คอลัมน์รายสะดวก
ชุด "เก็บตกเศรษฐกิจไทย" ตอนพิเศษ
EASTERN SEABOARD
ภาพสะท้อน "กลไกตรวจสอบ-ถ่วงดุล" ยุคป๋าเปรม (ฉบับเรียบเรียงใหม่)

(โพสต์ใน Facebook ส่วนตัวครั้งแรก 26 พฤษภาคม 2566)

วันนี้เมื่อ 4 ปีที่แล้ว
26 พฤษภาคม 2562

บรรยากาศวันนั้นก็คล้าย ๆ กับวันนี้ คือเป็นช่วง "หลังเลือกตั้ง" ที่ "ข่าวการเมือง" เป็นเรื่องหลักในหน้าสื่อ...

...จะต่างกับวันนี้อยู่บ้าง ก็ตรงที่ก่อนหน้านั้น 1 วัน (25 พ.ค. 2562) มีการเปิดประชุมสภาฯ และโหวตกันจนได้ท่านอดีตนายกฯ ชวน หลีกภัย เป็นประธานสภาฯ แล้ว...

...วันนั้น การเมือง "ในสภา" ก็เดินไปตามครรลองปกติ

แต่วันรุ่งขึ้น ช่วงเวลาประมาณเที่ยงวัน ข่าวทีวีทุกช่อง สื่อทุกสำนัก ต่างยืนยันเรื่อง "ช็อก" ความรู้สึกของคนไทยจำนวนไม่น้อย ว่า...

...ฯพณฯ พลเอกเปรม ติณสูลานนท์ ประธานองคมนตรีและรัฐบุรุษ ได้ถึงแก่อสัญกรรมแล้ว

เป็นข่าวการเมือง "นอกสภา" ที่ทำให้ผมช็อกไปชั่วขณะ

อย่างที่ทราบกันครับ "ป๋าเปรม" ท่านเป็นอดีตนายกรัฐมนตรี ที่แม้พ้นจากตำแหน่งนายกฯ แล้ว แต่เมื่อถึงวันขึ้นปีใหม่ และวันสงกรานต์ ทุก ๆ ปี จะต้องมีคณะบุคคลต่าง ๆ เข้าพบและขอพรจากท่าน เป็นเช่นนี้เรื่อยมาตลอด

ที่สำคัญ ด้วยความที่ผมเรียนเศรษฐศาสตร์ เมื่อได้อ่านประวัติศาสตร์ในสมัยที่ป๋าเป็นนายกฯ ก็กล่าวได้ว่า ท่านและเทคโนแครตในสมัยนั้น มีคุณูปการอย่างสูงในการประคับประคองเศรษฐกิจไทย ให้ผ่านพ้นปัญหาที่สืบเนื่องมาจากวิกฤตราคาน้ำมันโลกครั้งที่ 2 และยังมีการวางโครงสร้างพื้นฐานครั้งสำคัญ จนนำไปสู่การเติบโตทางเศรษฐกิจที่สูงมากในยุคต่อมาด้วย...

...นัยหนึ่งก็คือ ถ้าไม่ใช่เพราะป๋าเปรมช่วยไว้ เศรษฐกิจไทยคง "เจ๊ง" ไปตั้งแต่กลางทศวรรษ 1980 แล้ว ไม่ต้องถึงตอนวิกฤตต้มยำกุ้งหรอกครับ

ผมถึงได้บอกว่า "ช็อก" เมื่อรู้ข่าวในวันนั้น

ครับ... วันนี้ก็ครบ 4 ปีแล้ว

ปีที่แล้ว ผมเขียน "คอลัมน์รายสะดวก" รำลึกถึงป๋าเปรม โดยนำเนื้อหาจาก Discussion paper เรื่อง "The Role of Governance in Development Revisited: A Proposal of an Alternative View" ของอาจารย์ Yasutami Shimomura (ยาสึทามิ ชิโมมูระ) มาเล่าสู่กันฟัง...

...ผมลองกลับไปอ่านอีกที รู้สึกว่าบทความเมื่อปีที่แล้ว "ยาว" และ "เยิ่นเย้อ" ไปหน่อย...

...ก็เลยคิดว่า จะนำเนื้อหาจาก Discussion paper ที่ว่านี้ มาเรียบเรียงใหม่ให้กระชับขึ้น

สำหรับใครที่สนใจรายละเอียดเพิ่มเติม เดี๋ยวผมแปะลิงก์ไว้ที่ท้ายบทความครับ

เอาละ... เข้าเรื่องเลยดีกว่า

---------

Discussion paper ฉบับนี้ ได้หยิบยกกรณีศึกษาจาก "โครงการพัฒนาพื้นที่บริเวณชายฝั่งทะเลตะวันออก" หรือ Eastern Seaboard ซึ่งเกิดขึ้นในยุครัฐบาลป๋าเปรม มากล่าวถึงในงานศึกษา

อาจารย์ Shimomura สรุปเรื่องราวของโครงการ Eastern Seaboard ไว้ว่า เป็นโครงการที่เกิดขึ้นในช่วงเวลาเดียวกันกับที่ประเทศไทยเผชิญปัญหาสำคัญ 2 เรื่อง คือ การจัดการกับเศรษฐกิจมหภาคที่ขาดเสถียรภาพ และการขาดโครงสร้างพื้นฐานที่เพียงพอสำหรับรองรับอุตสาหกรรมการส่งออก

แม้จะมีปัญหาการขาดเสถียรภาพทั้งทางการเงินและการคลัง ถึงกระนั้น รัฐบาลไทยก็สามารถผลักดันโครงการ Eastern Seaboard จนเป็นผลสำเร็จ โดยที่ไม่ได้ทำตามคำแนะนำของ "ธนาคารโลก" (World Bank) และ "รัฐบาลญี่ปุ่น" ไปเสียทั้งหมด แต่เลือกเดินตามแนวทางของรัฐบาลไทยเอง

กล่าวคือ ทาง World Bank แนะนำให้ "พับ" แผนที่จะสร้างท่าเรือน้ำลึก "มาบตาพุด" (พื้นที่อุตสาหกรรมปิโตรเคมี) และ "แหลมฉบัง" (พื้นที่อุตสาหกรรมการส่งออก) แล้วใช้ท่าเรือสัตหีบและคลองเตยแทน เพราะตอนนั้น (พ.ศ. 2528) ประเทศไทยมีปัญหาหนี้ต่างประเทศสูงขึ้น และแนะนำให้รัฐบาลไทยใช้มาตรการ "รัดเข็มขัด" ต่อไป (World Bank ล็อบบี้รัฐบาลไทยผ่าน ดร.เสนาะ อูนากูล เลขาธิการสภาพัฒน์ในขณะนั้น ให้ทบทวนโครงการ Eastern Seaboard)

รัฐบาลญี่ปุ่นแนะนำอีกแบบหนึ่ง คือ ให้รัฐบาลไทยสร้างท่าเรือน้ำลึกทั้งสองแห่ง เพื่อเพิ่มความสามารถในการแข่งขันของไทย และเพื่อกระจายความแออัดจากท่าเรือคลองเตย

นอกจากนี้ World Bank และรัฐบาลญี่ปุ่น ยังมีความเห็นร่วมกัน โดยแนะนำให้รัฐบาลไทยจัดตั้ง "บริษัทปุ๋ยแห่งชาติ" ที่มาบตาพุด เพื่อนำแก๊สธรรมชาติจากอ่าวไทยมาใช้ประโยชน์

ในช่วงแรก ดูเหมือนว่าการล็อบบี้ของ World Bank มีน้ำหนักมาก (เข้าใจได้ เพราะช่วงนั้นประเทศไทยขอกู้เงินจาก World Bank เพื่อปรับโครงสร้างทางเศรษฐกิจ) รัฐบาลไทยจึงมีมติ ครม. เมื่อปลายปี 2528 ให้ดำเนินโครงการบริษัทปุ๋ยฯ และท่าเรือมาบตาพุดต่อไป และให้พับโครงการที่แหลมฉบังไว้ก่อน

แต่เมื่อท่าเรือคลองเตยถูกใช้จนเต็มที่ (ถึงกับขาดแคลนตู้คอนเทนเนอร์) มาตั้งแต่ก่อนญี่ปุ่นย้ายฐานการผลิตมาไทย (อันเป็นผลสืบเนื่องจาก Plaza Accord) และบริษัทปุ๋ยฯ เจอข้อจำกัดทางการเมืองและเศรษฐกิจ...

(เป็นที่รู้กันในขณะนั้นว่า โครงการบริษัทปุ๋ยฯ "ขัดผลประโยชน์" ของธนาคารพาณิชย์ยักษ์ใหญ่แห่งหนึ่ง ซึ่งมีบริษัทลูกดำเนินกิจการนำเข้าปุ๋ย เอกชนไทยที่ได้รับเชิญให้ร่วมลงทุนก็ "ลังเล" ว่าจะเอาด้วยดีมั้ย? ประกอบกับราคาปุ๋ยในตลาดโลกที่ไม่แน่นอน อันหลังนี้สำคัญกว่า เพราะกระทบผลตอบแทนของบริษัทปุ๋ยฯ แน่)

...รัฐบาลไทยจึงเสนอคณะกรรมการ Eastern Seaboard ให้ "ปัดฝุ่น" โครงการที่แหลมฉบัง เอามาดำเนินการจนสำเร็จ และ "แช่แข็ง" โครงการบริษัทปุ๋ยฯ ไว้ในช่องฟรีซตลอดกาล!

ส่วนโครงการที่มาบตาพุด (ซึ่งแต่เดิมผูกติดอยู่กับบริษัทปุ๋ยฯ) ก็ดำเนินต่อไป ด้วยเหตุผลว่า "บริษัทปิโตรเคมีแห่งชาติ" ในพื้นที่มาบตาพุด อยู่ระหว่างดำเนินการก่อสร้าง (ข่าว 20.00 น. ของช่อง 7 สี เมื่อปี 2530 ระบุว่า กลุ่มโรงงานปิโตรเคมีในบริเวณนี้ เป็นโรงงานผลิตเม็ดพลาสติกทดแทนการนำเข้า เพื่อส่งเม็ดพลาสติกต่อไปยังโรงงานผลิตภัณฑ์พลาสติกในกรุงเทพฯ และปริมณฑล อันเป็นการใช้ประโยชน์จากแก๊สธรรมชาติในอ่าวไทยอีกรูปแบบหนึ่ง)

ที่สุดแล้ว การมีโครงสร้างพื้นฐานไว้รองรับการลงทุน ทั้งโดยคนไทยและ FDI ที่ไหลมาจากต่างประเทศ ทำให้เศรษฐกิจไทยมีอัตราการเติบโตสูงในยุคต่อมา และเป็นการช่วยแก้ปัญหาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจที่ประเทศไทยเผชิญในช่วงครึ่งแรกของทศวรรษ 1980 ด้วย

อีกประเด็นสำคัญที่อาจารย์ Shimomura ได้ชี้ให้เห็นก็คือ รัฐบาลป๋าเปรมดำเนินโครงการ Eastern Seaboard จนสำเร็จได้โดย "ปราศจากการทุจริต" แม้องค์กรระหว่างประเทศจะเคยประเมินว่า คะแนนด้านธรรมาภิบาลของไทยไม่สูงนัก เมื่อเทียบกับภูมิภาคอาเซียนด้วยกัน ในช่วงต้นทศวรรษ 1980

คำถามคือ รัฐบาลป๋าเปรม ดำเนินโครงการ Eastern Seaboard ให้สำเร็จ โดยปราศจากการทุจริตมาได้อย่างไร?

---------

โดยปกติแล้ว "กลไกตรวจสอบ-ถ่วงดุล" ตามแนวคิดกระแสหลัก จะหมายถึง "หลักการแบ่งแยกอำนาจ" ซึ่งประกอบด้วยอำนาจบริหาร (ของคณะรัฐมนตรี) นิติบัญญัติ (ของรัฐสภา) และตุลาการ (ของศาลต่าง ๆ)

แต่ใน Discussion paper นี้ อาจารย์ Shimomura ระบุว่า ประเทศไทยในยุคนั้นมีกลไกตรวจสอบ-ถ่วงดุล "รูปแบบเฉพาะ" ซึ่งฝังรากลึกในสังคมไทยอยู่แล้ว

ลักษณะของกลไกตรวจสอบ-ถ่วงดุล "แบบไทย ๆ" ในยุคนั้น ผมเอามาเรียบเรียงใหม่เป็น 2 ประเด็นหลัก คือ

(1) "ระบบหลายขั้ว" ในกลุ่มชนชั้นนำทางการเมือง: กองทัพ, พรรคการเมือง, เทคโนแครต, กลุ่มธุรกิจ, สื่อมวลชน

กรณีของโครงการ Eastern Seaboard กลุ่มที่มีบทบาทโดดเด่น คือ เทคโนแครต และสื่อมวลชน

ในสมัยรัฐบาลป๋าเปรม ท่านได้ให้อิสระและปกป้องกลุ่ม "เทคโนแครต" (เช่น ดร.เสนาะ อูนากูล หรือ ปู่สมหมาย ฮุนตระกูล ซึ่งเป็นเทคโนแครตที่เก่งและมีชื่อเสียงในยุคนั้น) จากกลุ่มผลประโยชน์ต่าง ๆ เพื่อไม่ให้กลุ่มผลประโยชน์เข้าไปยุ่มย่ามหรือเบี่ยงเบนการตัดสินใจของเทคโนแครตทั้งหลาย ทำให้การตัดสินใจดำเนินนโยบายทางเศรษฐกิจของเทคโนแครตเป็นไปอย่างสมเหตุสมผล (นัยหนึ่งคือ ปราศจากการทุจริต)

การให้อิสระและปกป้องเทคโนแครต เป็น "ธรรมเนียม" ที่ฝังรากลึกในสยาม มาตั้งแต่ก่อนปฏิรูปการบริหารราชการแผ่นดินให้ทันสมัย (ผมเข้าใจว่าหมายถึงก่อนสมัยรัชกาลที่ 5) แล้ว และในยุคป๋าเปรมก็เช่นเดียวกัน

ส่วน "สื่อมวลชน" (ในที่นี้คือ "หนังสือพิมพ์") ก็มีบทบาทในการตรวจสอบ-ถ่วงดุลไม่แพ้กัน เพราะป๋าให้ "เสรีภาพ" เต็มที่เลย

ถ้าใครเข้าไปอ่าน Discussion paper ฉบับเต็ม จะพบว่าอาจารย์ Shimomura ได้หยิบยกข่าวจากหนังสือพิมพ์ภาษาอังกฤษในไทย ซึ่งรายงานข้อมูลที่ "รั่ว" มาจากแหล่งข่าวระดับสูง (เข้าใจว่าเนื้อข่าวที่อาจารย์ Shimomura อ้าง น่าจะเขียนประมาณว่า "...a high ranking source who requested anonymity said..." อะไรทำนองนี้)

เรื่องที่ World Bank ล็อบบี้รัฐบาลไทย ผ่าน ดร.เสนาะ ให้ทบทวนโครงการ Eastern Seaboard คือตัวอย่างหนึ่งที่แสดงให้เห็นว่า World Bank พยายาม "แทรกแซง" รัฐบาลไทย!

อย่างน้อยที่สุด "ข่าวรั่ว" แบบนี้แหละครับ เป็นตัวช่วยป้องกันความพยายามของ World Bank ที่จะเบี่ยงเบนการตัดสินใจดำเนินนโยบาย ทำให้รัฐบาลไทยสามารถดำเนินโครงการต่อไปได้จนสำเร็จ

(2) บทบาทของ "ป๋าเปรม" ในการเป็น "สุดยอดนักถ่วงดุล"

อาจารย์ Shimomura มองว่า ป๋าเปรมเป็น "นักถ่วงดุล" ที่เก่งมาก ภายใต้ "ระบบหลายขั้ว" ดังกล่าว

อดีตเจ้าหน้าที่ระดับสูงของสภาพัฒน์รายหนึ่ง ได้ให้สัมภาษณ์อาจารย์ Shimomura ว่า ป๋าเปรมมี "ความอดทน" ในการรับฟังความคิดเห็นที่แตกต่าง และมองว่าความอดทนของป๋า นำไปสู่การตัดสินใจที่ได้รับการถ่วงดุลมาดีแล้ว และวิธีการที่สมเหตุสมผลในที่สุด

---------

ครับ... เนื้อหาโดยสรุปจาก Discussion paper ของอาจารย์ Shimomura ก็ประมาณนี้

สิ่งที่ผมเห็นอยู่ลึก ๆ อย่างหนึ่ง จากการอ่านงานศึกษาฉบับนี้ ก็คือ "ความปรารถนาดี" ต่อชาติบ้านเมือง ของ ฯพณฯ พลเอกเปรม ติณสูลานนท์...

...ที่แม้ท่านพ้นจากตำแหน่งนายกฯ มานานแล้ว ผมก็ยัง "ทันได้เห็น" ความปรารถนาดีดังกล่าว

เห็นชัด ๆ เลยก็คือ เวลาที่ "นายกฯ ลุงตู่" พลเอกประยุทธ์ จันทร์โอชา นำคณะเข้าพบป๋าเปรมที่บ้าน "สี่เสาเทเวศร์" ในวันสำคัญ ป๋ายังเคยแนะนำลุงตู่ เช่น "อย่ามองคนเห็นต่างเป็นศัตรู ป๋าเคยทำสำเร็จมาแล้ว" (ท่านหมายถึงสมัยที่ออกคำสั่ง 66/2523)

หรือแม้แต่เคย "เตือน" ลุงตู่ว่า "ใช้กองหนุนไปเกือบหมดแล้ว แทบจะไม่มีกองหนุนเหลืออยู่แล้ว"

นั่นคือความปรารถนาดี "ร่วมสมัย" ที่ผมทันได้เห็น

กรณี Eastern Seaboard ก็เช่นเดียวกัน...

...เป็นความปรารถนาดีที่ "ศิษย์เก่าเศรษฐศาสตร์" อย่างผม "เข้าใจ" และรู้สึก "สำนึก" ถึงคุณูปการของป๋าเปรม

ด้วยความเคารพยิ่ง

วีรภัทร ตั๊งวิบูลย์ชัย
26 พฤษภาคม 2566

---------

อ่านเพิ่มเติม:

วาสนา นาน่วม. (2562). กูคือ ป๋า ข้าชื่อ เปรม อมตะแห่งป๋าเปรม (พิมพ์ครั้งที่ 6). กรุงเทพฯ: โพสต์บุ๊กส์.

Shimomura, Y. (2005). The Role of Governance in Development Revisited: A Proposal of an Alternative View. Retrieved from https://www.fasid.or.jp/english/_files/discussion_paper/DP_5_E.pdf

---------

YouTube:

ข่าว 20.00 น. (2530)
https://www.youtube.com/watch?v=t_P77juIzDs