Plataforma Bono Proteger: gestión de controles automatizados

El presente reporte abarca los aspectos relacionados con la gestión administrativa del MTSS en cuanto al diseño y la definición de los requerimientos^[1] planteados a la empresa donante de la plataforma que soporta el Bono Proteger, para la programación^[2] de los procesos de selección y priorización de beneficiarios, previo a la generación de las planillas de pago; y al proceso de pruebas realizadas por el Ministerio para verificar que el producto recibido cumpliera con los requerimientos solicitados.

Se evaluó la información obtenida a través de entrevistas y solicitudes de información escritas al MTSS, así como sesiones de trabajo llevadas a cabo con funcionarios del Ministerio y de la empresa desarrolladora, en el período comprendido entre el 15 de marzo y el 22 de septiembre de 2020. Este es el segundo reporte de la auditoría en ejecución; posteriormente se emitirá un informe final.

El desarrollo de la plataforma tecnológica para la gestión del Bono Proteger, implica para la administración pública, el despliegue de mecanismos y actividades para asegurar que las actividades de recepción de solicitudes, validación y selección de beneficiarios, así como la priorización de las entregas, se realicen de conformidad con las condiciones establecidas para el otorgamiento del subsidio, de manera que se satisfaga el objetivo para el cual se creó y se contribuya con la protección social de las personas cuya condición laboral y de ingresos fue afectada como consecuencia de la emergencia nacional.

El Gobierno de la República diseñó el programa de ayudas económicas denominado Programa Proteger^[3], el cual contempla la entrega temporal de un subsidio económico, denominado Bono Proteger, a personas trabajadoras que han tenido una afectación en su condición laboral y, en consecuencia, una reducción de ingresos, a raíz de la emergencia nacional debido a la enfermedad COVID-19.

Para la gestión del Bono, se implementó una plataforma tecnológica por parte de una empresa privada, en el marco de una donación ofrecida a la administración pública^[4]. Esta plataforma tecnológica está conformada por la página web a través de la cual las personas solicitan este subsidio, así como la herramienta que permite a las autoridades responsables determinar el cumplimiento de las condiciones de los solicitantes y asignar la prioridad con la que deben entregarse los bonos. La plataforma fue lanzada el 9 de abril de 2020 y al 8 de septiembre ha recibido alrededor de 1 millón de solicitudes y, por medio de ella, la administración ha informado sobre el otorgamiento del Bono a más 680 mil personas^[5].

El marco metodológico para guiar las implementaciones de tecnologías de información contempla la definición de pruebas que permitan dar por aceptados los productos entregables, así como evaluaciones post-implantación para verificar la satisfacción de los requerimientos de los usuarios y el efectivo soporte a los procesos que se pretende automatizar^[12], y se puedan ejecutar en forma organizada las actividades de obtener, procesar, generar y comunicar en forma eficaz y eficiente la información necesaria para la consecución de los objetivos^[13].

Así las cosas, en lo que respecta al desarrollo de la plataforma tecnológica implementada para gestionar el Bono Proteger, el MTSS indicó a esta Contraloría General lo siguiente^[14] : “Los resultados de los requerimientos hechos a la empresa se ajustan a cabalidad con los solicitado (sic) por el MTSS, lamentablemente estos resultados, de las pruebas que permitieron determinar la implementación satisfactoria de los criterios, no están documentados. Si se hace énfasis que la constatación operativa y funcional de los mismos son verificables en una revisión de la plataforma y su programación.” (el destacado no es del original).

Según indicó el MTSS, este desarrollo se realizó mediante una metodología ágil, caracterizada por dar mayor preponderancia a la solución funcional que a la documentación detallada^[15]; sin embargo, su uso no exime de contar con un mínimo de documentación del proceso, incluyendo aquella que permita constatar las pruebas realizadas y sus resultados.

Bajo este contexto, en vista de que las pruebas realizadas por el MTSS no fueron documentadas, este Órgano Contralor procedió a realizar verificaciones de calidad a partir de la información almacenada en la base de datos de la plataforma, producto de las cuales se identificaron las siguientes situaciones:

i. La validación de la variable “Fallecido” se realiza en la base de datos del SINIRUBE; no obstante, en los casos de personas no registradas en dicha base de datos, el sistema asume que no están fallecidas; asimismo, se identificó personas registradas en SINIRUBE, a las cuales no se había actualizado su defunción. Si bien la actualización de las bases de datos externas escapa del control de las partes involucradas en la plataforma tecnológica para la gestión del Bono Proteger, esta cuenta con conexión a la base de datos del Registro Civil del TSE, la cual es la fuente primaria que provee ese dato más actualizado^[16].

ii. Asimismo, en el caso de solicitantes extranjeros, en la base de datos se almacenan varios registros, referentes a una misma persona en los cuales uno de los registros contiene el número de DIMEX^[17] completo, es decir 12 dígitos, y otro, truncado en el noveno o décimo dígito, lo cual produce distorsiones en la contabilización de registros, además de aumentar el riesgo de duplicar el beneficio a una misma persona. Al respecto, la Administración indicó que se debe a dos posibles razones: los días iniciales del lanzamiento del formulario de solicitud del Bono, se permitía el ingreso manual de una serie de datos que actualmente se obtienen de manera automática; y la planilla de pagos realizados por el Ministerio de Hacienda indica únicamente 10 dígitos del documento de identificación, independientemente de si es DIMEX o nacional.

iii. Finalmente, la base de datos almacena solicitudes de personas cuya edad calculada por la plataforma es menor a cero e incluso hasta 120 años. Al validar la edad de estas personas en la base de datos del Registro Civil del TSE, estas sí tienen una edad coherente con los requisitos para solicitar el Bono Proteger; sin embargo, tales registros de edad no debieran diferir, en vista de que la plataforma utiliza de referencia la fecha de nacimiento de cada solicitante en el Registro Civil del TSE.

Lo indicado anteriormente resalta la necesidad de contar con documentación de las pruebas de calidad realizadas, ya que la ausencia de esta dificulta, tanto al propio MTSS como a los órganos de control y fiscalización, la capacidad para verificar^[18] la exhaustividad de dichas pruebas y, con ello, determinar si el desarrollo de software realizado le permite al Ministerio cumplir con las disposiciones jurídicas y técnicas que le atañen en relación con la gestión del Bono Proteger.

Asimismo, se dificulta la capacidad del MTSS de prevenir la ocurrencia de eventuales desviaciones y, en caso de que existan, detectarlas tan pronto como sea posible e implementar las medidas correspondientes^[19] para ajustar el producto, en cumplimiento de los principios de transparencia, rendición de cuentas, utilidad, razonabilidad y buena gestión administrativa^[20].

La implementación de tecnologías de información y su mantenimiento implican un involucramiento activo de las unidades o áreas usuarias, quienes participan en el proceso de definición de requerimientos y en la aprobación de las implementaciones realizadas^[21]. Para lograr la correspondencia esperada entre los requerimientos y las implementaciones, es necesario contar con un marco metodológico que guíe la implementación^[22], dentro del cual debe considerarse que dichos requerimientos se definan en forma clara, completa y oportuna^[23].

En el caso del Bono Proteger, el MTSS es responsable de recolectar los datos suministrados por las personas solicitantes, asegurar su protección y canalizar o gestionar el pago del Bono^[24] a las personas que cumplan con las condiciones^[25] y requisitos^[26] para ser beneficiarias, de acuerdo con el monto^[27] y la prioridad^[28] correspondientes. La automatización de estas tareas, por medio de una plataforma tecnológica implica la necesidad de que el MTSS establezca, mantenga, perfeccione y evalúe las actividades de control de la plataforma para asegurar la satisfacción del fin público del Bono Proteger y esté conforme con los principios de transparencia, rendición de cuentas, utilidad, razonabilidad y buena gestión administrativa^[29].

Al respecto, el MTSS indicó^[30] que la definición de los requerimientos para el desarrollo e implementación de la plataforma tecnológica del Bono Proteger “se realizó en sesiones de trabajo conjunta (sic) revisando lo establecido en el Decreto ejecutivo”. Sin embargo, esta Contraloría General determinó que se carece de documentación en la cual se evidencien los requerimientos planteados, y no se ha formalizado, a la fecha, el procedimiento para la aplicación de los parámetros de selección y priorización de solicitantes, ya que, si bien el Decreto Ejecutivo N° 42305-MTSS-MDHIS establece los criterios para determinar la prioridad de ejecución de las transferencias del Bono Proteger, este no contempla los puntajes para cada criterio, pues la administración es quien tiene la responsabilidad de definir los parámetros de selección y priorización de beneficiarios mediante un procedimiento documentado^[31].

Además de constituir la herramienta para comunicar las necesidades al desarrollador de la solución tecnológica, la definición de requerimientos es, al mismo tiempo, un insumo para identificar posibles casos de prueba que permitan verificar los aspectos funcionales y no funcionales, de calidad y de integración^[32] del producto recibido.

Así las cosas, el no contar con especificaciones de requerimientos limita tanto al MTSS como a los órganos de fiscalización y control^[33], la obtención de una seguridad razonable sobre el desarrollo de todos los procedimientos necesarios para la gestión del Bono Proteger, lo cual adquiere relevancia en vista de que el MTSS aún solicita y requiere mejoras a la plataforma para cumplir con su objetivo.