דין משווה

במרבית המדינות שסקרנו במהלך הפודקאסט, נראה היה שההגנה על זכויות אדם מהווה שיקול מרכזי באישור עסקאות סחר נשק, לפחות על פי הדין. בפרק הזה נברר כיצד מדינות שונות בעולם מפקחות על יצוא בטחוני, וכיצד הן מתמודדות עם דילמות הנוגעות לזכויות אדם.

אם כן, מי המדינה שנמצאת במקום הראשון מבין המדינות העוסקות בסחר בנשק בשוק העולמי?

במקום הראשון:

מי שמגנה על הזכות לשאת נשק בתיקון השני לחוקה שלה, לא נרתעת גם לייצא נשק למדינות אחרות – וזוהי כמובן ארה״ב. כיום הפיקוח על סחר ביצוא נשק בארה״ב מוסדר תחת ה-AECA*. החוק קובע קריטריונים לזכאות לסחר עם ארה״ב בנשק, ולאילו מטרות הנשק יכול לשמש. התקנה מתירה מכירה לרשימה סגורה של צרכים כגון הגנה עצמית, שיטור, הסדרת יציבות, שלום וביטחון, תמיכה בצמיחה הכלכלית של מדינות ועוד.

פרק 3 בחוק מוקדש ל״הגבלות כלליות״ על עסקאות, כשבמרכזו מופיע הנושא של ״זכויות אדם״. כך למשל, סעיף 301(a) קובע שלארה״ב יש מחויבות בינ״ל לפי ההכרזה על זכויות אדם של האו״ם, להגן ולעודד הגנה על זכויות אדם וחירויות היסוד, ללא הפליה של גזע, מין, שפה או דת. כמו כן, סיוע ביטחוני לא יהיה מאושר למדינה שהראתה התנהגות חוזרת ונשנית של הפרה בוטה של זכויות אדם. בנוסף, מזכיר המדינה מחויב לדווח לקונגרס על מצב זכויות האדם במדינה עמה מבוצעת עסקת נשק, וכן להגיש לקונגרס דוח על מצב זכויות האדם במדינה עמה מבוצעת עסקה, כולל ממצאים של ארגונים לא ממשלתיים בתוך המדינה הרוכשת, ודיווח על מידת שיתוף הפעולה של המדינה עם החקירה. הקונגרס רשאי לבטל, להצר או לאשר עסקה לפי הממצאים הלל וכל החלטה של הקונגרס עוברת לאישור הסנאט. יתרה מכך, הנשיא יכול להטיל וטו על החלטה לבטל עסקה, ואם הקונגרס רוצה לשים וטו על ההחלטה של הנשיא לאשר עסקה, הוא זקוק לרוב של שני שליש

חוק נוסף שעוסק ברגולציית נשק הוא ה-FAA משנת 1961, שמטרתו ״לקדם את מדיניות החוץ של ארה״ב, הביטחון והרווחה שלה על ידי סיוע לעמים בעולם במאמציהם לפיתוח כלכלי, וביטחון חוץ ופנים״. החוק אוסר על סיוע בטחוני למדינה המפרה בצורה גסה זכויות אדם. תחת סיוע בטחוני נכנס גם סיוע כלכלי, אימונים צבאיים, הלוואות ועוד. כמו כן, שיקולי זכויות אדם יכולים להוות סיבה שתצדיק להטיל אמברגו נשק על מדינה.

עם זאת, למרות הקריטריונים הברורים למדי שנקבעו ב-AECA וב-FAA, בפועל כל ממשלה נבחרת מייצרת לעצמה את המדיניות שלה לסחר בנשק, שמשתנה בהתאם לעמדה הפוליטית של הממשלה והעומד בראשה. כך לדוגמא, בתקופתו של הנשיא קרטר היה חיזוק של עקרונות ההגנה על זכויות האדם ופיקוח מהודק יותר על יצוא נשק. אך לאחר תקופתו, ובמיוחד לאחר המלחמה הקרה, יצוא נשק עבר דה-פוליטיזציה, ולהקלה במכירת נשק קונבנציונלי. כיום למשל, הפיקוח על נשק דו-שימושי עבר למסלול הייצוא המסחרי הרגיל, ללא פיקוח מיוחד והינו ביורוקרטי בעיקרו.

למעשה, הדאגה לזכויות אדם עברה לאחריות הדרג הביצועי, בראשו הנשיא, המחויבות להתייחס לכך במסמכי המדיניות שלהם בנושא. עם זאת, בדומה למסמך המדיניות שהוציא הנשיא לשעבר ברק אובמה, אף הנשיא לשעבר דונאלד טראמפ מתייחס לשיקולי זכויות אדם הרבה אחרי סעיפים רבים העוסקים ביעילות הכלכלית של סחר נשק.

אז מדוע בכל זאת הפיקוח על יצוא נשק בארה״ב מגיע לידיים הלא נכונות (כבמקרה מלחמת תימן)?

הסיבה הראשונה קשורה למתח המתקיים בין הסנאט והקונגרס לדרג הביצועי, במיוחד בכל הנוגע למכירות נשק לאזורים מעוררי מחלוקת. מקרה בולט שאירע תחת שלטונו של טראמפ, נגע לעסקת יצוא נשק שהוא ביקש לחתום עם ערב הסעודית שגררה התנגדות עזה מצד חברי סנאט, במיוחד לאחר רצח העיתונאי ג'מאל חאשוקג'י והמעורבות במלחמה בתימן. ואולם, על אף הכוח הרב שחוק הפיקוח נותן בידי הקונגרס והסנאט, בסופו של דבר הראש הביצועי הוא המכריע ופעמים רבות לטובת אישור עסקאות שבבסיסן עומד אינטרס של ביטחון לאומי (במקרה זה, בלימת איראן והתחמשות גרעינית של תימן).

שנית, סחר בנשק נתפס בארה״ב כדבר חיובי, א-פוליטי ומאוד רווחי. הנרטיב של ארה״ב לגבי סחר בנשק הוא יצירת מקומות עבודה, פיתוח תעשיית הביטחון, סיוע לבעלות ברית ויציבות כלכלית. ארה״ב נעזרת בתעשיות הנשק במדיניות החוץ שלה – כדרך להעניש ולתגמל מדינות, ולתמוך במדינות אחרות בלי סיכון רב מדי.

שלישית, תחת ממשל אובמה נעשתה רפורמה בפיקוח על יצוא נשק במטרה ליעל את תהליך קבלת ההחלטות, כשהתוצאה של השינוי הביורוקרטי הובילה למעשה להשתקה של קולות שקוראים להידוק הפיקוח ושמירה על איפוק.

לבסוף, בעוד שאר העולם הולך לכיוון של הידוק הפיקוח על סחר בנשק, בארה״ב המגמה הפוכה. לאחר שהמערב ״ניצח״ במלחמה הקרה, התחושה בארה״ב הייתה שאין צורך בפיקוח על סחר בנשק קונבנציונלי, והיא השקיעה את מאמציה במאבק בהתחמשות אטומית, ואף השתמשה בסחר בנשק קונבנציונלי כדרך לפצות מדינות שלא יכלו to go nuclear.

במקום השני:

מעל 26% מיצוא הנשק העולמי מגיע מהאיחוד האירופי. האיחוד האירופי אמנם לא מייצר או מוכר ציוד וגם לא מנהל באופן ישיר את החוקים שמפקחים על היצוא, אבל בכל זאת איכשהו שולט בעניינים. מה זה אומר?

לאיחוד האירופי יש קריטריונים לפיקוח על עסקאות נשק, אבל על היישום שלהם אמונות המדינות החברות, והן עושות זאת בצורות שונות מאוד ואפשר לומר בהיעדר הרמוניה. אז מה בכל זאת התפקיד של האיחוד האירופי בכל הסיפור?

לקבוע את הסטנדרט שמפקח על יצוא הנשק של כל המדינות החברות, לעצב ולאמץ הסכמי אמברגו נשק, לאפשר סחר פנים אירופי במוצרים שנועדו לביטחון, לחבר בין תעשיות הביטחון של מדינות חברות, לפתח יכולות מחקר עבורן, לקבוע רגולציה על היצוא של מוצרים דו שימושיים, ולאסור על יצוא של מוצרים מסוימים שמטרתם העיקרית היא עינויים או הוצאה להורג.

כיצד המדינות החברות באיחוד מתייחסות לנושא?

כאשר בשנת 1957 קמה הקהילה הכלכלית של אירופה European Economic Community, שש חברותיה המקוריות דאגו להוציא מתוך תחום האחריות של הקהילה כל עניין הקשור ליצוא נשק, ולהשאיר אותו בידיהן. לאורך השנים הסעיף אשר מורה על כך נשאר ללא פגע אל מול שינויים רבים שעברו כל שאר סעיפי האמנות. כך למשל, סעיף 346 לאמנה Treaty on the Functioning of the European Union קובע (1) שחברה לא תהיה מחויבת לספק אינפורמציה שגילוי שלה מנוגד לאינטרסים הביטחוניים שלה, (2) ושכל חברה יכולה לפעול באופן שנראה לה נחוץ להגן על האינטרסים הביטחוניים שלה שקשורים לייצור או סחר בנשק, תחמושת ואמצעי לחימה, וכי פעולות כאלו לא ישפיעו על תנאי התחרות בשוק של מוצרים שלא מיועדים לצרכי מלחמה.

סעיפים אלו זהים לסעיפים שמופיעים באמנת GATT (1946) שנועדה להקל את הסחר בנשק בין מדינות לא קומוניסטיות תוך שמירה על עצמאות המדינות. הגישה הזאת היא שריד לתקופה בה לא היה סטנדרט בינלאומי לזכויות אדם. כתוצאה מכך, במשך שנים האיחוד לא התערב במדיניות הפנים של מדינות לגבי יצוא נשק.

עם זאת, כל זה השתנה ב-1990, בסוף המלחמה הקרה וירידת הרווחיות של תעשיות הנשק. הדבר הוביל להפרטה של תעשיות הנשק, וכך תעשיות נשק נכנסו לשוק הפרטי ובדומה לכל שאר התעשיות במשק נמצאות תחת הפיקוח הכלכלי של האיחוד.

לאורך שנות ה-90 הקהילה האירופית החלה לעשות הרמוניזציה לסטנדרט שמדינות חברות קובעות למתן רישיונות יצוא נשק. הסיבה שזה קרה דווקא אז קשורה לאווירה הפוליטית שאחרי המלחמה הקרה, שהתאפיינה בדגש על מניעת קונפליקטים, אבל לא רק. מדינות אירופה נבהלו מהכוח ההרסני שבידיהן כשנשק שהן מכרו לעיראק במלחמת המפרץ שימש אותה למטרות כמו ירי טילים על מדינת ישראל. כך, בסופו של דבר מדינות אירופאיות שביקשו לאמץ סטנדרט מוסרי ושיקולים פוליטיים רחבים יותר שיקשיחו את הרגולציה על מכירת נשק, לחצו על המדינות האחרות לעשות כך גם כדי שהמעמד התחרותי שלהן בשוק לא יפגע. ב-1998 האיחוד האירופי אימץ את ה- Code of Conduct שכל המדינות החברות צריכות לפעול לפיו בהחלטות הנוגעות לסחר בנשק ומתן רישיונות סחר. הקוד חייב את המדינות לשתף מידע והגביר את השקיפות ביניהן ואף כולל סעיף הנוגע לשמירה על זכויות אדם. ב-2008 הקוד הפך להיות מחייב לכלל המדינות החברות. עם זאת, לאיחוד האירופי אין יכולת להעניש מדינות שמפירות את הקוד ובכך חולשתו העיקרית - לפי מחקרים עדכניים, המדינות החברות לא מקיימות אותו, או מקיימות אותו כל אחת בדרכה.

ואולם, לפרלמנט האירופי ומועצת האיחוד האירופי יש מסמך רגולטורי שקובע מערכת כללים מאוחדת לפיקוח על יצוא, תיווך, סיוע טכנולוגי, שינוע ומסירה של מוצרים דו-שימושיים (סחורות, תוכנות או טכנולוגיות שיכולות לשמש למטרות צבאיות ואזרחיות כאחד). לפי המסמך, הכללים מוסכמים גם על המדינות החברות. מטרת המסמך היא לוודא שבאמצעות האחדה של כללי הרגולציה ותיאום בין המדינות, ניתן יהיה למנוע סחר בנשק דו שימושי שפוגע בשלום וביציבות העולמית ובזכויות אדם. המסמך מתייחס בהקשר זה לסחר בטכנולוגיית סייבר לצורכי מודיעין, והסכנות שעולות מהיעדר הרמוניה בין המדינות. המסמך קורא למדינות לחלוק ביניהן מידע לגבי טכנולוגיות מסוג זה.

במקום השלישי:

בשנים 2010-2017 רוסיה הייתה אחראית על כ-16% מהיצוא הבטחוני בעולם, כשמרבית היצוא מגיע בין השאר להודו, אלג׳יריה, ויאטנם וסין.

הפיקוח על יצוא בטחוני במדינה הוא תחת ה- Commission for Questions of Military-Technical Cooperation of Russia with Foreign States שבראשו יושב הנשיא. חברים בוועדה שרי הממשלה, כגון שר החוץ, שר הביטחון, שר המודיעין ועוד, וראש הממשלה הוא סגן היו״ר. תפקיד הועדה הוא לייעץ לנשיא ולייצר מדיניות כללית לסחר בנשק.

ניתן למנות מספר גורמים בעלי פוטנציאל לפקח על החלטות הממשלה. למשל, בסמכות הפרלמנט לכנס ועדות בנושאים שונים ולבקש מידע מהמדינה. עם זאת, ב-20 השנים האחרונות הוא כינס ישיבה אחת, בשנת 2014, שדנה בחקיקה לגבי טכנולוגיה צבאית, אך אין תיעוד של הישיבה. בנוסף, ישנם מרכזי מומחים עצמאיים שמספקים נתונים ולעיתים מפרסמים אותם לציבור. כמו כן, ישנם עיתונים ועיתונאים שמסקרים את הנושא, אך לרוב בגישה ניטרלית ולא ביקורתית. בכל הנוגע לכלי פיקוח חיצוניים, רוסיה מדווחת לאו״ם כל שנה על מכירות נשק, אך הדיווח הוא כללי ולא מספק פרטים לגבי הטכנולוגיה שנעשה בה שימוש.

לגבי היחס לזכויות אדם, רוסיה לא חתמה על ה-ATT מאחר שלטענתה האמנה מפלה נגדה ולא דנה בנושא של מכירת נשק לגופים לא מדינתיים. אולם, בהצבעה על האמנה במועצה הכללית של האו״ם, היא נמנעה בלבד. עם זאת, באופן רשמי, רוסיה מכירה בחשיבות הגבלת הסחר בנשק, במיוחד במצבים של סכסוך הכולל גורמים לא מדינתיים. כך, ב-2003 פוטין חתם על צו האוסר על אספקת נשק למורדים קונגולזיים.

בעקבות הסיפוח של חצי האי קרים, הוטלו על רוסיה מגבלות כלכליות רבות, שהתוצאה שלהן הייתה דווקא הפוכה מהרצוי, כאשר רוסיה הרחיבה עוד את החיסיון לגבי עסקאות הסחר שלה. אך לאחר שהוטלו עליה מגבלות נוספות, היא הוציאה מסמך המפרט את המסמכים הדרושים למדינה כדי שרוסיה תאשר את העסקאות עמה, אולם לא ברור עד כמה היא אכן מחילה את הדרישות הללו על העסקאות שהיא מבצעת.

על אף השוני הרב בין שתי המעצמות (ארה״ב ורוסיה), מבחינת פיקוח על יצוא נשק דווקא קיים דמיון. כמובן שהפיקוח בארה״ב הרבה יותר מוסדר, אך בסופו של דבר בשני המקרים אפשר לראות כוח רב שמרוכז בידי השליט או הנשיא. על אף החקיקה המחמירה בארה״ב, לנשיא יש אפשרות להטיל וטו על כל החלטה של הקונגרס והסנאט וכך משמעות החקיקה מידלדלת, ואינטרסים כלכליים ופוליטיים גוברים על הדאגה לזכויות אדם. כך גם ברוסיה, נראה שלפוטין יש יד בעסקאות נשק בצורה בלתי אמצעית – כאשר הוא יושב בשולחן הדיונים באופן אישי עם נשיא טורקיה ארדואן, או מוציא צווים נשיאותיים לאיסור עסקאות נשק עם מורדים קונגולזים. בשני המקרים הללו, התוצאות הן בעייתיות ובעיקר בלתי צפויות.

מנגד, באיחוד האירופי, ישנה חקיקה חשובה המגינה על זכויות אדם שהיא עקבית וגורפת, אך הבעיה היא היעדר סמכויות אכיפה, והיעדר הרמוניה בין המדינות החברות. גרמניה הנתונה לפיקוח האיחוד האירופי, בכל זאת מצליחה לעקוף פיקוח זה, דרך ״עסקאות עקיפות״ של מכירת טכנולוגיה במקום נשק או מכירה למדינה שלישית, כמו במקרה צרפת-סעודיה. באנגליה, למרות הקריטריונים הברורים בחקיקה שאמורים היו לדאוג שלא יתבצעו עסקאות נשק למדינות המפירות זכויות אדם, אנו רואים שוב ושוב שהיא מסתבכת בעסקאות עם מדינות הפוגעות בזכויות אדם. אחת הסיבות הבולטות לכך, היא הקשר ההדוק בין תעשיית הנשק למדינה (קשר שקיים גם בישראל), המוביל פעמים רבות לטשטוש בין האינטרס של המדינה למול האינטרס של חברות הנשק. המדינה מאמצת אליה את השיח שחברות הנשק משווקות כגון החשיבות הכלכלית, הביטחונית והדיפלומטית של סחר בנשק, מבלי שיהיה לכך ביסוס אמיתי. אחד ההסברים לכך, הוא תופעת הדלת המסתובבת – כאשר מי שפעם היו בתעשייה כיום יושבים בתפקידים ציבוריים.

*AECA - The Arms Export Control Act

*FAA - The Foreign Assistance Act.