Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS)

Consideraciones generales

El presupuesto institucional de la CCSS del 2019 por ¢4,1 billones, representa un 14,8% del total del presupuesto del sector público para el año 2019 y un 11,08% del PIB. Porcentajes que reflejan la importancia que tiene la CCSS en cuanto al manejo de recursos dentro de la institucionalidad costarricense, y la presencia, para esta institución, de retos y desafíos de cómo manejar esos recursos con niveles de eficacia y eficiencia, puesto que, caminar en esa línea, tiene una repercusión directa en los distintos servicios que brinda a sus usuarios.

Dentro de este contexto, la gestión presupuestaria de la CCSS no es ajena a las circunstancias de la realidad de estrechez fiscal y situación macroeconómica que vive el país, y además, se ve influenciada por fenómenos particulares como lo es, por ejemplo, la temática del “cambio demográfico” que “…tiene un impacto directo en el mercado laboral, debido a la presión del crecimiento de la población en edad de trabajar”[1] y “el envejecimiento poblacional/…/según CEPAL”[2]. Otro aspecto que en la actualidad está tomando especial relevancia es la “Agenda 2030”, dentro del marco de los “Objetivos de Desarrollo Sostenible” (ODS) en materia de Salud[3].

Así las cosas, dichos aspectos en su conjunto, presentan desafíos y retos para las autoridades de la CCSS que tendrán dentro de este contexto que tomar decisiones oportunas, que coadyuven al uso de los recursos con mayores niveles de eficacia y eficiencia.

Además, este Órgano Contralor considera importante mencionar que recientemente la Junta Directiva de la CCSS, aprobó el Plan Estratégico Institucional 2019-2022[4], plan que debería ser gestionado bajo un estrecho vínculo con el presupuesto de la CCSS para el año 2019 y subsiguientes. Dicha vinculación plan-presupuesto, se considera fundamental para efectos de impactar positivamente en la gestión institucional y, por ende, en el usuario final de los servicios.

Presupuesto de la Institución

El Presupuesto Inicial (PI) de la CCSS aprobado para el 2019, asciende a ¢4.147.252 millones, correspondientes al Seguro de Salud[5], (SEM) ¢2.641.801 millones (63,7%), al seguro de pensiones o Régimen de Invalidez Vejez y Muerte (IVM) ¢1.352.490 millones (32,6%) y al Régimen No Contributivo de Pensiones ¢152.961 millones (3,7%). El presupuesto 2019, refleja un incremento del 6,2% respecto al presupuesto definitivo del 2018 y del 9,2% respecto del presupuesto inicial 2018, y representa un 14,8% del total del presupuesto del sector público para el año 2019.

No obstante el hecho de que el régimen del SEM representa un 63,7% del presupuesto inicial 2019 de la CCSS, la distribución de los principales ingresos no refleja ese mismo comportamiento debido a la naturaleza propia de los regímenes y la base normativa que sustenta esos ingresos. Por ejemplo, el ingreso por Transferencias corrientes, que representan un 15,1% del PI total de 2019, se origina en un 43,5% de recursos del SEM, un 32,1% del IVM, y un 24,4% del RNCP.

Las Contribuciones sociales, con un 65,5% del total presupuestado es la principal fuente de ingresos, donde el 69,2% proviene del SEM y un 30,8% del IVM. En el caso de los superávits incorporados en el rubro Recursos de vigencia anteriores, estos representan el 10,4% del PI Inicial 2019, y se originan en un 80,2% en el SEM, un 19,7% en el IVM y un 0,1% en el RNCP.

En la misma línea de análisis en el caso de los egresos, dada la naturaleza del régimen del IVM, la principal partida de gasto es transferencias corrientes, por las previsiones de pagos de los derechos de jubilación. En el caso del SEM, dado que concentra la gestión de los servicios directos de salud, la partida más representativa es remuneraciones, que absorbe un 99,4% del total institucional. En la partida Activos Financieros se registran las inversiones de largo plazo de la entidad, y representa un 9,7% del presupuesto, siendo que al SEM corresponde un 56,9% y al IVM un 43,1%.

Cabe mencionar que, dentro del proceso de aprobación presupuestaria 2019, esta Contraloría General le improbó a la CCSS[6] el contenido presupuestario incluido en la partida de Remuneraciones así como su fuente de financiamiento, en lo que correspondió a la provisión superior al 3,0% anual para los aumentos salariales, por cuanto no se aportaron elementos que justificaran un incremento superior a la meta de inflación proyectada por el BCCR en el programa macroeconómico para el año 2019.

Bajo este orden de ideas, luego de esta referencia general de las principales cuentas de ingresos y egresos y su distribución por régimen, se procede a resumir el presupuesto inicial de los programas asociados a los regímenes de Salud y el de IVM.

Seguro de Salud (SEM)

El SEM presenta un presupuesto inicial 2019 por ¢2.641.801 millones que representa, un 63,7% del presupuesto inicial total de la CCSS para el 2019, presupuesto que presenta un crecimiento del 4,3% respecto del presupuesto definitivo (inicial más extraordinarios) del 2018 y un 7,7% si se compara con el inicial de ese mismo año.

La estructura presupuestaria de sus ingresos se mantiene prácticamente invariable respecto del inicial 2018, siendo las contribuciones sociales la cuenta de mayor importancia relativa con un 71,2% del total, seguida del Superávit específico con un 12,1% y Transferencias corrientes con 10,3%. Mayor detalle se muestre en el siguiente cuadro.

El principal rubro de los ingresos (Contribuciones sociales) muestra un presupuesto por ¢1.880.015 millones, presentando un crecimiento del 4,5% respecto del presupuesto definitivo e inicial del 2018. Los ingresos provenientes de este concepto se sustentan en el sistema de triple contribución estipulado en la sección III, artículo 22 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social, N°17, por lo que incluye cuotas obrero-patronales del Estado, Sector Privado, Sector Público y las cuotas de los trabajadores independientes. Además, se registran los ingresos de asegurados voluntarios y sector externo[7].

Por otra parte, el rubro de superávit específico por un monto de ¢320.187 millones, representa un 12,1% del presupuesto total del SEM para el año 2019. Sobre este particular, en criterio de la CCSS, las razones de dicho superávit se deben a menores gastos de periodos anteriores versus lo presupuestado, por ejemplo el caso en las remuneraciones debido a la aplicación de aumentos salariales menores a lo esperado, así como en conceptos como subsidios, viáticos y actividades de capacitación, las cuales ha presentado una tendencia de crecimiento real menor, en comparación a períodos anteriores[8].

Sobre este tema debe considerarse que los porcentajes de ejecución de los ingresos de la CCSS históricamente presentan porcentajes altos que están en el rango de 99,6% (2013 y 2014) a 105,7% (2017). Mientras la ejecución promedio de los egresos del periodo del 2013 al 2015 es de un 89,0% siendo para el periodo 2017 de un 87,2%.

Por su parte, en lo que respecta al ingreso por concepto de Transferencias corrientes para el año 2019, se presupuestó un monto de ¢272.374 millones, para un crecimiento del 7,8% respecto del inicial 2018 y 7,6% del definitivo de ese año. Las transferencias a la CCSS corresponden en su mayoría a los aportes que realiza el Estado, los cuales se incorporan en el Presupuesto de la República, tal es el caso de la Cuota Estatal a la CCSS, Leyes Especiales, Ley General de Control de Tabaco, la cuota complementaria de los Trabajadores Independientes y convenios especiales.

Dentro de este rubro se incluyen las cifras que aporta a la CCSS, el FODESAF, para el programa de pacientes en fase terminal y para el programa de atención de la población indigente (¢36.715 millones). Asimismo, la transferencia que realiza la Junta de Protección Social para el hospital psiquiátrico penitenciario.

En lo que respecta a esta temática, cabe indicar que la Contraloría General procedió a improbar[9] el aporte por Transferencia del Gobierno Central al Régimen de Salud, relacionado con la Ley General de Control de Tabaco[10], por la suma de ¢800 millones. Improbación que se debió a que el monto autorizado mediante la Ley de Presupuesto de la República para el 2019 N° 9632, fue de ¢17.135 millones, mientras que la CCSS lo había presupuestado en ¢17.935 millones.

En lo que a los egresos se refiere, la cuenta de mayor peso en la estructura presupuestaria, corresponde a las Remuneraciones (un 51,9% del presupuesto total), la cual presentó un crecimiento del 1,1% con respecto al presupuesto inicial del año 2018.

En cuanto a esta temática, como se señaló anteriormente, la CCSS estimó un crecimiento en la previsión para los aumentos salariales del próximo período, de un 4,0% reflejada en la relación de puestos, sin embargo esta Contraloría General improbó provisiones por encima del 3,0% anual. Ello de conformidad con la meta de inflación proyectada por el Banco Central de Costa Rica.

Por otra parte, dentro de las partidas presupuestarias que mostraron mayor crecimiento se presenta el caso de los Activos financieros, que representa un 8,7% del total del programa y refleja un crecimiento respecto del Inicial 2018 del 28,9%.

A mayor abundamiento, dicha partida contempla la adquisición de títulos valores a largo plazo y se financia con recursos del superávit esperado a diciembre 2018 de la Ley de Control de Tabaco por ¢8.849 millones, del ingreso en Contribuciones Sociales y de las Transferencias (recursos CCSS). La mayor parte de las inversiones están colocadas en títulos del Ministerio de Hacienda y del BCCR. A su vez, resulta importante indicar que el 92,8% de los recursos del Superávit son de naturaleza específica.

Según lo indicado por autoridades de la CCSS, dichos fondos se estarían utilizando en el mediano plazo, principalmente, para la ejecución de proyectos de infraestructura y equipamiento que se encuentran en la etapa de planificación y programación. Entre dichos proyectos se menciona la construcción de los Hospitales Max Peralta de Cartago, William Allen de Turrialba y Manuel Mora Valverde de Golfito, y la Torre quirúrgica del Hospital San Juan de Dios. La programación de la totalidad de los proyectos queda establecida en el Portafolio de Inversiones 2019-2022, el cual además de proyectos de infraestructura incorpora de equipamiento, tecnología y otros.

La siguiente partida con mayor crecimiento es la de Bienes duraderos que representa un 7,9% del total del programa y se incrementa en un 30,7% respecto del periodo anterior 2018. Contempla los gastos de inversión en equipamiento y obra física programados por las unidades de proyectos. Destacan las subpartidas de “Edificios” (34,4%) y “Otras construcciones, adiciones y mejoras” (16,7%) que en conjunto representan un 51,1% de la partida de Bienes. Se propone el financiamiento de proyectos de infraestructura entre los que destacan los siguientes: Construcción y Equipamiento Nueva Sede Hospital William Allen Taylor en Turrialba, reforzamiento del Hospital Calderón Guardia II etapa Torre Este y construcción de las sedes de área, entre otros.

Otro rubro importante es el de “Equipo sanitario, de laboratorio e investigación” por ¢53.017 millones con un peso relativo en la partida de un 25,3% y en la cual destaca la previsión para la compra de diversos equipos utilizados en los laboratorios y mobiliario médico quirúrgico para cirugías, exámenes y diagnósticos de enfermedades que se realizan en la institución, destacando los siguientes proyectos para la adquisición de equipo especializado para cardiologías, para pruebas de esfuerzo , entre otros (Ley del Tabaco).

El tema de equipo e infraestructura tiene una gran relevancia para que la CCSS cumpla con la atención de la salud (incide en las listas de espera y otros servicios), no obstante la ejecución promedio del periodo 2015 al 2017 es de 61,1%.

En lo que a este régimen respecta, cabe señalar que esta Contraloría General emitió en el mes de setiembre de 2018 el Informe DFOE-SOC-IF-00014-2018, denominado “Informe de Auditoría de carácter especial en el seguro de salud, sobre la deuda estatal y su valuación actuarial”, dentro del cual se determinaron, entre otros, aspectos tales como: debilidades en la presentación y utilización oportuna de la valuación actuarial del SEM por parte de la Junta Directiva, instrumento de vital importancia para la toma de decisiones en cuanto a su sostenibilidad en el mediano y largo, y debilidades específicas de control vinculadas con los requerimientos especiales de medicamentos por la vía legal por parte de los usuarios del SEM.

Seguro de Pensiones

El programa presupuestario del Régimen de Invalidez Vejez y Muerte (IVM) cuenta con un monto aprobado por ¢1.352.490 millones, que equivale a un 32,6% del total del presupuesto inicial de la CCSS.

Los ingresos de este régimen muestran un decrecimiento del 2,2% respecto del presupuesto inicial del 2018 cuya razón se sustenta principalmente en la disminución de los recursos de Superávit específico. Las Contribuciones Sociales representan el 62,0% de los ingresos, y ascienden a ¢838.377 millones, incrementándose un 7,4% respecto del 2018[11].

Las Transferencias corrientes es la segunda fuente de ingresos con un monto ¢201.008 millones y con un crecimiento comparado con el inicial 2018 del 85,4%. Esta fuente de ingresos ha aumentado su importancia relativa debido al incremento en la subpartida “Cuota Estado como Tal”, la cual aumenta en un 127,1% con respecto al año 2018, derivado del aumento establecido por la Junta Directiva de la CCSS, de la contribución del Estado en 0,66%.

Por otro lado en lo concerniente a los egresos del IVM, la principal partida presupuestaria es Transferencias Corrientes por un monto ¢1.126.832 millones, enfocada al pago de pensiones. Dicho monto, refleja un crecimiento del 11,6% respecto del Inicial 2018. Se incluye en este rubro, la cuenta de "Pensiones y jubilaciones contributivas" con un monto por ¢893.461 millones, y aguinaldo de las pensiones por ¢73.470 millones[12].

La segunda cuenta en importancia Activos Financieros, por un monto de ¢173.500 millones, muestra un comportamiento superior en un 34,5% al del Inicial del 2018.

Dicho monto tiene como finalidad atender las inversiones del Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte, y se compone de un monto por ¢13.500 millones para el financiamiento de créditos hipotecarios para soluciones de vivienda a asegurados de este régimen. También un rubro de ¢160.000 millones, dentro de los cuales destaca la "Adquisición de Valores del Gobierno Central" por ¢140.000 millones, para la colocación de vencimientos de corto a largo plazo e inversión de recursos nuevos, así como la recuperación y reinversión de cupones de intereses en operaciones de largo plazo en el sector público. Por su parte, el rubro "Adquisición de Valores Sector Privado" se financia con ¢20.000 millones, para inversiones en diferentes líneas y alternativas que ofrece el sector privado[13].