Fortalecer la capacidad de gestión en la emergencia: planificación y publicidad de información en la CNE

El objetivo de la auditoría es determinar el nivel de cumplimiento de los mecanismos de prevención de riesgos en los procesos ejecutados por la CNE para la atención de la emergencia ocasionada por el COVID-19. Por su parte, el objetivo del presente documento es reportar las condiciones susceptibles de mejora por parte de la Comisión Nacional de Emergencias y Prevención del Riesgo (CNE), como resultado del análisis del proceso de planificación y publicidad de la información relativa a la atención de la emergencia por el COVID-19, en congruencia con lo estipulado en la Ley Nacional de Emergencias y Prevención del Riesgo, n.° 8488, del 22 de noviembre de 2005.

Este reporte abarca el análisis de la emisión del Plan General de la Emergencia por el COVID-19 y la publicidad de información útil para la toma de decisiones, en el sitio web oficial de la CNE, como atributo esencial de la transparencia. El período de análisis comprende las operaciones efectuadas desde el 16 de marzo hasta el 30 de junio de 2020. Este es el primer reporte de la Auditoría en ejecución; durante el proceso de fiscalización se emitirán otros productos similares y un informe final.

La CNE es la institución competente en materia de prevención de riesgos y preparativos para atender situaciones de emergencia, de conformidad con la Ley n.° 8488. Frente a la pandemia COVID-19, se decretó[1] la articulación de la CNE con el Ministerio de Salud, como órganos encargados de planear, dirigir, controlar y coordinar los programas y actividades de protección, salvamento, atención y rehabilitación de las zonas declaradas en emergencia. Para cumplir con tales fines, el marco normativo establece la necesidad de contar con un Plan General de la Emergencia, cuyas acciones en gran parte se financian mediante el Fondo Nacional de Emergencias, a cargo de esa Comisión.

Instaurar capacidades de gestión es decisivo para enfrentar situaciones de crisis, entre las cuales se encuentran las ocasionadas por pandemias (OCDE, 2014). La capacidad de gestión se refleja en la toma de decisiones y establecimiento de prioridades, como resultado de procesos de planificación y transparencia interconectados, cuyo objetivo es facilitar la asignación de recursos escasos, aumentar la capacidad de previsión sobre los resultados esperados y establecer las acciones necesarias para corregir el curso de acción, a partir de información de utilidad, difundida a las partes interesadas (Delgado, 2019; Nacke y Celucci, 2013), según se resume en la figura 1.

En el contexto de la Ley n.° 8488, lo anterior alude a la emisión del Plan General de la Emergencia por parte de la CNE, como instrumento previsto para planificar y canalizar en forma racional, eficiente y sistemática las acciones que deben realizarse, la supervisión necesaria y la asignación de los recursos requeridos. A su vez, implica proporcionar datos abiertos de utilidad para integrar los esfuerzos de las diferentes partes interesadas, a fin de facilitar un manejo oportuno, coordinado y eficiente durante el ciclo de vida de la emergencia.

Del análisis efectuado se determinó que la CNE aún se encuentra en proceso de elaboración del Plan General de la Emergencia por COVID-19, sobre la base de reportes de daños que a la fecha continúan proporcionando las instituciones públicas involucradas en la atención de la emergencia, así como otra documentación atinente.

Pese a que el ordenamiento jurídico no prevé una fecha exacta para la emisión del Plan General, lo cierto es que el período de actuación durante una emergencia, sin contar con este instrumento, no puede prolongarse indefinidamente. Lo anterior, por cuanto el plazo de dos meses fijado en el artículo 38 de la Ley n.° 8488 para la recepción de los reportes que lo nutren es máximo, y se justifica en la necesidad de conocer los daños que deben ser considerados, a efecto de determinar las acciones y los medios para realizarlas (Dictamen n.° C-246-2016 y Opinión Jurídica n.° OJ-070-2012 de la Procuraduría General de la República).

En esa línea, el plazo máximo de dos meses dado a las instituciones para entregar un reporte oficial de daños y pérdidas, con una estimación de los costos y las necesidades a cubrir, no excluye la posibilidad de que en el transcurso de las fases de atención surjan otros daños que no fueron contemplados por el Plan General de Emergencia; en cuyo caso la nueva información deberá estar respaldada por la institución ante la CNE, con un estudio técnico que demuestre la relación directa con el hecho generador de la emergencia, de conformidad con el artículo 32 del Reglamento a la Ley Nacional de Emergencias y Prevención del Riesgo, Decreto Ejecutivo n.° 34361 del 21 de noviembre del 2007.

De esta forma, la emisión del Plan General de la Emergencia aporta líneas de acción necesarias para orientar la actuación de los involucrados; líneas que pueden ser ajustadas o ampliadas tanto en su definición como en la asignación de recursos, según los desafíos que presente la evolución de la emergencia, congruente con el artículo 41 de la Ley n.° 8488 en concordancia con el artículo 36 del citado reglamento.

En el escenario actual, por cada día que transcurre, la CNE destina recursos cuantiosos a la atención de la emergencia por el COVID-19, sin estar asociados al Plan General de la Emergencia, lo cual constituye un riesgo frente a circunstancias de estrechez fiscal como la que actualmente enfrenta el país, en la que cada colón se debe destinar certeramente a la atención de la emergencia, de forma que la aplicación del gasto maximice los beneficios y contribuya a reducir las afectaciones derivadas.

Los recursos destinados a la atención de la emergencia por parte de la CNE, provienen del Fondo Nacional de Emergencias, y ascienden a CRC 18.070,7, CRC 5.242,4 y CRC 3.690,2 millones, en abril, mayo y junio de 2020, respectivamente, para un promedio mensual de CRC 9.001,1^[2] de millones. Estas cifras difieren significativamente de los CRC 1.621,9 millones promedio mensual de gasto proyectado por la CNE para 2020.

De acuerdo con lo manifestado por la administración, las acciones y gastos ejecutados al 30 de junio de 2020 corresponden a la fase de respuesta de la emergencia, la cual incluye medidas urgentes de primer impacto orientadas principalmente a salvaguardar la vida y mantener la continuidad de los servicios vitales^[3]. Es así como aún hace falta cubrir medidas de acción mediata que se definan para la presente emergencia, en los términos del artículo 39 de la precitada Ley n.° 8488.

La Contraloría General reconoce que la elaboración del Plan General de la Emergencia es un proceso complejo, según lo indicó en publicación reciente^[4]. En línea con lo anterior, es necesario enfatizar en asuntos relevantes para su conformación, según se detalla seguidamente.

• Prácticas de buena gestión. El Plan General de la Emergencia, como instrumento orientador, debe procurar la mejor asignación de los recursos disponibles; integrar las acciones a cargo de las diferentes administraciones involucradas, así como sus roles y responsabilidades; prever los mecanismos de control necesarios, así como instrumentos de rendición de cuentas, congruente con lo regulado en el artículo 39 de la Ley n.° 8488, y los principios de estado de necesidad y urgencia, integralidad del proceso de gestión, coordinación, razonabilidad y proporcionalidad, establecidos en el artículo 3 de ese cuerpo normativo.

• Sustento en información de calidad. Según se indicó, la CNE elabora el Plan General de la Emergencia con los reportes presentados por las instituciones y demás documentación que se acredite, de conformidad con el artículo 38 de la Ley n.° 8488. Al respecto, es relevante señalar la importancia de que la CNE propicie la calidad en la información proveniente de las instituciones públicas, a efecto de establecer una relación causa-efecto entre el suceso y las acciones y recursos requeridos para su atención, como insumo para la elaboración o actualización de dicho Plan. También, en razón de la complejidad de la presente emergencia, conviene complementar la estructuración de este instrumento con criterio experto proveniente del ámbito nacional e internacional.

• Incorporación de análisis prospectivos. De conformidad con el artículo 39 de la Ley n.° 8488, el Plan General de la Emergencia establece la inversión necesaria para enfrentar la emergencia en sus diferentes fases. Sin embargo, es preciso indicar que las últimas cuatro emergencias declaradas^[5] han resultado deficitarias en comparación con los reportes de daños presentados por las instituciones públicas involucradas. Frente a circunstancias de elevada incertidumbre como las relativas al comportamiento y duración del COVID-19, así como de las medidas de contención implementadas, es relevante la construcción de escenarios y evaluación de riesgos, que permitan anticipar mejor las condiciones sobrevinientes, los impactos complejos y de amplio alcance, así como explorar alternativas de actuación, congruente con las buenas prácticas de gobernanza de riesgos críticos en situaciones de emergencia (OCDE, 2014).

• Revisión periódica y articulación con otros instrumentos de planificación. La complejidad de la presente emergencia amerita sujetar el Plan General a la atención de aquellas situaciones que tengan una relación directa con la emergencia, y a revisiones periódicas, sobre la base de los aprendizajes adquiridos, las buenas prácticas emergentes, los riesgos y escenarios, con el fin de ajustar lo que proceda. Según se indicó, la posibilidad de efectuar modificaciones a dicho plan está normado en el artículo 41 de la Ley n.° 8488, en concordancia con los artículos 32 y 36 del reglamento a la Ley, y se retoma en la Opinión Jurídica de la Procuraduría General de la República n.° OJ-070-2012. Así también, se debe prever que las modificaciones al Plan General de la Emergencia sean publicadas, con el fin de conocer su evolución y fortalecer la rendición de cuentas. Por último, es relevante la articulación de este Plan General con otros instrumentos de planificación del país, para abordar las medidas requeridas no solo desde una perspectiva coyuntural, sino desde la dimensión estructural.

La CNE no ha publicado información completa en su página web oficial relativa a los recursos provenientes del Fondo Nacional de Emergencias que han sido utilizados en la atención del COVID-19. Poner a disposición de la población y partes interesadas información completa, es esencial para la articulación de los órganos, estructuras, métodos, procedimientos y recursos de diferentes instancias públicas y privadas involucradas en la atención de la emergencia, así como para hacer confluir hacia un mismo fin las acciones de forma concertada y sistémica, de conformidad con el artículo 30 de la Constitución Política de la República de Costa Rica, y los principios establecidos en el artículo 3 de la Ley n.° 8488. Asimismo, la situación señalada es contraria con el artículo 20 inciso h), aparte 2 de esa misma Ley, el cual establece la ejecución transparente de los recursos del Fondo.

A la fecha, dichos recursos se han destinado principalmente a la adquisición de bienes y servicios en el marco de la ayuda humanitaria^[6] desplegada, donde sobresalen CRC 17.393,6 millones aplicados en la adquisición de alimentos para la entrega de diarios y subsidios económicos brindados a personas en condiciones de vulnerabilidad.

Es así como la página web de la CNE muestra el monto global de los gastos presupuestados para atender la emergencia y su ejecución a junio de 2020, sin proporcionar información que permita advertir el ritmo de las erogaciones y establecer la suficiencia o necesidad de recursos, lo cual se podría aproximar a partir de un mayor detalle de los ingresos recaudados y disponibles, su fuente de financiamiento, así como su aplicación por rubros de gastos.

Otro ejemplo refiere a la información relacionada con las contrataciones de emergencia, respecto de lo cual, el sitio web oficial de la CNE muestra únicamente el listado de compras de la emergencia por COVID-19 adjudicadas mediante el Sistema Integrado de Compras Públicas (SICOP), no así de las 14 compras adjudicadas a la luz del artículo 34 inciso j)^[7], del Reglamento para las contrataciones por el Régimen de Excepción y funcionamiento de la Proveeduría Institucional de la CNE, por CRC 148,8 millones y USD 119.660,90. Ello resta comparabilidad a la información, e imposibilita dimensionar el monto total de los gastos efectuados, lo cual conviene subsanar conforme a las buenas prácticas señaladas por organizaciones internacionales^[8].

De conformidad con lo indicado por la Organización Panamericana de la Salud (2009), la información es el producto más valioso durante emergencias o desastres para tomar decisiones. Es el elemento principal en el proceso de evaluación de daños y necesidades y es la base para la coordinación y la toma de decisiones en situaciones de emergencia. Tiene un poderoso impacto sobre cómo se movilizan los recursos nacionales e internacionales, y es esencial para el análisis posterior a la acción, la evaluación y las lecciones aprendidas.

En situaciones de emergencia, el perfil idóneo de la información a publicar debe observar el principio de datos abiertos^[9] estipulado en los artículos 2 y 4, del Decreto Ejecutivo n° 40199-MP, según el cual estos deben ser completos, primarios, actualizados y oportunos, accesibles, procesables automáticamente, no discriminatorios, no propietarios, libres de uso y reuso. En línea con lo anterior, la Organización Panamericana de la Salud retomó^[10] lo indicado por el Grupo Regional sobre Riesgos, Emergencias y Desastres de América Latina y el Caribe (REDLAC) en cuanto a otros principios y normas aplicables a la información proporcionada en situaciones de emergencia, a saber: completitud, relevancia, oportunidad, accesibilidad, inclusividad, interoperabilidad, responsabilidad, verificabilidad, objetividad, humanidad y sustentabilidad.

En suma, se torna necesario el fortalecimiento de las actuaciones institucionales, para consolidar oportunamente las acciones de planificación y publicidad de la información que contribuyan a la capacidad de gestión de la emergencia por el COVID-19.