El objetivo de la auditoría es determinar si el diseño e implementación de la Estrategia Regresar del Ministerio de Educación Pública (MEP) se enmarcan dentro de la normativa y buenas prácticas aplicables, en procura de gestionar de forma integral y segura la presencialidad de la comunidad educativa en los centros de educación ante la emergencia sanitaria. En particular, el objetivo de este documento es comunicar las condiciones susceptibles de mejora identificadas respecto al diseño de esa estrategia.

Más de un millón de estudiantes han experimentado el cierre de sus centros educativos desde el mes de marzo de 2020 debido a la emergencia sanitaria que vive el país, lo que representa un desafío para el sistema educativo costarricense responsable de garantizarles tanto el derecho a la educación como a la salud.

En ese sentido, la estrategia diseñada por el MEP para regresar a la presencialidad en los centros educativos requiere de una serie de elementos mínimos que permitan gestionar de forma integral y segura el curso lectivo 2021. Esto en procura de alcanzar los efectos e impactos, así como el consecuente valor público esperado del servicio de educación, considerando las necesidades de la población estudiantil y en general de la comunidad educativa.

Asimismo, el diseño de dicha estrategia conforme a los elementos definidos en la Figura N.° 1 permitirá asegurar que las acciones relacionadas con su ejecución, seguimiento y evaluación promuevan centros educativos en donde no solo se generen aprendizajes, sino se dé la protección y bienestar de las niñas, niños y adolescentes a nivel nacional.

La planificación corresponde a la etapa diagnóstica, en la cual se describe y cuantifica el problema, se identifican sus actores y se determinan sus intereses, para lo que se requiere la disponibilidad de datos e información que permitan caracterizar de la mejor manera posible la problemática que se pretende atender mediante la estrategia que se propone. Asimismo, en esta etapa resulta indispensable que se incorporen los elementos que permitan una valoración continua de los riesgos asociados que fundamente la toma de decisiones. Además, el éxito del desarrollo de esta etapa se asocia con una correcta y adecuada selección de las técnicas para la identificación de las problemáticas y de los actores involucrados, propiciando la integración de acciones de entes públicos involucrados y de la activa participación ciudadana^[1].

No obstante, del análisis realizado sobre el diseño de la estrategia, conforme a los elementos indicados anteriormente, se determinó que si bien se han formulado los antecedentes del entorno nacional e internacional, no se realiza una descripción detallada del problema, la cual considere las características de la población estudiantil y en qué magnitud están siendo afectados; el reconocimiento de las causas y efectos; así como, la evolución de la situación de emergencia sanitaria.

Al respecto, es importante indicar que si bien se cuenta con información sobre el estado de la infraestructura de los centros educativos, no se dispone de datos sobre las condiciones de las personas estudiantes, tales como factores de riesgo psicosocial, atención prioritaria, exclusión y deserción educativa, condiciones de mayor vulnerabilidad, más allá de aquellas vinculadas con su acceso a equipo tecnológico y conexión a internet.

Aunado a lo anterior, resulta relevante el establecimiento de los planes de acción que permitan la toma de decisiones oportuna respecto a modalidad -presencial o a distancia- que deba aplicarse en distintos momentos del ciclo lectivo, conforme al comportamiento de la emergencia sanitaria en los próximos meses; así como, del monitoreo continuo de los riesgos identificados.

Asimismo, respecto a la identificación de los actores involucrados que participarán en la intervención estratégica, no se evidencia el detalle de la población que es afectada directa e indirectamente; ni los actores ejecutores y no ejecutores que poseen influencia sobre la estrategia. Aunado a ello, no se establece ni se justifica el papel de esos actores en las posibles soluciones del problema central.

Lo anterior, resulta indispensable para un análisis integrado de la planificación para resultados que contribuya al alcance de los productos, de los efectos esperados y del logro del objetivo primordial de la estrategia, en cuanto al regreso integral y seguro de la comunidad educativa a la presencialidad.

La intervención es el elemento en el cual se definen los objetivos de la estrategia, se relacionan los insumos, actividades y productos; así como los efectos e impactos que se esperan lograr y finalmente se precisan los indicadores de la estrategia. En ese sentido, la definición de objetivos de una estrategia no es una actividad aislada, es el paso que se da una vez que se tiene formulado el problema.

Sin embargo, del análisis de la información aportada por el MEP no se evidencia con claridad los objetivos estratégicos que permitirán la implementación y evaluación de la Estrategia Regresar. Asimismo, como parte de los insumos indicados en la cadena de resultados^[2] propuesta por ese Ministerio, no se detallan los recursos financieros necesarios y disponibles que serán utilizados para esa implementación. Esto podría limitar dicha implementación ya que no existe claridad sobre la vinculación de los recursos disponibles con cada una de las actividades necesarias para el desarrollo de la Estrategia.

Aunado a lo anterior, los productos esperados de esa implementación, según se define en dicha cadena, no se encuentran enfocados hacia resultados que se vinculen con la generación de valor público de la función sustantiva del servicio de educación prestado a la población estudiantil, siendo que dichos productos se refieren a guías y protocolos^[3] de aplicación obligatoria en los centros educativos. En ese sentido, los productos señalados por el Ministerio a partir de la Estrategia no permiten una valoración integral de su eficiencia, eficacia y economía por cuanto no se asocian a objetivos claros.

Por su parte, no se identifica con claridad el impacto y efectos que se generarían de la estrategia, siendo que las dimensiones presentadas por el MEP respecto a la permanencia y vínculo de los estudiantes en el sistema educativo son reiterativas, por lo que resulta relevante considerar que los impactos se refieren a una temporalidad mayor que trasciende a los efectos, los cuales podrían derivarse de manera lineal a los productos que se desarrollen.

Asimismo, los cambios esperados en cada eslabón de la cadena deben ser traducidos en objetivos precisos, realistas y medibles. Esto incluye la formulación de metas e indicadores que sean específicos respecto a la magnitud y calidad de los cambios esperados y los plazos en que deben lograrse^[4]. La elaboración de indicadores es una actividad que permite establecer los resultados alcanzados, así como los aprendizajes logrados y ajustes que deben realizarse^[5]. No obstante, a la fecha el MEP cuenta con una versión preliminar de sus indicadores, la cual no considera todos sus objetivos específicos y se centra en las acciones realizadas durante el año 2020 y no en indicadores que permitan identificar con claridad, al menos, cuáles son las actividades y acciones necesarias para la implementación de la estrategia y su respectivo efecto en la continuidad del proceso de enseñanza aprendizaje de la población estudiantil.

El seguimiento corresponde al proceso sistemático y periódico en la ejecución de una estrategia, por lo cual su diseño debe permitir la determinación del avance en la utilización de los recursos asignados y en el logro de los objetivos, con el fin de detectar oportunamente deficiencias, obstáculos o necesidades de ajuste. Mientras que la evaluación es una valoración que comprende un análisis sistemático de los resultados alcanzados, sus efectos e impactos respecto a la planificación, lo cual posibilita tanto el proceso de medición como el de toma de decisiones informadas para alcanzar los efectos e impactos esperados^[6].

En ese sentido, la preparación y construcción de los elementos básicos del seguimiento permiten verificar su viabilidad y la posibilidad de generar los insumos necesarios para el proceso de evaluación de la Estrategia Regresar; sin embargo, se determinó que el Ministerio carece de información actualizada y completa sobre el estado de las 27 Direcciones Regionales Educativas, y de las condiciones y necesidades de la población estudiantil. Además, no se ha realizado el análisis sobre la disponibilidad presupuestaria para ejecutar acciones derivadas del proceso de seguimiento.

Cabe indicar que el Ministerio se encuentra en una etapa preliminar de construcción de los instrumentos para realizar el seguimiento a la estrategia, por ejemplo, los indicadores elaborados aún no cuentan con metas, líneas base, actividades, responsables y recursos definidos, los cuales corresponden a elementos indispensables para determinar los avances de dicha estrategia. Asimismo, es importante señalar la relevancia de tener claridad de los objetivos estratégicos en procura de que dichos instrumentos se encuentren vinculados para una medición que permita dar seguimiento preciso y genere información para la toma de decisiones.

Adicionalmente, para el seguimiento de la estrategia es relevante el registro de datos y el análisis contextual con el fin de realizar el proceso de verificación y análisis de los resultados, para lo cual el MEP cuenta con el SIGECE; no obstante, dicho sistema no dispone de información sobre las personas estudiantes con mayor vulnerabilidad de desvinculación del proceso educativo, lo cual es determinante para la mitigación del riesgo de exclusión y deserción estudiantil ante la emergencia sanitaria.

Así las cosas, resulta importante indicar que los mecanismos que se desarrollen para el seguimiento generarán insumos para la evaluación que permiten valorar los resultados esperados; así como, la eficiencia y eficacia de los procesos estratégicos y operativos. Todo esto en procura de la transparencia y la rendición de cuentas correspondiente.