Controles del Programa Bono Proteger: gestión de riesgos y medición del desempeño para cumplir los resultados esperados

El objetivo de la auditoría es determinar si el diseño y el control del programa denominado Bono Proteger, cumplen con el modelo de gestión para resultados en un contexto de emergencia. En particular, el objetivo del presente documento es reportar las condiciones identificadas en el análisis del control del Programa Bono Proteger, considerando la gestión de los riesgos, así como, los controles para la medición y seguimiento del desempeño, como insumo para la evaluación de los resultados y aplicación de medidas correctivas oportunas en la ejecución del Programa.

La fiscalización del control del Programa Bono Proteger, permite determinar si las acciones diseñadas por las instituciones responsables cumplen con el modelo de gestión para resultados en un contexto de emergencia, mediante la gestión de los riesgos y los controles para la medición y seguimiento del desempeño de la referida intervención pública, en aras del cumplimiento de sus objetivos.

Lo anterior, considerando la importancia del Programa en la mitigación de la caída en los ingresos de las personas trabajadoras a causa de la emergencia sanitaria provocada por el COVID-19; máxime considerando que los recursos presupuestarios asignados al 8 de octubre de 2020 ascienden a ₡255.813,8 millones^[3], por lo que es relevante el uso eficiente de los fondos públicos y el mayor bienestar social en aras de solventar las necesidades de la ciudadanía.

Por la naturaleza de esa intervención pública, tanto la gestión de riesgos como los controles para la medición y seguimiento de su desempeño, resultan imprescindibles para la rendición de cuentas, el cumplimiento de los resultados planificados y el uso eficaz y eficiente de los recursos de la Hacienda Pública.

A raíz de la emergencia sanitaria, los países de América Latina y el Caribe en apego a recomendaciones de organismos internacionales^[4], han impulsado nuevos programas de protección social y ampliado las iniciativas existentes dirigidas a contener los efectos del COVID-19 en el mercado laboral. En el caso de Costa Rica, por medio del Decreto N° 42305-MTSS-MDHIS y sus reformas^[5] se creó el Bono Proteger como un programa de protección social, para mitigar la caída en los ingresos de trabajadores (formales e informales) afectados laboralmente por la pandemia; estableciendo como responsabilidad de las instituciones ejecutoras^[6], la actualización y el reporte de los indicadores de control y evaluación que propicien el seguimiento y monitoreo a los objetivos previstos en esa intervención pública.

En ese sentido, la gestión de riesgos y la medición del desempeño en un programa social, corresponden a controles claves y necesarios para brindar seguimiento al logro de los objetivos, rendir cuentas y tener a disposición información relevante para la toma de decisiones que anticipen la materialización de eventos que puedan afectar el propósito por el cual fue creada la intervención pública.

Para fiscalizar los controles del Bono Proteger, se consideró la identificación de riesgos de programas de protección social realizada en otros países^[7] en el contexto de emergencia, así como los resultados de la gestión de riesgos^[8] efectuada en el año 2019 por parte de las instituciones responsables del Programa.

En cuanto a los controles asociados a la medición del desempeño y seguimiento de la intervención pública, se consideró el Decreto Ejecutivo N° 42305 MTSS MDHIS y sus reformas, normativa y buenas prácticas^[9] atinentes al tema fiscalizado. Tanto para la gestión de riesgos como para los controles asociados a la medición del desempeño se elaboraron herramientas para el análisis respectivo.

Los controles para la medición y seguimiento del desempeño^[22] de una intervención pública, constituyen un insumo relevante durante la ejecución de un programa, para conocer la medida y la manera en la que se están cumpliendo los objetivos e implementar los ajustes necesarios ante desviaciones determinadas.

Del análisis efectuado por parte de la Contraloría General a los controles del Programa Bono Proteger, se evidenció que las instituciones responsables han diseñado de manera incipiente los controles para medir y dar seguimiento al desempeño de esa intervención pública, que propicien información para la toma de decisiones y la rendición de cuentas a la ciudadanía.

Si bien las instituciones ejecutoras, realizan seguimientos proporcionando información de la actividad del Programa, según lo establecido en el Decreto Ejecutivo No. 42305 MTSS - MDHIS^[23] (información por ejemplo, de cantidad de solicitudes recibidas, en trámite, otorgadas, rechazadas, entre otras), las mediciones propuestas son insuficientes para controlar y brindar seguimiento sobre la focalización, la cobertura y subcobertura, la oportunidad en la entrega de las transferencias monetarias y el acceso al programa de personas que por su condición no pueden gestionarlo de manera independiente. A continuación se analiza la situación de cada una de estas dimensiones de control señaladas.

En ese sentido, se determinó que las dimensiones relacionadas con focalización y acceso requieren atención inmediata por parte de las instituciones responsables, para definir el diseño de controles asociados a la medición del desempeño y parámetros o metas contra los cuales comparar las mediciones.

Así, en lo que respecta a la dimensión de focalización, no se evidencian controles ni la definición de parámetros que informen de manera oportuna acerca de las personas beneficiarias del Bono Proteger que por su condición no les corresponde el beneficio, o que lo reciben mayor cantidad de veces de las que deben recibirlo (filtraciones y duplicidades).

El diseño del control de desempeño descrito, adquiere mayor relevancia en razón de que algunos controles como la declaración jurada, el documento de identidad de los solicitantes y cuando aplica, los archivos que respaldan la afectación laboral de los trabajadores, no son revisados previo al otorgamiento del Bono Proteger, debido entre otras razones, a dificultades tecnológicas que posee el MTSS para consultar los archivos adjuntos cargados por los solicitantes en la Plataforma digital.

Asimismo, otro elemento que resalta la importancia para diseñar un control de la focalización del programa, corresponde a que previo al otorgamiento de la transferencia monetaria, no se realiza una revisión cruzada de los solicitantes con la información emitida por parte de la Dirección Nacional de Inspección del MTSS, en relación con el trámite de reducción de jornadas laborales y suspensión de contratos, para determinar la veracidad de la afectación laboral; por cuanto las validaciones automatizadas a otras bases de datos institucionales, no determinan si la afectación laboral señalada por el solicitante es causada por el COVID-19, siendo este un requisito para el otorgamiento del beneficio.

En línea con lo anterior, las instituciones responsables poseen información complementaria relacionada con las denuncias interpuestas, los señalamientos determinados por las auditorías internas y las investigaciones de casos detectados por la plataforma creada para gestionar el Bono Proteger, que sirvan de insumo para el diseño de un control de focalización.

En relación con la dimensión de acceso, no constan controles ni parámetros para medir la accesibilidad al Bono Proteger de las personas que solicitaron el beneficio por medio de la intermediación tecnológica facilitada por instituciones públicas (Consejo Nacional para las Personas con Discapacidad -CONAPDIS-, Municipalidades, IMAS y MTSS), y si accedieron o no, a la transferencia monetaria. En relación con este tema, se requieren esfuerzos adicionales por parte de las instituciones responsables del programa, para recopilar la información de los diferentes intermediarios y definir el control en este tema.

Por otra parte, si bien es cierto este Órgano Contralor tuvo evidencia de algunos avances por parte de los responsables del programa de disponer controles para la medición de las dimensiones de cobertura y oportunidad, se requieren ajustes para obtener información de calidad respecto a estos temas.

En lo que respecta a la dimensión de cobertura, se constató que las instituciones ejecutoras diseñaron un control relacionado con este tema^[24], no obstante, la medición propuesta no determina la medida en la que el programa alcanza a la población objetivo. Además, no se precisa si el dato de bonos otorgados, utilizado para el cálculo de cobertura, contempla aquellos que se les suspendió o se encuentran en el proceso de recuperación de acreditación del bono, debido a incumplimientos en los requisitos^[25].

Otro de los aspectos evidenciados, corresponde a que no se ha diseñado un control, ni se posee un parámetro de aceptabilidad^[26] acerca de la subcobertura, entendida como los solicitantes que poseen las condiciones para ser beneficiarios, pero que no lo terminan siendo, en razón del proceso de selección gestionado por los ejecutores.

En cuanto a la dimensión de oportunidad en la entrega de los beneficios, no se evidenció el diseño de un control que se ajuste al criterio de temporalidad mensual señalado en el Decreto Ejecutivo 42305 MTSS MDHIS y sus reformas; pues el indicador^[27] reportado en los Informes Mensuales del Seguimiento a la ejecución del Bono Proteger, relacionado con la oportunidad en la entrega de las transferencias, carece de precisión debido a que los datos que se utilizan para medirlo, no permiten determinar el tiempo promedio que tardan las instituciones responsables para entregar el beneficio desde que se realiza la solicitud.

Por otra parte, en la información a disposición en los Informes Mensuales del Seguimiento no se diferencia la situación entre beneficiarios que presentan o no impedimentos^[28], lo cual varía los plazos de entrega del bono, siendo este aspecto relevante para el establecimiento de controles diferenciados para la medición del desempeño relacionado con la oportunidad en la entrega de beneficios.

Por último, la dimensión de recursos presupuestarios corresponde al control de medición de desempeño con más atención por parte de la Administración Activa. Del análisis efectuado a dicha dimensión, se evidenció que en su diseño se contemplan los elementos mínimos exigidos en la normativa relacionada con esa materia, en donde se informa a la ciudadanía los recursos pagados, comprometidos y disponibles. Asimismo, a nivel institucional, se posee un control de pagos de las transferencias realizadas por cada una de las instituciones participantes, así como el presupuesto clasificado por partida, subpartida presupuestaria, fuente de financiamiento, entre otras variables de control; siendo los sistemas informáticos, herramientas claves para que el monitoreo en este tema sea periódico.

En relación con esta dimensión, las entidades responsables poseen datos acerca de la disponibilidad de presupuesto y distribución de recursos transferidos (zona geográfica, criterios de priorización, entre otra información), que sería importante su uso para reforzar los informes de seguimiento que se brindan a los ciudadanos.

Finalmente y en línea con lo indicado, cobra importancia que las instituciones ejecutoras del Bono Proteger, tengan en cuenta la necesidad de fortalecer los controles para la medición del desempeño, entre ellos, definir con claridad los fines de las mediciones, establecer los parámetros o metas de desempeño, contar con procesos oportunos de recolección y procesamiento de información y un análisis de datos robusto; para asegurar el cumplimiento de los resultados esperados de las intervenciones públicas.