חוק הפיקוח

חוק הפיקוח על יצוא ביטחוני, שנחקק ב-2007, הוא המסדיר את הפיקוח המדינתי על יצוא ביטחוני.

עיקרי החוק

מטרת החוק הינה "להסדיר את הפיקוח של המדינה על יצוא של ציוד ביטחוני, על העברת ידע ביטחוני ועל מתן שירות ביטחוני, וזאת מטעמים של ביטחון לאומי, יחסי החוץ של המדינה והתחייבויותיה הבין-לאומיות ולשם שמירה על אינטרסים חיוניים אחרים של המדינה" (סעיף 1 לחוק).

החוק קובע שיש לקבל רישוי על-מנת לייצא ידע, שירות וציוד ביטחוניים. מדובר במונחים יחסית עמומים, ולכן נסביר בקצרה כיצד הם מוגדרים בחוק: "ציוד ביטחוני" הוא "ציוד טילים, ציוד לחימה וציוד דו-שימושי מפוקח"; נפתח סוגריים, ונציין כי "ציוד דו שימושי מפוקח" הוא "חומרים וציוד שנועדו מעיקרם לשימוש אזרחי והמתאימים גם לשימוש ביטחוני" (שימוש ביטחוני הוא "שימוש בידי כוחות ביטחון או בעבורם") אשר מופיע ברשימות שנקבעו מכוח הסדר ואסאנר, שהוא הסדר שמטרתו לפקח על יצוא של אמצעי לחימה קונבנציונליים וטובין וטכנולוגיות דו-שימושיים.

בהקשר זה, מעניין לציין כי ישראל לא חתומה על הסדר ואסנאר, אך בכל זאת בחרה לקלוט רשימות אלו כמקור מחייב בחוק הפיקוח. עוד נציין שברשימות הללו כלולים גם מוצרי טכנולוגיית סייבר.

החוק סבוך יחסית, ולכן לא נתעכב על כל סעיף וסעיף, אלא נציין בתמצית את התהליך אותו יש לעבור על מנת לייצא ציוד ביטחוני:

ראשית, החוק מטיל "חובת רישום במרשם היצוא הביטחוני" על יצואנים, ומסמיך את גורמי אגף הפיקוח על היצוא לסרב לבקשת רישום, להתנות את הרישום או להסיר רישומו של אדם מהמרשם, במידה ואותו אדם בעל עבר פלילי או אם הפר את חוק הפיקוח, "תנאי מתנאי הרישיון" או את התקנות שהתקין שר הביטחון.

שנית, אם היצואן רוצה לשווק את הציוד, עליו לקבל רישיון שיווק. נציין כי למעשה מדובר בשלב הכרחי, שכן קבלת רישיון שיווק מהווה תנאי מקדים לקבלת רישיון יצוא.

השלב האחרון בתהליך הוא קבלת רישיון יצוא: היצואן צריך להגיש בקשה לקבלת רישיון יצוא בה הוא נדרש לפרט את זהות המשתמשים ואופי השימוש בציוד הביטחוני. בשלב זה, אגף הפיקוח רשאי להציב ברישיון שניתן תנאים, לסרב להעניקו מטעמים שונים, ואף לבטל, להתלות או להגביל רישיון שכבר ניתן. החוק מחייב את שר הביטחון להקים וועדות שייעצו האם יש ליתן רישיון, וקובע שגורמי משרד החוץ יהיו חברים בוועדות הללו. בנוסף, החוק קובע חובת היוועצות עם משרד החוץ "טרם מתן רישיון יצוא ביטחוני", וכן קובע מנגנון הכרעה הדרגתי במקרה של חילוקי דעות בין נציגי משרד החוץ לבין גורמי אגף הפיקוח.

כפי שניתן לראות, גורמי אגף הפיקוח יכולים לשקול מגוון שיקולים בהחלטתם האם לאשר את הבקשות לרישום/יצוא/שיווק, אך מצב זכויות האדם במדינה המייבאת הוא לא אחד מהשיקולים האלו. נציין כי באתר אפ"י צוין בפירוש שהאגף שוקל גם את מצב זכויות האדם במדינת המייבאת, אך יחד עם זאת, יש לזכור שמדובר בהצהרה שאיננה מחייבת מבחינה חוקית, ולכן אין באמת דרך לבחון האם היא מתממשת בפועל.

הביקורת על החוק

חוקרים מהמכון הישראלי לדמוקרטיה (ד"ר תהילה שוורץ-אלטשולר, עו"ד עמיר כהנא וד"ר רחל ארידור-הרשקוביץ) ציינו כי אפ"י מפקח היטב על יצוא ביטחוני כאשר המטרה היא להגן על אינטרסים ישראליים כמו יחסיה הבינלאומיים, אך לא כאשר היצוא עלול לפגוע בזכויות האדם במדינה המייבאת.

ניר דבורי, הכתב הצבאי של חדשות 12, אמר כי מדינת ישראל מאפשרת יצוא של סייבר התקפי למדינות שיכולות להשתמש בו לרעה ובאופן שיפגע בזכויות אדם, מתוך "שיקולים קרים". העיתונאי יוסי מלמן ציין כי כלל הגורמים האמונים על היצוא הביטחוני מישראל – הן גורמים פוליטיים והן גורמים מקצועיים – לרוב תומכים ביצוא ביטחוני, שכן לדעתם, סחר בנשק חשוב יותר משיקולים מוסריים או הומניטריים. ביקורת נוספת שמעלה ארגון חמושים, הפועל למניעת יצוא ביטחוני מישראל למדינות המפרות זכויות אדם, מתייחסת להעדרה של שקיפות מספקת בפעילות של אפ"י: כך למשל, אפ"י לא מפרסם מי הם היצואנים או לאן מותר לייצא.

הביקורת על טיב אכיפת החוק

בדו"ח השנתי 63ב של מבקר המדינה מ-2013, מבקר המדינה מצא כי האגף אינו מבצע אכיפה יזומה, אלא האכיפה נעשית רק "כתגובה למידע המתקבל מגורמים שונים על הפרה, לכאורה, של החוק". אי ביצוע אכיפה יזומה - למרות שמדובר בתחום רגיש ביותר - מעידה על תפיסה לפיה הפרה של חוק הפיקוח איננה מטרה המצדיקה הקצאת משאבים משמעותית מצד המדינה. בנוסף, ב-2018 נקנסו רק 11 יצואנים עקב הפרה של חוק הפיקוח על היצוא (מתוך כ-150 יצואנים שנחשדו שהפרו את החוק). כלומר, גם במקרים בהם אפ"י חשדה שהיצואנים מפרים את החוק, רק במקרים ספורים נמצאה תשתית עובדתית שמוכיחה זאת. גם נתון זה עשוי ללמד כי ההשקעה של אפ"י באכיפת החוק איננה מיטבית.

עתירות על החלטות אפ"י

בשנים האחרונות הוגשו עתירות רבות שביקשו למנוע ייצוא ביטחוני למדינות המפרות זכויות אדם, בהן עתירה שביקשה לאסור על "צה"ל מלמכור ולהעניק אימונים 'בהזמנה' לכוחות ביטחון זרים"; עתירות לעצור יצוא ביטחוני מישראל לאזרבייג'ן, (שבעשור האחרון דווח כי ישראל מכרה לה בין השאר טילים מתקדמים, מל"טים, כטב"מים, ספינות טילים, רקטות ועוד), לדרום סודאן (לה ישראל מכרה טילים ורובים) ולפיליפינים (לה ישראל מכרה בין השאר מל"טים, נגמ"שים וטילים); וכן עתירה לבטל את רישיונה של NSO לייצא את מערכת פגסוס. כלל העתירות נדחו, חלקן מנימוקים טכניים וחלקן מנימוקים משפטיים-פורמליסטים (הנמקה פורמליסטית הובילה לכך שבתי המשפט לא נדרשו לשאלת הפרת זכויות האדם במדינות המייבאות, שכן כאמור, שיקול זה נעדר מהחוק).

חופש המידע וייצוא ביטחוני

מישור פעולה נוסף שניתן לעשות בו שימוש הוא הגשת בקשות ועתירות לפי חוק חופש המידע, מתוך מטרה לחשוף את היסטוריית הייצוא הביטחוני מישראל למדינות שהפרו זכויות אדם או ביצעו פשעי מלחמה:

• ההיסטוריון יאיר אורון ופעיל זכויות האדם (ועורך הדין) איתי מק הגישו עתירה לחשיפת "מידע הנוגע לייצוא בטחוני ישראלי לרואנדה" בעת רצח העם של בני שבט הטוטסי, וכן עתירה לחשוף "מידע הנוגע לייצוא ביטחוני ישראלי לשטח יוגוסלביה לשעבר, שהתקיים לטענתם בתקופה הרלוונטית למלחמה בבוסניה".

• איתי מק ושלושה אזרחי צ'ילה הגישו עתירה "לקבל מידע הנוגע לקשרים ביטחוניים ודיפלומטיים אשר התקיימו לכאורה בין מדינת ישראל ומשטר פינושה בצ'ילה בין השנים 1998-1970".

• בנוסף, הוגשו מספר עתירות ע"י קבוצות פעילים שונות: עתירה לקבל "מידע הנוגע לקשר הביטחוני והדיפלומטי בין מדינת ישראל וסרי לנקה בין השנים 2002 – 2011"; עתירה לקבל "מידע הנוגע לקשר הביטחוני והדיפלומטי בין מדינת ישראל" לבין האיטי ועתירה "לקבל מידע בנוגע לקשר הביטחוני והדיפלומטי בין מדינת ישראל לבין החונטה בארגנטינה בשנים בהן שלטה שם".

• עילה מרכזית לדחיית עתירות לחשיפת מידע היא עקב החשש ש"גילויו של המידע המבוקש עלול לפגוע בביטחון המדינה או ביחסי החוץ שלה".