Inversión Pública

La inversión del Sector Público No Financiero para el ejercicio 2019, suma ¢1.610.309 millones (datos consolidados), lo que representa 5,3% más que el presupuesto inicial consolidado de 2018 y 12,7% más que el presupuesto ejecutado consolidado de 2017. Este monto alcanza el 4,3% del PIB.

Esta inversión consolidada está compuesta por transferencias de capital (12,3%), adquisición de activos (25,9%) y principalmente por la formación de capital, con un 61,7% (¢994.116 millones), la cual implica todas aquellas erogaciones destinadas a la producción de bienes de capital, que no se agotan durante su primer uso, tienen una vida útil superior a un año, están sujetos a depreciación y a inventario como activo fijo. Esto incluye el pago de los salarios y los bienes y servicios utilizados en la producción de dichos bienes de capital, que realizan tanto las instituciones, como las que se contratan a terceros. Comprende además todas las adiciones y mejoras a los bienes de capital (lo que no incluye las labores de mantenimiento) y por lo tanto comprende la construcción de edificios, instalaciones, obras viales, urbanísticas y otras obras.

Con respecto al gasto de capital presupuestado inicialmente por el Gobierno Central para el año 2019, este muestra una reducción del 20,4% en comparación con el presupuesto inicial de 2018, para un monto de ¢506.406 millones. Esta significativa reducción responde principalmente a una disminución del 18,3% de las transferencias de capital de diversos ministerios[1] (las cuales representan un 85,3% del total presupuestado en este rubro para este sector).

Más específicamente, transferencias de capital del MOPT, MEP, MINAE decrecen un 13,4%, 42,9% y 8,5% respectivamente, lo anterior relacionado con programas como el mejoramiento y conservación de la red vial (que ejecuta CONAVI) o infraestructura y equipamiento del sistema educativo (que ejecutan las Juntas de Educación y Administrativas). Estas erogaciones que en un contexto de estrechez fiscal suelen ser las que sufren los principales ajustes y recortes por parte del ejecutivo, lo cual, ante una inversión pública ya de por sí rezagada, complica la posibilidad de avanzar en materia de infraestructura.

En lo que respecta a la evolución del gasto de capital en el Gobierno Central, se observa un estancamiento, así como una disminución en el porcentaje de ejecución (Ver gráfico siguiente). El repunte en el nivel de gasto que se dio en 2017 responde principalmente a la transferencia de capital por ¢25.707 millones del MOPT al Fideicomiso MOPT-Banca Comercial Crédito BID 3071 como parte del Programa de Infraestructura de Transporte (PIT), para el desarrollo del sector transporte por medio de la mejora de la infraestructura vial y portuaria. De acuerdo con la Dirección de Crédito Público[2], al tercer trimestre de 2018 este crédito se calificó en estado amarillo, con riesgos en materia de expropiaciones y recursos de objeción y apelación en los proyectos de Barranca-Limonal y Cañas-Limonal, modificación a los diseños e incumplimiento de las condiciones contractuales asociadas a la calidad de los procesos supervisados, que podrían afectar el cumplimiento de la ejecución física y financiera del proyecto.

Ahora bien, tal y como lo señala el Informe Global de Competitividad 2017- 2018[3], aunque en términos generales Costa Rica se encuentra en una mejor posición que en ediciones anteriores (47 vs 54 en el informe anterior), en temas de infraestructura se caracteriza por presentar debilidades de forma permanente, con efectos que van más allá que del impacto en la competitividad y productividad de la nación, afectando el bienestar de la ciudadanía. La infraestructura deficiente o del todo inexistente tiene un impacto negativo en la salud de los ciudadanos (contaminación, accidentes, atrasos, congestión vial, accesibilidad de espacios públicos, entre otros), que dificultan alcanzar un mayor bienestar de la comunidad.

Adicionalmente a la inversión con cargo al presupuesto, existen proyectos en Costa Rica que son financiados mediante créditos externos. De acuerdo con la Dirección de Crédito Público, al 30 de setiembre de 2018, se tenía un total de 26 préstamos externos (19 de ellos donde el Gobierno figura como deudor o garante, y 7 empréstitos donde la institución pública actúa contractualmente como deudora y garante). Estos créditos implican un endeudamiento externo autorizado con organismos multilaterales y bilaterales de alrededor de US$4.068 millones, en los cuales, se tiene un monto desembolsado acumulado de US$1.443 millones. Estos organismos son principalmente el BID, el BCIE, el BIRF y JICA, entre otros.

Con relación a estos proyectos, la DCP en su Informe de Seguimiento sobre Créditos Externos en periodo de ejecución del Gobierno Central y Resto del Sector Público[4] ha encontrado ciertas debilidades, los cuales se señalan a continuación.

Cabe destacar que las limitaciones que señala la DCP son reiteradas y, en general, están asociadas a la planificación y pre inversión de los proyectos (diseño, permisos, expropiaciones, contratación administrativa), o bien a la limitada supervisión de los proyectos. Lo anterior denota la necesidad de avanzar en las capacidades institucionales (y/o de los funcionarios) en materia de gestión de proyectos, así como en el ejercicio pleno por parte de MIDEPLAN como rector del Sistema Nacional de Inversión Pública, para que provea orientaciones efectivas a las instituciones ejecutoras y se dé un monitoreo constante en todas las etapas del ciclo de vida de los programas y proyectos ligados a créditos externos. Además, es pertinente que las orientaciones de MIDEPLAN comprendan no solo a las unidades ejecutoras, sino también a las instituciones formuladoras y a los entes encargados de emitir el dictamen técnico de los proyectos y comprobar su viabilidad.

El rezago en infraestructura y la coyuntura fiscal redundan en una encrucijada para el país: por una parte, es necesario incrementar el gasto en inversión pública para poder aumentar la competitividad del país y la calidad de vida de sus habitantes, con el agravante de años de rezago en esta materia; por otra parte, una situación fiscal complicada provoca recortes en este rubro y centra las prioridades en el gasto corriente, como el pago de remuneraciones, transferencias e intereses de la deuda.

Adicionalmente, los problemas de gestión, los atrasos en proyectos, incumplimiento de contratos, multiplicación de costos, han puesto en tela de juicio la capacidad país para llevar a cabo estos proyectos. Como se ha mencionado, se deben implementar mejoras en todas las etapas de desarrollo de obras, comprendiendo primeramente que se trata de un ejercicio integral que involucra aspectos de diseño de estrategias de priorización de infraestructura, entendiendo el entorno macroeconómico y de desarrollo en el que se desenvuelve Costa Rica, para continuar con las etapas de formulación, análisis de costos y beneficios, métodos alternos de financiamiento, elaboración de contratos adecuados, seguimiento, monitoreo y evaluación en las etapas de ejecución que correspondan y finalizar con un bien o servicio que atienda las necesidades de las personas que lo requieren.

Este Órgano Contralor reitera su llamado al Poder Ejecutivo y a las Instituciones que ejecutan proyectos de inversión pública, para que gestionen de acuerdo con estándares y se sigan las mejores prácticas[5], con el fin de eliminar las brechas en materia de desarrollo de obras que han sido señalado a nuestro país por parte de diferentes organismos nacionales e internacionales.