Gobiernos Locales

El presupuesto municipal es una herramienta que deben utilizar las autoridades (Alcaldía y Concejo) y demás funcionarios municipales, para la asignación y ejecución de los recursos financieros que administran y que por ser limitados y con diversidad de aplicación, requieren de decisiones estratégicas en la atención de obras comunales prioritarias, de los requerimientos institucionales y, fundamentalmente, en la prestación de los servicios municipales. En ese sentido, el presupuesto contribuye al cumplimiento del Plan Anual Operativo y facilita el alcance de los objetivos y metas propuestos en cada uno de los programas presupuestarios establecidos, acorde con el valor público que la institución debe aportar a la sociedad.

En virtud de lo anterior, los gobiernos locales se enfrentan al reto inexcusable de asumir un rol protagónico en la sociedad costarricense, dado que la prestación de sus servicios debe favorecer la calidad de vida de sus habitantes, garantizando en forma razonable la satisfacción de todas las necesidades bajo su competencia.

Presupuesto de las municipalidades

El monto total aprobado en los presupuestos iniciales para ejecutar en el año 2019 por los gobiernos locales, asciende a un total de ¢607.482 millones[1]. Dicho monto representa un incremento de 6,5% con respecto al total de los presupuestos iniciales del año 2018.

Un aspecto a destacar, es que de 81 presupuestos iniciales, se aprobaron parcialmente 71, siendo las principales razones de improbación de los ingresos propuestos, las transferencias que fueron presentadas por montos superiores a los otorgados por las instituciones concedentes, en su mayoría provenientes de la Ley de Simplificación y Eficiencia Tributaria y sus reformas (N° 8114) y las del Consejo Nacional de la Política Pública de la Persona Joven. Otras razones de improbación, se refieren al contenido presupuestario para el financiamiento de la creación de plazas sin haber demostrado la viabilidad financiera, al financiamiento de plazas administrativas con recursos de la Ley N° 8114, a proyecciones de ingresos en los que no se aportó suficientes elementos que fundamentaran las estimaciones propuestas, al incumplimiento en el cálculo de las dietas, entre otras.

Por otra parte, destacan dos presupuestos improbados[2] por un monto total de ¢32.024 millones, correspondientes a las municipalidades de Alajuela y Flores, ambos por incumplimiento de requisitos legales indispensables. Con respecto a la Municipalidad de Alajuela el presupuesto remitido no contaba con el dictamen necesario de la Comisión de Hacienda y Presupuesto, y no se sometió por parte de la autoridad municipal competente a la aprobación interna necesaria; por otra parte, en relación con el presupuesto de la Municipalidad de Flores, la improbación se dio por incumplimiento de lo dispuesto en la Ley de Protección al Trabajador N.° 7983 respecto al aporte del 3% patronal al Fondo de Capitalización Laboral. En consecuencia de conformidad con lo establecido en el artículo 18 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, N° 7428, el presupuesto inicial 2019 para cada uno de esos gobiernos locales corresponde al presupuesto del año inmediato anterior; eliminando todos aquellos ingresos y gastos que por su naturaleza sólo tenían fundamento o eficacia para ese período.

En lo que respecta al proceso de aprobación, la Contraloría General ha señalado[3] las principales razones por las se ve obligada a improbar o aprobar parcialmente los presupuestos municipales, entre otras, vicios de legalidad en los acuerdos del Concejo Municipal; inconsistencias en el acta de la sesión de aprobación; omisión del Dictamen de la Comisión de Hacienda y Presupuesto o errores en su contenido; incumplimiento de plazos establecidos legalmente para el trámite de aprobación y remisión a la Contraloría General; y estimaciones de ingresos sin la debida fundamentación legal o financiera.

Sobre el particular, es necesario recordar que la aprobación externa de la Contraloría General tiene como alcance analizar que los presupuestos institucionales presentados, atiendan sustancial y razonablemente los aspectos de legalidad y técnicos, que le ayuden a que el presupuesto se constituya en un marco de referencia útil, para que las instituciones puedan llevar a cabo su gestión en aras de lograr las metas, los objetivos y los resultados trazados.

Ingresos

Los gobiernos locales para atender sus competencias requieren recursos para hacer frente al gasto que implica esa asignación, para lo cual deben acudir a diferentes fuentes de ingresos, a saber: ingresos corrientes[4], ingresos de capital[5] y de financiamiento[6]. En los presupuestos iniciales para el año 2019, los ingresos corrientes son la mayor fuente de financiamiento de las municipalidades (70,1% del presupuesto total); siendo los más representativos, el impuesto sobre la propiedad de bienes inmuebles (¢116.215 millones – 27,3%), el ingreso de licencias profesionales, comerciales y otros permisos (¢110.444 millones – 25,9%) y el ingreso por la prestación de servicios comunitarios (¢104.873 millones – 24,6%). Sobre el primer ingreso antes citado, ver recuadro “Impuesto de Bienes Inmuebles como principal fuente de ingresos corrientes en las Municipalidades”.

Al ser los ingresos corrientes la principal fuente para atender las necesidades de los habitantes de las comunidades, los gobiernos locales como Administradores Tributarios, están llamados a desarrollar acciones orientadas a fortalecer la gestión administrativa para controlar y promover un efectivo cobro de los tributos, emitir y aplicar políticas y lineamientos internos para regular la gestión de cobro, y depurar y actualizar las bases de datos de los sistemas de facturación de tributos, de manera que dichas acciones logren mejorar en forma constante la recaudación.

Por otra parte, con la entrada en vigencia de la Ley de autorización para la condonación tributaria en el régimen municipal, N° 9587[7], se autorizó …”a las municipalidades del país para que, por una única vez, otorguen a los sujetos pasivos la condonación total del pago de los recargos, los intereses y las multas que adeuden a la municipalidad por concepto de impuestos, tasas, servicios municipales y por el impuesto sobre bienes inmuebles, hasta el cierre del trimestre inmediato anterior a la entrada en vigencia de la presente Ley”…, lo cual tiene como fin generar un impacto positivo en la recaudación, lo que podría contribuir al saneamiento de las finanzas de los gobiernos locales que se acojan a dicha Ley.

Respecto a los ingresos de capital se incluye el rubro de transferencias de capital, las cuales se componen de los aportes del Gobierno Central por la suma de ¢108.109 millones (98,9% de estos ingresos). Entre los aportes más significativos se encuentra el Impuesto a los combustibles establecido en la Ley de Simplificación y Eficiencia Tributaria, Ley N° 8114, a favor de las municipalidades para la atención de la red vial cantonal.

Es importante comentar que mediante fiscalizaciones realizadas por la Contraloría General se ha determinado[8] que algunos gobiernos locales han adquirido financiamiento interno (endeudamiento) para la elaboración de proyectos relacionados con la red vial cantonal y suministrar en garantía, para el pago de intereses y la amortización de la deuda, los recursos provenientes de la Ley N° 8114 y N° 9329, asunto que ya resulta ser una práctica por parte del Sector Municipal. Sobre el particular, la Contraloría emitió un criterio jurídico[9] relacionado con la procedencia de solicitar dichos préstamos; aspecto que por autonomía municipal pueden asumir los Gobiernos Locales a su entera responsabilidad. No obstante, se hace una serie de advertencias que a la luz del principio de legalidad deben observar las municipalidades, dado el destino específico de los recursos citados y las prioridades a atender.

Otras transferencias de capital que por la cantidad de recursos a otorgar por el Gobierno Central, figuran como las más relevantes, corresponden al Ministerio de Gobernación y Policía, específicamente los originados en las Leyes 7313 Redistribución del Impuesto al banano, 9154 Puestos Fronterizos Terrestres y 9156 Derechos de salida del territorio nacional.

En relación con los ingresos por financiamiento, los recursos de vigencias anteriores registran en total un monto de ¢44.755 millones, que se compone del superávit libre por la suma de ¢14.887 millones y superávit específico por ¢29.869 millones. Esta fuente de financiamiento dependerá de los resultados de la liquidación presupuestaria del año anterior, por lo tanto, los montos a presupuestar varían de acuerdo con la ejecución presupuestaria realizada. En ese sentido, se llama la atención para que los gobiernos locales gestionen de forma eficiente la ejecución de los recursos disponibles y se logre en cada ejercicio económico el cumplimiento de los fines planteados, de manera que no se generen subejecuciones, en detrimento de la satisfacción de la prestación de los servicios y de la construcción de obras para el desarrollo local; además, se reitera[10] que se deberá prestar atención a la composición de los saldos pendientes de ejecutar, debido a que pueden develar y materializar riesgos en materia de planificación, presupuesto y adquisición de bienes y servicios.

Finalmente, se presupuesta un total de ¢27.557 millones por concepto de financiamiento interno (préstamos directos). Las municipalidades que destacan por incluir las mayores cantidades de recursos son Guácimo (¢4.730 millones – 17,2%), Pérez Zeledón (¢4.219 millones – 15,3%) y de Abangares (¢2.833 millones – 10,3%), de los cuales una parte importante de estos préstamos será destinada para proyectos de conservación vial. Las principales entidades prestamistas son Banco Popular y de Desarrollo Comunal, Banco Nacional de Costa Rica, y el Instituto de Fomento y Asesoría Municipal (IFAM).

Egresos

En los presupuestos iniciales 2019, las partidas en las cuales se concentra la mayor cantidad de recursos, corresponden a las de remuneraciones (¢221.012 millones); bienes duraderos (¢134.921 millones); y servicios (¢121.452 millones); que en su conjunto representan el 78,6% de la totalidad del presupuesto.

Las remuneraciones reflejan la mayor demanda de los recursos, por cuanto contemplan, entre otros, las obligaciones salariales que contraen las municipalidades, para cubrir los sueldos de las plazas fijas y las contrataciones por servicios especiales. En ese sentido, se improbó el contenido presupuestario para el financiamiento de un total de 85 plazas (52 por cargos fijos y 33 por servicios especiales), en su mayoría al no evidenciarse la solvencia financiera para asumir obligaciones de carácter permanente o temporal, y por financiarse plazas administrativas con recursos de destino específico de la Ley N° 8114.

Sobre la partida de bienes duraderos el gasto se concentra en la subpartida de Construcciones, adiciones y mejoras, correspondiente a un 83,9% para mejoras en edificios, vías de comunicación, obras urbanísticas, instalaciones y otras obras.

En la partida de servicios los gobiernos locales concentraron sus recursos en la subpartida servicios de gestión y apoyo, la cual representa un total de 44,5% con una variación respecto del año anterior de 1,9% que representaba un 42,7%. Esta subpartida se refiere[11] al pago por concepto de servicios profesionales y técnicos con personas físicas o jurídicas, tanto nacionales como extranjeras, para la realización de trabajos específicos.

De acuerdo con la estructura programática, los gobiernos locales clasificaron los gastos para el 2019 mediante programas de la siguiente manera: Dirección y Administración general[12] por un monto de ¢178.392 millones (29,4%); Servicios comunales por una suma de ¢204.402 millones (33,6%); Inversiones por el monto de ¢223.879 millones (36,9%); y Partidas específicas por la suma de ¢809 millones (0,1%).

La experiencia del Órgano Contralor, producto de la fiscalización integral realizada en diferentes temas de la gestión presupuestaria, como por ejemplo auditorías sobre la aprobación y ejecución presupuestaria, de seguimiento de la gestión municipal, entre otros estudios realizados, revelan la existencia de deficiencias vinculadas con la formulación, aprobación, ejecución y control del presupuesto, así como debilidades relacionadas con la gestión de cobro[13]. Aunado a lo anterior, algunas municipalidades finalizan el ejercicio económico con resultados deficitarios; baja ejecución en los recursos destinados a obras comunales; acumulación de recursos que se deben trasladar a otros programas o entidades públicas, y deficiencias en la ejecución de programas, planes y objetivos; todo lo cual va en detrimento del desarrollo local y la mejora de la gestión institucional.

Por lo tanto se insta al sector en general para que se tome conciencia de la importancia de los presupuestos públicos como guía de acción para los diferentes niveles de la organización, para la priorización y la mejor asignación de los recursos, de manera que se logren los resultados esperados.