二十一世紀憲政體制的採行和變遷：區域與全球趨勢之探討

作者：陳宏銘／中原大學通識教育中心教授

※本篇獲「國科會人文社會科學研究中心」補助

※《東吳政治學報》延伸閱讀：

第四十卷第三期二十一世紀憲政體制的採行和變遷：區域與全球趨勢之探討 

關心台灣憲政體制運作的人，大都對總統制、議會制和半總統制這三種體制耳熟能詳。即使對「議會制」一詞感到陌生，台灣人也多熟悉另一個習慣的講法：「內閣制」；並且就算是不認識「半總統制」，當聽到較接地氣的說法：「雙首長制」時，也會恍然大悟。不必是政法領域專業人士的讀者也多不意外，長久以來內閣制和總統制是全球較居優勢的兩種體制，並且由英國和美國分別扮演領頭羊的角色。不過，世局多變，到了二十世紀末全球第三波民主化進入尾聲，一時間湧現了包括台灣在內的三十多個半總統制國家，這造成憲政體制全球版圖的大變動。傳統上憲政體制的二元競爭，轉換為「總統制、議會制、半總統制」三分天下的新局面。

時序再邁入二十一世紀後，最新情況又是如何？鼎足而立的當代政府體制類型分佈，是否維持不變？

憲政體制的選擇與定位，是一項具有濃厚的規範性價值問題，也一直是台灣憲政發展中持續爭論的重要實務課題。一個國家的憲政體制設計和其對民主政治的影響，是國際政治學界研究的焦點，而且這個議題至今仍然充滿活力。儘管已有大量相關文獻，但對於本世紀最新的全球發展趨勢的系統性觀察，仍顯不足，這限制了我們對實務的理解和理論的發展。作者想要藉此和讀者分享個人最新的觀察。

理論可以讓我們以簡馭繁地面對複雜的現實政治，關於憲政體制的選擇，學者們也提出一些理論觀點。其中，如強調文化與地緣因素、殖民和示範作用、歷史遺緒等等影響，對於總統制和內閣制在各國的採行具有相當的解釋力。美國三權分立憲政體制的示範作用，影響了臨近中南美洲國家總統制的仿傚。英國及其文化主導的地區，則形成了議會民主制。至於二十世紀末全球第三波民主化的時代因素，則解釋了半總統制被大量國家採行的原因。就像台灣一樣，許多新興民主國家的人民在爭取民主的過程中，多嚮往能直接選舉國家領導人（總統），但又不想讓制度一下子出現太劇烈的變動，因而維持原有內閣政府向議會負責的體制；還有，民主化過程中多少都出現新舊的政治勢力間的競爭，它們之間對制度各有偏好，角力的結果就有些妥協性，也造就了具有混合制特性的半總統制憲政工程。

不過，到了本世紀後，上述理論在解釋最新全球憲政體制的佈局和變遷時，似乎又面臨了限制，而力有未逮。這需要同時進行區域性和全球性兩種層次的觀察，甚至是再藉助個案的歸納，以分析總體發展趨勢。這項研究工程相當浩大，即使能做得到，也不易面面俱到，作者個人只是拋磚引玉。

三種憲政體制的分布數量轉變趨勢

研究發現，本世紀三種憲政體制的區域分佈數量之對比，在穩定中存在變動性。在區域層次上，總統制的優勢仍持續集中在中南美洲，其次是非洲；內閣制則在歐洲（扣除後共產主義地區）、加勒比海地區和大洋洲等地，相對地較為普遍。半總統制的優勢區域，則明顯出現在東歐及巴爾幹後共地區，其次是中亞、北亞和西亞等地。變動跡象特別值得留意，其中，中亞、北亞、西亞和非洲，以及東歐及巴爾幹（後共）等三個地區，是相對上制度轉型個案最多的區域，並且在這些地區中，半總統制國家的數量也相對較高。這顯示半總統制變動機率相對較高，這進一步增加了這些區域制度變遷的案例。相對而言，虛位元首的議會制變動機率最低，因此該區域的制度變遷案例較少。

本世紀全球憲政體制的採行和分佈，雖然可以追溯自長期的區域和文化以及歷史遺緒因素，但對於後續的變遷情況，這些因素較無法提供解釋力。與此同時，民主化浪潮的因素，對本世紀前諸多新興民主國家的憲政選擇經驗具有解釋力，但對二十一世紀初的局勢則不復存在。固然在北非和中東地區出現「阿拉伯之春」的革命風潮，但後來多數國家的憲法秩序無法穩定建立。在此情況下，變動的關鍵因素就在於全球半總統制國家的演化，還有特定國家內部政治運作的中短期變數。尤其是取決於這些國家內部不同政治勢力的消長，以及具有主導力量的政治菁英、黨派的制度偏好與互動，因此結果也充滿不確定性。

進一步的，我們可將制度的「變遷」（或演化），視為制度「選擇」的長期發展過程，並區分三種型態：完全轉型、次類型間的轉型、局部轉型。研究結果揭示，大部分全球憲政體制的完全轉型案例，出現在以半總統制為起始點，再朝議會制或總統制方向轉換；其中轉向總統制的國家（葛摩，2002、肯亞，2010、安哥拉，2010、土耳其，2018、查德，2018、吉爾吉斯，2021），比轉向議會制（亞美尼亞，2018、喬治亞，2018、摩爾多瓦，2001-2016）相對略多一點。且兩種轉型相關案例都出現在新興民主國家或政治轉型國家中，成熟的民主國家，幾乎未見跨類型的完全轉型案例，顯見後者憲政體制遠較前者穩定。

還有，脫離半總統制的數量，略高於轉向半總統制；但總統制、議會制及半總統制三分天下的格局不變，在國家數量上，依序為議會制、半總統制、總統制，再扣除非民主國家後，排序依然如此。再者，沒有任何在總統制和議會制之間進行直接轉換的案例。即使出現如土耳其（2014-2018）在本世紀由議會制轉為總統制的特殊個案，也是中間經歷過短期的半總統制階段。換言之，制度轉型的起始型態或終點型態，幾乎其中的一端是半總統制。這顯示，總統制和議會制之間，是一種難以直接跨越的「大轉型」；半總統制則提供一種變動較小的權宜選擇，以致於是新興民主國家或政治轉型社會最多採用的制度型態。

研究也發現，由半總統制轉向議會制，要比轉向總統制，有較多的個案民主程度相對提升。但由於轉向議會制的個案較少，因此轉型模式與民主表現兩者的相關性，僅能持保守的估計。另外，考慮半總統制存在次類型，譬如在總統議會制（president-parliamentary regime）與總理總統制（premier- presidentialism）間的互相轉換中，分別都有相關個案伴隨民主程度的提升，因此同樣的，想要論斷由某種半總統制次類型改採另一次類型，必然有利或不利於於該國的民主，恐怕還不到時候。

小結

總結而言，有兩個理論上的關鍵因素，對本世紀全球憲政體制發展更具解釋力，一是全球半總統制的演化趨勢變數，二是特定國家內部政情的發展。前者是由於半總統制的相對易變性，構成了憲政類型全球發展的核心變數；後者則與主要政治勢力和菁英的制度偏好、策略互動密切相關，尤其是近來常有民粹型政治人物、或政治強人的崛起，這種政治人物往往對一國的政治運作和制度選擇，有不少的影響力，乃至主導性，這是國家制度選擇和變革的關鍵短期因素。作者希望上述研究發現，能對憲政體制選擇在實務及理論上的探討，帶來新的訊息和視野。