Fideicomisos públicos: prioridades en el marco de unas finanzas integradas para la mejora de los servicios públicos
#ReflexiónCGR N.° 40
18 de noviembre de 2020
La gestión financiera institucional requiere del análisis continuo de todas las figuras utilizadas en procura de promover el logro de sus objetivos a un costo razonable, lo cual es relevante para los 50 fideicomisos que al 31 de mayo de 2020 administran ₡1.864.736 millones de 37 instituciones.
Una gestión financiera integrada es necesaria para asegurar la mayor efectividad en el uso de los recursos fideicometidos, sobre esto se observan brechas relacionadas con la baja articulación con los planes y presupuestos (3% de los recursos), la falta de incorporación de información contable (US$120.659 millones de endeudamientos no registrados) y la no aplicación del principio de caja única en fideicomisos cuyo fideicomitente son entidades del Gobierno Central (81% de los recursos).
El análisis técnico bajo un enfoque costo beneficio que justifique la creación y la continuidad del uso de la figura de fideicomiso permitirá a las instituciones determinar espacios de ahorro en su gestión financiera. Con base en información de 25 fideicomisos de administración de fondos con características que permiten valorar su gestión por la propia administración, se podrían generar ahorros de hasta ₡58.857 millones en un plazo de 20 años.
Relevancia
La situación financiera del país presenta un deterioro significativo ante un déficit de al menos el 60% del Producto Interno Bruto, el cual es insostenible en el corto y mediano plazo. A raíz de esta problemática, surge la necesidad de identificar espacios de ahorro, entre ellos los asociados al uso de la figura de fideicomisos mediante la integración de la gestión de los recursos fideicometidos como parte de la gestión financiera institucional. En ese sentido, la valoración de la figura de fideicomisos permite determinar oportunidades de mejora relacionadas con su creación y uso eficiente, en procura de que las instituciones incrementen la generación de valor público. Así las cosas, este documento forma parte de un conjunto de reflexiones que abordan el tema de espacios de ahorro mediante acciones que promuevan unas finanzas integradas para la mejora de los servicios públicos (FIMSP), de manera que se planifiquen, dirijan y controlen los recursos financieros asegurando su uso efectivo y eficiente en la prestación de los servicios públicos.
El fideicomiso público como figura de gestión financiera institucional
El fideicomiso[1] es una figura contractual que nace del derecho privado y se constituye para la consecución de un fin lícito. La legislación vigente permite que la Administración Pública pueda constituir este tipo de contratos por medio de dos vías: una ley expresa o cuando el uso de la figura en forma instrumental se justifique para atender el interés público[2].
Un fideicomiso es público cuando tiene como propósito lograr objetivos vinculados con el interés público a cargo de la entidad que lo crea, independientemente de su fuente de financiamiento -derechos de crédito, rendimientos financieros, producto de emisiones de valores, capital privado y público[3]-. Al 31 de mayo de 2020, 37 instituciones públicas administran ₡1.864.736 millones mediante 50 fideicomisos públicos que tienen una antigüedad de entre 30 y 1 años de creación. En la Figura N.° 1 se detallan la composición general de dichos fideicomisos.
Figura N.° 1
Composición general de los fideicomisos públicos al 31 de mayo de 2020
-en millones de colones-
De acuerdo con la distribución de los recursos fideicometidos por institución pública (fideicomitente), en 9 de los 50 fideicomisos se administran el 86%[4] de esos recursos y existen 5 instituciones que concentran en cantidad el 36% de los fideicomisos (18). Ver Figura N.° 2.
Figura N.° 2
Distribución de los recursos fideicometidos y fideicomitentes al 31 de mayo de 2020
Así las cosas, el fideicomiso corresponde a una figura utilizada por las instituciones para ejecutar su gestión financiera. En ese sentido, se requiere de su análisis continuo en procura de una gestión financiera institucional eficaz, eficiente e integrada que permita garantizar razonablemente que los objetivos públicos que se atienden mediante ella se logren a un costo razonable.
Gestión financiera Integrada de los fideicomisos públicos
Considerando que el propósito del uso de la figura de fideicomiso es el cumplimiento de objetivos vinculados a la necesidad pública que atienden las instituciones, resulta relevante evolucionar a una visión integral y sistemática en su administración. De manera que es necesaria la integración de los recursos fideicometidos como parte de la gestión financiera institucional que permita una toma de decisiones estratégica; así como, promover la transparencia y la rendición de cuentas sobre el uso eficiente de los recursos públicos.
En ese sentido, una gestión de los recursos fideicometidos que responda a la planificación estratégica institucional del fideicomitente es indispensable en procura de que la ejecución de los proyectos y las actividades definidas mediante el contrato de fideicomiso, contribuya con el cumplimiento de los fines vinculados a la necesidad pública que atiende la institución. Asimismo, es necesaria la gestión integrada de los recursos financieros institucionales mediante la aprobación presupuestaria de los recursos fideicometidos de forma integrada al presupuesto institucional; así como, su consideración como parte de la información contable.
Lo anterior, ya que existen aspectos de la gestión de los fideicomisos que limitan la visión estratégica de las instituciones, la agregación de información pública, la articulación en el uso de los recursos y el control del endeudamiento, entre ellos:
a) El 97% (₡1.816.906 millones) de los recursos financieros gestionados por las instituciones públicas mediante 33 fideicomisos no se encuentran articulados a su presupuesto.
b) Existen endeudamientos no registrados por ₡120.659 millones, correspondientes a fideicomisos de titularización no incluidos en la información de la deuda pública no reportada por la Dirección de Crédito Público del Ministerio de Hacienda[5].
c) La información financiera relevante del fideicomiso no es revelada en los estados financieros de las instituciones públicas fideicomitentes. Ni se considera el endeudamiento de los fideicomisos como parte de los controles de deuda de la institución. Ver Figura N.° 3.
Figura N.° 3
Endeudamiento mediante fideicomisos públicos al 31 de mayo de 2020
- en millones de colones-
d) Persisten brechas sobre el manejo de los recursos de fideicomisos bajo el principio de Caja Única del Estado[6]. Al 31 de mayo de 2020, ₡30.326 millones administrados por el Gobierno Central mediante 8 fideicomisos no se encuentran en la Caja Única. Esta situación es similar a la presentada en el año 2016 cuando ₡35.547,4 millones fideicometidos presentaba esa misma condición.
Así las cosas, la administración de los recursos fideicometidos requiere evolucionar a una visión integral y sistemática por parte de las instituciones públicas fideicomitentes, en procura de una gestión financiera integrada que promueva una planificación, dirección y control de los recursos financieros que permita asegurar razonablemente su uso efectivo y eficiente en la prestación de los servicios públicos a la ciudadanía.
Espacios de ahorro en la creación y uso de la figura de fideicomisos
La gestión financiera institucional integrada permite a las instituciones públicas el análisis de espacios de ahorro vinculados al uso de la figura de fideicomisos. Para ello, resultan relevantes los análisis técnicos relacionados con el costo[7]-beneficio de crear o mantener el uso de la figura de fideicomiso por parte de las instituciones para el cumplimiento de sus objetivos, más aún en el contexto actual, donde las finanzas públicas requieren del uso más eficiente de los recursos. Entre otros, se mencionan los posibles espacios de ahorro a analizar por parte de las instituciones:
a) Determinar la continuidad y el plazo para establecer el cierre de fideicomisos. Es importante analizar para cada contrato de fideicomiso su continuidad considerando si su permanencia genera el pago de comisiones y otros gastos de administración que limiten su sostenibilidad financiera y generen eventuales pérdidas a las instituciones fideicomitentes[8].
Figura N.º 4
Características a considerar en la evaluación costo-beneficio
b) Definir una estructura que promueva el uso eficiente de los recursos públicos. Existen desafíos asociados a la compleja estructura de 8 fideicomisos de obra pública[9], ya que se componen por comités de vigilancia, unidades ejecutoras, juntas administrativas, entre otras. Esto implica costos por comisiones[10] y dietas que durante el periodo 2010-2020 ascendieron a ₡10.159 millones y ₡201 millones, respectivamente.
c) Evaluación costo-beneficio de los fideicomisos de obra pública. Es relevante el análisis individualizado de su vigencia, cumplimiento de objetivos de creación, así como de las estructuras de administración, con el propósito de definir si esa figura es la más eficiente y menos costosa respecto a otros mecanismos. Al respecto, la Contraloría ha identificado atrasos mayores a 2 años en proyectos de obra pública que implican pagos y devengos de comisiones por saldos no desembolsados de los empréstitos adquiridos para esos fines.
Un ejercicio específico, para el caso de los fideicomisos de administración de fondos con características específicas (ver Figura N° 4), permitió identificar un ahorro aproximado de ₡58.857 millones considerando un plazo de 20 años, únicamente contemplando los gastos por concepto de administración y el pago de comisiones ante el escenario de que la gestión se realice mediante otro mecanismo por la propia administración. En ese sentido, la gestión financiera institucional presenta el reto de que los recursos fideicometidos se evalúen de manera integrada en un contexto de limitada sostenibilidad financiera. Esto permitirá a las instituciones la identificación de espacios de ahorro que contribuyan a mitigar la situación actual, así como generar beneficios que incidan directamente en el servicio y la satisfacción de las necesidades públicas.
Conclusión
Las instituciones públicas requieren de una gestión financiera institucional integrada que permita una visión articulada y sistémica que promueva el uso eficiente de los recursos públicos, máxime considerando la situación fiscal que vive nuestro país en la actualidad. En ese sentido, en el uso de fideicomisos como figura de gestión por parte de las instituciones públicas, se encuentran oportunidades de mejora que permitirán promover una gestión financiera que favorezca la toma decisiones estratégica, la eficiencia, el ahorro y la continuidad en la prestación de los servicios públicos; así como, la transparencia y la rendición de cuentas respecto al uso de los recursos públicos.
Notas al pie:
[1] Conformada el Fideicomitente: propietario de los bienes o derechos que se incorporan en la figura y puede ser el fideicomisario cuando constituye el fideicomiso a su favor; el Fiduciario: recibe para administración los bienes para la realización de los fines; y el Fideicomisario: beneficiario del fideicomiso y eventualmente de los bienes, una vez vencido el plazo del contrato.
[2] Artículo 3 de la Ley de Contratación Administrativa N° 7994.
[3] Procuraduría General de la República, OJ-072-2014 del 14 de julio, 2014.
[4] Recursos totales fideicometidos al mes de mayo de 2020 ₡1.864.736 millones.
[5] Informe N.° DFOE-SAF-IF-0007-2019. Auditoría de Carácter Especial sobre endeudamientos no registrados en el sector público no financiero.
[6] Artículos 1 y 66 de la Ley N° 8131 y la directriz DIR-TN-01-2016 de la Tesorería Nacional.
[8] Informe N.° DFOE-EC-IF-00019-2019, Informe de Auditoría de Carácter Especial sobre la gestión fiduciaria del Banco Popular y de Desarrollo Comunal.
[9] Según información digitada en el Sistema de Información de Planes y Presupuestos de la Contraloría General.
[10] Partida presupuestaria 1.03.06 Comisiones y gastos por servicios financieros y comerciales.
De interés:
Informe de Auditoría de Carácter Especial sobre endeudamientos no registrados en el sector público no financiero N° DFOE-SAF-IF-0007-2019.