El objetivo de la auditoría es determinar si las acciones para procurar la disponibilidad, despliegue y aplicación de la vacuna contra el Covid-19 se realizan de conformidad con el ordenamiento jurídico nacional y las buenas prácticas internacionales. En particular, el objetivo de este documento es informar acerca de los resultados obtenidos en la valoración de las acciones definidas en torno a la etapa 2 de planificación tanto de la compra, como de la distribución de la vacuna, así como de elementos relacionados con la etapa 3 del proceso de vacunación, con el fin de identificar oportunidades de mejora en las decisiones país.

La pandemia declarada a nivel mundial, ante el virus respiratorio del coronavirus SARS-COV-2 (Covid-19), suscitó que científicos de todo el mundo avancen rápidamente en el desarrollo de vacunas para contribuir a reducir las hospitalizaciones y las muertes por dicha enfermedad.

De acuerdo con la OMS y la OPS^[1] la alta demanda de vacunas provoca una disponibilidad limitada inicial de dosis que afecta a todos los países, independientemente del mecanismo de compra que cada uno de ellos haya seguido.

Por ello, las etapas de planificación de la compra y distribución de la vacuna, así como el despliegue y la vacunación, son relevantes de cara a minimizar el impacto social y económico de la pandemia (en especial la mortalidad) y retomar de forma progresiva las actividades sociales, económicas, laborales y familiares, tal como lo señalan^[2] la OMS y la OPS.

El Gobierno de Costa Rica emitió una declaratoria de emergencia sanitaria en el territorio nacional, desde marzo 2020, mediante el Decreto Ejecutivo N.° 42287-MP-S^[3], en virtud del brote del nuevo coronavirus SARS-COV-2 (Covid-19). Este escenario genera la necesidad mundial de contar con vacunas contra el Covid-19, como una de las medidas más costo-efectivas para controlar la pandemia y disminuir su impacto en la salud^[4], con lo cual la Administración Pública aplica temporalmente medidas sanitarias extraordinarias, de conformidad con lo dispuesto en la Constitución Política y la Ley Nacional de Emergencias y Prevención del Riesgo, para brindar pronta atención a los eventos generados y mitigar sus consecuencias.

En ese sentido, como parte de un trabajo conjunto entre el Ministerio de Salud (MS), la Caja Costarricense del Seguro Social (CCSS) y la Comisión Nacional de Emergencias (CNE) se deben emprender acciones coordinadas para salvaguardar la salud y vida de los habitantes, para lo cual el Poder Ejecutivo gestionó el aprovisionamiento presupuestario al Fondo Nacional de Emergencias para la adquisición de vacunas.

El marco normativo nacional^[15] prevé la aprobación de un Plan General de Emergencias, con base en el cual se proponen planes de inversión que justifican las necesidades del proyecto y estiman el costo-beneficio de los recursos físicos y financieros que se emplearán para la atención de la emergencia. Dicho plan de inversión debe ser aprobado por la Junta Directiva de la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias (CNE).

De cara a la inmunización contra el Covid-19, dentro del contexto del Plan General de Emergencias, en setiembre de 2020 se emitió el plan de inversión denominado “Aplicación de la Vacuna contra el Covid-19 en la población vulnerable”, el cual detalla las acciones, obras y recursos que el país emplea para atender la pandemia. Dicho plan de inversión fue elaborado por la CCSS como unidad ejecutora, en coordinación con el Ministerio de Salud, y aprobado^[16] por la Junta Directiva de la CNE por un monto de $70,77 millones de dólares, recursos que fueron incluidos parcialmente en el Presupuesto Extraordinario de la República 3-2020, los cuales fueron trasladados al Fondo Nacional de Emergencias para emplearse en la adquisición y aplicación de las vacunas contra el Covid-19.

Posteriormente, el Ministerio de Salud solicita al Ministerio de Hacienda gestionar recursos adicionales para alcanzar una inversión total de inmunización de $77,42 millones de dólares, recursos que fueron incluidos en el Presupuesto Extraordinario de la República 1-2021; no obstante, de la revisión realizada por la Contraloría General no se evidenció la aprobación de un nuevo plan de inversión por parte de la CNE, el cual contemple el requerimiento de dichos recursos.

Según la revisión efectuada, el Ministerio de Salud a través del Ministerio de Hacienda presenta^[17] ante la Asamblea Legislativa mediante el expediente N.° 22.367 la solicitud de recursos adicionales para financiar la adquisición de vacunas e insumos^[18], sin que en la exposición de motivos se aporte como elemento técnico para la toma de decisiones, un nuevo plan de inversión que justifique la cantidad de recursos adicionales para disponer de los insumos supracitados.

Cabe indicar que, la referida solicitud de recursos fue aprobada por la Asamblea Legislativa el 1 de febrero de 2021, sin que esto conste en el plan de inversión amparado al Decreto de Emergencia N.°42227-MP-S que se encuentra vigente para la compra de vacunas e insumos, acorde con la aprobación de la Junta Directiva de la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias (CNE), el cual data del 23 de septiembre de 2020.

Además, al momento de la revisión, la CCSS como Unidad Ejecutora de dicho proyecto, no había solicitado la ampliación del Plan de Inversión ante la CNE, ya que requería que la Comisión Nacional de Vacunación y Epidemiología adscrita al Ministerio de Salud, mediante sus criterios técnicos, brindara los datos de la estimación de población adicional a vacunar, cantidad exacta de dosis requeridas y posibles opciones de vacuna elegibles. No obstante lo anterior, el Ministerio de Salud efectúa el trámite de recursos adicionales ante la Asamblea Legislativa, sin contar con los elementos en el plan de inversión, que justifiquen la ampliación de población que no se encuentra en los grupos de vulnerabilidad definidos, los cuales fundamentan esa solicitud.

Sobre este particular, las buenas prácticas^[19] señalan que se deben estimar cuidadosamente los requisitos esenciales para el plan de vacunación, así como los costos que respaldan las operaciones de despliegue y vacunación, cuyos componentes deben actualizarse de forma periódica de cara a nueva información que incide en las necesidades cotidianas del proceso de inmunización. Asimismo, los compromisos que se encuentran en el plan de inversión dirigidos a la fase de reconstrucción deben procurar un uso eficaz y eficiente^[20] de los recursos disponibles mediante cualquier forma de financiamiento, en donde las actividades de control^[21] y seguimiento del proceso permitan justificar los cambios a realizar en el proyecto.

Es importante como oportunidad de mejora tomar en cuenta la actualización y aprobación del plan de inversión de marras, como mecanismo que apoye el seguimiento y toma de decisiones, por cuanto no se evidencia un seguimiento claro del mismo de parte de la CNE, tal como lo establece la normativa aplicable, de cara a las necesidades actuales. Además, la normativa que regula la elaboración y presentación de dicho plan no orienta la definición de una temporalidad para realizar la actualización oportuna de este instrumento, de manera que soporte una adecuada fiscalización de los proyectos amparados al Plan General de la Emergencia.

Ahora bien, sobre este particular, la CNE informó a este Órgano Contralor mediante oficio CNE-PRE-OF-109-2021, que en el mes de marzo de los corrientes se procedió con el ajuste y aprobación de dicho plan de inversión. En cuyo caso, esta Contraloría General realizará las verificaciones que correspondan, de cara a la emisión del informe final de auditoría correspondiente.

Las Normas de control Interno para el Sector Público^[29] señalan que los sistemas de información de una entidad contemplan los procesos requeridos para recopilar, procesar y generar información de manera organizada y oportuna, que respondan a las necesidades de los distintos usuarios, con un enfoque de mejoramiento continuo. Para ello, la información que se produce debe ser confiable^[30], oportuna^[31] y útil^[32].

Además, los organismos internacionales de salud recomiendan^[33] monitorear la estrategia de vacunación de cada país para obtener información fiable y precisa sobre la población objetivo esperada, a la cual se administran las vacunas. Asimismo, diseñar estrategias que incidan en la priorización de los grupos electos, modificación de las capacidades y necesidades de los centros encargados de la inmunización. En este sentido, se requiere una triangulación de datos de manera continua, entre regiones y localidades que permitan realizar una comparación según nivel de avance, para una mejor toma de decisiones y realizar modificaciones para apoyar la cobertura de la vacunación.

Sobre el particular, de la revisión realizada por la Contraloría General se evidenció que la administración cuenta con una gran cantidad de información suministrada por cada una de las áreas de salud y/o centro vacunatorio, así como de otras fuentes de datos generada en otras organizaciones intervinientes en el proceso, tal como el Ministerio de Salud. No obstante, la información para toma de decisiones se encuentra de manera dispersa, en formatos y estructuras diferentes y cuyos datos recopilados difieren entre unidades.

Al respecto, la administración señala que su procesamiento implica tiempos adicionales en la jornada laboral, por lo tanto no es posible contar de manera oportuna con información consolidada, lo que limita la forma en que se socializa la información, así como el control y monitoreo del proceso que permita una toma de decisiones congruente con su naturaleza.

Adicionalmente, los rezagos en la consolidación de la información también se evidencian en los datos abiertos suministrados al público mediante su página web^[34], dado que a pesar de ser una herramienta útil en aras de mejorar la transparencia del proceso de vacunación, la información contenida en dicha página presenta oportunidades de mejora en las facilidades para su interpretación, así como en la integración y vinculación de los datos. Particularmente, en dicha página no se cuenta con un diccionario de datos^[35], ni con las estructuras que permitan un análisis de datos en sus distintos niveles, además, no se cuenta con visualizaciones que permitan comparaciones entre las distintas áreas o presenten información básica en todos los niveles acerca de su situación epidemiológica.

En ese sentido, toma relevancia contar con herramientas que permitan el análisis de los datos por parte de las diferentes personas usuarias, por lo tanto la Contraloría pone a disposición de la ciudadanía en complemento a este reporte, un sitio web en el cual se presentan de forma interactiva algunos de los resultados e información para análisis.

Finalmente, es importante señalar que el uso de los datos como parte de la estrategia de vacunación es un elemento fundamental para garantizar el cumplimiento de los objetivos planteados, corregir desviaciones en el proceso y tomar las decisiones de manera oportuna.