但Woldense & Kroeger認為冷戰結束所帶來的霸權衝擊會為菁英聯盟帶來重要的變動與重組，且這樣的變動並不僅限於某個國家而是遍及整個非洲地區。

因此Woldense & Kroeger以菁英聯盟的變動為核心，討論冷戰的結束所帶來的霸權衝擊如何帶來新的權力安排以及使威權政體可以繼續存活。當領導者在新的政治環境當中面對越來越多的反對勢力時，他們會透過改變政治菁英聯盟來攏絡（co-opt）並嘗試分化反對勢力，而這樣的作法除了使民主更不易達成之外，也會帶來新的權力安排。

調整政治菁英之間的權力安排有很多種方式。例如獨裁者可以踢掉那些對自己不忠誠的官員，又或者他們也可以把反對派拉進來當官。這是一種獨裁者與反對勢力之間的妥協，就像是你一直吵我就給你糖吃的概念。而因為此時的獨裁者不像冷戰時期擁有那麼多的金錢與物質資源，因此策略性的妥協或是給予官位就成了獨裁者用以維持自身權力的方式之一。也因為反對勢力越來越強大，加上政治菁英也有可能與民間反對勢力串連派亂的可能，使得他們成為被獨裁者攏絡進菁英聯盟的目標之一。而在威權政府的統治圈當中，這些菁英也有可能有背叛或是與反抗勢力合作的可能。因此獨裁者必須重新思考，到底應該要用舊的人馬呢？還是換掉一部分，或是全部換上新的人馬？由這樣的邏輯其實不難看出，統治菁英聯盟是否改變並不是獨裁者一人可以決定，而是必須考量內在與外在的壓力。

這樣的壓力也會促使獨裁者透過限制更多自己的權力來換取反對派或是其他政治菁英的滿意。例如維吉尼亞大學政治系Anne Meng指出，獨裁者會透過正式規範（例如憲法）來限制自身的權力或者將重要的職位的權力如副總統或是國防部長讓給其他的政治菁英。別忘了，在一個威權國家當中，獨裁者的權力經常不受限制以及他們常常除了總統之外，還將自己任命為副總統或是國防部長等重要的職位。

研究結果

接下來，就讓我們來看看為什麼菁英聯盟對於威權的存續來說很重要以及作者們如何透過統計方法來驗證這樣的理論。Woldense & Kroeger認為，一直以來非洲國家的立法端通常較弱，而行政端則在政策的制定以及國家資源的分配上扮演著更重要的角色。也因此，內閣的相關職位常常被獨裁者拿來做為酬庸以及鞏固自己的侍從網絡的工具，透過安排自己的人馬在重要的政府職位如國防部長或是內閣總理來確保自己的權力穩固。而內閣的狀態，例如變動或穩定，不僅代表著不同的宗教、種族與派系之間的權力分配，往往也決定了一個威權國家能否繼續存活下去的關鍵。因此，本文透過內閣首長的去留率來去測量菁英聯盟的變動。

從下圖（原文圖三）的統計結果當中我們可以看到，在冷戰結束後，非洲的威權政體中，內閣官員的離職率確實會變高。例如在最右邊的結果顯示，冷戰結束後的一年當中，內閣官員的離開的機率會增加33%。

但是除了冷戰之外，還有其他因素可能會影響內閣官員的去留。舉例來說，獨裁者可能會更想留住資深的官員來幫自己鞏固權力；而那些有掌握著重要的物質或財政資源，還有位居重要的官員來說，可能也會是獨裁者為了想要更有效地壓制反對派以繼續統治而留下來的人馬。因此，作者們也透過統計分析來去驗證是否上述幾個因素會成為獨裁者在調整菁英聯盟的考量。

在下面的兩張圖當中（原文圖五、圖六），作者們發現不論是年輕或是資深的官員，在冷戰後的離職率當中幾乎呈現相同的趨勢；而位居重要職位（也就是擁有更多的資源）官員與其他職位的官員相較起來，他們並沒有留在內閣的優勢。這些統計結果不僅顯示出了資深與否、位居重要位置與否並不會影響獨裁者調整執政聯盟的考量，而菁英聯盟在冷戰之後會發生變動也是整個非洲的趨勢。

但Woldense & Kroeger也指出，這種菁英聯盟變動的情況僅出現在冷戰結束的時候。也就是說，調整菁英聯盟的情況是獨裁者為了因應冷戰帶來的衝擊而做出的回應；事實上，當獨裁者換上了新的人之後，他們會希望可以維持與冷戰時期一樣權力均等的狀態而非一直調整自己的菁英聯盟。

結語

簡單來說，Woldense & Kroeger這篇文章的主要貢獻在於外部衝擊，也就是冷戰對於威權國家的菁英聯盟所帶來的影響。隨著冷戰後越來越多威權國家開始採行選舉制度，獨裁者也需要透過不同的方法來繼續維持自身的權力。而去調整自己的政府當中關鍵職位的人馬，就是獨裁者回應冷戰所帶來的國內政治版圖變動的方式。作者們也透過內閣來作為統治者以及政治菁英之間權力安排的代表，來測量該政權的高層當中的權力變化。並且指出不管是較資深的官員們或者是位居於重要職位的官員們，在這樣的時刻都有可能被換掉並且換上獨裁者屬意的人們。

雖然本文的論述具有統計上的實證支持，但是對於是否有因果機制的展現？這樣的情況是否在除了非洲以外的地方也會發生，可能需要更深入的研究。而外部壓力對威權政體的影響作為比較威權研究當中的熱門課題，在未來也可分為幾個方向進行更深入的研究。例如究竟是何種外部壓力或是衝擊才會影響一個威權國家內部的權力組成呢？又或者，在外部衝擊會影響一個威權國家內部菁英聯盟的組成下，獨裁者會根據哪些因素來調整其執政聯盟呢？就如同Woldense & Kroeger在結語當中指出，中國的崛起以及對於非洲地區的影響與冷戰結束之時所產生的條件有許多類似之處，例如中國給了非洲國家更多的投資以及無條件的援助，同時以可能改變他們與西方國家的互動模式。這樣的衝擊如何影響非洲威權國家的政治版圖以及內部權力安排，是未來值得更多研究的地方。

參考資料

1. Escribà-Folch, Abel, & Joseph Wright. 2010. Dealing with Tyranny: International Sanctions and the Survival of Authoritarian Rulers. International Studies Quarterly, 54(2), 335–359. 

2. Escribà-Folch, Abel. 2009. Authoritarian Responses to Foreign Pressure: Spending, Repression, and Sanctions. Institut Barcelona d’Estudis Internacionals (IBEI).

3. Gunitsky, Seva. 2017. Aftershocks: Great Powers and Domestic Reforms in the Twentieth Century. Princeton, NJ: Princeton University Press.

4. Meng, Anne. 2020. Constraining Dictatorship: From Personalized Rule to Institutionalized Regimes. Cambridge: Cambridge University Press.

5. Pevehouse, Jon. 2005. Democracy from Above: Regional organizations and democratization. New York: Cambridge University Press.

6. 王傑，1988，忘了你忘了我。