Coordinación interinstitucional en la entrega de víveres: acciones integrales y articuladas

El objetivo de la auditoría es determinar si las acciones y controles vinculados con la distribución de víveres por parte de los actores involucrados, debido a la emergencia sanitaria del COVID-19, se ajustan al marco normativo y técnico aplicable, con el propósito de promover la transparencia, apoyar la rendición de cuentas y fiscalizar el uso de los recursos públicos.

Por su parte, el objetivo de este reporte consiste en informar sobre el cumplimiento de los componentes de coordinación interinstitucional por parte de los actores involucrados en la entrega de víveres, y con ello plantear oportunidades de mejora en su abordaje.

El presente reporte aborda los componentes de la coordinación, en el proceso de entrega de víveres en 15 cantones^[1], por medio de la participación de la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias (CNE), los comités municipales de emergencia (CME´s), el Ministerio de Educación (MEP) y el Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS), entre el 15 de marzo y el 15 de junio de 2020. Este es el primer reporte de la Auditoría en ejecución; durante el proceso de fiscalización se emitirán otros productos similares y un informe final.

La convergencia de diversos actores en la entrega de paquetes de víveres y sus diferentes estrategias, plantea la necesidad de articular los esfuerzos de las instituciones del Estado, a fin de coordinar dichas entregas a la población necesitada y maximizar el uso de los recursos públicos desde un abordaje integral de las necesidades de la ciudadanía. A continuación se detallan los paquetes de víveres otorgados por todos esos actores.

A raíz de la declaratoria de estado de emergencia en el país debido a la situación sanitaria causada por la enfermedad COVID-19, el Estado ha entregado paquetes de víveres a diversas poblaciones por medio de distintas entidades públicas.

En ese sentido, la CNE, en conjunto con los comités municipales de emergencia, han otorgado asistencia humanitaria por medio de la entrega de paquetes de víveres con base en tres niveles de prioridad: 1) Población en estado de aislamiento, 2) Población vulnerable y 3) Personas afectadas en su fuente de ingreso por suspensiones, despidos o imposibilidad de ejercer actividades económicas.

Por otra parte, el MEP y los Centros de Cuido y de Desarrollo Infantil (CECUDIS) han entregado paquetes de víveres para garantizar la continuidad de sus programas sociales de alimentación durante el transcurso del estado de emergencia, tales como el Programa Nacional de Alimentación y Nutrición del Escolar y del Adolescente (PANEA) de ese Ministerio, y la alimentación de los CECUDIS subsidiados por el IMAS.

De conformidad con la Ley Nacional de Emergencias y Prevención de Riesgos N.° 8488, se entiende la coordinación como el principio de acción para hacer confluir hacia un mismo fin, competencias diversas de diferentes actores; permite reconocer la autonomía e independencia de cada uno de ellos, pero, a la vez, direcciona en forma concertada y sistémica hacia propósitos comunes. Dicho concepto se complementa con lo señalado por la CEPAL (2000)^[2] y diversa literatura, que define los componentes de la función de coordinación, según se resumen en la siguiente imagen.

La coordinación interinstitucional -desde una perspectiva funcional- se dimensiona a partir de un círculo básico que facilita su efectividad, partiendo de la definición de una estrategia a nivel país que debería considerar los planes y reglas, así como los roles y estructuras, para dar paso a la asignación priorizada de recursos humanos, financieros y físicos según el flujo de trabajo establecido(CEPAL, 2000)^[3].

Aunado a lo anterior, la coordinación a nivel institucional se trata de pautas que procuran la colaboración mediante actividades conjuntas de dos o más organizaciones, pues, al trabajar conjuntamente, se incrementa el valor público (Bardach, 1998)^[4]. Para garantizar la efectividad de las acciones, los esfuerzos se deben llevar a cabo de manera sistemática, conjunta y uniforme, basados en la integralidad del proceso.

De igual manera, la coordinación debe responder a la complejidad del entorno y a las restricciones propias de cada estructura organizacional, considerando aquellas actividades que cada institución, desde su ámbito, puede aportar. Esto reviste especial importancia en un contexto de emergencia, pues implica desafíos propios del evento y la gestión tanto de las exigencias típicas de una situación de emergencia, como la incertidumbre de los escenarios futuros.

Pese a las bondades que ofrece la coordinación de acciones - particularmente en un contexto de emergencia- se determinó que los actores involucrados en la entrega de víveres (CNE, CME´s, MEP,, CECUDIS) cada uno ha definido elementos de los componentes de estrategia y asignación^[5], de manera individual, dando respuestas diferentes que carecen de coordinación entre los actores, tal y como se detalla en los siguientes párrafos.

Por un lado, en la atención de la fase de respuesta de la emergencia, la CNE definió su estrategia para brindar asistencia humanitaria, la cual encuentra su operatividad mediante determinación de algunos lineamientos y la asignación de recursos financieros a los CME´s.

Por otra parte, se tienen las entregas de víveres concertadas en las mesas operativas adscritas al Centro de Operaciones de Emergencias (COE). Es así como en la Mesa de Educación se valoraron protocolos elaborados por el Ministerio de Educación Pública, para la entrega de alimentos a los estudiantes por medio de las juntas de educación y administrativas, como alternativa al cierre de los comedores estudiantiles. De igual manera, en la Mesa de Protección Social se definieron pautas^[6] para dar continuidad al servicio de alimentación que se ofrece mediante la Red Nacional de Cuido y Desarrollo Infantil, ante la decisión familiar de no enviar a los niños y niñas al centro de cuido. Al respecto, tanto el MEP como el IMAS asignaron recursos conforme a los presupuestos de comedores respectivamente.

La definición de esas distintas estrategias y asignación de recursos, de forma separada, para la entrega de víveres en atención de la emergencia, demuestra la ausencia de un objetivo común para esa actividad que propicie la eficiencia y eficacia en el uso de los recursos, además presenta un panorama donde las acciones fueron ejecutadas sin una priorización coordinada de los esfuerzos en el marco de la emergencia. Considerar los aspectos señalados, permitiría integrar las acciones conforme a las necesidades de la población y maximizar el uso de los recursos públicos, con el fin de que se pueda beneficiar a la mayor cantidad de afectados posibles.

Al respecto, es importante retomar los conceptos de solidaridad y equidad, de manera que la población más vulnerable reciba los beneficios que el Estado pueda brindar, ya que la carencia de coordinación interinstitucional , divide los esfuerzos y dificulta el otorgamiento de ayudas a quienes más lo necesitan, dado que cada una de las partes busca cumplir sus propios objetivos.

En el componente de ejecución se debe contar con rutinas y generar información, pues estos son insumos esenciales que permiten efectuar las tareas del componente de evaluación, las cuales son valoración y control^[7] .

En relación con el componente ejecución, los actores involucrados en la entrega de víveres han establecido pautas para la recopilación, análisis y distribución de las tareas críticas, y la creación de rutinas. Así, la CNE emitió directrices^[8] que definen líneas de trabajo para los CME´s, las cuales consignan, entre otras cosas, tres niveles de prioridad para seleccionar los beneficiarios de las entregas, y otorgan a los referidos comités, la función de definir criterios específicos de selección.

A pesar del trabajo realizado por los CME´s en la distribución de los paquetes de víveres, en la determinación de criterios para la selección de beneficiarios se evidencia falta de coordinación interinstitucional, en virtud de la definición de criterios distintos por parte de esos comités. Lo anterior, plantea una inobservancia de la normativa vigente (artículo 22 inciso m, del Reglamento de organización y funcionamiento de los comités regionales, municipales y comunales de emergencias), la cual establece como atribución de los CME´s, mantener una estrecha coordinación, cooperación y planificación de trabajo con la CNE y con los otros comités e instancias locales y regionales.

Mientras algunos de los CME´s han establecido criterios específicos de selección, tales como ingresos familiares, ser parte de las poblaciones de inmigrantes indocumentados, ausencia de seguro social, personas que laboraban en la informalidad o de forma independiente, etc; otros comités se han basado únicamente en los tres niveles de prioridad definidos por la CNE. A continuación se detalla la cantidad de criterios definidos por los CME´s de los cantones objeto de estudio de esta Auditoría.

Por su parte, el MEP y el IMAS también definieron -de manera aislada a los esfuerzos de la CNE y CME´s- tareas y rutinas para la ejecución de las entregas en los centros educativos y los CECUDIs, respectivamente. Esto mediante la emisión de protocolos en el caso del Ministerio de Educación y una guía orientadora por parte del Instituto, los cuales estipulan el proceso para la entrega de víveres

Es decir, en el desarrollo de los elementos concernientes al componente ejecución, se denotan esfuerzos aislados y la carencia de interacción entre las organizaciones participantes de la entrega de víveres, para definir y analizar información y rutinas. Dichas acciones presentan un riesgo, pues existe la posibilidad de que en un cantón se excluyan personas que en otro cantón si están siendo atendidas o por el contrario estar beneficiando personas con criterios mínimos.

En otro orden de ideas, con respecto al componente evaluación -que contempla la valoración del flujo del proceso y sus resultados, para ejercer control y tomar decisiones- no hay evidencia de un análisis de la información recopilada en la ejecución de las entregas de víveres, lo cual permita valorar el proceso, sus rutinas y la asignación de los recursos y, a su vez, ejercer el control necesario para implementar las mejoras pertinentes.

Destacar que la CNE, MEP e IMAS han aplicado algunas medidas de evaluación a las instancias encargadas de dar operatividad a las entregas de paquetes (CME´s, centros educativos y centros de cuido), las cuales consisten en la aplicación de formularios con información básica de los beneficiarios y cuestionarios para conocer diferentes aspectos presentados posterior a la entrega de los paquetes. En el caso de la CNE, estas herramientas son custodiadas por los CME´s, y no llegan a ser procesadas, y analizadas por la Comisión.

No obstante lo anterior, el concepto de evaluación va más allá de la ejecución de tales acciones, pues implica la valoración del flujo del proceso, los resultados y sus componentes, para gestionar los riesgos de las acciones ejecutadas, de manera que se faciliten -en caso necesario- nuevos direccionamientos. Por lo anterior, se observa que con respecto a este último componente de evaluación, no existe una labor coordinada y articulada que evalúe el proceso de entrega de víveres como un todo con una visión de Estado. Lo anterior, implicaría que las partes involucradas recopilen información sobre los resultados tales como indicadores, lecciones aprendidas u otros, para que posteriormente se analice de forma conjunta, de manera que se pueda detectar desviaciones y tomar decisiones para el cumplimiento de los objetivos en el marco de la emergencia sanitaria.