Comment l'Europe se gouverne

Revue Sciences humaines, Hors-série n° 44 - Mars-Avril-Mai 2004,

Jean-Louis Quermonne

D'un côté, une approche supranationale transcendant la souveraineté des États, de l'autre une approche intergouvernementale, fondée sur la coopération entre ces États. Et si l'originalité du gouvernement de l'Europe résidait dans la tension entre ces deux principes, supranationalité et intergouvernementalité ?

Avant même que le concept de gouvernance n'ait été inventé, la Communauté européenne l'avait déjà illustré (1). Devant l'impossibilité dans le cadre du Conseil de l'Europe, mais surtout après l'échec de la Communauté européenne de défense, d'instituer un gouvernement européen, s'est dégagé progressivement, sous l'impulsion de Jean Monnet, un mode de régulation expérimenté dans la Communauté européenne du charbon et de l'acier (CECA), puis institutionnalisé après adaptation par le traité de Rome (1957). Or, qualifié plus tard de « méthode communautaire », ce processus de décision original a donné naissance à ce que Giandomenico Majone a appelé, non sans extrapolation, en 1996, un « État régulateur(2) ».

Si, à la différence des Etats, la Communauté économique européenne a longtemps été dépourvue de pouvoirs régaliens, notamment en matière de sécurité intérieure, de justice et de politique étrangère, elle a ainsi pu disposer d'un pouvoir normatif. L'intensité de ce dernier s'est étendue de la recommandation à la réglementation, en passant par le stade intermédiaire de la directive, appelée à orienter la législation des Etats membres dans le cadre de leur ordre juridique national.

Mode de gouvernance à plusieurs niveaux

Or la singularité de ce processus de décision rejoint les caractéristiques généralement imputées à la gouvernance. En amont, il a conduit la Commission européenne à largement pratiquer la concertation. Elle l'a fait à la fois à l'égard des administrations nationales en recourant à de multiples comités d'experts et vis-à-vis des groupes d'intérêt en accordant d'autant plus d'attention à leur expertise qu'il n'existait pas de partis politiques à même de les représenter à l'échelon européen (3). Elle a pratiqué la programmation, en assignant des objectifs à long terme au Marché commun dans des livres verts et dans des livres blancs, dont le plus célèbre a fixé l'échéance de 1992 pour la réalisation du marché unique. Au niveau de la mise en oeuvre des décisions, les actes de la Commission ont été passés au crible de la « comitologie », c'est-à-dire de comités composés de fonctionnaires nationaux, dont le contrôle a priori se trouvait assorti de l'éventuelle évocation de ces actes devant le Conseil des ministres. Et celui-ci a monopolisé, avant l'avènement du Parlement européen en 1979, le pouvoir de décision. Sous le vocable du principe de subsidiarité-, la décentralisation s'est manifestée sous la forme du recours aux appareils administratifs et juridictionnels des Etats membres pour assurer, en l'absence d'administrations centrales d'envergure à Bruxelles, l'exécution des décisions. D'où est résultée l'émergence d'un mode de gouvernance à plusieurs niveaux (multilevel governance). Ce mode de gouvernance s'est notamment manifesté à l'occasion de la mise en oeuvre de la politique régionale destinée à élever le niveau de développement de régions en crise

ou défavorisées et de la politique de cohésion économique et sociale appelée à préparer, à la suite du traité de Maastricht (1992), l'Espagne, l'Irlande, la Grèce et le Portugal à l'Union économique et monétaire. Plus tard, et de façon encore plus flexible, il se manifestera à la faveur du processus de Lisbonne (2000) destiné à promouvoir l'économie européenne de la connaissance.

« L'ennui, écrit le politologue Jean Leca, est que l'agrégation est de plus en plus difficile si les sociétés occidentales deviennent, comme il est habituel de le soutenir, toujours plus pluralistes, c'est-à-dire marquées à la fois par l'émergence dans l'espace public de nouveaux intérêts jadis inexistants, impensés ou refoulés, et par une dispersion croissante du pouvoir dans de multiples arènes et parmi de multiples acteurs(4). » En effet, l'éparpillement des centres de décision et des pôles d'influence rend d'autant plus difficile, aux yeux des citoyens, l'imputation des mesures qui les concernent et aléatoire la mise en jeu de la responsabilité des acteurs de ces mesures - ce que les Anglo-Saxons appellent « accountability ». Ce qui s'est vérifié dans le cadre de la Communauté européenne du fait de l'extension croissante de ses missions, tantôt élargies par les traités, tantôt étendues par un processus d'engrenage qualifié de spillover. Une incertitude croissante a, par conséquent, affecté la réponse à la question : « Qui fait quoi ? » Or l'évaluation des politiques communes, sous-traitée fréquemment à des bureaux d'études privés, n'a pas permis d'éclairer cette réponse. Si bien qu'en 1999, la corruption imputée à la pratique de certains d'entre eux et la négligence attribuée à certains commissaires à leur égard ont conduit la Commission présidée par Jacques Santer, par ailleurs responsable politiquement devant le Parlement, à remettre sa démission sans même que celui-ci l'ait formellement censuré.

Il n'en reste pas moins que, pendant près de trente ans, la méthode communautaire pratiquée par le « triangle institutionnel » formé par la Commission européenne, le Conseil des ministres et le Parlement européen, et arbitré par la Cour de justice, a réussi à exercer une gouvernance exemplaire. Il n'en existe aucun précédent ; et elle n'a suscité jusqu'à présent aucun concurrent. Or ce « système en réseau », maintenu à l'écart du modèle étatique traditionnel fondé sur la séparation des pouvoirs, grâce au rôle spécifique de la Commission (5), a pu fonctionner en faisant l'économie d'un véritable gouvernement. J. Monnet lui-même le souligne dans ses Mémoires en écrivant qu'« après une série de tâtonnements, [cette méthode] est devenue un dialogue permanent entre un organisme européen responsable de proposer des solutions aux problèmes communs et les gouvernements nationaux qui expriment les points de vue nationaux ». Et l'« inspirateur » d'ajouter : « Cette méthode est tout à fait nouvelle. Ellene comporte pas de gouvernement central. Mais elle aboutit à des décisions communautaires au sein du Conseil des ministres, notamment parce que la proposition des solutions aux difficultés communes par l'organisme européen indépendant permet d'écarter valablement l'obligation d'unanimité. Le Parlement et la Cour de justice soulignent le caractère communautaire de cet ensemble. Cette méthode est le véritable fédérateur de l'Europe.(6)»

Désormais, du fait de son « déficit démocratique », souvent d'ailleurs plus illusoire que réel, mais surtout de l'élargissement de l'Union européenne aux dimensions du continent, cette méthode peut apparaître insuffisante pour exercer les missions régaliennes qui lui sont désormais confiées, du fait de l'exercice en commun des souverainetés. En revanche, l'expérience pourrait être utilement transposée au service de la régulation de plus en plus nécessaire de la mondialisation. Ce qui impliquerait, sinon l'attribution de fonctions normatives à un Conseil économique et social des Nations unies faisant pendant au Conseil de sécurité, du moins un accroissement du rôle et une réforme de la composition du Fonds monétaire international, de la Banque mondiale et de l'Organisation mondiale du commerce (7). Le processus ne pourrait se développer, à l'évidence, que par étapes, voire ne s'appliquer dans un premier temps qu'à certaines régions du monde. Déjà J. Monnet, en concluant sesMémoires, en avait pressenti l'intérêt : « La Communauté,affirmait-il, n'est qu'une étape vers les formes d'organisation du monde de demain (8). » Il n'en reste pas moins vrai que l'extension de cette méthode s'est heurtée dès l'origine à la singularité du domaine régalien des Etats. Dans un premier temps, après l'échec de la Communauté européenne de défense (CED) en 1956, celui-ci est demeuré, hors traités communautaires, du strict domaine de la coopération intergouvernementale. Et même sous cette forme, le plan Fouchet qui tendait à établir à l'initiative du général de Gaulle une coopération intergouvernementale en matière de politique étrangère, de défense et de culture, n'étant pas parvenu au début des années 60 à l'institutionnaliser, il aura fallu attendre 1986 pour que l'Acte unique européen parvienne à l'officialiser.

Mais c'est le traité de Maastricht qui aura mis en lumière la difficulté. Car plutôt que d'étendre progressivement la méthode communautaire à la politique étrangère et de sécurité commune (PESC) ainsi qu'à la justice et aux affaires intérieures (JAI), il les a situées dans deux « piliers » distincts relevant exclusivement de la compétence du Conseil des ministres statuant à l'unanimité. Si bien que le fractionnement ainsi opéré entre les matières relevant de la méthode communautaire et celles réservées à la pratique intergouvernementale a rendu fictive l'affirmation établie, par ailleurs, à l'article 3 du traité sur l'Union européenne de l'existence d'un cadre institutionnel unique. En proposant de fusionner la Communauté européenne et l'Union, la Convention sur l'avenir de l'Europe tentait de le prendre au mot. Et en reconnaissant la personnalité juridique de l'Union européenne, cette proposition devait logiquement supprimer le cloisonnement institué entre les piliers. Il n'empêche qu'étendue par étapes - d'abord par le traité d'Amsterdam (1997), puis par le projet de la Convention - aux mesures d'encadrement de l'espace de liberté, de sécurité et de justice, la méthode communautaire paraît toujours devoir s'arrêter au domaine régalien, par excellence, de la diplomatie et de la défense. Ce qui trace la limite des potentialités de la gouvernance confrontées aux exigences particulières de l'exercice du gouvernement.

Déjà, dans ses Mémoires, J. Monnet en avait eu la prescience en écrivant que sa méthode « s'arrêterait aux limites où commence le pouvoir politique(9) ». C'est pourquoi, à la fin de sa vie, il avait préconisé sous forme d'un « gouvernement provisoire » la création du Conseil européen. « Là, avait-il ajouté, il faudrait à nouveau inventer. »

La question se pose aujourd'hui de savoir si la Convention présidée par Valéry Giscard d'Estaing a répondu à cette invitation. Certes, en instituant un ministre des Affaires étrangères « à double casquette », relevant pour la diplomatie et la défense du Conseil, mais en charge des affaires communautaires extérieures au sein de la Commission, elle a tenté d'innover. La pratique dira, si elle advient, s'il s'agit d'un compromis voué à l'ambiguïté, voire à l'échec ou si doit se dégager de son évolution une nouvelle synthèse. La méthode communautaire elle-même avait au premier degré réussi la synthèse entre la supranationalité et l'intergouvernementalité. Que peut-on escompter d'une synthèse opérée au deuxième degré entre la méthode intergouvernementale et la méthode communautaire ? Heureusement, l'histoire nous apprend que le succès dépend plus souvent du caractère des hommes d'Etat et de leur aptitude à s'approprier les instruments de la décision que de la pertinence de la procédure mise à leur disposition. Il reste que le mélange des genres est difficile à pratiquer.

Nécessité d'une instance d'arbitrage

Dans un ouvrage récent, Paul Magnette s'interroge, avec raison, sur la pertinence de la notion avancée par des chercheurs de « gouvernance démocratique » (10). Elle supposerait, en effet, que la relation entre le concept de gouvernance et la capacité d'expertise n'engendre pas, pour autant, un pouvoir technocratique. Or, même s'il est à l'écoute à travers les groupes d'intérêt et les mouvements associatifs des préoccupations des « gens d'en bas », le gouvernement par des agences ne pourra s'inscrire que dans l'exercice de la démocratie participative. Or celle-ci ne saurait à elle seule faire l'économie de la démocratie représentative. D'ailleurs le projet de constitution de la Convention les associe l'une à l'autre dans son titre VI de la première partie consacrée à « La vie politique de l'Union ».

« Le paradoxe de ce nouvel engouement pour la société civile,écrit P. Magnette, est que, conçu pour pallier les carences de l'action publique, il implique en fait de nouvelles formes de régulation publique et suscite de nouvelles stratégies institutionnelles. La société civile ne peut pas se passer de l'Etat(11). » En effet, quels que soient les mérites de la démocratie participative et les espoirs fondés naguère par Joseph Proudhon dans l'aptitude des citoyens à s'autogérer de manière fédérative, l'histoire enseigne qu'aucune société politique ne peut faire l'économie d'une instance d'arbitrage qui, au nom de la majorité de ses membres, décide en dernier ressort.

Voilà donc indirectement posée « la question de l'Etat européen (12)» ou à tout le moins celle du gouvernement européen (13). Elle l'avait déjà été par anticipation, sans prétention académique, par Pierre Bérégovoy, alors ministre de l'Economie et des Finances, lorsqu'à la perspective de la mise en oeuvre de la monnaie unique il avait proposé d'équilibrer l'indépendance de la Banque centrale par l'institution d'un « gouvernement économique » européen. Mais un gouvernement peut-il être seulement économique, sans être en vérité politique (14) ?

Bornons-nous ici à soulever ces questions. L'oeuvre de la Convention sur l'avenir de l'Europe, réunie à Bruxelles de février 2002 à juillet 2003, n'avait pas, en tout cas, l'ambition d'établir un Etat européen. Et si elle a levé un certain nombre de tabous en appelant un traité constitution et un règlement loi, elle a évité d'employer le mot gouvernement. Et elle laisse aux théoriciens le soin de disserter sur la différence opposant le terme de gouvernance à celui de gouvernement.

Ce n'est évidemment pas sur ce point que les désaccords intervenus les 12 et 13 décembre 2003 entre les gouvernements nationaux ont fait échouer la Conférence intergouvernementale. Encore est-il vrai que les deux principaux objets de mésentente ont concerné les deux instances chargées d'assurer la gouvernabilité de l'Union européenne. A savoir la composition de la Commission et la pondération des voix au sein du Conseil des ministres. Or si, malgré ces dissensions, une Constitution de l'Union doit finalement voir le jour, il ne suffira pas qu'elle reprenne à son compte le consensus réuni à la Convention afin de la doter d'un véritable pouvoir législatif, fondé sur la codécision du Parlement et du Conseil, il faudra bien qu'un compromis constructif permette à ses institutions d'exercer également un pouvoir exécutif à mi-chemin de la gouvernance et du gouvernement.

NOTES

1

L'on remercie ici les Presses de Sciences po de nous avoir autorisé à reproduire certains passages de notre étude intitulée « De la gouvernance au gouvernement : l'Union européenne en quête de gouvernabilité », in P. Favre, J. Hayward et Y. Schemeil (dir.), Être gouverné. Études en l'honneur de Jean Leca, Presses de Sciences po, 2003.

2

G. Majone, La Communauté européenne. Un État régulateur, Montchrestien, 1996 ; voir également Bruno Jobert (dir.), Le Tournant néolibéral en Europe. Idées et recettes dans les pratiques gouvernementales, L'Harmattan, 1994.

3

S. Saurugger, « L'expertise comme mode de participation des groupes d'intérêt au processus de décision communautaire »,Revue française de science politique, vol. LII, n° 4, août 2002.

4

5

J. Joana et A. Smith, Les Commissaires européens. Technocrates, diplomates ou politiques ?, Presses de Sciences po, 2002 ; C. Lequesne, « La Commission européenne entre autonomie et dépendance », Revue française de science politique, vol. XLVI, n° 3, juin 1996.

6

7

8

9

10

11

12

13

14

R. Boye et M. Dehove, « Du gouvernement économique au gouvernement tout court. Vers un fédéralisme à l'européenne », Critique internationale, n° 11, avril 2001.