Cumplimiento de los Planes de Control Tributario y de las nuevas acciones ante la emergencia nacional

El objetivo de la auditoría es determinar el cumplimiento del Control Tributario Extensivo e Intensivo, para mejorar la recaudación en el Ministerio de Hacienda, considerando el marco legal y las buenas prácticas de las administraciones tributarias en un contexto de pandemia. En particular, el objetivo del presente documento es informar sobre el cumplimiento de las acciones planificadas por la Administración Tributaria en el Control Tributario Extensivo e Intensivo, programadas en el Plan Integrado de Control Tributario, al 30 de setiembre del año 2020 y si además se ha realizado una actualización de los planes o establecido acciones que contemple los efectos de la pandemia.

A partir del impacto esperado de la pandemia en la recaudación de ingresos, las Administraciones Tributarias se enfrentan también a mayores riesgos de incumplimiento tributario, ante el cambio abrupto de la situación económica que presiona a las empresas e incide en la informalidad. Por lo tanto, se debe intensificar el monitoreo de los contribuyentes, particularmente aquellos que presentan mayor capacidad de contribuir bajo las nuevas condiciones y sobre los sectores económicos menos afectados.

Al respecto, la contracción de la economía y los efectos de la moratoria emitida por medio de la Ley No. 9830 de Alivio Fiscal^[1], ocasionan una disminución importante en la recaudación en los meses de enero a setiembre 2020, con respecto al 2019 en ingresos tributarios (incluye impuestos aduaneros) por ¢392.224 millones, principalmente en el Impuesto sobre las Utilidades^[2] y en el Impuesto al Valor Agregado.

Según el Reglamento de Organización y Funciones de la Dirección General de Tributación, esta tiene como objeto contribuir con la mejora continua del sistema tributario costarricense, procurando su equilibrio y progresividad, en armonía con los derechos y garantías ciudadanas. Es la dependencia del Ministerio de Hacienda encargada de la administración y fiscalización general de los tributos que las leyes le encomienden, llevando a cabo las actuaciones de información y asistencia a los contribuyentes, la recaudación, la comprobación, auditoría, inspección y valoración que resulten necesarias o convenientes para que los tributos estatales se apliquen con generalidad, equidad y eficacia, promoviendo el cumplimiento voluntario y detectando, corrigiendo y, en su caso, sancionando los incumplimientos^[3].

La Dirección, por medio del Plan Integrado de Control Tributario, se dirige al cumplimiento de acciones de control tributario, tanto preventivas como correctivas, previamente definidas dentro de un marco de integración de procesos y con base en metodologías enfocadas en la gestión de riesgos, procurando un aumento sustancial en los niveles de cumplimiento de las obligaciones por parte de los obligados tributarios.

Asimismo, ejerce el Control Tributario mediante procesos masivos o selectivos, llevados a cabo con el fin de ejercer acciones preventivas y/o correctivas para gestionar y fiscalizar los tributos^[4]. Para cumplir con su cometido, la Dirección ejecuta actividades relacionadas con el control tributario extensivo, el control tributario intensivo y la capacidad resolutiva, las cuales, están establecidas formalmente en la normativa que regula la actividad tributaria.

Buenas prácticas internacionales^[5] han señalado que el objetivo fundamental de una administración tributaria durante una crisis económica, es contener el aumento en el incumplimiento, por lo que las Administraciones Tributarias deben desarrollar una estrategia de cumplimiento tributario, basándose en objetivos claros y un conjunto apropiado de medidas para lograrlo, menciona que se debe alinear las estrategias de cumplimiento a corto plazo y planes de modernización a mediano plazo, abordando las debilidades más fundamentales.

La Dirección General de Tributación tiene como objeto contribuir con la mejora continua del sistema tributario costarricense, procurando su equilibrio y progresividad, en armonía con los derechos y garantías ciudadanas^[25].

Las Normas de Control Interno del Sector Público establecen, que el jerarca y los titulares subordinados, según sus competencias, deben diseñar, adoptar, evaluar y perfeccionar, como parte del Sistema de Control Interno, las actividades de control pertinentes, las políticas, los procedimientos y los mecanismos que contribuyen a asegurar razonablemente la operación y el fortalecimiento del SCI y el logro de los objetivos institucionales. Dichas actividades deben ser dinámicas, a fin de introducirles las mejoras que procedan en virtud de los requisitos que deben cumplir para garantizar razonablemente su efectividad^[26]. Asimismo, los funcionarios en el curso de su labor cotidiana, deben observar el funcionamiento del SCI, con el fin de determinar desviaciones en su efectividad, e informarlas oportunamente a las instancias correspondientes^[27].

Por su parte, el Manual sobre Gestión de Riesgos de Incumplimiento para Administraciones Tributarias^[28] señala, que una administración tributaria debe estar alerta a los riesgos de incumplimiento que enfrenta. Según se incrementa el nivel sobre el cual se están gestionando los riesgos, se necesita aumentar el nivel de conocimiento y fuentes de información y verificación de la pertinencia de los riesgos detectados.

Adicionalmente, las Directrices Generales para el establecimiento y funcionamiento del Sistema Específico de Valoración del Riesgo Institucional^[29], establecen que los riesgos identificados, se les deberá dar seguimiento, al menos, al nivel y a los factores de riesgo^[30]; así como también, al grado de ejecución de las medidas para la administración de riesgos y a la eficacia y eficiencia de las medidas para la administración de riesgos ejecutadas.

Al respecto, la Dirección General de Tributación^[31] como estrategia de cumplimiento tributario para la crisis, emitió el 04 de setiembre de 2020 el Plan Especial Integrado de Control Tributario (PEICT)^[32], el cual señalan, que el Plan se origina por la necesidad del Ministerio de Hacienda de establecer medidas que contrarresten o aminoren la disminución en la recaudación provocada por la pandemia por Covid-19, en donde sus actuaciones de control van dirigidas a nuevos impuestos establecidos en la Ley N° 9635, Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas y hacer uso de la información de los comprobantes electrónicos.

El objetivo del PEICT es recaudar ¢32.200 millones en el último cuatrimestre del año 2020, mediante acciones específicas, dirigidas a obligados tributarios que no hayan experimentado efectos severos en su actividad económica debido a la pandemia por Covid-19 o tengan un respaldo patrimonial sólido, para así mejorar la cobertura de control y aumentar el cumplimiento voluntario. Sin embargo, se identifica lo siguiente:

1. El PEICT fue elaborado hasta el mes de setiembre a pesar que la crisis inició desde el mes de marzo (casi seis meses después), y su ejecución está programada para realizarse entre los meses de setiembre a diciembre 2020, donde indican que las fechas de inicio de las acciones a desarrollar, dependen de las particularidades de cada Dirección Funcional de la Dirección General de Tributación.

Al respecto, al 30 de setiembre, la ejecución del PEICT^[33] según actuaciones de control de omisos en impuesto de ganancias y pérdidas de capital y actuaciones de control intensivo en el impuesto sobre las utilidades, tiene una ejecución del 29% y 30% respectivamente, las cuales están programadas para finalizar hasta el 18 de diciembre, y las actuaciones en liquidaciones previas en impuesto de rentas de capital, programada para iniciar en el mes de octubre, lleva un avance del 1% al mes de setiembre.

No obstante, en el caso de las actuaciones de cobro persuasivas de pago anticipado para los contribuyentes acogidos a la moratoria de la Ley 9830 Alivio Fiscal, programada para finalizar el 16 de setiembre, no se han iniciado^[34], las gestiones de cobro a 45 obligados tributarios clasificados como Grandes Contribuyentes Nacionales, programada para finalizar el 4 de setiembre, lleva un avance del 75% y en relación con las actuaciones de cobro administrativo, programadas del 7 de setiembre al 15 de octubre, su avance es de un 25%.

2. Este PEICT, es un plan complementario al Plan Integrado de Control Tributario (PICT), en donde este último también fue actualizado en el mes de agosto 2020. Sin embargo, el PICT no fue modificado ni el PEICT fue diseñado, bajo un análisis previo de riesgos^[35], en donde se consideraran variables y criterios de selección, sobre actores claves de las actividades económicas o productivas más relevantes y determinar así, tendencias o comportamientos de los contribuyentes producto de la pandemia. Lo anterior debido a que la investigación asignada a la Dirección Regional Pacífico, para identificar afectación negativa o positiva en las diferentes actividades económicas, producto de la emergencia sanitaria por Covid-19, finalizó hasta el mes de octubre de 2020, sin contemplar en el PEICT, emitido a inicios del mes de setiembre 2020, los riesgos en el cumplimiento tributario asociados de este estudio.

3. La asignación de recursos para la ejecución del PEICT se obtendría de lo ya asignado en el Plan Integrado de Control Tributario del 2020, por lo que, conforme al estándar establecido por la DGT, los casos que se programen en el PEICT implican una disminución en las metas del PICT 2020, el cual presenta una ejecución al mes de setiembre del 53,4%.

Así las cosas, si bien la Dirección General de Tributación ha realizado esfuerzos para cumplir con el PICT y diseñar planes especiales que permitan realizar un control tributario en tiempos de pandemia, los mismos no fueron actualizados bajo un análisis previo de riesgos que ayuden a determinar las nuevas tendencias, patrones y comportamientos de los contribuyentes producto de la pandemia.