馮儁熙／美國喬治亞南方大學徐建萍公共衛生學院流行病學副教授

武漢肺炎疫情，病原體至今未明，引起各界關注。媒體與網民對疫情有各種猜測，實乃源於中國大陸資訊不夠透明之故。據法國廣播電台（RFI）於元旦報導，武漢市公安局以有人 「散布、轉發謠言」、「造成不良社會影響」為由，傳喚8個曾轉發與疫情相關非官方信息的網民， 反而令海內外網民覺得事有蹊蹺。其實，只要中國大陸開誠布公，每日公布疫情資訊，自能釋各方疑慮。

筆者執筆之際（6日）， 依據武漢市衛生健康委員會在5日的新聞稿，總共有59人患上「不明原因的病毒性肺炎」，其中7人重症，但未有死亡病例。武漢公共衛生當局已經「排除了流感、禽流感、腺病毒、傳染性非典型肺炎（SARS）及中東呼吸綜合症（MERS）等呼吸道病源。」既是病毒性肺炎，但又非科學界已知的病毒，愚以為，這次肺炎疫情有可能是由一種新變種的病毒引起。世界科學界正翹首以待最新發現。

按中國大陸新浪財經去年12月31日的報導，以及武漢市衛生健康委員會3份新聞稿（去年12月31日、今年1月3日、1月5日）所提供的資訊，病例最早發病時間為去年12月12日，最晚為去年12月29日。筆者猜測，武漢市當局應該最遲到去年12月29日左右，斷定這是一場傳染病爆發，將所有病例隔離治療，並「立即在全市醫療衛生機構開展與華南海鮮城有關聯的病例搜索和回顧性調查」。

病例搜索（ active case finding）指流行病學家主動在各醫療機構，尋找符合這次疫情病例定義的病例。回顧性調查（retrospective investigation）指流行病學家回顧病人病歷，尋找符合病例定義的病例。另外，武漢市開展「密切接觸者追蹤」（close contact tracing），並對其進行醫學觀察。而當局亦最遲於去年12月30日下達了一份《關於做好不明原因肺炎救治工作的緊急通知》的紅頭文件，該文件遂於網上流傳。

若真是由一種新變種的病毒引起這次疫情，該病毒之死亡率，可能低於SARS和MERS，畢竟至筆者執筆之際（6日）仍沒有死亡病例。又該病毒之傳染率應該遠低於流感，不然以4星期之久，該病毒應該早已擴散於中國各省市。只不過，我們所不知道的是，究竟會有多少人感染了但沒有病徵（asymptomatic infection），以及他們會否傳染給其他人。按世界衛生組織（WHO）5日的新聞稿，世衛認為「由於所知資訊有限，難以斷定這次通報的不明原因的病毒性肺炎（病例）群聚之整體風險」。又，「據報與一個海鮮及野生動物批發市場之關聯，可能表示（病例）與動物接觸而受到感染。」

香港特區政府衛生防護中心3日向香港醫生公布指引，凡遇到符合下述定義的病例，須向衛生防護中心通報：（一）病人發燒，有急性呼吸道疾病，或肺炎；以及（二）於病發前14天內曾到訪武漢市。前者是臨床醫學標準，後者是流行病學標準。兩者兼備，則為疑似病例。

按流行病學原理，如果之後確診病人患有某已知的病原體，例如流感病毒，就可以將該疑似病例排除於這次「不明原因的病毒性肺炎」疫情之外。到筆者6日執筆為止，按衛生防護中心的公布，香港一共有21例符合上述兩項標準並通報衛生防護中心的疑似病例，其中16人已經化驗確診患有已知的病原體，因而按流行病學原理，應該排除於這次「不明原因的病毒性肺炎」疫情之外。是故，讀者不用太擔心。

正面地看，雖然香港「一國兩制」早已面目全非，這7個月來更已邁向一國的「全面管治」，淪為「一國兩制3.0」（沈旭暉教授語），但起碼到今天為止，香港特區政府衛生防護中心還會於官方網站公布每個疑似病例的通報日期、性別、年齡、通報單位、入住醫院，以及化驗確診結果。執筆之際，筆者還是無法在中國大陸的官方網站找到中國大陸疫情的仔細數據，例如每個病例的發病或入院日期。

香港這種相對公開透明的疫情處理，剛好就是大陸官場所欠奉者。只要中國大陸每日公布疫情資訊，數據公開透明，謠言自然消失。中國大陸何必動輒傳喚轉發信息之網友，徒增大眾對中國大陸政府的不信任？ 以小見大，吾等豈能不擔憂香港之「大陸化」，豈能不捍衛香港之專業理性與言論自由乎？

武漢2019新型冠狀病毒疫情，截至2020年1月16日24時，武漢官方公佈的確診病例為45宗。翌日，倫敦帝國學院的世界衞生組織傳染病模型合作中心，於大學網頁公佈，尼爾．弗格森（Neil Ferguson）教授團隊用統計學模型推算出，截至2020年1月12日，約有1,723宗病例發病，95個百分比信賴區間（Confidence interval）為427至4,471宗病例。也即是說，實際疫情可能是已公佈確診病例的10倍至100倍。倫敦帝國學院的推算一出，華文媒體立刻熱議。讀者或會問，弗格森教授團隊沒有到現場蒐集數據，他們如何估算病例數目的呢？

早前有網民指新型冠狀病毒「只出國不出省，是個愛國病毒」，質問如果日本、泰國都有病例，為甚麼中國就只有武漢有病例？中國大陸交通四通八達，為甚麼湖北省其他地方，或者京津滬杭等大城市都沒有病例呢？很多人覺得這個現象很不尋常。

退一萬步說，假如武漢公佈的數據是不準確的，單憑我們所確知在大陸境外的病例數目，又可以怎樣推算武漢疫情的病例總數呢？弗格森教授團隊就作出了示範，由簡單的數據及假設開始，通過統計學方法推算，一步步將上述網民的質疑，以定量的方法表達出來。

讓筆者先舉個擲硬幣的例子。你擲硬幣N次，但你不告訴我，你一共擲了多少次。你只告訴我，你擲了N次才有3次是正面（X=3）。假設你的硬幣是公正的（fair coin），你擲硬幣擲中正面的概率p是0.5。現在你請我推算，你前後擲硬幣擲了多少次，才擲中3次正面。

我雖然不知道你擲硬幣擲了多少次，但由於每次擲硬幣擲中正面的概率是0.5，又知道你是第3次擲中正面才停下來，平均來說，你應該擲了6次。也即是說，擲硬幣總次數N的期望值E（N）= X／p = 3／0. 5 = 6。

用統計學的說法，擲硬幣的總次數N，與擲中正面的次數X和每次擲硬幣擲中正面的概率p的關係，就是一個負二項分佈（negative binomial distribution）：N~NB（X,p）。而N在這個分佈的平均數值，就是X／p。（可參考這個連結，注意裏面的X就是這裏的N， r是這裏的X。）

那麼，擲硬幣與疫情有甚麼關係？讓我們做一個類比。假設每一次擲硬幣，就相當於一個武漢新型冠狀病毒病例，但我們不知道病例總數N。假設每個武漢病例在被確診隔離前，都有可能出境旅遊。他們出境旅遊的概率p，類似於每次擲硬幣擲中正面的概率，但數值小得多。而在境外被確診的病例數目，就相當於擲幣擲中正面的次數。現在，境外有3個被確診的病例，X=3。這些數據我們確知是真確的。因此，只要我們能推算出，每個病例在被確診隔離前出境旅遊的概率p，就可以推算出武漢疫情的病例總數N，負二項分佈的平均值，就是X／p。

怎樣推算每個武漢病例在被確診隔離前出境旅遊的概率？弗格森教授團隊假設1個武漢人每日出境外遊的概率，就是武漢國際機場國際線每日離境航班的3,301人次（包含直航及轉機客），除以大武漢地區的人口（1900萬）： 3,301／19,000,000。這是每人每日出境的概率。

由於新型冠狀病毒潛伏期為5至6日，而按最近疫情的數據，由病發至被確診隔離約4至5日，因此假設一個病人由被感染至被確診隔離的平均日數為10日，也即假設一個病人有10日時間出境。他們出境旅遊的概率p，就等於每人每日出境概率的10倍。也就是p=10×3,301／19,000,000。最後，弗格森教授團隊假設一個武漢病例出境外遊後，是一定會在海外被確診的。

正如我們憑着擲硬幣擲中正面的次數X，以及每次擲硬幣擲中正面的概率p，可以求擲硬幣的總次數N，弗格森教授團隊就是憑着同樣的邏輯，通過在境外被確診的病例數目X，每個武漢病例在被確診隔離前出境旅遊的概率p，推算出武漢疫情的病例總數N，負二項分佈的平均值，就是X／p，約1,700多人。

弗格森教授團隊的推算，其背後的假設固然有可討論之處，其推算準確與否，也只有事過境遷之後才可判斷。但對於台灣、香港，以及世界各地的公共衞生機構而言，弗格森教授團隊推算的意義，卻是非常清楚：武漢疫情應該比已公佈的更嚴重，很有可能會有更多病例陸續被確診。弗格森教授團隊「建議疫情監測擴展至武漢地區及中國各地交通樞紐（Wuhan area and other well-connected Chinese cities），當地所有肺炎或嚴重呼吸疾病之住院病例。」

言猶在耳，武漢市在1月19日凌晨公佈，當地1月17日再新增17宗病例。可見海外科學家雖然無法在武漢蒐集數據，但憑着合乎常識的假設，運用統計學方法，是可以從另一個途徑檢視中國大陸官方公佈的數據是否合理，進而善意提醒中國當局，認真透明處理疫情，是《國際衞生條例》對每一個世界衞生組織成員國的要求，更是負責任之大國所當為也。

最後補充一點。弗格森教授團隊所引用的武漢航班數據，源自另一篇發表於今年1月14日的論文。該文作者波戈奇（Isaac Bogoch）醫生團隊，引用2018年1月至3月國際航空運輸協會數據指出，武漢國際機場境外航線離境人次（包含直航及轉機客），首四位目的地分別是：曼谷（41,080）、香港（23,707）、東京（20,001）和台北（17,645）。如今，泰國與日本分別有確診病例，之後哪裏的風險最高，呼之欲出。

中國大陸減少赴台遊客數目，客觀上減少了台灣遇到新型冠狀病毒確診病例的風險，可謂禍兮福所依是也。

馮儁熙／美國喬治亞南方大學徐建萍公共衛生學院流行病學副教授

預測2019新型冠狀病毒（武漢肺炎）疫情的趨勢，比預測天氣更難。畢竟，預測天氣有非常準確的氣象學數據，可以輸入數學模型作出推算。但是與傳染病相關的數據，往往涉及醫療系統、社會運作及政治考慮等因素。流行病學家能否掌握數據，數據準確可靠與否，皆可成疑。所以，為什麼在最近幾天，媒體報導不同專家的意見，對疫情趨勢的預測，可以有很大的不同。

目前，有關流行病學家對新型冠狀病毒疫情趨勢的預測，可分為兩派：樂觀派和審慎派。樂觀派的代表有中國鍾南山院士和高福院士，他們認為目前疫情是局部爆發，隨著湖北各地封城，中國各省停運，有效阻止病毒散播，只要封城停運等到已受感染的人全都病發就醫隔離，那麼疫情就會受到控制，也因此鍾南山院士認為病毒「應該在1周或10天左右達到高峰，相信病例不會大規模地增加」。

審慎派的代表有倫敦帝國學院佛格森（Neil Ferguson）教授團隊、蘭開斯特大學的里德（Jonathan Read）教授團隊和香港大學醫學院院長梁卓偉團隊，他們都認為這次疫情有可能會肆虐全球。三者不約而同指出，由於病毒在中國各大城市已出現人傳人情況，各地疫情不用依靠由武漢傳入更多病例，也能夠自我維持下去。因此，武漢封城對中國各地控制疫情的影響有限。

武漢封城史無前例，隔離千萬人，實乃流行病學裡的所謂「圍堵政策」之極端體現也。若然圍堵政策無濟於事，社區傳播已然發生，我們可參考歷史上的流感大流行疫情制定應變方略，施行各項減害措施，於今尤為重要。佛格森教授在推特公開呼籲，「現有證據顯示，是時候未雨綢繆，為萬一圍堵政策失敗時，制定對策。加快醫療系統應變準備，以及快速批准實驗藥物試驗方案。當然，亦要增強防控工作。」

流行病學家對中國封城之舉是否有效防止疫情發展至全球大流行，有不同的預測。預測的差異在於大家對4個科學問題有不同的看法：（1）病毒是否已經在中國各大城市社區傳播？（2）病毒的人際傳播效率如何？（3）有多少人受感染但沒有病徵而又會傳播病毒？以及（4）究竟中國各省市的自我隔離政策成效如何？ 對於第一點，流行病學界的普遍共識是病毒已在中國各大城市社區傳播，不贅。第二、三、四點，卻是流行病學界議論紛紛的題目。

病毒的人際傳播效率，視乎它的「基本傳染數」（Basic Reproduction Number，R0），那是指在全體人口都對病原體沒有抵抗力，即「易感者」，又沒有任何防控措施下，1名患有傳染病的患者平均感染多少人。例如季節性流感的基本傳染數約為2， 即是說每1個流感患者，平均感染2個人。

如果我們實施有效的防控措施，例如為易感者注射疫苗，又或者學校停課以減少人與人的接觸，我們就會減慢疾病的傳播，也就是將基本傳染數減少至某一個「淨傳染數」（net reproduction number，簡稱R）。淨傳染數是指部分人口已有抵抗力，又或在防控措施實施下，1名患有傳染病的患者平均感染多少人。當淨傳染數低於1，每1個患者感染少於1個易感者，疫情就會慢慢得到控制。如果一種傳染病的基本傳染數是2，我們的防控措施就必須至少50%有效，將每一個患者平均感染的易感者人數，由2人減至少於1人，才可以將疫情控制下來。

如何推算這個基本傳染數，不同學者使用不同的方法，有不同的假設。不過，他們推算新型冠狀病毒基本傳染數的模型都有一些共通點。例如，只要疫情開始在人群廣泛傳播之後，在沒有任何防控措施的情況下，受感染的人數是按指數增長。問題往往在於數據不足或者數據質量欠佳。增長率的計算，要視乎已公布的病例數據。但這些數據漏報了多少，各方的假設可以不同。又例如，對於一個患者由自己受感染到傳染下一個人的時間，即使不同團隊都用伽瑪分布模擬，但分布的平均值及標準偏差是多少，由於已知數據有限，惟有參考其他病毒的數據，因此各有各的假設。

要點是，這次新型冠狀病毒人傳人的基本傳染數並不低。世界衛生組織的推算最保守，介乎於1.4與2.5之間，即每1個患者平均感染2個人，與季節性流感相似。即是說防控措施只要約50%有效，也有可能成功控制疫情。但另有幾個團隊的推算都是高於2，達到3或者4。也即是說防控措施要67%甚至75%有效，才可能成功控制疫情。但要多大力度的防控措施才足夠呢？誰也說不準。

另外，香港大學醫學院教授袁國勇團隊的論文提到，有受新型冠狀病毒感染者沒有病徵卻又散播病毒。這些患者當然不會知道自己受感染，旁人也不會知道，究竟有多少這種「隱形患者」呢？ 我們不知道。上述鍾南山院士的推斷，是假設在病毒的潛伏期內，全中國的人都在家自我隔離。潛伏期過後，當他們病發時，會立刻就醫隔離，那就切斷往後的傳播鏈。我不是說不可能，只是覺得太樂觀。

如何判斷中國各省市的自我隔離政策成效，也要視乎目標為何。如果目標是減慢病毒的傳播，以爭取時間建醫院、救治患者，那是肯定的。但除非我們有能力確保所有患者都已就醫隔離，又能夠找出所有病徵輕微的患者以及那些「隱形患者」再診治之，不然，即使封城停運真的如鍾南山院士所說，讓疫情在10天內達顛峰後下滑，當中國解除隔離措施時，病毒會否再由「隱形患者」或者其他病徵輕微的患者傳播開去呢？疫情會否再次上升呢？

若果如此，我們就是時候接受現實，化圍堵為減害。參考國際面對流感大流行時的應變方略，將資源集中在為病重者提供治療，確保醫院有充夠的床位、物資、儀器，確保醫護人員得到他們應得的精神支持與物質回報，同時加快研發疫苗藥物。力求在抗疫之際，盡力維持正常的醫療服務，同時照顧其他疾病的患者。政府一方面加強健康教育，鼓勵個人注意衛生。另一方面，應該鼓勵國民繼續過正常生活，恢復經濟生產，不用恐慌。

總而言之，新型冠狀病毒的傳播率不低，起碼與季節性流感相似。在沒有疫苗、藥物的情況下，要用隔離病人、暫停社交活動，甚至封城停運的措施，來限制病毒傳播，殊非易事。若然圍堵政策失敗，出現全球疫情，抗疫須轉為減害措施。世界各地政府是時候未雨綢繆，制定應變方略了。

美國因地制宜決策模式常為信奉舉國模式的朋友所誤解。本文試從停課決定去探討美國抗疫的決策模式。

美國是聯邦制國家。停課決定權不在聯邦，聯邦只能建議，即使是中小學校區，州長也只能建議，具體停課措施由校區自行決定。美國公立中小學由地方校區負責，校區委員由民選產生，校區自治，校區委員會對該區教育政策包括停課與否有決定權。在正常狀態下，州政府只能夠呼籲但不能夠強制一個校區停課。若要強制停課，就必須進入緊急狀態。

美國的州立大學的最高權力掌於州立大學的校董會，校董會組成因州而異，權力源自民選的州長和州議會。以喬治亞州為例，校董由州長委任，但必須經過州參議院投票表決確認。州立大學停課的決定掌握在州的領導層手上。

以喬治亞州為例，州長在3月14日宣佈進入公共衞生緊急狀態至4月13日下午11時50分。州議會參眾兩院在3月16日舉行特別會議表決通過；之後，2020年立法年度無限期休會。

之前州長只能夠呼籲各校區停課。而有些鄉鎮地區的校區，由於當地沒有確診病例，不意識到疫情嚴峻而沒有停課。在州議會通過公共衞生緊急狀態授權法案後，州長得到授權，就宣佈大中小學強制停課。州立大學系統亦接着宣佈在春假兩星期後全面網上授課。學生在沒有校方許可之下，不得踏足校園。當然，有些學生家不在我州，校方容許他們留在宿舍，直至校方另作安排為止。

當校區學校及州立大學因應疫情停課後，也沒有責任通知作為聯邦公共衞生機構的美國疾病預防控制中心。疾控中心是要通過傳媒報道、社交媒體，或者州政府發放的消息去了解有多少學校停課。

我們也可以看看聯邦政府的用字。即使白宮宣佈全國進入公共衞生緊急狀態，聯邦政府也只是用should（應該）這個詞，來指有社區傳播證據的州的州長，應該宣佈在受影響地區及其鄰近地區的學校停課。可見停課決定仍歸州與地方，因為除了軍校和訓練聯邦僱員的學校外，辦學的權力屬於州。同樣重要的是，白宮指出州及地方的學校若停課，需要就應急工作人員照顧孩子的需要及兒童之營養需要作出妥善安排。

美國的公立學校（幼稚園至高中）不單肩負教育重任，更會提供廉價甚至免費午餐給有需要的學生。許多大城市的市中心少數族裔區以及農村地區的學生家庭都負擔不起健康飲食。低收入家庭往往無法餬口，又或者因為偏食便宜的垃圾食物而引致各項健康問題，所以學校提供的午餐對學生的健康甚為重要。若學校突然停課而不作相應安排，學生就可能會因此挨餓。所以決定停課時需要處理午膳安排。如何派飯不引致人群眾集而播毒？這需要對社區的了解，例如亞特蘭大公立學校校區，就以各學校為派飯點，亦沿各中學校巴路線，逢星期一至五派飯。

另外，網上教學也不是萬應靈丹。美國的城鄉以及貧富差距甚大。偏遠的鄉鎮不一定有價錢合理的寬頻服務，大城巿的低收入家庭也不一定有寬頻或電腦。大學在轉換教學模式之前，要先了解學生在家裏能否進行網上學習，以作出相應安排。再者，當學校與託兒所關閉，無論醫護、教授甚至為數不少的學生都要面對子女無人照料的問題，這些都是大學按地方需要而要考慮的事情。

去中心化確保政策貼地

民主社會的政府需向公民負責，不可輕率犧牲公民的性命、自由與福祉。政府除了考慮確診人數以及何時復工之外，還會考慮民生各種因素，以及公民對政策的接受程度。對於某些習慣了舉國體制，只會以計劃經濟模式思考問題的朋友，可能難以明白美國這種去中心化決策模式，如何有利於美國各地以最符合當地處境的方式，在同心抗疫的同時，將對人民生活的影響減至最低。

尊重州的憲政權利與地方分權，讓各州及地方政府發揮自己的能動性，因地制宜抗疫，可能比某些只會歌頌聖上乾綱獨斷，地方官事事聽憑聖裁的地方，抗疫來得更有效率。因為效率不是單以確診病例數來計算的，還要考慮民生的各方面。在防止病毒擴散的同時，能將社會成本盡量減低，才是真正有效率的抗疫。

馮儁熙、張孜藝

美國喬治亞南方大學流行病學副教授、美國中喬治亞州立大學心理學助理教授

新型冠狀病毒病（COVID-19）肆虐全球之際，世界衞生組織遇上了罕見的信任危機，被多國質疑偏袒北京。日本副首相稱世衞為「中國衞生組織」。英國下議院外交事務委員會倡議在G20框架下成立公共衞生機構協調各國防疫。而作為世衞最大金主的美國，其總統則以資金威脅世衞另覓賢能擔當總幹事一職。可見，美歐日都對譚德塞的世衞管理團隊奉承天朝意旨一事，表達前所未見的不滿。

世衞成立於1948年，實際上繼承了二戰前以日內瓦為總部的國際聯盟衞生組織及以巴黎為總部的國際公共衞生辦公室。1949年，世衞與泛美衞生組織簽訂協議，將後者吸納為世衞美洲區分部。

世衞成立之時，適逢美蘇冷戰之始。然而時人皆具政治智慧，推舉北約與華沙兩大陣營都可以接受的人物來主持世衞。世衞大會首任主席克羅地亞裔南斯拉夫學者司丹樸 （Andrija Stampar）是知名的公共衞生專家，在二戰前活躍於國際聯盟衞生組織。司丹巴與中國淵源甚深，曾於1933至1936年間，以國際聯盟衞生組織駐華專家身份就傳染病防治問題，向國民政府提供意見。民國教育家秦汾曾書字畫相贈：「司丹樸博士依中國與國聯技術合作之旨，來華襄贊建設，躬歷各省，實地考察，西至甘青、南及粵桂，於吾國農村建設、衞生改進，貢獻良多。」面對各國代表在世衞大會上的政治分歧，作為主席的司丹巴，強調世衞是以促進人類健康為宗旨的專業機構，並非作政治演說的合適場所。

極左當道 　發動群眾批鬥專家

世衞首任總幹事奇澤姆（Brock Chisholm）來自加拿大，歷任加拿大首席軍醫，官至副衞生部長。他在世衞總幹事任內成功領導世衞解決埃及的霍亂疫情，以及希臘和撒丁島的瘧疾疫情，世衞更開展各國藥物名稱之標準化。

南斯拉夫雖是鐵幕國家，但強人鐵托與莫斯科保持一定距離，又接受美國馬歇爾計劃的資助，在美蘇之間左右逢源。加拿大雖是北約陣營，但與蘇聯關係亦比較友好。如是觀之，世衞大會主席和世衞總幹事及其管理團隊，都必須是業界內享譽盛名，兼備科學專業技術與管理執行能力的專家。同時，他們應該是世界各大陣營都能夠接受的人。這樣，在全球疫情大流行的當下，他們才能夠協調各國抗疫。

再舉一例。韓戰結束後，世衞在南斯拉夫進行傷寒疫苗的田野臨床測試。該研究由南斯拉夫傷寒委員會執行，經費由世衞及美國公共衞生局提供。疫苗試驗結果，由南斯拉夫傷寒委員會主席契坦盧域醫生撰寫報告，於1957年發表於《美國公共衞生期刊》。契坦盧域其後在1960年代，出任世衞細菌疾病部門主管，對全球霍亂、傷寒、腦膜炎球菌病和脊髓灰質炎（小兒麻痹症）等的防治貢獻良多。他更是首位應用數學模型研究傷寒傳播的流行病學家。可見，即使是南斯拉夫共產黨，也懂得放手讓該國科學家實事求是地進行研究，可以就疫情趨勢與病原體來源講真話，得到世界各國同業的認可，進而在世衞作出專業貢獻。

從上述兩例可見，在冷戰時代，對於防疫、研發疫苗等公共衞生工作，北約與華沙兩大陣營都能夠找到雙方信任的專家透過世衞的平台執行。既是業界翹楚，這些專家提供的疫情數據以及研發的疫苗亦為雙方所信任採用。正因如此，當年新晉的世衞才可以逐漸建立其專業權威，於國際舞台上發揮其應有的功能。

本來，香港就有很多專家學者，不論是分析病例數據、模擬疫情走勢，抑或研究病毒的來源與演化，他們都是世界權威。在這個新冷戰時代，他們其實可以在世衞舞台上扮演昔日司丹巴和契坦盧域的角色。可惜的是，如今極左當道，發動群眾批鬥專家，要講真話的學者收聲。難道我們真要穿越時空，回到兩個甲子以前？

馮儁熙

美國喬治亞南方大學徐建萍公共衞生學院流行病學副教授

旁觀一座城市防疫，見微知著，或可察當地政治之精粹。本文試從亞特蘭大市政府可否強制人民戴口罩以控制疫情之官司，去觀察美國州市之間的憲政議題。

在新冠肺炎疫情初期，除醫護及有病徵的人以外，聯邦政府不鼓勵人戴口罩。隨著無症狀感染者傳播病毒的科學證據與日俱增，美國疾病管制與預防中心（CDC）建議國人戴布口罩。大城市人民由於較早受到疫情影響，很快就養成戴口罩的習慣，進而認為不戴口罩的人自私、沒有公德心。反觀農村地區較遲才受到疫情影響，當地人一直覺得事不關己，加上川普很遲才公開支持戴口罩，而農村有大量川粉，所以戴口罩一直不成氣候。

口罩問題發生州市之爭

喬治亞州位於美國東南部，是立國13州之一，文化上屬於「深南部」（Deep South），民風保守純樸，政治上是共和黨的票倉。首府亞特蘭大是美國東南的航運樞紐與經濟中心。隨著最近30年亞特蘭大的經濟發展，很多北方人南遷，加上外來移民，帶來文化多元開放，亞特蘭大因而有「新南部」（New South）之稱。喬治亞州的州行政機關及州參眾兩院都是共和黨的天下。但是，在縣市層面，主要城市亞特蘭大和薩凡納都是民主黨主政。因此，在口罩問題上，就有了「州市之爭」。

州長與各縣市長都「強烈鼓勵」人戴口罩，但對於應否強制居民在公眾地方戴口罩，就起了嚴重分歧。州長反對強制，認為執法很困難。市長們卻認為疫情嚴重之際，州長不強制人戴口罩就是「不作為」。所以，亞特蘭大等10幾個市的市政府，下令強制人在市範圍內的公眾地方戴口罩。另外，又有上百個縣市政府強制在縣市政府建築物內戴口罩。

州長認為市長們挑戰了他的緊急權力，於是延長了州的疫情緊急狀態令。一方面繼續「強烈鼓勵」但不強制人戴口罩，另一方面不容許市政府運用市的自治權力發出行政命令強制市民戴口罩。亞特蘭大市長拒絕收回成令，州長就在7月16日上訴當地高等法院，控告亞特蘭大市長及市議會各議員越權，因為在州進入緊急狀態時，亞特蘭大市只能夠行使州賦予市的權力。州長又向法院申請禁制令，請求法官禁止亞特蘭大市政府的強制口罩令生效，並禁止市長「向傳媒發出新聞稿或作出聲明，指其有權力頒布與州長之政令相抵觸之政令」。

州長控告市政府已越權

據《亞特蘭大憲法報》的報導，7月25日，州長的法律團隊同意市政府有權在市政府建築物內強制人戴口罩，但不同意市政府有權在市政府建築物以外的地方，強制人戴口罩。7月27日，市政府向法院的書面答覆指出，州長要求法院禁止其向傳媒講話或發出新聞稿，是侵犯美國《憲法》第一修正案所保護之言論自由。翌日，州長向法院撤回禁制令申請，但依然繼續控告市政府越權。而市政府則引用「主權豁免」的法律原則，認為該原則不容許州長控告其他政府官員，因此認為州長控告市政府是不能成立的。

7月31日，州長再下達行政命令將現時的公共衛生緊急狀態延長，但又明確禁止州內任何縣市頒布任何與州長令相牴觸的市長令。州長令指出，這項政令之法源乃是《喬治亞州法典》38-3-28（a），就緊急狀態下地方政府之權限所作的規定：「州以下的政治分區，以及州長所指定或委任的其他機構，獲授權與賦權，去創制、修改及取消上述之命令、條款與規則，以應危機管理之需，及補充本章第一至三號條文之執行，但不得與州長及其賦權之州行政機關所頒行之上述任何命令、條款與規則相抵觸。」既然州長拒絕強制人戴口罩，亞特蘭大市就不可以強制人戴口罩。

應否強制人民服從防疫

筆者不是法律專家，沒有資格評論訴訟雙方在法理上之對錯。但作為一個流行病學研究者，筆者關注公共衛生政策之執行，尤其是應否及如何運用公權力去強制人民服從疫情防治措施。

今天評論美國各地防疫政策，我們不能夠說一方贊成、另一方反對戴口罩。畢竟各地政府都贊成戴口罩，只是一方認為應該強制，另一方認為不應強制。也許我們可以聯想到其他類似問題，譬如，為什麼政府會強制司機配戴安全帶？政府如何執法？同理，強制戴口罩的法理是什麼？又如何執法？再仔細一點，如果有人戴口罩只蓋口而不蓋鼻又如何？怎樣才算違法？

在美國南部，強制戴口罩與否，成為了民主與共和兩黨黨爭的熱點。民主黨主政的市縣政府，積極有為抗疫，以凸顯州政府的無為，表達了城市人對共和黨主理州政的不滿。同時，喬治亞州的城鄉經濟文化差異，一直是州政治的主軸。

這次強制口罩之爭，反映了鄉村人對城市人長期將自身的「進步」文化強加在鄉村人身上的不滿。鄉村人普遍對州政府資源集中投放在亞特蘭大市有所不滿，往往通過各種與文化及身分認同相關的議題，與亞特蘭大過不去。而在這個農業州，決定誰入主州長府，是鄉村票，而非城市票。靠民粹上台的州長，自然懂得玩這個遊戲。

市政府自治權權限到哪

不過，思考「州市之爭」背後的憲政問題更有意義。美國憲政精義在於相互制衡。州長狀告市長，要點其實不在口罩，而在於當州進入緊急狀態時，市政府自治權的權限到哪裡，市政府有沒有法理依據可以頌布與州長令相牴觸的市長令？在自由民主憲政政體，各級政府相互制衡，其權限都有法理依據，若有爭議，可以交由法院定奪。防止任何一級政府權力獨大，國家才能長治久安。這個才是了解這次口罩令官司的關鍵。