Incentivos fiscales y transparencia fiscal ante la emergencia sanitaria
#ReflexiónCGR N.° 31
13 de julio de 2020
Como parte de su estrategia para mitigar los efectos económicos de la pandemia, el país ha implementado incentivos fiscales como exoneraciones y moratorias.
Es importante que el diseño e implementación de incentivos fiscales responda a principios de transparencia fiscal y de temporalidad.
Consideraciones relativas al impacto sobre la Hacienda Pública, costos de administración y beneficios sociales son relevantes en la definición previa de incentivos fiscales.
Relevancia
Los incentivos fiscales[1] son beneficios tributarios otorgados con el fin de promover el desarrollo de sectores y actividades económicas determinadas, o bien conceder un tratamiento preferencial a contribuyentes particulares en razón de su actividad (por ejemplo, aquellos que realizan labores de beneficencia social)[2]. La presente emergencia sanitaria pone de manifiesto los desafíos de un entorno volátil y complejo, en un espacio fiscal cada vez más reducido, ante lo cual es de suma relevancia que los incentivos fiscales que se otorguen -o bien, aquellos que se mantengan vigentes- respondan a principios de transparencia fiscal y de buena gestión, en aras de que el ingreso renunciado por el erario público se destine a atender gasto prioritario. Esto es de particular relevancia en atención a que el gasto tributario[3] del país es de una magnitud considerable, estimado en 5,57% del PIB en el año 2018[4] (último año disponible).
El país ha implementado incentivos fiscales para mitigar los efectos económicos de la pandemia
La presente emergencia sanitaria ha derivado en una caída generalizada de la actividad económica, que también afecta la recaudación: tan solo al mes de mayo los ingresos tributarios del Gobierno registran una caída interanual del 6,1%[5]. En contraste, la pandemia ha agravado las demandas ciudadanas y existe cada vez más presión para implementar acciones que mitiguen o amortigüen los efectos económicos de las medidas de distanciamiento físico, dentro de las cuales se encuentran los incentivos fiscales como exoneraciones de impuestos y moratorias.
Muchos países han adoptado medidas en esta línea y Costa Rica no ha sido la excepción. A la fecha, se han establecido incentivos fiscales transitorios, como la moratoria establecida en la Ley de alivio fiscal ante el COVID-19 y la exoneración del IVA a distintos productos y sectores[6]. Además, se encuentran en discusión legislativa algunas propuestas para posponer la entrada en vigencia del IVA en los productos de la canasta básica, así como en servicios turísticos[7], el sector construcción[8] y sector agropecuario[9].
En particular, el Ministerio de Hacienda presentó el Proyecto de Ley N.º 22.029[10], cuyo objetivo es encontrar nuevas fuentes de ingresos, “sin sacrificar las exoneraciones esenciales para el crecimiento económico”, según la Exposición de Motivos del proyecto. Esta propuesta contempla eliminar la exoneración sobre el impuesto de renta del salario escolar[11] e impulsa la moratoria de un año del gravamen de 1% de IVA sobre los productos de la canasta básica.
Esta estrategia de mitigación y/o contención de los efectos económicos adversos que ocasiona el confinamiento por medio de incentivos fiscales, pone de manifiesto la necesidad de una prudente priorización para su otorgamiento, de manera tal que estos atiendan las posibilidades reales de la Hacienda Pública, al tiempo que consideren diferentes escenarios en la evolución epidemiológica y económica de la pandemia.
Principios de transparencia fiscal y temporalidad son claves en la definición de incentivos fiscales
Como su nombre lo indica, la transparencia fiscal hace referencia a la apertura hacia la ciudadanía de toda la información relativa a la política fiscal y el estado de las finanzas públicas, de manera que tal que haya integridad, claridad, confiabilidad y pertinencia en la información que se provee para tal efecto[12]. La transparencia fiscal es considerada por el Fondo Monetario Internacional como un componente relevante en la buena gestión de las finanzas públicas.
De acuerdo con el Manual de Transparencia Fiscal del FMI, las buenas prácticas de transparencia fiscal orientan a los gobiernos en los ámbitos de formulación de políticas, elaboración de proyecciones creíbles y en lo relativo al análisis y evaluación de los riesgos fiscales. Este último aspecto cobra especial relevancia para la definición de incentivos fiscales: en una coyuntura en la que las proyecciones pueden perder vigencia con relativa facilidad, la gestión de los riesgos y la contemplación de escenarios se vuelven consideraciones esenciales para establecer incentivos fiscales temporales o bien modificar los ya existentes, por ejemplo si se prolongan, reducen o amplían las exoneraciones a determinados sectores, bienes o servicios.
Sobre este aspecto, la CGR ha señalado[13], que las buenas prácticas en la materia, recomiendan la sustitución de las exoneraciones por gasto presupuestario, como subsidio o subvención expresa, como parte de un proceso hacia mayor transparencia y adecuada contabilización del gasto tributario que constituyen las exoneraciones. En el siguiente diagrama se observan los principales sectores beneficiados por las exoneraciones en 2018 según el Informe de Gasto Tributario del Ministerio de Hacienda, cuyo gasto ascendió a 4,54% del PIB[14].
Figura N.º 1
Principales sectores beneficiados por las exoneraciones en 2018
(Millones de colones y porcentaje del PIB)
Aunado a lo anterior, es relevante que el diseño e implementación de estos incentivos considere también principios básicos de buena gestión, como la eficiencia y el establecimiento de una temporalidad, con el fin de no extender los beneficios más allá de lo necesario, esto en atención a la débil posición fiscal del país y al buen uso de los recursos públicos. Esto puede lograrse mediante el establecimiento de reglas sencillas que vinculen el otorgamiento del beneficio con el grado de afectación; por ejemplo, para promover la eficiencia en los incentivos, Arellano et al (2020) recomiendan “establecer una regla que vincule los porcentajes de exoneración al ritmo de la recuperación de la actividad, lo que permite diferenciar los incentivos por sectores”[15].
Aspectos a considerar en la definición de incentivos fiscales
Los gestores públicos se enfrentan a un problema complejo: la inclusión de incentivos fiscales que erosionan la base de ingresos del Gobierno, con una Hacienda Pública que ya se mostraba frágil previo al profundo impacto económico de la pandemia. Priorizar la atención (y por ende, el establecimiento de los beneficios) se convierte entonces en un prerrequisito fundamental. Esta priorización exige una definición clara de los requisitos que se deben cumplir para ser beneficiario de un incentivo fiscal, en particular de las exoneraciones tributarias. La siguiente figura muestra dichos elementos.
Figura N.° 2
Aspectos a considerar en la definición de incentivos fiscales
Una sana gestión de incentivos fiscales en el marco de un sistema tributario sencillo, eficiente, neutral y suficiente, atendiendo criterios de transparencia y eficiencia, constituye un pilar fundamental que evitaría que tratamientos diferenciados puedan “comprometer estos principios hasta el punto de complicar el sistema impositivo, crear desigualdades horizontales y distorsionar la eficiencia de la producción”.[16]
Conclusión
En un contexto sin precedentes de emergencia sanitaria y deterioro constante de las finanzas públicas, es esencial que los incentivos fiscales sean diseñados e implementados a partir de principios de transparencia fiscal y buena gestión. Además, es preciso que se siga una estrategia de priorización, que garantice que de previo al otorgamiento de estos beneficios se cumple una serie de requisitos previos.
Más información en:
Barreix, A. (23 de abril de 2020). Ideas para una mejor tributación en la post-crisis del COVID-19. Blog Recaudando Bienestar. Entrada.
Wen, JF. (11 de mayo de 2020). Incentivos temporales a la inversión. FMI. Serie especial sobre políticas fiscales en respuesta a la COVID-19.
BID. (2020). Política fiscal en tiempos del coronavirus. En: Políticas para combatir la pandemia. Banco Interamericano de Desarrollo.
Notas al pie:
[1] Dentro de los cuales se encuentran las exoneraciones de impuestos, créditos fiscales, moratorias, deducciones de la base imponible, entre otros.
[2] Por lo general, estos incentivos han sido utilizados por los países de América Latina para la atracción de inversión, particularmente en lo que respecta a exoneraciones fiscales. Villela, L., Lemgruber, A. y Jorratt, M. (2009). Los presupuestos de gastos tributarios. Banco Interamericano de Desarrollo.
[3] Los gastos tributarios se definen como la recaudación que se deja de percibir en atención al establecimiento de concesiones o regímenes tributarios especiales.
[4] Ministerio de Hacienda. (2019). El Gasto Tributario, Metodología y Estimación año 2018.
[5] CGR. Monitoreo. Ingresos del Gobierno Central: ejecución a mayo 2020 y perspectivas.
[6] Al respecto, véase Medidas especiales de los gobiernos de Centroamérica respecto a COVID-19 de la firma Ernst & Young.
[7] Expediente 21.934.
[8] Expediente 21.976.
[9] Expedientes 22.075 y 21.949.
[10] Los proyectos de ley en corriente legislativa pueden consultarse en el siguiente enlace: Páginas - Proyectos de ley
[11] Como referencia, de acuerdo con el Ministerio de Hacienda, esta exoneración representó en 2018 un gasto tributario de 0,12% del PIB.
[12] ICEFI. (2014). La situación de la transparencia fiscal en Centroamérica y la República Dominicana
[13] Ver DFOE-SAF-0344(9107) del 30 de junio del 2015, DFOE-SAF-0223(6765) del 17 de mayo de 2018, DFOE-SAF-0239 (4854)-2019 del 5 de abril de 2019.
[14] Ministerio de Hacienda. (2019). El Gasto Tributario, Metodología y Estimación año 2018. Disponible en: https://www.hacienda.go.cr/docs/5d699b80ebb4d_gt2018.pdf
[15] FEDEA. (2020). Informes del Grupo de Trabajo Mixto Covid-19. Fundación de Estudios de Economía Aplicada, España.
[16] Opciones para el uso eficaz y eficiente de los incentivos fiscales a la inversión en países de ingreso bajo; Informe del FMI pág. 6