Retos de la Administración Tributaria en tiempos recesivos y de alta incertidumbre

Ante una inminente caída en los ingresos tributarios en un entorno inédito de alta incertidumbre y complejidad, es necesario contar con análisis de escenarios fiscales oportunos, flexibles; transparentes, vinculados con los escenarios epidemiológicos. Lo anterior, es fundamental para enfrentar los retos futuros asociados con la hacienda pública, en particular aquellos asociados con la continuidad del servicio tributario, la gestión efectiva de la recaudación de los ingresos tributarios y el financiamiento de los mayores gastos necesarios para atender la emergencia.

Se espera que la pandemia derivada del COVID-19 traiga consigo una recesión económica en el país y en el resto del mundo. Al respecto, el FMI^[1] estima una reducción en la producción mundial de 3,0% para 2020, mientras que la CEPAL, una caída de 5,3% para América Latina.

Específicamente para Costa Rica el Banco Central estima una caída en la producción de 3,6% para 2020. A manera de comparación, en la última recesión en 2009, Costa Rica experimentó una caída en términos reales de 1,0% en su producción, lo que derivó en una variación de -5% en los ingresos totales sin financiamiento. Particularmente, el impuesto general sobre las ventas disminuyó 11,3% con respecto a 2008, el selectivo de consumo se redujo un 28,5% y el impuesto sobre la renta bajó un 0,3%.

Ante lo inédito del contexto y la magnitud del shock, el reto que enfrenta la Administración Tributaria para el financiamiento de lo público es de la más alta relevancia y requerirá de la adopción de medidas urgentes y significativas para poder enfrentar la situación de manera efectiva.

Actualmente enfrentamos altos niveles de incertidumbre social, económica y fiscal asociados a la pandemia por el COVID-19, por lo que uno de los mayores retos se constituye en trabajar en el desarrollo de múltiples y potenciales escenarios para tomar decisiones que nos permitan estar mejor preparados para enfrentar cualquiera de los posibles futuros, práctica que se está utilizando en otros países^[3].

En este sentido, los pronósticos sobre la evolución esperada de la recaudación fiscal se constituyen en herramientas que permiten construir, los posibles panoramas que enfrentarán las finanzas públicas en cuanto a sus fuentes de financiamiento.

A partir de lo anterior, es entonces relevante la vinculación de los escenarios económicos con los escenarios epidemiológicos^[4], lo cual coadyuva a la necesaria coordinación que debe existir entre todos los sectores del Poder Ejecutivo para la articulación de la política pública, a partir del uso de información científica para la toma de decisiones sanitarias y económicas.

Lo anterior por cuanto la duración de la emergencia, no solo a nivel local si no internacional puede tener diversos impactos, producto de posibilidades de una segunda ola de infección local, o de la duración de las medidas en el resto del mundo, comprador de nuestros bienes y servicios. Escenarios planteados por diversos organismos modelan no solo la duración del confinamiento y su consecuente impacto en la producción^[5], sino también diversos niveles y mecanismos de apoyo fiscal a la población^[6].

En particular, los pronósticos de los ingresos deben ser oportunos, flexibles y transparentes^[7] y en constante revisión, dado que nos enfrentamos a un fenómeno cuyas consecuencias sobre la dinámica económica y social estamos empezando a analizar y comprender.

Asimismo, es relevante que se valore los efectos asimétricos de la emergencia en los distintos sectores económicos, se considere la utilización de información sobre el comportamiento de las variables en períodos recesivos anteriores^[8] en el país y se dé seguimiento a los efectos fiscales que se está dando en otros países que se encuentran en etapas más avanzadas de la emergencia.

Sin duda alguna, llegó el momento de evolucionar en materia de estimaciones puntuales de ingresos -aún necesarias para su incorporación en los presupuestos- a un análisis de escenarios de mayor alcance. Esto constituye un reto novedoso para la Administración Tributaria que promovería la calidad y transparencia en su gestión y le permitirá al legislador y a la población conocer el impacto que tendrían las decisiones de financiamiento bajo diversos supuestos^[9].

A partir de la complejidad y el impacto esperado de la pandemia en la recaudación de ingresos, la Administración Tributaria no solo tiene como reto la necesidad de modelar los distintos escenarios a los que nos enfrentamos, sino que uno de los elementos críticos es lograr la transformación digital pendiente que le permita continuar y mejorar la operación en tiempos de crisis, para poder financiar la mayor cantidad de gastos necesarios para proteger a la población, en el marco de la sostenibilidad fiscal de mediano y largo plazo.

La emergencia producto del Covid-19 ha exacerbado los retos a los que se han enfrentado las administraciones tributarias en Costa Rica, por lo que no solo deben mitigar los riesgos, sino tomar la oportunidad de transformarse en diferentes áreas^[10] que se mencionan a continuación.

Es relevante garantizar la continuidad del servicio al contribuyente en un contexto donde no es factible brindar un servicio cara a cara producto de las medidas de distanciamiento físico. Estudios de la Contraloría han revelado la necesidad de mejorar los canales de comunicación de servicio al contribuyente^[11], lo cual se vuelve crítico en un contexto que involucra ahora además el trabajo remoto. Asimismo, garantizar la continuidad de los servicios tributarios, por ejemplo en materia de fiscalizaciones tributarias, lleva a la consiguiente necesidad de contar con una estructura tecnológica robusta y segura. A nivel internacional, las Administraciones Tributarias que más han avanzado en la transformación digital son las que han podido ajustarse de mejor forma a estos retos.

La apropiada implementación de las políticas gubernamentales establecidas para contener el daño económico se constituye también en un desafío desde el punto de vista operativo. Medidas como la moratoria en el pago de algunos impuestos pueden requerir ajustes a sistemas y procesos que generen mayores volúmenes de trabajo.

Las Administraciones Tributarias se enfrentan también a mayores riesgos de incumplimiento tributario, ante el cambio abrupto de la situación económica que presiona a las empresas e incide en la informalidad. Esto requerirá de ajustes al análisis de información que permita identificar los efectos asimétricos de la emergencia en los distintos sectores económicos y determinar aquellos que presenten mayor capacidad de contribuir bajo las nuevas condiciones. Sobre este tema, la Contraloría ya había señalado la necesidad de mejorar los procesos de inteligencia tributaria^[12] que por medio de cruces de información, permita enfocar mejor los recursos del control tributario.

A partir de lo anteriormente señalado, el reto de la transformación digital es actualmente de la más alta relevancia para las Administraciones Tributarias, pues los riesgos de los ajustes pendientes se han incrementado a partir de las medidas de distanciamiento producto de la pandemia.

Está claro que la crisis del COVID-19 pondrá a prueba la resiliencia y liderazgo de la administración tributaria en el corto y mediano plazo. Ante la inminente y significativa caída en los ingresos tributarios, y dada la alta incertidumbre que enfrenta el país, es imperativo disponer de análisis de escenarios y pronósticos oportunos, flexibles, transparentes, en constante revisión, vinculados con los escenarios epidemiológicos, que contribuyan a la toma de decisiones. La transformación digital es más que nunca necesaria para las administraciones tributarias para poder hacer frente a los exacerbados retos de continuidad del negocio, necesidad de implementación de políticas gubernamentales y acrecentados riesgos de incumplimiento tributario.