Vinculación de los presupuestos con el resultado fiscal

Situación del déficit y la deuda

Los presupuestos aprobados de ingresos y gastos muestran un déficit financiero del sector público superior al 10% del PIB; no obstante, la ejecución al final de cada ejercicio se traduce en cifras significativamente menores, cercanas al 5% del PIB (Ver cuadro 1).[1]

Este déficit se define como los ingresos sin considerar los recursos de financiamiento (créditos, los recursos de vigencias anteriores y la emisión monetaria), menos los gastos sin considerar la amortización de la deuda. Para muchas instituciones y grupos institucionales, en lugar de déficit financiero, que se calcula en los presupuestos formulados y aprobados, la ejecución produce superávits financieros al final del periodo, es el Gobierno Central el que hace un mayor aporte al déficit financiero en la ejecución presupuestaria del sector público.

Este desfase en el déficit entre las sumas presupuestadas y las ejecutadas, se explica en forma preponderante por subejecución de los gastos, cuyo porcentaje es reiteradamente alto, no así en el caso de los ingresos, cuya ejecución es cercana al 100%. De acuerdo con la metodología PEFA[2], un nivel de 15% o más de desviación entre las sumas presupuestadas y ejecutadas corresponde a la calificación más baja, situación observada en nuestro país en el gasto de una gran cantidad de entidades públicas, que superan reiteradamente ese valor.

En consecuencia, para aproximar el déficit o superávit financiero con que finalizaría 2019, debe hacerse una estimación de la probable ejecución de los ingresos y de los gastos. Para el Gobierno Central, el Programa Macroeconómico emitido por el BCCR estimó originalmente el déficit financiero de 2018 en un 7,1% del PIB[3], y el observado fue de 6,0%[4]. Lo más usual ha sido la sobre estimación del déficit, como en este caso. Han incidido las medidas de control de las erogaciones, ejecutadas por la presente administración, que se reflejaron principalmente en las transferencias de capital, y el producto de la amnistía tributaria incluida en la Ley N° 9635 del 03 de diciembre de 2018.

Para 2019, la estimación del BCCR en el último Programa Macroeconómico es un déficit financiero de 6,2%, alineado con los resultados de 2018 y las disposiciones emitidas, en especial las reformas en impuestos y en el control de los egresos, de acuerdo con la Ley N° 9635 de 3 de diciembre del 2018. El incorporado en el presupuesto es, momentáneamente, de 7,9%, de acuerdo con la Ley tramitada antes de la entrada en vigor de la citada legislación.[5]

No obstante que el nivel de déficit financiero se mantiene en torno al 6%, como igualmente lo estaría en 2020 según el programa macroeconómico, son niveles que causan aumentos en el indicador deuda/PIB, lo cual implica que los esfuerzos para llegar a la sostenibilidad y el equilibrio fiscal deben continuar. La deuda alimenta el déficit por intermedio de los pagos de interés, en magnitud tal que el cociente deuda/PIB también aumenta, situación que exige un profundo cambio en el déficit primario.[6]

El Programa Macroeconómico pronostica que será en 2023 cuando este indicador deuda/PIB alcance un máximo y pueda disminuir seguidamente. La ejecución de la regla fiscal aprobada en la Ley N° 9635, junto con las disposiciones de control del gasto que contiene, y la reforma tributaria también incluida en esa norma, puede propiciar ese resultado en el plazo mencionado.

Por otra parte, en el resto del Sector Público No Financiero el resultado anual tiende a ser muy inferior al presupuestado, aun en el entendido de que para 2019 no se han incorporado todos los gastos que se financian con el superávit definitivo de 2018. En cada cierre se alcanza regularmente un leve superávit financiero. Para setiembre de 2018, en ese resto de instituciones se alcanzaba un superávit financiero global de ¢736.662 millones, un 2,1% del PIB.

La deuda del Sector Público No Financiero más Banco Central, aumenta más que la deuda del Gobierno Central, lo cual se atribuye a un crecimiento en los pasivos del BCCR con el sector externo.[7]

En la conformación del déficit financiero, los ingresos se han caracterizado por su estabilidad en relación con el PIB (Cuadro 2), tanto para el Gobierno General sin consolidar, cercanos a 33% del PIB, como para el Sector Público sin consolidar, donde se ha situado sobre 55% desde 2015. La percepción de ingresos también se acerca razonablemente a lo presupuestado.[8]

La recaudación en el Gobierno Central presentó una sensible desaceleración en 2018. A diciembre, se recibieron solamente ¢211 mil millones más que en el 2017, con un crecimiento de sólo 4,4%. No obstante, la amnistía tributaria incorporada en la Ley N° 9635 produjo un 0,3% del PIB, equivalente a ¢146 mil millones, por lo que la recaudación regular en realidad aumentó muy poco.[9]

En el caso del gasto, en el 2017 el Gobierno Central tuvo un aumento desde 19,97% a 20,49% del PIB a diciembre, pero en 2018 se contiene a 20,18% del PIB.[10] Esta disminución se presentó principalmente por una menor ejecución de las transferencias de capital.

En el Sector Público sin consolidar, el nivel de gasto se mantiene entre 60% y 61% del PIB, no obstante que a setiembre 2018? aún no alcanzaba ese nivel, por la concentración de erogaciones en el final del año.

De la ejecución del gasto en el sector descentralizado y desconcentrado

A excepción del Gobierno Central, el gasto que se presupuesta y no se ejecuta representa un porcentaje importante en cada ejercicio, con un valor cercano al 15% para el sector público[11]. En el Gobierno Central es en torno a 5%, mientras los Gobiernos Locales y Órganos Desconcentrados exceden el 25% (porcentajes que se derivan del Cuadro 3). Ese valor 15% es el límite inferior de la calificación más baja en la escala PEFA, por encima del cual el resultado se debe considerar deficiente. Reiteradamente se ha llamado la atención sobre esta realidad, que con el paso de los años no ha mejorado en forma perceptible.

De tales niveles de subejecución se genera superávit presupuestario, que en el período subsiguiente se presupuesta como recursos de vigencias anteriores, propiciando un ciclo de acumulación de este concepto.

Tales recursos de vigencias anteriores conforman, junto con los ingresos del crédito, el Financiamiento[12], que no se considera en el déficit o superávit financiero; pero sí se incluyen en la determinación del superávit presupuestario, mismo que supera los ¢3 billones, como presenta el cuadro siguiente.[13]

Diferentes cambios han ocurrido en la legislación que podrían incidir para solventar este resultado. La Ley de Eficiencia en la Administración de los Recursos Públicos, N° 9371 de 28 de junio del 2016, tiene por objetivo principal “promover la eficiencia, la eficacia y la economía en la ejecución de los recursos públicos”, y dispone un plazo de dos años para la ejecución de los superávits libres de las entidades sujetas al principio de caja única; vencido el cual y previo dictamen de la Autoridad Presupuestaria, dichos recursos serán traspasados al Presupuesto Nacional, siendo el 2019 el primer ejercicio para hacer este traspaso.

De este modo, la no ejecución tiene una consecuencia directa, como es la pérdida de los recursos, que contribuirán en alguna medida a mejorar las cuentas fiscales del Gobierno Central. De acuerdo con información del Ministerio de Hacienda, en ejecución de esa norma la STAP declaró un monto de ¢7.347 millones de superávits libres de 2015[14], a ejecutar en el período que concluyó en diciembre del 2018, para subsiguiente giro al erario público en la parte que no se haya ejecutado.

Adicionalmente, la Ley N° 9524 de 7 de marzo del 2018, Fortalecimiento del Control Presupuestario de los Órganos Desconcentrados del Gobierno Central, integra al presupuesto de la República los presupuestos de tales órganos, a partir del ejercicio 2021, el cual permitirá fortalecer las funciones de dirección, coordinación y vigilancia del Poder Ejecutivo y de control político por parte de la Asamblea Legislativa sobre dichos órganos, y que se espera introduzca cambios relevantes en la gestión de los mismos, una vez en ejecución.

También debe destacarse nuevamente la Ley N° 9635, que dispone criterios explícitos para la atención de las transferencias, las cuales en varios casos serán desvinculadas de los porcentajes sobre determinados ingresos. Entre dichos criterios, el Plan Nacional de Desarrollo, la programación plurianual, el fin social de la entidad beneficiaria, el cumplimiento de objetivos y metas institucionales, la ejecución presupuestaria de los tres períodos anteriores, los recursos acumulados en caja única del Estado u otras disponibilidades, entre otros.

El control de estas transferencias propiciará que las entidades perceptoras mejoren su gestión para un mayor aprovechamiento de los recursos.

Necesidad de control en las transferencias al sector público

Sobre esta materia, y como ha hecho ver la Contraloría en sus informes anuales, como el número de 2018 de esta publicación, las transferencias netas al sector público están representando una carga insostenible, como se aprecia en Cuadro 5.

El superávit primario de las operaciones propias aumentó en los últimos años, mientras el déficit primario de las subvenciones netas ha estado creciendo. Se ha duplicado en relación con doce años atrás (2007), y habría seguido en aumento de acuerdo con una proyección pasiva, lo cual no se presentó en 2018 debido a las medidas de control que tomó la administración.[15]

Ese superávit primario en el resto de operaciones ha superado o igualado, aproximadamente, el pago de intereses, con lo que habría permitido equilibrio incluso nominal (deuda estable, con disminución del cociente deuda/PIB). Sin embargo, desde 2009, se observa que el déficit financiero ha sido muy similar a las subvenciones netas, como lo presenta el gráfico, sin que esto signifique una relación causal.[16] Como medida de asociación, el coeficiente de correlación de este déficit en subvenciones y el déficit financiero es 0,93 (véase el siguiente gráfico, que ilustra esta asociación), mientras el resultado del resto de operaciones casi no se correlaciona con el déficit financiero (coeficiente de -0,15). De lo anterior se concluye que si no se frena la dinámica de las transferencias, el ajuste fiscal en las operaciones del Gobierno no resultará suficiente.

La evolución de las transferencias al sector público según clasificación institucional y económica muestra, por un lado, que entre 2014 y 2018 se mantiene estable la suma que se dirige a los órganos desconcentrados del Gobierno Central, pero ha aumentado significativamente la financiación a Gobiernos Locales e Instituciones Descentralizadas no Empresariales, mientras económicamente el crecimiento es mucho mayor en el componente corriente[17] (ver Cuadro 6). Esta evolución tiene explicación en el marco legal y constitucional, preponderantemente, pero es evidente que no resulta sostenible sin ajustes en las operaciones propias, en la recaudación, o en dicha normativa, por lo que ha de resultar muy positiva la aplicación del nuevo marco legal que ofrece la Ley N° 9635.

Los órganos desconcentrados del Gobierno Central han generado a éste un déficit primario estable en porcentaje del PIB, como resultado de los esfuerzos de contención del gasto dentro de la Administración Central. Por el contrario, el resto del sector público (en especial Gobiernos Locales e Instituciones Descentralizadas), ha originado aumentos en los últimos años. Así, de 2014 al 2018 y 2019, el aumento es de 1,0% del PIB.[18]

El control de las transferencias requiere la acción en la fuente originaria del gasto, esto es, en las instituciones y entidades que perciben estos recursos, de tal forma que sus presupuestos respondan a la realidad fiscal, que inherentemente se caracteriza por recursos limitados.

Sobre ese propósito, además de la normativa que se mencionó en la sección anterior que tiene incidencia directa sobre esta materia, es muy alentadora la aprobación en primer debate de la Asamblea Legislativa el proyecto de reforma al artículo 176 de la Constitución Política, que incorpora los principios de sostenibilidad, transparencia, responsabilidad y plurianualidad de los planes y presupuestos públicos (expediente 19.584). De esta forma se consolidan estos principios que en diferentes ocasiones ha recogido la jurisprudencia constitucional, en particular en el reciente voto 2018-19511 del 23 de noviembre del 2018, que en forma muy clara ha manifestado la obligación primaria de un manejo sano de las finanzas públicas, como condición insoslayable para el Estado social y democrático de derecho, y que deberán ser aplicados por cada administración.

Adicionalmente, esta reforma tendrá efectos positivos sobre la gestión de las administraciones públicas, pues incentiva el planeamiento estratégico, el presupuesto por resultados, el seguimiento de los programas en forma plurianual, el control global y particular del gasto, la flexibilización en la asignación de gastos, y otros.