Compras ante la emergencia sanitaria: Mejoras en la estructura para una gestión eficiente y transparente

El objetivo de la auditoría es determinar si la estructura, el proceso y la información de las compras del INS e INS Red de Servicios de Salud, S.A. (RSS) ante la emergencia sanitaria por el COVID-19^[1], responde al marco normativo aplicable en procura de la prestación continua de sus servicios. En particular, el objetivo de este documento es comunicar las condiciones susceptibles de mejora respecto a la estructura utilizada por esas instituciones para la gestión de sus compras en este contexto.

Mediante este primer reporte se comunican los resultados del análisis de la estructura utilizada por el INS y la RSS para promover una gestión eficiente de sus compras ante la emergencia sanitaria. Los elementos considerados en dicho análisis son lo siguientes:

● Formalización de la estructura.

● Establecimiento de responsabilidades y competencias.

● Implementación de mecanismos de coordinación.

El periodo de evaluación comprendió las acciones realizadas por el INS y la RSS entre el 16 de marzo y el 18 de septiembre de 2020, con base en la normativa aplicable en el contexto actual.

El INS es una entidad autónoma autorizada para desarrollar la actividad aseguradora y reaseguradora del Estado, para ello está facultado para realizar, entre otras, actividades técnicas, comerciales y financieras para ese fin; así como, para ejercer actividades para la prestación de servicios de salud.

En ese sentido, en el año 2009 el INS constituyó el Hospital del Trauma, S.A. con el fin de prestar servicios de atención quirúrgica y hospitalaria requeridos por los seguros obligatorios; a saber, Seguros de Riesgos del Trabajo y el Seguro Obligatorio para Vehículos Automotores. Posteriormente, en el año 2015 esa sociedad se transformó en la RSS que tiene el propósito de brindar esos servicios para los citados seguros obligatorios y otros seguros comerciales de interés por medio de un sistema integrado por 24 centros de salud y el Hospital del Trauma. Asimismo, es importante indicar que el proceso de compras para la prestación de los servicios que ofrece la RSS es realizado por el INS.

El INS dispone de una estructura formal para la gestión de compras, la cual se encuentra a cargo del Departamento de Proveeduría conformado por 8 unidades que ejecutan los trámites para la adquisición de bienes y servicios tanto para las dependencias institucionales como para sus subsidiarias. Asimismo, el Instituto dispone de procedimientos y regulaciones mediante las cuales se establecen las responsabilidades y las competencias para realizar las compras ordinarias, exceptuadas e imprevisibles, incluyendo normativa específica para las compras con recursos de caja chica.

Además, con el fin de regular los mecanismos de coordinación interinstitucional entre el INS y la RSS para la gestión de las compras, se dispone de un convenio de prestación de servicios vigente desde el año 2017, en el cual se establece que el Instituto es el responsable de dotar a la subsidiaria de los bienes, los recursos; así como el soporte financiero, administrativo y logístico necesario para su operación. En ese sentido, mediante el Departamento de Control y Gestión de Compras del INS se realiza la coordinación para la atención de los requerimientos de la RSS, contando con regulaciones para la planificación de las compras, por lo que en la subsidiaria se dispone de un departamento de apoyo técnico a la casa matriz para el tema de adquisiciones.

No obstante, del análisis de los aspectos relevantes relacionados con la formalidad y claridad de la estructura, las responsabilidades y competencias; así como, la coordinación para la gestión eficiente de las compras, se identificaron las siguiente condiciones susceptibles de mejora:

La definición formal de una estructura en la cual se establezcan de forma clara las relaciones jerárquicas, líneas de dependencia, responsabilidades, autoridad y coordinación; se constituye un aspecto esencial para el fortalecimiento de la capacidad de gestión institucional, donde es indispensable un ambiente de control robusto para la operación y el fortalecimiento del Sistema de Control Interno que contribuya al logro de objetivos institucionales; así como, a la transparencia de dicha gestión^[2].

Al respecto, se determinó que existen inconsistencias debido a la falta de claridad de las responsabilidades^[3] establecidas mediante el convenio vigente para la adquisición de los bienes y los servicios de la RSS por parte del INS, las cuales generan incongruencias respecto al responsable de cubrir los costos de las compras necesarias para el servicio que brinda la RSS.

En ese sentido, si bien en la cláusula octava y décima del convenio vigente se establece que los procedimientos para la adquisición de bienes y servicios de la subsidiaria se realizarán con su propio presupuesto, en la segunda se dispone que todos los bienes, recursos, soporte financiero, administrativo y logístico necesarios para la operación de la RSS deben ser dotados por el INS. Al respecto, según los datos de la Administración, el INS gestionó compras de la RSS justificadas en la emergencia sanitaria por ₡493,3 millones, las cuales fueron pagadas con recursos del presupuesto de ese Instituto.

Asimismo, si bien en el citado convenio se dispone que los procedimientos de compra se ejecutarán de acuerdo con el estrato y la normativa interna de la RSS, en la práctica las adquisiciones se realizan con base en la normativa y bajo los límites de contratación aplicables al INS, incluyendo las reglas establecidas para el uso de los recursos de caja chica.

Dichas situaciones limitan la claridad respecto a la responsabilidad de actividades como la autorización, el pago, la aplicación de los límites, entre otros controles necesarios para la gestión eficiente de las compras de la RSS. Asimismo, podría afectar la transparencia respecto a las compras que se realizan en un contexto como el actual que exige celeridad y oportunidad en este tipo de transacciones, de manera que se disponga del control financiero acorde con la legislación vigente, lo que contribuye a la toma de decisiones estratégicas de la Administración.

La compra de bienes y servicios por parte de las instituciones públicas se encuentra normada en la Ley de Contratación Administrativa, N° 7494 y su Reglamento; y, se rige por los principios de eficiencia, eficacia, publicidad, libre competencia, igualdad, buena fe e integridad patrimonial, con el fin de satisfacer el interés público, promoviendo la protección de los derechos y deberes de los participantes.

En dicha regulación se consideran situaciones excepcionales que permiten a las administraciones omitir algunos de los requisitos dispuestos para los procedimientos ordinarios de contratación^[4], con el fin de enfrentar situaciones imprevisibles o de urgencia que afecten o amenacen la continuidad de los servicios públicos. En ese sentido, se define como situaciones imprevisibles^[5] aquellas que pueden afectar o amenazar gravemente esa continuidad; y, como urgentes^[6] aquellas en las que la Administración enfrente una situación cuya atención sea calificada de urgente, indistintamente de las causas.

Los procedimientos de contratación incluidos en las citadas categorías requieren que la administración ejecute actividades y atienda requisitos distintos en procura de una gestión de compras ágil y expedita que permita adquirir los bienes y recursos necesarios para la prestación continua de los servicios ante ese tipo de situaciones. Estas compras se rigen por el procedimiento y requisitos mínimos establecidos en la legislación aplicable en procura de atender los citados principios.

En ese sentido, para las compras de urgencia la administración podrá prescindir de una o de todas las formalidades de los procedimientos de contratación, o crear procedimientos sustitutivos para lo cual requiere previa autorización de la Contraloría General. Mientras que en el caso de las contrataciones para enfrentar situaciones imprevisibles, la Administración podrá efectuar de inmediato las contrataciones que resulten necesarias y dejará constancia expresa de todas las circunstancias en el expediente que levantará al efecto.

Al respecto, se determinó que en el Reglamento de Adquisición urgente o de emergencia de medicamentos, instrumental médico quirúrgico e implementos médicos, se definen las compras urgentes y de emergencia como dos categorías de las compras imprevisibles. No obstante, como se indicó anteriormente las compras imprevisibles y las de urgencia requieren tratamientos y regulación diferenciada e independiente en procura de evitar inconsistencias o incongruencias en las responsabilidades y requisitos necesarios para su ejecución conforme a la legislación aplicable.

Aunado a lo anterior, se identificó que la regulación utilizada por el INS para compras exceptuadas con fundamento en el artículo 9 de la Ley del INS N° 12 fue actualizada en el año 2019 y 2020; no obstante, esta información no ha sido publicada en el Sistema Nacional de Legislación Vigente (SINALEVI), en su lugar se encuentran disponibles versiones que datan de los años 2011 y 2009, respectivamente. Esto es importante, siendo que al constituirse una norma cuyo alcance puede afectar a terceros como potenciales proveedores, es importante que se aplique el principio de publicidad en procura de mitigar posibles afectaciones tanto para el INS como para la RSS por desconocimiento de los usuarios de la normativa aplicable y vigente.