Cuenta Única del Tesoro: prioridades en el marco de unas finanzas integradas para la mejora de los servicios públicos
#ReflexiónCGR N.° 41
27 de noviembre de 2020
La nueva gestión financiera pública incorpora como uno de sus elementos esenciales la definición e implementación de la Cuenta Única del Tesoro (CUT), en miras de promover transparencia y eficiencia en el uso de los recursos públicos.
La puesta en marcha de un modelo de CUT, aprovechando las bondades de las plataformas tecnológicas empleadas en Costa Rica, así como de la normativa existente, permitirán fortalecer la gestión financiera pública.
La implementación de una CUT genera beneficios y ahorros potenciales para el sector público de alrededor de 0,8% del Producto Interno Bruto (PIB) que favorecen a los actores involucrados y la ciudadanía, además de facilitar el control de la disponibilidad de la liquidez.
Relevancia
La difícil situación fiscal, acrecentada por la emergencia sanitaria, se convierte en una oportunidad para generar espacios de discusión y análisis sobre la pertinencia de reformas y ajustes a la gestión, de manera que se propicien mejoras significativas en la entrega de servicio público. En ese marco, resulta indispensable implementar un elemento medular en la gestión financiera pública, como lo es la CUT[1], la cual procura mejorar el manejo de la liquidez, mediante una concentración de los fondos y la utilización eficiente de sistemas de pagos y cobros, propiciando ahorros y espacios de eficiencia para el Estado y beneficios para la ciudadanía. Esta propuesta se encuentra en línea con los planteamientos que ha venido presentando la Contraloría General desde múltiples ópticas, y a su vez forma parte de un conjunto de reflexiones[2] que abordan cambios estructurales en el ámbito de la Hacienda Pública que toman relevancia en este contexto de emergencia.
La Cuenta Única del Tesoro, componente clave de las finanzas públicas integradas
La situación fiscal por la que atraviesa el Gobierno, los avances tecnológicos y las diversas demandas sociales, ponen de manifiesto la necesidad de unas finanzas públicas integradas para la mejora de los servicios públicos (FPI), que potencie la entrega de valor público a la ciudadanía. Lo anterior, requiere como punto de partida, comprender el sistema mediante el cual se planifican, dirigen y controlan los recursos financieros, con el fin de propiciar, mediante un flujo constante de los fondos y mediante plataformas integradas, la entrega eficiente y eficaz de los servicios públicos.
Las finanzas públicas necesitan de una visión integrada y comprensiva de la Hacienda Pública, para que, por medio de las economías de escala y procesos estandarizados se logre un uso más eficiente de los recursos públicos, lo cual constituye un avance significativo respecto del modelo actual en el que cada institución realiza su propia gestión.[3] Bajo esa línea, de acuerdo con las buenas prácticas internacionales[4], y ante la necesidad de un cambio significativo en la modernización de la FPI, se requiere la implementación de un sistema de CUT, el cual ayude a consolidar los saldos de efectivo de todo el Sector Público, y a mejorar los sistemas de pagos y cobros de las instituciones, con una visión más amplia a la que presenta la Caja Única del Estado, siendo esta una cuenta más que se adiciona a la CUT, bajo la propia normativa ya establecida de la Caja Única.
La CUT permite conocer con celeridad los flujos de caja y la liquidez total del Sector Público, así como mejorar el control y el seguimiento presupuestario[5], además, brinda una oportunidad en la gestión de los pagos y cobros que realizan las instituciones, con una visión de servicio y teniendo como eje central a la ciudadanía. En esa línea, en lo que respecta a las Tesorerías de las Administraciones Públicas, dicha cuenta facilita su transformación al pasar del antiguo rol de pagadores, para llegar a desempeñar funciones propias de una gerencia financiera moderna; mediante la adopción de mecanismos de pronóstico, planificación, financiamiento e inversión financiera eficientes, y una gestión activa de la caja[6] .
Elementos de un modelo de Cuenta Única del Tesoro
Ahora bien, ya Costa Rica cuenta con los primeros pasos para la consolidación de la CUT, debido a la implementación de la Caja Única del Estado, la cual desde sus orígenes fue concebida para incorporar recursos de las instituciones que formaran parte de la Administración Central, los Poderes Legislativo y Judicial, el Tribunal Supremo de Elecciones, sus dependencias y órganos auxiliares; dejando de lado la concentración de los fondos de las demás entidades públicas. Además, los avances en las plataformas para el sistema financiero, propiciados por el Banco Central de Costa Rica (BCCR), representan una oportunidad para la institucionalidad pública en aras de una mayor eficiencia.
Bajo esa línea, en el estudio[7] emitido por la CGR en el año 2019, en relación con el manejo eficiente de la liquidez del Sector Público, se dio un primer paso para que el Ministerio de Hacienda valorara la conveniencia y razonabilidad de expandir la centralización de fondos de las instituciones públicas, el cual se materializó con la emisión del Decreto N.° 42267-H, en donde se instruye a las instituciones bajo el ámbito de la Autoridad Presupuestaria, a trasladar sus recursos hacia la Caja Única del Estado. No obstante, a la fecha, aproximadamente doce[8] entidades no han acatado dicha norma.
Cabe añadir, que aún queda la tarea pendiente de incorporar en una cuenta única al resto del Sector Público, considerando aquellos elementos[11] necesarios para su consolidación (ver imagen siguiente). El establecimiento de una CUT, requiere, tal y como se ha valorado de la aplicación en otros países de América Latina, de la definición de una ubicación particular para la totalidad de las cuentas de las instituciones públicas, que se integre mediante plataformas al sistema financiero, garantizando la generación de información sobre la liquidez del Estado, en tiempo real, de forma ágil y confiable, de manera tal que se disponga de información oportuna para la toma de decisiones, tomando como referencia la aplicación de sistemas integrados de pagos y cobros, aprovechando las bondades de plataformas integradas. Por ejemplo, es posible obtener información financiera de todas las instituciones, así como las transacciones sobre pagos e ingresos percibidos por concepto de recaudación de impuestos u otros servicios.
Además, la concentración a partir de cuentas bancarias únicas por institución de todos los recursos financieros del sector público, a excepción de aquellos que pertenecen a instituciones que se encuentran en un mercado en competencia, los cuales por su naturaleza presentan objetivos diferentes. Dichos recursos financieros, representan una oportunidad para que las Tesorerías Nacionales realicen análisis de los recursos mínimos necesarios para que las instituciones realicen de forma ordinaria sus operaciones, a través de un monitoreo constante, liberando espacios de liquidez para su utilización y gestión financiera.
Figura N.° 1
Elementos del Sistema de la Cuenta Única del Tesoro
Es importante señalar que el diseño e implementación de un sistema de CUT en Costa Rica, se encuentra respaldado por los principios constitucionales de caja única y eficiencia. El primero de ellos implica una centralización de las diversas operaciones financieras, presupuestarias o extrapresupuestarias; con el objetivo de facilitar el manejo transparente de los fondos públicos y posibilitar el control del Ministerio de Hacienda[9]. El segundo, involucra la obtención de mejores resultados con un mayor ahorro de costos, o el uso racional de los recursos humanos, materiales, tecnológicos y financieros[10].
Cabe indicar que, un elemento clave para el éxito de la implementación de un modelo CUT, es la disposición de una plataforma tecnológica estable y robusta, capaz de soportar el volumen de transacciones que derivan de todas las instituciones públicas y que se integre a los esfuerzos ya realizados por éstas. En el caso de Costa Rica, se cuenta con el Sistema Nacional de Pagos Electrónicos (SINPE) por parte del BCCR, mediante el cual es posible obtener beneficios no solo en el establecimiento de cuentas generales del Sector Público, sino también en las facilidades de pagos y cobros.
Potenciales beneficios y ahorros de la aplicación de la Cuenta Única del Tesoro
Bajo esa línea, según aplicaciones realizadas en América Latina, la implementación de la CUT ha generado beneficios tanto desde una perspectiva de gestión, como posibles ahorros potenciales (ver imagen siguiente). Por ejemplo, el sistema de CUT en Brasil permite la transparencia mediante registros contables automatizados, el uso de las cuentas financieras como fuente de información, la facilidad de fiscalización de los recursos, la integración de los sistemas de información, así como la información diaria de los saldos de liquidez.
Es importante mencionar que estudios especializados, indican que el sistema de CUT permite llevar a cabo un seguimiento periódico y eficaz de la liquidez disponible, pues proporciona información completa y detallada en tiempo real. Asimismo, se debe tomar en cuenta que este sistema contribuye con un mejor servicio a la ciudadanía, de manera que facilita mecanismos de pago eficientes. Además, propicia la fiscalización ciudadana de los recursos públicos, lo que promueve una mejora de la gestión financiera. Aunado a los potenciales beneficios expuestos, la implementación de la CUT propiciaría ahorros relacionados con la adecuada gestión de la liquidez, pues favorece la toma de decisiones sobre el endeudamiento, reduce considerablemente los costos del servicio de la deuda pública y las necesidades de reservas líquidas, y ayuda a maximizar el rendimiento de las inversiones del excedente de efectivo.
Figura N.° 2
Beneficios de la implementación del sistema de CUT
Particularmente, en Costa Rica, ante un escenario de implementación de la CUT, aprovechando las plataformas de BCCR y en coordinación con las instituciones públicas, así como la Tesorería Nacional, es posible visualizar ahorros que benefician las finanzas públicas, considerando que existen saldos de liquidez importantes en el sistema financiero, por ejemplo, si se realiza un ejercicio para el período de enero de 2019 a septiembre de 2020, en el que se considere únicamente la liquidez de las entidades públicas ubicada en los bancos estatales, es posible identificar aproximadamente, un promedio mensual, de más de ¢262 mil millones.
Bajo dicha perspectiva, con base en los saldos líquidos mínimos y algunos más volátiles de las instituciones públicas ubicadas en cuentas y certificados a plazo de los bancos estatales, se plantean dos escenarios: en el primero, el escenario actual en donde los recursos se encuentran dispersos y los rendimientos de estos dependen de las tasas de interés del sistema financiero; y en el segundo, el escenario con los recursos ubicados en la CUT, y se da el aprovechamiento de los excesos de liquidez en la gestión de la Tesorería, cuyos rendimientos son homólogos a los antes mencionados. De esta manera, si se comparan ambos escenarios, se obtendría un ahorro potencial de aproximadamente 0,8% del PIB (¢295.677 millones) para el periodo analizado.
Conviene resaltar que la implementación del modelo de CUT permite obtener los beneficios y ahorros antes mencionados, y representa un espacio en la mejora del servicio con enfoque en las personas ciudadanas, desde una visión de facilitación en los sistemas de cobro. De esta manera, se visualiza un beneficio neto para la sociedad como conjunto.
Conclusión
El país está llamado a la implementación de reformas estructurales a nivel del Estado, con el objetivo de mejorar el entorno social y económico actual. Como parte de dichas reformas se visualiza la necesidad de realizar un análisis sobre la implementación de un sistema de CUT, como un medio para generar eficiencias en el uso de los recursos públicos, promover la transparencia y el control ciudadano, así como para generar mejoras en la entrega de valor público a la ciudadanía.
Notas al pie:
[1] La CUT puede definirse como una estructura unificada de las cuentas bancarias del gobierno y todas las instituciones del Sector Público que facilita la consolidación y la utilización óptima de los recursos de efectivo del Estado.
[2]Reflexiones: “Una nueva gestión financiera pública: pieza esencial para la reforma del Estado” y “Fideicomisos públicos: prioridades en el marco de unas finanzas integradas para la mejora de los servicios públicos”
[3] Reflexión: Una nueva gestión financiera pública: pieza esencial para la reforma del Estado.
[4] Con base en lo desarrollado por el Banco Interamericano de Desarrollo y el Fondo Monetario Internacional.
[5] Pattanayak S & Fainboim I. “La Cuenta Única del Tesoro en América Latina: un instrumento esencial para una gestión de tesorería eficiente”. FMI. Agosto 2011.
[6] Pimenta C & Pessoa M. “Gestión financiera pública en América Latina: la clave de la eficiencia y la transparencia”. BID. 2015.
[7] Informe N.° DFOE-SAF-OS-00002-2019 La Caja Única del Estado y el Manejo Eficiente de la Liquidez del Sector Público.
[8] Con base en información suministrada por la Tesorería Nacional.
[9] Rojas M. "Los principios presupuestarios en la jurisprudencia constitucional", La jurisdicción constitucional y su influencia en el Estado de Derecho. EUNED. 1996.
[10] Sentencia N.° 05600 de Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, de 10 de Mayo de 2005.
[11] Pimenta C & Pessoa M. “Gestión financiera pública en América Latina: la clave de la eficiencia y la transparencia”. BID. 2015.