Fortalecimiento de la gestión de los ingresos por parte de la CNE

El objetivo de la auditoría es determinar el nivel de cumplimiento de los mecanismos de prevención de riesgos en los procesos ejecutados por la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias (CNE) para la atención de la emergencia ocasionada por el COVID-19. Por su parte, el objetivo del presente documento es reportar condiciones susceptibles de mejora por parte de la CNE, como resultado del análisis de la gestión de ingresos que ha efectuado para la atención de la pandemia.

Este reporte abarca las acciones efectuadas por la CNE para la recaudación y proyección de los recursos destinados a financiar la emergencia por COVID-19, desde el 16 de marzo hasta el 31 de agosto de 2020, y considerando algunas situaciones acontecidas durante los meses de setiembre y octubre de 2020. Este es el segundo reporte de la Auditoría en ejecución; durante el proceso de fiscalización se emitirán otros productos similares y un informe final.

La CNE tiene bajo su responsabilidad la administración del Fondo Nacional de Emergencias (FNE), que según el artículo 43 de la Ley N.° 8488 se compone de aportes, contribuciones, donaciones y transferencias de personas físicas o jurídicas, recursos del presupuesto nacional y aportes e intereses obtenidos de instrumentos financieros. Específicamente, el artículo 46 de la Ley de cita establece el pago del tributo del 3% de las ganancias o superávit libre generado por las instituciones públicas en cada período. Por su parte, el artículo 47 regula las contribuciones provenientes de instituciones públicas, ya sea dentro o fuera de una declaratoria de emergencia; mientras el artículo 48 refiere a las donaciones en especie o efectivo que pueden efectuar empresas privadas y otras organizaciones.

Los recursos recaudados por la CNE se asignan a su actividad ordinaria (prevención), así como a la extraordinaria (atención de emergencias); y los fondos que no se asignan o comprometen en alguna emergencia, se clasifican como fondos libres.

En el contexto del presente reporte, una gestión articulada de los ingresos comprende los elementos indicados en la figura N.° 1.

La gestión de los ingresos para la emergencia por COVID-19 es fundamental para el cumplimiento de las obligaciones de la CNE en observancia del principio razonabilidad y proporcionalidad señalado en la Ley N.° 8488. Por esta razón, es necesario que la CNE analice rigurosamente la dinámica de los ingresos del FNE, que permita hacer frente a las necesidades apremiantes generadas por la pandemia y el potencial surgimiento de otras emergencias, en un contexto de recursos escasos.

Lo anterior adquiere mayor relevancia al considerar que hasta el 31 de agosto de 2020 los gastos asociados a la pandemia se cubrieron en un 93,7%^[2] con recursos libres^[3] del FNE, los cuales son limitados y se encuentran previstos para atender otras situaciones de emergencia que puedan surgir. Asimismo, al considerar que el Plan General aprobado para la presente emergencia establece el aporte del FNE en CRC 69.437,6 millones, a ser cubierto en un plazo de 24 meses; monto que podría incrementarse según la evolución de la emergencia, presionando al alza los aportes económicos requeridos.

La CNE no ha elaborado análisis prospectivos que permitan dimensionar la sostenibilidad del FNE para hacer frente a la presente emergencia, y disponer de información suficiente para la toma de decisiones en cuanto a la captación de ingresos y su aplicación en gastos, basada en escenarios. Estos análisis prospectivos deben considerar todas las variables necesarias desde la perspectiva de los ingresos, gastos, así como otras que resulten determinantes para construir análisis integrales, como por ejemplo los elementos de riesgo o determinantes de cambio (FMI, 2020)^[8].

En relación con los ingresos no se ha efectuado una proyección de los diferentes rubros que componen el FNE, por ejemplo, las estimaciones de los ingresos por el tributo del 3% que se genera del superávit libre o utilidades de las instituciones públicas, las contribuciones o aportes provenientes de las instituciones a solicitud de la CNE^[9] y las donaciones provenientes de sujetos privados y otras organizaciones para atender la emergencia por COVID-19 y otras emergencias vigentes. Tampoco, proyecciones de potenciales ajustes en la dinámica de las inversiones de corto y largo plazo, y su impacto en los intereses generados.

Dichas proyecciones deben considerar los diferentes elementos que ejercen presión sobre la recaudación de ingresos, tales como:

● Cambios normativos que afectan la recaudación. Por ejemplo la reciente aprobación por parte de la Asamblea Legislativa del proyecto de ley (expediente N.° 21217) en el cual se reforma la Ley N.° 8488 mediante la inclusión del artículo 46 (bis), donde se excluye a las municipalidades y concejos municipales de distrito, del pago del tributo del 3% sobre el superávit libre que genere y además se les condonan las deudas. Al respecto, durante el año 2020 se recaudaron CRC 151,1 millones, mientras se encontraban pendientes de pago un total de CRC 729,0 millones por parte de las municipalidades que presentaron declaración jurada. Esto genera una disminución en las previsiones de ingresos futuros para atender emergencias y una afectación sobre los ingresos actuales que esperaba recibir la CNE producto de la condonación de deudas.

● Perspectiva de disminución en superávit libre del periodo 2020. De acuerdo con el análisis de la situación fiscal del sector público al primer semestre de 2020^[10], existe una contracción generalizada de los ingresos corrientes para las instituciones públicas con respecto al año pasado, lo cual genera una perspectiva de disminución del superávit libre al finalizar el periodo 2020, que afectaría el ingreso probable de la CNE por concepto del cobro del tributo del 3%, para el 2021. Lo anterior es relevante por cuanto este flujo de ingresos según^[11] la CNE representa aproximadamente CRC 8.000,0 millones anuales, siendo uno de los principales aportes a la sostenibilidad del FNE y la atención de emergencias.

● Tendencia a la baja de los recursos libres del Fondo Nacional de Emergencias. Las contribuciones y aportes de las instituciones públicas han sido insuficientes para cubrir los gastos de la pandemia. De esta manera, los recursos libres del Fondo, han financiado en gran parte la emergencia, presentando una tendencia a la baja desde su inicio, según lo indicó la Contraloría General en publicación anterior, pasando de CRC 47.444,6 millones en marzo 2020 a CRC 26.820,3 millones en agosto de este mismo año, lo que representa una disminución del 43,5%, según se muestra en el gráfico N.° 1.

Por el lado del gasto —según se indicó al inicio de este reporte—, los análisis de la CNE se circunscriben a un listado de las erogaciones asociadas a entrega de diarios y hospedaje, contrataciones bajo la modalidad de créditos locales^[12], basadas en proyecciones de contagio y porcentaje estimado de la población que requiera cuarentena a diciembre 2020. Sin embargo, no incluyen la totalidad de necesidades cubiertas con recursos del Fondo, como la contratación de personal por emergencia y materiales y suministros médicos, así como otros gastos necesarios clasificados en las partidas de remuneraciones, bienes duraderos y transferencias.

En relación con lo anterior, tampoco se observa la correspondencia entre los gastos estimados y la disponibilidad de recursos para su financiamiento, que permita establecer medidas para la sostenibilidad financiera de las operaciones durante la emergencia; todo lo cual es contrario a lo señalado en el párrafo segundo artículo 47 de la Ley N.° 8488.

Además, no se observa la construcción de escenarios que permita preparar proyecciones fiables para la toma de decisiones, principalmente en una emergencia como la actual, donde existe incertidumbre asociada con los desembolsos de gastos. Estos análisis no solo deben incluir una evaluación de la línea base, sino también escenarios pesimistas que comprendan los retrasos en el financiamiento y las interrupciones en la recaudación de ingresos, con el fin de analizar sus efectos potenciales y buscar alternativas de solución (FMI, 2020)^[13].

Dentro de estos análisis se deben incorporar potenciales factores emergentes que puedan incidir en el aumento de las erogaciones relacionadas con la atención de la emergencia sanitaria; especialmente aquellos gastos no convencionales y de alta cuantía que generan presión sobre los recursos del FNE, como los ejemplificados seguidamente.

● Bono proteger. La pandemia implicó destinar CRC 11.557,5 millones de colones del Fondo para cubrir las demandas del bono proteger en abril de 2020.

● Vacunas para COVID-19. En el mes de setiembre de 2020, la Caja Costarricense de Seguro Social presentó un plan de inversión^[14] para la eventual aplicación de la vacuna contra el COVID-19, por aproximadamente CRC 43.313,5 millones para ser incluido en el Plan General de la Emergencia. Este plan fue aprobado por la Junta Directiva de la CNE, indicando expresamente en el acuerdo que los recursos serán cubiertos por el FNE y que a este momento la disponibilidad presupuestaria del Fondo, no permite cubrir la totalidad del costo del plan de inversión referido.

Además, relacionado con ese plan de inversión, la Junta Directiva de la CNE efectuó una primera reserva presupuestaria por CRC 9.770,8 millones, con el propósito de asegurar al menos las señales de trato o adelantos en la suscripción de convenios para la adquisición de vacunas contra el COVID-19, mediante el mecanismo de vacunación COVAX^[15].

● Otros gastos sobrevinientes. La particularidad de la pandemia y su magnitud, implica que durante su evolución surjan necesidades no contempladas en el Plan General de la Emergencia, que afectarían los recursos previstos para la atención del COVID-19, las cuales eventualmente se incluirán en los reportes de daños que las instituciones afectadas aporten, incrementando el financiamiento requerido.

A partir de lo antes expuesto y considerando el escenario económico actual, bastante incierto desde la llegada de la pandemia, resulta relevante que la CNE como administradora del FNE y el rol que desempeña en la atención del COVID-19, fortalezca los elementos referidos en los párrafos precedentes impulsando así, la gestión articulada de los ingresos y la toma de decisiones informadas para emprender acciones oportunas de forma concertada y sistémica; en busca de alternativas para el mejor uso de los recursos existentes, la sostenibilidad financiera del Fondo y la atención oportuna de otras emergencias. Así también que la información atinente a los ingresos, gastos y análisis prospectivos de la sostenibilidad del FNE se pongan a disposición del público en la página web oficial de la CNE.