Khái quát những điểm mới cơ bản của Luật Ngân sách nhà nước năm 2015

Luật NSNN được Quốc hội thông qua ngày 25/6/2015, có hiệu lực từ năm ngân sách 2017 (sau đây gọi tắt là Luật NSNN năm 2015), thay thế Luật NSNN số 01/2002/QH11 (sau đây gọi tắt là Luật NSNN năm 2002). Luật NSNN năm 2015 tiếp tục kế thừa các quy định của Luật NSNN hiện hành bảo đảm tính thống nhất của NSNN và vai trò chủ đạo của ngân sách trung ương (NSTW); tăng cường phân cấp quản lý ngân sách, phát huy tính chủ động của ngân sách các cấp chính quyền địa phương trong quản lý và sử dụng NSNN. Đồng thời, khắc phục những tồn tại về phân cấp quản lý NSNN của Luật NSNN năm 2002, Luật NSNN năm 2015 có một số nội dung thay đổi như sau:

Về phân cấp nguồn thu giữa NSTW và ngân sách địa phương (NSĐP), Luật NSNN năm 2015 bổ sung, sửa đổi một số nội dung sau:

Đối với phân cấp nguồn thu: (i) Khoản thuế thu nhập doanh nghiệp đơn vị hạch toán toàn ngành, theo Luật NSNN năm 2002 là khoản thu NSTW hưởng 100%; Luật NSNN năm 2015 quy định là khoản thu phân chia giữa NSTW và NSĐP; (ii) Quy định toàn bộ tiền thu từ xử phạt vi phạm hành chính, phạt, tịch thu khác phải nộp vào NSNN và phân cấp rõ do cơ quan nhà nước thuộc cấp nào thu thì ngân sách cấp đó hưởng (Luật NSNN năm 2002 chưa quy định rõ, dẫn đến có khoản xử phạt vi phạm hành chính nộp toàn bộ vào NSNN, có khoản để lại một phần cho đơn vị thực hiện xử phạt vi phạm hành chính để trang trải chi phí, phần còn lại nộp ngân sách); (iii) Phân định cụ thể và rõ ràng đối với các khoản thu hồi vốn của Nhà nước đầu tư tại các tổ chức kinh tế; thu cổ tức, lợi nhuận được chia tại công ty cổ phần, công ty trách nhiệm hữu hạn hai thành viên trở lên có vốn góp của Nhà nước do cơ quan nhà nước đại diện chủ sở hữu; thu phần lợi nhuận sau thuế còn lại sau khi trích lập các quỹ của doanh nghiệp nhà nước do cơ quan nhà nước đại diện chủ sở hữu. Cụ thể: NSTW hưởng các khoản thu hồi vốn của ngân sách trung ương đầu tư tại các tổ chức kinh tế; thu cổ tức, lợi nhuận được chia tại công ty cổ phần, công ty trách nhiệm hữu hạn hai thành viên trở lên có vốn góp của Nhà nước do bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, cơ quan khác ở trung ương đại diện chủ sở hữu; thu phần lợi nhuận sau thuế còn lại sau khi trích lập các quỹ của doanh nghiệp nhà nước do bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, cơ quan khác ở trung ương đại diện chủ sở hữu; NSĐP hưởng các khoản thu hồi vốn của ngân sách địa phương đầu tư tại các tổ chức kinh tế; thu cổ tức, lợi nhuận được chia tại công ty cổ phần, công ty trách nhiệm hữu hạn hai thành viên trở lên có vốn góp của Nhà nước do Ủy ban nhân dân cấp tỉnh đại diện chủ sở hữu; thu phần lợi nhuận sau thuế còn lại sau khi trích lập các quỹ của doanh nghiệp nhà nước do Ủy ban nhân dân cấp tỉnh đại diện chủ sở hữu.

Về thu từ hoạt động xổ số kiến thiết (XSKT): Trước năm 2007 và theo quy định của Luật NSNN hiện hành, nguồn thu từ hoạt XSKT được đưa vào NSNN và thực hiện cân đối ngân sách như đối với các khoản thu thuế, phí và lệ phí. Tuy nhiên, việc cân đối này không phù hợp với tính chất nguồn thu xổ số là để kiến thiết. Do vậy, Văn kiện đại hội Đảng lần thứ X đã chỉ rõ "Sử dụng nguồn thu từ XSKT để đầu tư các công trình phúc lợi về giáo dục, y tế; việc phân bổ đầu tư đối với từng công trình cụ thể do HĐND tỉnh, thành phố quyết định; không đưa nguồn thu này thành một nguồn thu thường xuyên, ổn định của NSNN". Trên cơ sở đó Chính phủ đã trình Quốc hội ban hành Nghị quyết số 68/2006/QH11 khóa XI về dự toán NSNN năm 2007 đã quy định "Từ năm 2007, số thu từ XSKT không đưa vào cân đối NSNN; thực hiện quản lý số thu, chi này qua NSNN". Qua tổng kết đánh giá thực hiện Luật NSNN, cho thấy cần thiết phải đưa vào cân đối ngân sách, nhưng để đầu tư cho các công trình phúc lợi xã hội. Để quản lý chặt chẽ thống nhất, đầy đủ nguồn thu, chi NSNN từ hoạt động XSKT, Luật NSNN năm 2015 quy định: thu từ hoạt động XSKT là nguồn thu NSĐP được hưởng 100%; đồng thời, Luật NSNN năm 2015 quy định nguồn thu XSKT không sử dụng để xác định tỷ lệ phần trăm (%) phân chia nguồn thu giữa NSTW và NSĐP hoặc xác định số bổ sung cân đối từ NSTW cho NSĐP, để cân đối tương ứng trở lại cho địa phương đầu tư các công trình phúc lợi xã hội.

Về phân cấp nhiệm vụ chi giữa NSTW và NSĐP:

Luật NSNN năm 2015 vẫn cơ bản kế thừa Luật NSNN năm 2012 và thực hiện theo pháp luật về tổ chức chính quyền địa phương. Riêng chi nghiên cứu khoa học cho các cấp chính quyền địa phương, Luật NSNN năm 2015 quy định chỉ phân cấp nhiệm vụ nghiên cứu khoa học cho cấp tỉnh, còn các cấp huyện, xã không có nhiệm vụ chi cho nghiên cứu khoa học. Trong phân cấp nhiệm vụ chi đối với thị xã, thành phố thuộc tỉnh phải có nhiệm vụ chi đầu tư xây dựng các trường phổ thông công lập các cấp, điện chiếu sáng, cấp thoát nước, giao thông đô thị, vệ sinh đô thị và các công trình phúc lợi công cộng khác.

Về bội chi NSĐP:

Luật NSNN năm 2015 đã thay đổi rất cơ bản về nội dung này, theo đó quy định ngân sách cấp tỉnh được bội chi và bội chi của ngân sách cấp tỉnh được tổng hợp vào bội chi NSNN, do Quốc hội quyết định (Luật NSNN năm 2002 cho phép ngân sách cấp tỉnh được phép huy động bản chất là vay nhưng không quy định là bội chi). Đồng thời, để bảo đảm quản lý chặt chẽ việc vay nợ của ngân sách cấp tỉnh, phù hợp khả năng trả nợ, đảm bảo quản lý chặt chẽ ở từng địa phương, góp phần bảo đảm an toàn nợ công và phù hợp với thông lệ quốc tế và để khuyến khích các địa phương tăng thu, Luật NSNN năm 2015 đã quy định khống chế mức giới hạn vay của NSĐP tính trên số thu NSĐP được hưởng theo phân cấp, thay vì khống chế mức huy động trên chi đầu tư XDCB như Luật NSNN 2002 (đối với thành phố Hà Nội và thành phố Hồ Chí Minh không vượt quá 60% số thu NSĐP được hưởng theo phân cấp; đối với các địa phương có số thu NSĐP được hưởng theo phân cấp lớn hơn chi thường xuyên của NSĐP không vượt quá 30% thu ngân sách được hưởng theo phân cấp; đối với các địa phương có số thu NSĐP được hưởng theo phân cấp nhỏ hơn hoặc bằng chi thường xuyên của NSĐP không vượt quá 20% thu ngân sách được hưởng theo phân cấp).

Về mối quan hệ giữa các cấp ngân sách, Luật NSNN năm 2015 có bổ sung, sửa đổi một số nội dung sau:

Luật NSNN năm 2015 tiếp tục quy định không được dùng ngân sách của cấp này để chi cho nhiệm vụ của cấp khác và không được dùng ngân sách của địa phương này để chi cho nhiệm vụ của địa phương khác; đồng thời, bổ sung quy định cụ thể trong Luật các trường hợp đặc biệt được dùng ngân sách cấp mình chi cho nhiệm vụ của ngân sách cấp khác và dùng ngân sách của địa phương mình để chi cho nhiệm vụ của địa phương khác như sau: (i) Ngân sách cấp dưới hỗ trợ cho các đơn vị thuộc cấp trên quản lý đóng trên địa bàn trong trường hợp cần khẩn trương huy động lực lượng cấp trên khi xảy ra thiên tai, thảm hoạ, dịch bệnh và các trường hợp cấp thiết khác để bảo đảm ổn định tình hình kinh tế – xã hội, an ninh và trật tự an toàn xã hội của địa phương; (ii) các đơn vị cấp trên quản lý đóng trên địa bàn khi thực hiện chức năng của mình, kết hợp thực hiện một số nhiệm vụ theo yêu cầu của cấp dưới; (iii) sử dụng dự phòng ngân sách địa phương để hỗ trợ các địa phương khác khắc phục hậu quả thiên tai, thảm hoạ nghiêm trọng.

Về số bổ sung cân đối trong thời kỳ ổn định ngân sách, Luật NSNN năm 2015 đã bổ sung nguyên tắc căn cứ khả năng cân đối của ngân sách cấp trên, cơ quan có thẩm quyền quyết định tăng thêm số bổ sung cân đối ngân sách từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới so với năm đầu thời kỳ ổn định (Luật NSNN năm 2002 quy định số bổ sung cân đối từ NSTW cho NSĐP được ổn định bằng số tuyệt đối trong suốt thời kỳ ổn định ngân sách, dẫn đến các địa phương có nguồn thu thấp sẽ rất khó khăn).

Về số bổ sung có mục tiêu từ ngân sách câp trên cho ngân sách cấp dưới, để khắc phục tồn tại và đảm bảo tính chủ động của NSĐP, Luật NSNN năm 2015 bổ sung quy định cụ thể 04 nhóm nhiệm vụ được ngân sách cấp trên bổ sung có mục tiêu: (i) Thực hiện các chính sách, chế độ mới do cấp trên ban hành chưa được bố trí trong dự toán ngân sách của năm đầu thời kỳ ổn định ngân sách; (ii) Thực hiện các chương trình mục tiêu quốc gia và các chương trình, dự án khác của cấp trên, phần giao cho cấp dưới thực hiện; (iii) Hỗ trợ chi khắc phục thiên tai, thảm hoạ, dịch bệnh trên diện rộng vượt quá khả năng cân đối của ngân sách cấp dưới; (iii) Hỗ trợ thực hiện một số chương trình, dự án lớn, đặc biệt quan trọng có tác động lớn đến phát triển kinh tế – xã hội của địa phương. Mức hỗ trợ được xác định cụ thể cho từng chương trình, dự án. Tổng mức hỗ trợ vốn đầu tư phát triển hàng năm của ngân sách trung ương cho ngân sách địa phương quy định tại điểm này tối đa không vượt quá 30% tổng chi đầu tư XDCB của NSTW.

Về cơ chế hỗ trợ hụt thu cho NSĐP: Luật NSNN năm 2002 quy định trong trường hợp thu NSĐP không đạt dự toán được cấp có thẩm quyền quyết định thì tuỳ theo mức hụt thu, UBND báo cáo HĐND hoặc Thường trực HĐND điều chỉnh hoặc sắp xếp lại các khoản chi, sử dụng các nguồn lực tài chính hợp pháp tại địa phương để bù đắp số hụt thu. Tuy nhiên, trong quá trình tổ chức thực hiện nếu NSĐP hụt thu (giảm lớn do những nguyên nhân khách quan: dự án nhà máy đi vào hoạt động chậm hơn dự kiến kế hoạch; Nhà nước thay đổi chính sách thu, thực hiện miễn giảm thuế,…) mà NSTW không hỗ trợ thì địa phương sẽ rất khó khăn. Thực tế trong những năm qua đối với những địa phương bị hụt thu NSĐP do nguyên nhân khách quan, Chính phủ đã báo cáo Ủy ban thường vụ Quốc hội, Quốc hội hỗ trợ một phần cho địa phương bị hụt thu, tuy nhiên do chưa được quy định trong Luật NSNN năm 2002 nên khi tổ chức thực hiện chưa đủ cơ sở pháp lý. Để bảo đảm cơ sở pháp lý trong quá trình tổ chức thực hiện bù hụt thu cho NSĐP do các nguyên nhân khách quan, Luật NSNN năm 2015 quy định: Kết thúc năm ngân sách, trường hợp NSĐP hụt thu so với dự toán cấp trên giao do nguyên nhân khách quan, sau khi đã điều chỉnh giảm một số khoản chi và sử dụng các nguồn tài chính hợp pháp khác của địa phương mà chưa bảo đảm được cân đối NSĐP thì ngân sách cấp trên hỗ trợ ngân sách cấp dưới theo khả năng của ngân sách cấp trên.

Về điều chỉnh nguồn thu trong trường hợp thu ngân sách có biến động tăng đột biến trong thời kỳ ổn định ngân sách: Hiện nay, có nhiều dự án đầu tư lớn trong các lĩnh vực điện tử, luyện thép, lọc dầu, điện hạt nhân,… Khi các dự án này đi vào hoạt động sẽ phát sinh nguồn thu ngân sách lớn; vì vậy, cần thiết phải bổ sung vào Luật NSNN năm 2015 quy định: Trong thời kỳ ổn định ngân sách, các địa phương được sử dụng nguồn tăng thu hàng năm mà ngân sách địa phương được hưởng theo phân cấp để tăng chi thực hiện các nhiệm vụ phát triển kinh tế – xã hội, bảo đảm quốc phòng, an ninh. Trường hợp đặc biệt có phát sinh nguồn thu từ dự án mới đi vào hoạt động trong thời kỳ ổn định ngân sách làm ngân sách địa phương tăng thu lớn thì số tăng thu phải nộp về ngân sách cấp trên. Chính phủ trình Quốc hội, Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh trình Hội đồng nhân dân cùng cấp quyết định thu về ngân sách cấp trên số tăng thu này và thực hiện bổ sung có mục tiêu một phần cho ngân sách cấp dưới để hỗ trợ đầu tư cơ sở hạ tầng ở địa phương theo dự án được cấp có thẩm quyền phê duyệt.

Về thẩm quyền quyết định ngân sách địa phương, Luật NSNN năm 2015 kế thừa Luật NSNN năm 2012 về thẩm quyền của HĐND, UBND các cấp trong việc Quyết định NSĐP, đồng thời, bổ sung một số nội dung sau:

Về các khoản thu phân chia cho ngân sách xã, thị trấn: Để tăng cường quyền hạn cho HĐND cấp tỉnh trong việc quyết định việc phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi cho từng cấp ngân sách ở địa phương phù hợp với thực tế của địa phương, Luật NSNN năm 2015 quy định: ngân sách xã, thị trấn được phân chia nguồn thu từ thuế nhà đất, thuế môn bài thu từ cá nhân, hộ kinh doanh, thuế sử dụng đất nông nghiệp thu từ hộ gia đình, lệ phí trước bạ nhà đất để bảo đảm chủ động thực hiện các nhiệm vụ chi của xã. Việc quyết định tỷ lệ phần trăm (%) cho ngân sách xã hưởng do HĐND cấp tỉnh quyết định theo tình hình thực tế tại địa phương.

Bổ sung các nguyên tắc phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa ngân sách các cấp ở địa phương và xác định số bổ sung cân đối ngân sách, bổ sung có mục tiêu và tỷ lệ phần trăm (%) phân chia các khoản thu giữa ngân sách các cấp để làm căn cứ cho Hội đồng nhân dân cấp tỉnh quyết định phân cấp phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa ngân sách các cấp ở địa phương và xác định số bổ sung cân đối ngân sách, bổ sung có mục tiêu và tỷ lệ phần trăm (%) phân chia các khoản thu giữa ngân sách các cấp.

NGUỒN: CỔNG THÔNG TIN ĐIỆN TỬ BỘ TÀI CHÍNH