Actividades de control: garantizar entregas razonables de víveres

El objetivo de la auditoría es determinar si las acciones y controles vinculados con la distribución de víveres por parte de los actores involucrados, debido a la emergencia sanitaria del COVID-19, se ajustan al marco normativo y técnico aplicable, con el propósito de promover la transparencia, apoyar la rendición de cuentas y fiscalizar el uso de los recursos públicos. Particularmente, el objetivo de este reporte consiste en informar sobre las oportunidades de mejora en relación con el cumplimiento, implementación y la suficiencia de los controles en la distribución y entrega de los paquetes de víveres.

El presente reporte aborda los controles implementados en el proceso de entrega de víveres, en 15 cantones^[1], por parte de comités municipales de emergencia (CME), centros educativos y centros de cuido y de desarrollo infantil (CECUDIS), entre marzo y agosto de 2020. Este es el segundo reporte de la Auditoría en ejecución; al finalizar el proceso de fiscalización se emitirá un informe de la auditoría.

Entre marzo y agosto de 2020, los comités municipales de emergencia, centros educativos y centros de cuido y de desarrollo infantil, de los 15 cantones que abarca esta Auditoría, han destinado, en conjunto, aproximadamente ₡ 6.188 millones, en la entrega de 89 mil paquetes de víveres. Un mayor detalle de los recursos se aporta en la siguiente imagen.

Tal como se detalló en el primer reporte de esta Auditoría, N.° AUD-284 #ReporteCGR 1, en respuesta a la emergencia sanitaria causada por la enfermedad COVID-19, los comités municipales de emergencia han otorgado asistencia humanitaria por medio de la entrega de víveres, a quienes se han visto afectados directamente por la emergencia y cumplen con criterios definidos por esos comités, basados en niveles de prioridad definidos por la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias (CNE).

Por su parte, los centros educativos y CECUDIS^[2] han brindado paquetes como parte de las estrategias institucionales para dar continuidad a sus programas sociales de alimentación durante la emergencia, tal como el Programa de Alimentación y Nutrición del Escolar y del Adolescente (PANEA) del Ministerio de Educación Pública, y la alimentación de CECUDIS para aquellos niños que no son enviados al centro.

En los 15 cantones objeto de esta Auditoría, se ubican 15 comités municipales de emergencia, 17 centros de cuido y desarrollo infantil y 996 centros educativos. De estos últimos, se seleccionó una muestra de 69, tal como se detalla en la imagen inserta.

La Ley General de Control Interno N.° 8292 en sus artículos 1 y 8, así como las Normas Generales de Control Interno para el Sector Público N-2-200-CO-DFOE en sus numerales 4.4 y del 5.6 al 5.6.4, establecen la necesidad de contar con actividades de control interno pertinentes, que contribuyan a asegurar razonablemente la operación y el logro de los objetivos. Particularmente, en un contexto de emergencia resulta fundamental desarrollar las actividades de respuesta bajo un sistema de control que garantice el cumplimiento de los principios establecidos en la Ley Nacional de Emergencias y Prevención de Riesgos, N.° 8488 (artículo 3).

Al respecto, en la ejecución de asistencia humanitaria orientada en la entrega de víveres, los comités municipales de emergencia deben fortalecer el desarrollo de dos actividades: selección de personas beneficiarias y proceso de entrega de los paquetes. A continuación se detalla lo comentado.

Selección de personas beneficiarias: controles previos a la conformación de los listados

Las directrices CNE-PRE-DIR-006-2020 y CNE-PRE-DIR-008-2020 establecen que los CME tienen la responsabilidad de seleccionar las personas beneficiarias a quienes se entregan los paquetes de víveres, para lo cual, les corresponde precisar los criterios de selección, así como seleccionar y definir la población afectada por la emergencia.

En el desarrollo de esas actividades, cada comité llevó a cabo un proceso de recepción de solicitudes, por medio de formularios completados por las posibles personas beneficiarias, así como una revisión del cumplimiento de requisitos establecidos previamente, a fin de determinar la población beneficiaria de los paquetes de víveres y con ello elaborar los listados que permitirán la entrega correspondiente.

Sin embargo, de acuerdo con una revisión efectuada por el Órgano Contralor a una selección aleatoria de 285 solicitudes de personas beneficiarias, se determinó que en 9 de los 15 CME´s se carece de documentación que respalde la revisión de los criterios aplicados, pues su fundamento se apoya en la justificación aportada por los solicitantes en el referido formulario, o listas entregadas por terceros (tal como asociaciones de desarrollo, síndicos, entre otros) sin su posterior verificación. Con lo anterior, se presenta el riesgo de no garantizar el cumplimiento de los requisitos establecidos para otorgar paquetes de víveres a la población.

Aunado a lo anterior, los CME dispusieron de herramientas de control proporcionadas por la CNE, tales como boletas de entregas de suministros, listado de distribución de suministros por familia y una declaración jurada. De estas, la más utilizada corresponde a la declaración jurada, mediante la cual las personas solicitantes consignaron el cumplimiento de, al menos, uno de los requisitos para ser considerado como persona beneficiaria. Si bien la declaración jurada puede constituir una herramienta de control previo a la entrega de víveres a personas necesitadas, carece de elementos básicos para una revisión posterior que permita asegurar la veracidad de la información declarada.

Con el propósito de presentar un ejemplo de lo indicado en el párrafo anterior, en cuanto a la carencia de aspectos básicos que permitan la verificación posterior, en 79 solicitudes de las 285 revisadas, la justificación aportada para otorgar el paquete de víveres corresponde a la condición de despido o la reducción de la jornada laboral, cuyo fundamento para la entrega corresponde a la declaración jurada de la persona beneficiaria. No obstante, la herramienta carece de elementos mínimos tales como el lugar de trabajo, fecha de despido o cese de funciones, etc., los cuales favorezcan una verificación posterior; al respecto la declaración jurada se considera un control ágil para otorgar los paquetes en un contexto de emergencia, no obstante la misma debe ser detallada y lo suficientemente precisa para lograr su cometido.

Otro aspecto que ejemplifica la necesidad de fortalecer el formato de la declaración jurada, es que en una revisión efectuada por la Contraloría General utilizando la base de datos del SICERE^[3] se determinó que, de esos 79 casos, únicamente en 9 el patrono reportó la condición de reducción de la jornada laboral o suspensión de contrato. Para los casos anteriores, se parte del hecho de que las personas que identificaron la condición de despido o reducción de jornada, corresponden a una condición formal de trabajo, sin embargo ante la falta de especificación dentro de la declaración podrían existir casos que no se ajusten a esa condición . Esto representa un riesgo de que en las restantes solicitudes se incumpla con la condición para entregar los paquetes de víveres, pues no existen los elementos mínimos para realizar una revisión posterior de parte de las autoridades de los CME´s.

Entrega de paquetes de víveres: definición de la cantidad por persona

El Reglamento de Organización y Funcionamiento de los Comités Regionales, Municipales y Comunales de Emergencia - Acuerdo Nº 123-2009, en los artículos 3, 31 y 32, establece que la CNE es el ente coordinador responsable de la promoción, organización, supervisión y seguimiento de los CME, la cual, además, tendrá la responsabilidad de dar seguimiento y control para el cumplimiento de las funciones que dicho reglamento le asigne a los comités.

De igual manera, el párrafo 5.7.1 de las Normas de Control Interno para el Sector Público, establece que los canales y medios de comunicación deben funcionar adecuadamente, de manera que permitan trasladar la información a los destinatarios de forma transparente, ágil, segura, correcta y oportuna.

Según información suministrada por los comités municipales de emergencia fiscalizados, en la distribución y entrega de víveres no hay uniformidad en la cantidad de paquetes que puede recibir una misma persona o núcleo familiar.

De los 13 CME que enviaron información, 6 indican que la CNE instruyó que corresponde entregar un único paquete de víveres a cada persona beneficiaria y 7 mencionan que no tienen conocimiento de la cantidad permitida por la CNE a entregar a cada persona; los restantes 2^[4] no aportaron información al respecto.

De esa manera, hay un comité que ha establecido su propia frecuencia de entrega, otros han otorgado un segundo paquete de víveres a las personas del sector turismo (con la autorización de la CNE) y otros han tomado la decisión de asistir por segunda vez a los grupos familiares que presentaban mayor condición de vulnerabilidad.

Dicho lo anterior, en la presente Auditoría se identificaron 1.022 casos en los cuales se entregaron paquetes de víveres por más de una vez a una misma persona beneficiaria, sin un control que defina formal y uniformemente la pertinencia de tal condición. Destacan los casos de Tibás (519), Desamparados (235) y San Rafael (116); mientras que existe el riesgo de que ciudadanos de otros cantones podrían estar limitados a recibir únicamente un paquete, o bien, dejar de percibir víveres aún cuando cumplan con los requisitos, lo cual podría representar una menor cobertura en la entrega de los paquetes de víveres.

La omisión en el cumplimiento de esos controles representa un riesgo de una incorrecta utilización de los recursos destinados al programa de alimentación, pues facilita la posibilidad de extravío o sustracción de los alimentos, otorgar víveres a personas que no son beneficiarias y omitir entregas a quienes les corresponde.

Entrega de víveres en centros de cuido y de desarrollo integral (CECUDIS)

La “Guía orientadora para la prestación de los servicios de alternativas de atención que son parte de la Red Nacional de Cuido y Desarrollo Infantil y brindan servicios a familias con subsidio de Cuidado y Desarrollo Infantil del IMAS, durante la emergencia provocada por el COVID-19”- elaborada por la Secretaría Técnica de la Red Nacional de Cuido y Desarrollo Infantil- ha definido los controles y seguimientos de las estrategias, con sus respectivas actividades, los cuales deben ser de acatamiento de cada uno de los CECUDIS. A continuación se aporta un extracto de las medidas:

● El IMAS podrá solicitar el registro de entrega de paquetes de alimentos como parte del seguimiento que se hace al otorgamiento del beneficio.

● Cada alternativa de atención, entregará al IMAS un informe mensual de las medidas tomadas en el marco de la emergencia, incorporando un resumen de las familias que recibieron el servicio completo, las que optaron por los paquetes de alimentos o llevaron a las personas menores al servicio de alimentación, conjuntamente con el reporte mensual de asistencia al IMAS y el anexo 5 “declaración jurada”.

Dicho programa de ayuda social fue adaptado para la atención de la emergencia y en cumplimiento del objetivo de su creación, para garantizar a la niñez el servicio de alimentación ante la decisión de no llevarlos a estos centros como una medida de protección. Al respecto, se determinó que en los 17 centros de cuido y desarrollo infantil pertenecientes a los 15 cantones objeto de estudio de esta Auditoría, se presentan debilidades en los controles internos, tal como se detalla a continuación:

● 6 de 17 CECUDIS no disponen de la información sobre el costo total y la cantidad de los paquetes entregados.

● 6 de 15 CECUDIS presentaron informes incompletos a la Unidad local de desarrollo social del IMAS correspondiente, sin incluir las medidas tomadas en el marco de la emergencia o sin el resumen de las estrategias tomadas. Aunado a lo anterior, 2 CECUDIS no presentaron dichos informes ante la Unidad mencionada.

● Ninguno de los CECUDIS han recibido algún tipo de revisión, seguimiento y evaluación de la ayuda canalizada a la población beneficiaria en el marco de la atención de la emergencia, por parte de las unidades locales de desarrollo social del IMAS.

Como resultado de lo expuesto, es importante que, en un contexto de emergencia, prevalezcan los mecanismos de control y seguimiento de los CECUDIS en la entrega de alimentos, a fin de asegurar el uso correcto de los recursos -provenientes de un subsidio otorgado por el IMAS a las familias beneficiarias el cual administra el CECUDI- y garantizar el cumplimiento del objetivo social encomendado, o sea, la alimentación de una de las poblaciones más vulnerable del país.