Segnalo un problema foriero di nefaste conseguenze che merita attenzione.
Il tema riguarda il codice degli appalti (d.lgs 50 del 2016).
Poche parole possono spostare miliardi di euro.
Il nuovo Codice degli appalti entro aprile 2017 sarà corretto dal Governo con decreto legislativo.
Un correttivo è necessario per l’articolo 113 che attualmente stabilisce la necessità di corrispondere incentivi in denaro ai dipendenti pubblici che svolgano funzioni tecniche (tipo direttore di lavori, responsabile unico del progetto, collaudi tecnici, progettazione piani sicurezza…) per i lavori pubblici per un valore non superiore al 2% dell'opera. Il tema della incentivazione di queste opere ha ormai una lunga storia, è stato modificato più volte e con il decreto 50 la differenza sostanziale è lo spostamento della destinazione dell'incentivo, prima previsto per la fase della progettazione, a garantire l'esecuzione dei lavori nelle modalità e nei tempi stabiliti (in estrema sintesi).
Purtroppo però nel comma 3 dell’articolo 113, oltre agli appalti per lavori pubblici, vengono citati anche "forniture e servizi" che, nel resto del testo dell'articolo, sono chiaramente esclusi dal perimetro per la concessione degli incentivi. Infatti tutti gli altri commi dell'articolo si riferiscono a passaggi presenti in caso di realizzazione di opera pubblica ma del tutto assenti nel caso di appalti di forniture o servizi.
(cfr l'intero comma 2 "2. A valere sugli stanziamenti di cui al comma 1 le amministrazioni pubbliche destinano a un apposito fondo risorse finanziarie in misura non superiore al 2 per cento modulate sull'importo dei lavori posti a base di gara per le funzioni tecniche svolte dai dipendenti pubblici esclusivamente per le attività di programmazione della spesa per investimenti, per la verifica preventiva dei progetti di predisposizione e di controllo delle procedure di bando e di esecuzione dei contratti pubblici, di responsabile unico del procedimento, di direzione dei lavori ovvero direzione dell'esecuzione e di collaudo tecnico amministrativo ovvero di verifica di conformità, di collaudatore statico ove necessario per consentire l'esecuzione del contratto nel rispetto dei documenti a base di gara, del progetto, dei tempi e costi prestabiliti.".
La differenza non è di poco conto: se gli incentivi dovessero essere erogati anche ai dipendenti che seguono gli appalti per l’aggiudicazione di servizi e forniture (per intenderci, sarebbero ricompresi anche appalti per i rifiuti che tutti i comuni aggiudicano, piuttosto che il trasporto pubblico o la refezione scolastica o la pubblica illuminazione o qualunque fornitura di beni), la cifra da mettere a bilancio dello Stato rischia di diventare altissima.
Basti ricordare che secondo la CGIA di Mestre la spesa per consumi intermedi della PA italiana si attesta attorno ai 90 miliardi di euro.
Si tratterebbe di soldi che finirebbero a funzionari pubblici che sono già pagati per svolgere i compiti in questione e lo fanno da molti anni.
La Corte dei Conti della Lombardia, su richiesta della provincia di Mantova, il 15 novembre scorso si è pronunciata a favore dell’interpretazione più estensiva. (http://www.self-entilocali.it/wp-content/uploads/2016/12/CC-Sez.-controllo-Lombardia-del.-n.-333-16.pdf)
C’è da sperare che il governo accolga la proposta di modifica al decreto che sotto riporto (e che è stata fatta propria anche dall'ANCI nelle proprie proposte di emendamento) e precisi che gli incentivi debbano riguardare solo i lavori pubblici, altrimenti la possibilità che si apra un’ulteriore voragine nei conti pubblici è lì in agguato, così come il concreto rischio che questi extra-costi si traducano immediatamente in aumento di imposte e tariffe (ad esempio nel caso dei rifiuti con l’aumento della TARI).
La bozza di correttivo elaborata dal Governo è stata messa in consultazione in questi giorni sul sito http://presidenza.governo.it/DAGL/index.html e va proprio nella direzione di ampliare la platea degli incentivi. Riporto sotto come sarebbe modificato l’articolo 113 nella bozza del Governo.
Proviamo a immaginare quali comportamenti sarebbero generati dalla introduzione di questa nuova categoria di incentivazioni.
L’incentivazione si basa come percentuale fissa (fino al 2%) del valore messo in gara.
Ad esempio in fase di progettazione di un appalto per il servizio di trasporto pubblico si può ragionare su possibili interventi di razionalizzazione per ottimizzare i percorsi, rendendoli più frequentati singolarmente ma con meno corse effettuate complessivamente. Ciò porterebbe ad abbassare il costo del servizio da mettere in appalto, ma coloro che lo stanno predisponendo sono premiati in misura maggiore quanto più è alta la base di appalto.
Pensiamo ad un servizio di pubblica illuminazione: con le nuove tecnologie è possibile pensare a nuovi appalti che, puntando sul risparmio energetico e sui sistemi telematici di controllo e regolazione, permettano di spendere meno. In fase di predisposizione di un nuovo appalto del servizio se, grazie a questi meccanismi riesco ad abbassare la base di gara mi troverò ad abbassare automaticamente l’incentivo che mi può essere attribuito.
Oppure immaginiamo un servizio istruzione che sta affrontando il tema della nuova imbiancatura delle scuole o della manutenzione del verde dei giardini scolastici: potrebbe affrontarlo cercando di aderire al nuovo approccio di partecipazione e di gestione dei beni comuni, o anche con il baratto amministrativo, coinvolgendo genitori e associazioni per costruire un progetto di collaborazione. Certo un tema complesso che implica imparare a fare cose nuove, interagire con realtà sociali, negoziare con dirigenti scolastici, rivedere tempi e passaggi amministrativi, affrontare i complessi temi connessi relativi alla sicurezza sui luoghi di lavoro e a quelli fiscali. Se invece prepara un nuovo appalto di servizi avrà l’incentivo del 2%. Quale strada è stimolato a seguire il responsabile?
Inoltre c’è il tema della individuazione degli uffici che devono essere compresi nella attribuzione degli incentivi. Il sistema della acquisizione di servizi e forniture, già molto complesso e articolato, potrebbe essere solo maggiormente complicato; infatti, per poter partecipare agli incentivi, occorrerà dimostrare di avere ruolo attivo nel processo amministrativo, quindi lo stimolo è a creare più passaggi e verifiche preventive, in corso e in fase di esecuzione e controllo, ciò in quanto più passaggi e uffici sono coinvolti più aumenta la possibile platea di uffici e operatori che partecipano all’incentivazione.
Sono pochi esempi che facilmente potrebbero essere ampliati ma che dimostrano che questa nuova categoria di incentivazione non stimola comportamenti virtuosi, anzi esattamente il contrario.
Per chi conosce l’annosa questione degli incentivi “Merloni” legati alle opere pubbliche può constatare cosa è accaduto in questi vent’anni in quell’ambito e constatare che i meccanismi sopra evidenziati sono molto simili a quanto accaduto nella prassi amministrativa.
Mi pare proprio che il passaggio è delicato e richiede un intervento puntuale. Chiedo a chi può di intervenire in merito..
Michele Bertola
Presidente ANDIGEL (www.andigel.it)
e
Direttore Generale del Comune di Bergamo
EMENDAMENTO ANCI
All'articolo 113 comma 3 Eliminare le parole "servizio, fornitura"
All'articolo 113 comma 5 Eliminare le parole "servizi e forniture"
Motivazione
La dizione dell'attuale formulazione apre lo spazio ad una interpretazione letterale in senso contrario a tutto il resto del decreto, che avrebbe effetto di introdurre una intera nuova categoria di incentivi riferiti a servizi e forniture con il risultato di ottenere un aumento della spesa a parità di servizi prodotti e di prestazioni rese dai dipendenti. In qualche caso, come per la Tari, con l'immediata trasposizione sulla tariffa a carico dei cittadini.
il testo del nuovo articolo 113 con il correttivo come proposto dal Governo
Si riporta l’articolo 113 del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50, come modificato dal presente decreto legislativo:
Art. 113 Incentivi per funzioni tecniche
1. Gli oneri inerenti alla progettazione, alla direzione dei lavori ovvero al direttore dell'esecuzione, alla vigilanza, ai collaudi tecnici e amministrativi ovvero alle verifiche di conformità, al collaudo statico, agli studi e alle ricerche connessi, alla progettazione dei piani di sicurezza e di coordinamento e al coordinamento della sicurezza in fase di esecuzione quando previsti ai sensi del decreto legislativo 9 aprile 2008 n. 81, alle prestazioni professionali e specialistiche necessari per la redazione di un progetto esecutivo completo in ogni dettaglio fanno carico agli stanziamenti previsti per la realizzazione dei singoli lavori per i singoli appalti di lavori, servizi e forniture negli stati di previsione della spesa o nei bilanci delle stazioni appaltanti.
2. A valere sugli stanziamenti di cui al comma 1 le amministrazioni pubbliche le amministrazioni aggiudicatrici destinano a un apposito fondo risorse finanziarie in misura non superiore al 2 per cento modulate sull'importo dei lavori, servizi e forniture posti a base di gara per le funzioni tecniche svolte dai dipendenti pubblici dipendenti delle stesse esclusivamente per le attività di programmazione della spesa per investimenti, per la verifica preventiva dei progetti di predisposizione e di controllo delle procedure di bando e di esecuzione dei contratti pubblici, di responsabile unico del procedimento, di direzione dei lavori ovvero direzione dell'esecuzione e di collaudo tecnico amministrativo ovvero di verifica di conformità, di collaudatore statico ove necessario per consentire l'esecuzione del contratto nel rispetto dei documenti a base di gara, del progetto, dei tempi e costi prestabiliti. Gli enti che costituiscono o si avvalgono di una centrale di committenza possono destinare il fondo o parte di esso ai dipendenti di tale centrale.
3. L'ottanta per cento delle risorse finanziarie del fondo costituito ai sensi del comma 2 è ripartito, per ciascuna opera o lavoro, servizio, fornitura con le modalità e i criteri previsti in sede di contrattazione decentrata integrativa del personale, sulla base di apposito regolamento adottato dalle amministrazioni secondo i rispettivi ordinamenti, tra il responsabile unico del procedimento e i soggetti che svolgono le funzioni tecniche indicate al comma 2 nonché tra i loro collaboratori. Gli importi sono comprensivi anche degli oneri previdenziali e assistenziali a carico dell'amministrazione. L'amministrazione aggiudicatrice o l'ente aggiudicatore stabilisce i criteri e le modalità per la riduzione delle risorse finanziarie connesse alla singola opera o lavoro a fronte di eventuali incrementi dei tempi o dei costi non conformi alle norme del presente decreto. La corresponsione dell'incentivo è disposta dal dirigente o dal responsabile di servizio preposto alla struttura competente, previo accertamento delle specifiche attività svolte dai predetti dipendenti. Gli incentivi complessivamente corrisposti nel corso dell'anno al singolo dipendente, anche da diverse amministrazioni, non possono superare l'importo del 50 per cento del trattamento economico complessivo annuo lordo. Le quote parti dell'incentivo corrispondenti a prestazioni non svolte dai medesimi dipendenti, in quanto affidate a personale esterno all'organico dell'amministrazione medesima, ovvero prive del predetto accertamento, incrementano la quota del fondo di cui al comma 2. Il presente comma non si applica al personale con qualifica dirigenziale
4. Il restante 20 per cento delle risorse finanziarie del fondo di cui al comma 2 ad esclusione di risorse derivanti da finanziamenti europei o da altri finanziamenti a destinazione vincolata è destinato all'acquisto da parte dell'ente di beni, strumentazioni e tecnologie funzionali a progetti di innovazione anche per il progressivo uso di metodi e strumenti elettronici specifici di modellazione elettronica informativa per l'edilizia e le infrastrutture, di implementazione delle banche dati per il controllo e il miglioramento della capacità di spesa e di efficientamento informatico, con particolare riferimento alle metodologie e strumentazioni elettroniche per i controlli. Una parte delle risorse può essere utilizzato per l'attivazione presso le amministrazioni aggiudicatrici di tirocini formativi e di orientamento di cui all'articolo 18 della legge 24 giugno 1997, n. 196 o per lo svolgimento di dottorati di ricerca di alta qualificazione nel settore dei contratti pubblici previa sottoscrizione di apposite convenzioni con le Università e gli istituti scolastici superiori.
5. Per i compiti svolti dal personale di una centrale unica di committenza nell'espletamento di procedure di acquisizione di lavori, servizi e forniture per conto di altri enti, può essere riconosciuta, su richiesta della centrale unica di committenza, una quota parte, non superiore ad un quarto, dell'incentivo previsto dal comma 2.