Chính sách tài khóa là việc sử dụng chi tiêu và thuế của chính phủ để tác động đến nền kinh tế. Các chính phủ thường sử dụng chính sách tài khóa để thúc đẩy tăng trưởng mạnh mẽ, bền vững và xóa đói giảm nghèo. Vai trò và mục tiêu của chính sách tài khóa đã trở nên nổi bật trong cuộc khủng hoảng kinh tế toàn cầu gần đây, khi các chính phủ vào cuộc để hỗ trợ hệ thống tài chính, khởi động tăng trưởng và giảm thiểu tác động của cuộc khủng hoảng đối với các nhóm dễ bị tổn thương. Trong thông cáo sau hội nghị thượng đỉnh ở London vào tháng 4 năm 2009, các nhà lãnh đạo của G20, nhóm các nước công nghiệp và thị trường mới nổi, tuyên bố rằng họ đang thực hiện “chính sách tài khóa mở rộng đồng bộ và chưa từng có”. Họ có ý gì khi nói đến việc mở rộng tài khóa? Và, tổng quát hơn, làm thế nào các công cụ tài chính có thể thúc đẩy nền kinh tế thế giới?
Trong lịch sử, vai trò của chính sách tài khóa với tư cách là một công cụ chính sách đã có những lúc thăng trầm. Trước năm 1930, cách tiếp cận chính phủ hạn chế, hay laissez-faire, đã chiếm ưu thế. Với sự sụp đổ của thị trường chứng khoán và cuộc Đại suy thoái, các nhà hoạch định chính sách đã thúc đẩy các chính phủ đóng vai trò chủ động hơn trong nền kinh tế. Gần đây hơn, các quốc gia đã thu hẹp quy mô và chức năng của chính phủ - với thị trường đảm nhận vai trò lớn hơn trong việc phân bổ hàng hóa và dịch vụ - nhưng khi cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu đe dọa suy thoái kinh tế toàn cầu, nhiều quốc gia đã quay trở lại với chính sách tài khóa tích cực hơn.
Chính sách tài khóa hoạt động như thế nào?
Khi các nhà hoạch định chính sách tìm cách tác động đến nền kinh tế, họ có hai công cụ chính – chính sách tiền tệ và chính sách tài khóa. Các ngân hàng trung ương gián tiếp nhắm mục tiêu vào hoạt động kinh tế bằng cách tác động đến nguồn cung tiền thông qua việc điều chỉnh lãi suất, dự trữ ngân hàng bắt buộc, mua bán trái phiếu chính phủ và ngoại hối. Trong khi đó, các chính phủ tác động đến nền kinh tế bằng cách thay đổi mức và các loại thuế, mức độ và cơ cấu chi tiêu, cũng như mức độ và hình thức vay mượn.
Chính phủ ảnh hưởng trực tiếp và gián tiếp đến cách sử dụng nguồn lực trong nền kinh tế. Một phương trình cơ bản của kế toán thu nhập quốc dân nhằm đo lường sản lượng của một nền kinh tế—hoặc tổng sản phẩm quốc nội (GDP)—theo chi tiêu giúp cho thấy ảnh hưởng này xảy ra như thế nào:
GDP = C + I + G + NX.
Bên trái phương trình là GDP - giá trị của tất cả hàng hóa và dịch vụ cuối được sản xuất trong nền kinh tế. Bên phải phương trình là các nguồn chi tiêu, hoặc tổng cầu—tiêu dùng tư nhân (C), đầu tư tư nhân (I), chính phủ mua hàng hóa và dịch vụ (G) và xuất khẩu trừ nhập khẩu (xuất khẩu ròng, NX). Phương trình này cho thấy rõ rằng các chính phủ ảnh hưởng đến hoạt động kinh tế (GDP), kiểm soát trực tiếp G và ảnh hưởng trực tiếp đến C, I và NX, thông qua những thay đổi về thuế, các khoản trợ cấp và chi tiêu. Chính sách tài khóa trực tiếp làm tăng tổng cầu (AS) thông qua việc tăng chi tiêu chính phủ thường được gọi là chính sách mở rộng hoặc “nới lỏng”. Ngược lại, chính sách tài khóa thường được coi là thu hẹp hoặc “thắt chặt” nếu làm giảm tổng cầu (AD) thông qua chi tiêu thấp hơn.
Bên cạnh việc cung cấp các hàng hóa và dịch vụ như an ninh quốc phòng, đường cao tốc hoặc giáo dục tiểu học, các mục tiêu của chính sách tài khóa cũng khác nhau. Trong ngắn hạn, các chính phủ có thể tập trung vào ổn định kinh tế vĩ mô - ví dụ, mở rộng chi tiêu hoặc cắt giảm thuế để kích thích nền kinh tế đang suy yếu, hoặc cắt giảm chi tiêu hoặc tăng thuế để chống lạm phát gia tăng, hoặc giúp giảm bớt những tổn thương bên ngoài. Trong dài hạn, mục tiêu có thể là thúc đẩy tăng trưởng bền vững hoặc giảm nghèo bằng các hành động từ phía cung nhằm cải thiện cơ sở hạ tầng hoặc giáo dục. Mặc dù những mục tiêu này được chia sẻ rộng rãi giữa các quốc gia, tầm quan trọng tương đối của chúng lại khác nhau, tùy thuộc vào hoàn cảnh của mỗi quốc gia. Trong ngắn hạn, các ưu tiên có thể phản ánh các chu kỳ kinh doanh hoặc ứng phó với thảm họa thiên nhiên hoặc sự tăng vọt của giá lương thực hoặc nhiên liệu toàn cầu. Trong dài hạn, các động lực có thể là trình độ phát triển, các yếu tố nhân khẩu học hoặc nguồn tài nguyên thiên nhiên. Mong muốn giảm nghèo có thể khiến một quốc gia có thu nhập thấp chuyển hướng chi tiêu sang chăm sóc sức khỏe ban đầu. Ngược lại, ở một nền kinh tế tiên tiến, cải cách lương hưu có thể nhắm tới những chi phí dài hạn liên quan đến dân số già. Ở một quốc gia sản xuất dầu mỏ, các nhà hoạch định chính sách có thể đặt mục tiêu điều chỉnh chính sách tài khóa cho phù hợp hơn với những diễn biến kinh tế vĩ mô rộng hơn bằng cách tiết chế chi tiêu thuận chu kỳ - tức là hạn chế chi tiêu bùng nổ khi giá dầu tăng và kiềm chế cắt giảm mạnh khi giá dầu giảm.
Ứng phó với cuộc khủng hoảng toàn cầu
Cuộc khủng hoảng toàn cầu bắt nguồn từ cuộc khủng hoảng dưới chuẩn năm 2007 tại Mỹ là một trường hợp điển hình về chính sách tài khóa. Cuộc khủng hoảng đã gây tổn hại cho các nền kinh tế trên toàn cầu, với những khó khăn trong lĩnh vực tài chính và niềm tin suy giảm ảnh hưởng đến tiêu dùng cá nhân, đầu tư và thương mại quốc tế (tất cả đều ảnh hưởng đến sản lượng, GDP). Các chính phủ đã phản ứng bằng cách cố gắng thúc đẩy hoạt động thông qua hai kênh: cơ chế ổn định tự động và kích thích tài khóa - tức là kích thích chi tiêu linh hoạt tùy theo tình hình thực tế yếu hoặc cắt giảm thuế. Cơ chế ổn định tự động là khi mức thu thuế và chi tiêu chính phủ thay đổi không phụ thuộc vào một hành động cụ thể của chính phủ. Các biện pháp này hoạt động trong tương quan với chu kỳ kinh doanh. Ví dụ, khi sản lượng giảm tốc hoặc suy giảm, số thuế thu được sẽ giảm do lợi nhuận doanh nghiệp và thu nhập của người nộp thuế giảm, đặc biệt với thuế tính theo cơ cấu thuế lũy tiến trong đó người có thu nhập cao hơn rơi vào khung thuế suất cao hơn. Trợ cấp thất nghiệp và các chi tiêu xã hội khác cũng được thiết kế để tăng lên trong thời kỳ suy thoái. Những thay đổi mang tính chu kỳ này làm cho chính sách tài khóa tự động mở rộng trong thời kỳ suy thoái và thu hẹp trong thời kỳ tăng trưởng.
Các cơ chế ổn định tự động có liên quan đến quy mô của chính phủ và có xu hướng lớn hơn ở các nền kinh tế tiên tiến. Khi cơ chế ổn định tự động lớn hơn, có thể sẽ ít cần đến các biện pháp kích thích hơn – cắt giảm thuế, trợ cấp hoặc các chương trình công trình công cộng – vì cả hai cách tiếp cận đều giúp làm dịu đi tác động của suy thoái. Trong cuộc khủng hoảng gần đây, các quốc gia có cơ chế ổn định tự động lớn hơn đã có xu hướng ít sử dụng các biện pháp chủ động hơn. Ngoài ra, mặc dù các biện pháp can thiệp chủ động có thể được điều chỉnh cho phù hợp với nhu cầu ổn định nền kinh tế, cơ chế ổn định tự động không có độ trễ trong việc thực hiện như các biện pháp chủ động. (Ví dụ, có thể mất thời gian để thiết kế, xin phê duyệt và triển khai các dự án xây dựng đường xá mới.) Thêm vào đó, cơ chế ổn định tự động—và tác dụng của nó—sẽ tự động bị thu hồi khi điều kiện kinh tế được cải thiện.
Các biện pháp kích thích tài khóa có thể khó thiết kế và thực thi một cách hiệu quả, cũng như khó đảo ngược khi điều kiện thuận lợi. Tuy nhiên, ở nhiều nước có thu nhập thấp và các thị trường mới nổi, những hạn chế về thể chế và cơ sở thuế hẹp đồng nghĩa với việc cơ chế ổn định tự động tương đối yếu. Ngay cả ở các quốc gia có cơ chế ổn định tự động lớn hơn, vẫn có thể nảy sinh nhu cầu cấp thiết phải bù đắp cho sự mất mát trong hoạt động kinh tế và các lý do thuyết phục để nhắm mục tiêu ứng phó khủng hoảng tới những người cần trực tiếp nhất.
Khả năng đáp ứng tài chính
Phản ứng chính xác suy cho cùng phụ thuộc vào không gian tài chính mà chính phủ có trong tay cho các sáng kiến chi tiêu mới hoặc cắt giảm thuế - tức là khả năng tiếp cận nguồn tài chính bổ sung với chi phí hợp lý hoặc khả năng sắp xếp lại các khoản chi tiêu hiện có. Một số chính phủ không có khả năng thực hiện các biện pháp kích thích vì các chủ nợ tiềm năng của họ tin rằng chi tiêu và vay mượn thêm sẽ gây áp lực quá lớn lên lạm phát, dự trữ ngoại hối hoặc tỷ giá hối đoái - hoặc trì hoãn quá trình phục hồi do lấy quá nhiều nguồn lực từ khu vực tư nhân (còn được gọi là hiệu ứng lấn át). Các chủ nợ cũng có thể nghi ngờ khả năng chi tiêu khôn ngoan của một số chính phủ, khả năng đảo ngược kích thích một khi đã áp dụng hoặc giải quyết những mối lo dài hạn về những điểm yếu cơ bản trong hệ thống tài chính công (chẳng hạn như doanh thu thuế thấp thường xuyên do cơ cấu thuế kém hoặc trốn thuế, kiểm soát yếu kém đối với hệ thống tài chính của chính quyền địa phương hoặc doanh nghiệp nhà nước, hoặc chi phí y tế gia tăng và dân số già). Đối với các chính phủ khác, những hạn chế tài chính nghiêm trọng hơn đã buộc họ phải cắt giảm chi tiêu khi nguồn thu giảm (các cơ chế ổn định tự động hoạt động). Ở những quốc gia có lạm phát cao hoặc thâm hụt tài khoản vãng lai với bên ngoài, kích thích tài khóa có thể không hiệu quả và thậm chí không mong muốn.
Kích thước, thời điểm, thành phần và thời gian ban hành kích thích là các vấn đề quan trọng. Các nhà hoạch định chính sách thường nhắm mục đích điều chỉnh quy mô của các chương trình kích thích theo ước tính của họ về quy mô chênh lệch sản lượng - sự khác biệt giữa sản lượng dự kiến và sản lượng tiềm năng nếu nền kinh tế hoạt động hết công suất. Cũng cần có thước đo về hiệu quả của biện pháp kích thích - hay chính xác hơn là nó ảnh hưởng như thế nào đến tăng trưởng sản lượng (còn được gọi là số nhân). Số nhân có xu hướng lớn hơn nếu có ít rò rỉ hơn (ví dụ, chỉ một phần nhỏ của kích thích được tiết kiệm, hoặc chi tiêu vào nhập khẩu), các điều kiện tiền tệ mở rộng (lãi suất không tăng do chính sách tài chính mở rộng, và do đó, phản tác dụng của chính sách tài khóa) và tình hình tài chính của đất nước sau khi kích thích được coi là bền vững. Số nhân có thể nhỏ hoặc thậm chí âm nếu việc mở rộng tài khóa làm tăng mối lo ngại về tính bền vững trong giai đoạn trước mắt hoặc trong dài hạn; trong trường hợp đó, khu vực tư nhân có thể sẽ chống lại sự can thiệp của chính phủ bằng cách tăng tiết kiệm hoặc thậm chí chuyển tiền ra nước ngoài, thay vì đầu tư hoặc tiêu dùng. Số nhân cũng có xu hướng cao hơn đối với các biện pháp chi tiêu so với các biện pháp cắt giảm hoặc chuyển nhượng thuế và thấp hơn đối với các nền kinh tế nhỏ, mở (do mức độ rò rỉ trong cả hai trường hợp). Về thành phần, các chính phủ phải đối mặt với sự đánh đổi giữa việc nhắm mục tiêu kích thích đến người nghèo, nơi có khả năng chi tiêu đầy đủ và hiệu quả kinh tế cao hơn; tài trợ cho các khoản đầu tư vốn có thể tạo việc làm và giúp thúc đẩy tăng trưởng dài hạn; hoặc đưa ra các biện pháp cắt giảm thuế có thể khuyến khích các công ty tuyển thêm nhân công hoặc mua thiết bị vốn mới. Trên thực tế, các chính phủ đã áp dụng cách tiếp cận “cân bằng” với các biện pháp trong tất cả các lĩnh vực này.
Trên phương diện thời gian, thường phải mất một khoảng thời gian để thực hiện các biện pháp chi tiêu (thiết kế chương trình, dự án, mua sắm, thực hiện) và một khi được áp dụng, các biện pháp có thể có hiệu lực lâu hơn mức cần thiết. Tuy nhiên, nếu đợt suy thoái được dự kiến sẽ kéo dài (như cuộc khủng hoảng gần đây), mối lo ngại về độ trễ có thể giảm bớt: một số chính phủ nhấn mạnh việc triển khai các dự án “sẵn sàng khởi công” đã được xem xét kỹ lưỡng và sẵn sàng triển khai. Vì tất cả những lý do này, các biện pháp kích thích cần được thực hiện kịp thời, có mục tiêu và mang tính tạm thời - với khả năng nhanh chóng đảo ngược khi điều kiện kinh tế được cải thiện.
Tương tự, khả năng đáp ứng và phạm vi của cơ chế ổn định tự động có thể được cải thiện - ví dụ, bằng một hệ thống thuế lũy tiến hơn, đánh thuế các hộ gia đình có thu nhập cao ở mức thuế cao hơn các hộ gia đình có thu nhập thấp. Các khoản trợ cấp cũng có thể được liên kết rõ ràng với các điều kiện kinh tế (ví dụ: tỷ lệ thất nghiệp hoặc các yếu tố kích hoạt thị trường lao động khác). Ở một số quốc gia, các quy định tài chính nhằm mục đích hạn chế gia tăng chi tiêu trong thời kỳ bùng nổ, khi tăng trưởng doanh thu - đặc biệt là từ nguồn tài nguyên thiên nhiên - ở mức cao và những hạn chế dường như ít ràng buộc hơn. Ở những nơi khác, cơ chế xem xét chính thức hoặc hết hạn đối với các chương trình kích thích giúp đảm bảo rằng các sáng kiến mới không tồn tại lâu hơn mục đích ban đầu của chúng. Cuối cùng, các khuôn khổ trung hạn với phạm vi và đánh giá toàn diện về doanh thu, chi tiêu, tài sản, nợ phải trả và rủi ro sẽ giúp cải thiện việc hoạch định chính sách trong các chu kỳ kinh doanh.
Thâm hụt lớn và nợ công gia tăng
Thâm hụt tài chính và tỷ lệ nợ công (tỷ lệ nợ trên GDP) đã tăng mạnh ở nhiều quốc gia do ảnh hưởng của cuộc khủng hoảng đối với GDP và nguồn thu thuế, cũng như chi phí ứng phó tài chính trước khủng hoảng. Hỗ trợ và bảo lãnh cho các lĩnh vực tài chính và công nghiệp đã làm tăng thêm mối lo ngại về sức khỏe tài chính của các chính phủ. Nhiều quốc gia có đủ khả năng duy trì mức thâm hụt tài chính vừa phải trong thời gian dài, với các thị trường tài chính trong nước và quốc tế, cũng như các đối tác quốc tế và song phương, bị thuyết phục về khả năng đáp ứng các nghĩa vụ nợ hiện tại và trong tương lai của quốc gia. Tuy nhiên, thâm hụt tăng quá lớn và kéo dài quá lâu có thể làm suy yếu niềm tin đó. Nhận thức được những rủi ro này trong cuộc khủng hoảng hiện nay, vào cuối năm 2008 và đầu năm 2009, IMF đã kêu gọi các chính phủ thiết lập chiến lược chính sách tài khóa gồm bốn trụ cột để giúp đảm bảo khả năng thanh toán: kích thích không nên có tác động lâu dài đến thâm hụt; khuôn khổ trung hạn nên bao gồm cam kết điều chỉnh tài khóa khi các điều kiện được cải thiện; cải cách cơ cấu cần được xác định và thực hiện để thúc đẩy tăng trưởng; và các quốc gia phải đối mặt với áp lực nhân khẩu học trung và dài hạn nên cam kết kiên quyết thực hiện các chiến lược rõ ràng về cải cách chăm sóc sức khỏe và lương hưu. Ngay cả khi những tác động tồi tệ nhất của cuộc khủng hoảng đã qua đi, những thách thức tài chính vẫn còn đáng kể, đặc biệt là ở các nền kinh tế tiên tiến ở Châu Âu và Bắc Mỹ, và chiến lược này vẫn có hiệu lực hơn bao giờ hết.
Huan Ha dịch từ Mark Horton và Asmaa El-Ganain, IMF, https://www.imf.org/en/Publications/fandd/issues/Series/Back-to-Basics/Fiscal-Policy