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Il 4 dicembre 2020 la dott.ssa Maria Chiara Girardi, ricercatrice presso l'Università Federico II di Napoli, ha tenuto un incontro on line con i ragazzi del gruppo di lavoro.
Tema della sua lezione: il percorso dell'articolo 3 dalla Costituzione alle norme che oggi sostanziano il principio di eguaglianza nel nostro ordinamento.
La sensibilità della dott.ssa Girardi ha fatto vertere il discorso sul tema dell'eguaglianza di genere.
Di seguito l'abstract redatto dalla Dott.ssa Girardi - che ringraziamo per aver acconsentito alla pubblicazione su questo sito.
Abbiamo aggiunto i link alle sentenze e ad alcune delle personalità citate.
La registrazione audio è reperibile al seguente link:
https://drive.google.com/file/d/1EPYn6HZ-aj1oDKM2uNBIXAyhAjp3ZNSk/view?usp=sharing
Articolo 3
Tutti i cittadini hanno pari dignità sociale e sono eguali davanti alla legge, senza distinzione di sesso, di razza, di lingua, di religione, di opinioni politiche, di condizioni personali e sociali.
È compito della Repubblica rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale, che, limitando di fatto la libertà e l’eguaglianza dei cittadini, impediscono il pieno sviluppo della persona umana e l’effettiva partecipazione di tutti i lavoratori all’organizzazione politica, economica e sociale del Paese.
L'articolo 3 fa parte del nucleo duro della Costituzione, che non può essere modificato e che fa parte di quei controlimiti alle norme europee.
La nostra è infatti una Costituzione rigida a differenza dello Statuto Albertino. Le norme costituzionali, per essere modificate debbono seguire il procedimento aggravato ex art 138 Cost.
L’art 3 non può essere modificato nemmeno seguendo quel procedimento.
La stessa Corte costituzionale, garante della Costituzione, con la sentenza n. 1146/1988, ha ribadito che la Costituzione italiana contiene alcuni princìpi supremi che non possono essere sovvertiti o modificati nel loro contenuto essenziale, neppure da leggi di revisione costituzionale o da altre leggi costituzionali. Tali sono tanto i princìpi che la stessa Costituzione esplicitamente prevede come limiti assoluti al potere di revisione costituzionale, quali la forma repubblicana [art. 139], quanto i princìpi che, pur non essendo espressamente menzionati fra quelli non assoggettabili al procedimento di revisione costituzionale, appartengono all’essenza dei valori supremi sui quali si fonda la Costituzione.
Non v’è dubbio che fra questi principi supremi e immodificabili rientri il principio di eguaglianza.
L’eguaglianza nei diritti e nei doveri, con la conseguente eguaglianza dei cittadini di fronte alla legge, è una delle fondamenta dell’intero edificio costituzionale e costituisce un postulato essenziale per vagliare le legittimità delle leggi e l’operato dei Governi.
Uno dei corollari dell’eguaglianza (formale) è il principio dell’obbligatorietà dell’azione penale, affermato dall’art.112, che, pertanto, non può essere abbandonato senza realizzare un vulnus al valore (supremo) dell’eguaglianza.
Quando, nel 1946, iniziarono i dibattiti alla Assemblea Costituente, l’Italia era appena uscita dalla seconda guerra mondiale. I diritti erano davvero pochi, cosi come le tutele sociali. Si sentiva il bisogno di affermare, nella Carta Fondamentale, che l’obiettivo ultimo della Repubblica sarebbe stato quello di aiutare i cittadini a raggiungere un regime di vita dignitoso, nel rispetto di tutte le individualità.
Alla stesura dell’articolo, nelle sottocommissioni, tra il 1946 ed il 1947, lavorarono tra gli altri Togliatti (PCI), Basso (PSIUP), La Pira e Moro (DC).
La seconda parte dell’art. 3 è la più importante perché segna una discontinuità con la Costituzione del Regno d’Italia, lo Statuto Albertino: (oltre al fatto che quella era una Costituzione flessibile) evidenziando il ruolo dello Stato sociale.
Lo Statuto Albertino garantiva l’uguaglianza, ma lasciava al mercato, alla libertà e volontà del singolo, e in ultimo alla società, il compito di eliminare gli ostacoli che impedivano in concreto l’effettivo raggiungimento del risultato egualitario. Così veniva a verificarsi il paradosso di una società formalmente egualitaria, ma sostanzialmente diseguale.
Per sintetizzare il principio cardine dell’Articolo 3, Piero Calamandrei, nel suo ‘Discorso sulla Costituzione‘ afferma: “E’ compito della Repubblica rimuovere gli ostacoli, di ordine economico e sociale che impediscono il pieno sviluppo della persona umana” riconosce, con questo, che questi ostacoli oggi ci sono, di fatto e che bisogna rimuoverli. Dà un giudizio, la Costituzione, un giudizio polemico, un giudizio negativo, contro l’ordinamento sociale attuale, che bisogna modificare, attraverso questo strumento di legalità, di trasformazione graduale, che la Costituzione ha messo a disposizione dei cittadini italiani. Ma non è una Costituzione immobile, che abbia fissato, un punto fermo. E’ una Costituzione rinnovatrice, progressiva, che mira alla trasformazione di questa Società".
In tema di eguaglianza, la Costituzione è andata oltre la concezione liberale dell’eguaglianza formale dei soggetti che partecipano al contratto sociale. Assieme alla concezione statica (e formale) dell’eguaglianza, è stata assunta una concezione dinamica, che nasce da una polemica rappresentazione della realtà economico-sociale in atto.
La Costituzione quindi non si limita ad affermare dei princìpi fondamentali ma pone anche un progetto per svilupparli e realizzarli nella concretezza della realtà economico-sociale. Indica un percorso verso un modello di democrazia inclusivo ed emancipatorio, con la consapevolezza di porre una sfida permanente all’economia, alla politica e alle istituzioni.
A ben guardare si tratta di un principio “rivoluzionario” sul piano del diritto costituzionale. Esso riconosce che le disuguaglianze fra gli uomini non derivano soltanto dal diritto, ma affondano le loro radici soprattutto nei rapporti sociali, nelle condizioni materiali ed economiche. Le disuguaglianze socio-economiche pregiudicano, svuotano e falsificano il diritto allo sviluppo della persona, alla parità davanti alla legge, alla partecipazione democratica che, nonostante le proclamazioni costituzionali, finiscono, di fatto, per diventare da diritti di tutti, appannaggio soltanto di alcuni.
Secondo Lelio Basso, il deputato che fu il principale ispiratore di questa norma alla Costituente: «l’art. 3 capoverso dice che l’eguaglianza di cui parla il primo comma dell’articolo, in realtà non esiste; che non c’è nella società, nonostante le affermazioni formali, una uguaglianza reale». Il capoverso dell’articolo 3 è «una norma che dichiara la falsità delle altre norme» costituzionali relative ai diritti personali, sociali e politici.
È stato osservato al riguardo che: “la natura rivoluzionaria di questa norma è quindi, in primo luogo, quella di costruire una critica della realtà sociale esistente ed insieme una critica del carattere formale ed astratto del diritto. In secondo luogo il suo significato rivoluzionario sta nel fatto che essa attribuisce al diritto stesso il compito di modificare tale realtà e di superare la propria dimensione puramente formale.
L’ordinamento dello Stato può, anzi deve, diventare la sede del mutamento sociale, il mezzo attraverso il quale trasformare gli assetti economici e raggiungere la giustizia nei rapporti sociali.
La legge fondamentale della nostra Repubblica riconosce che non basta proclamare un diritto in astratto per tranquillizzare la nostra coscienza democratica, ma è necessario che i poteri pubblici facciano di quel diritto una possibilità concreta ed effettiva; che il diritto non è più una “mera frase”, ma deve essere una realtà vivente.
È questa la base di quel che si chiama principio di effettività, in nome del quale i diritti dell’uomo non devono solo essere proclamati, ma, appunto, anche essere realizzati nei fatti".
La grande novità di questa sfida fu colta in pieno da Piero Calamandrei che, intervenendo in Assemblea, durante la discussione finale, rilevò: «questo progetto di Costituzione non è l’epilogo di una rivoluzione già fatta, ma il preludio, l’introduzione, l’annunzio di una rivoluzione nel senso giuridico e legalitario ancora da fare».
A scuola di eguaglianza
Non possiamo ignorare che vi sono delle istituzioni che operano al fine precipuo di promuovere l’eguaglianza, la principale delle quali è la scuola pubblica.
La sua funzione fondamentalmente è quella di produrre cittadinanza, di dare la parola a tutti perché tutti possano divenire sovrani, di rompere il muro delle diseguaglianze dando a ciascuno gli strumenti formativi e culturali, la lingua appunto, per consentire a ciascuno di partecipare, in condizioni di parità, all’organizzazione politica economica e sociale del Paese, così come richiede l’art. 3, II comma, della Costituzione. La scuola pertanto costituisce la principale istituzione della cittadinanza e dell’eguaglianza. Non possiamo negare che nei primi quarant’anni di vita repubblicana, vi è stata una stagione in cui la promessa di rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale che, “limitando di fatto la libertà e l’eguaglianza dei cittadini, impediscono il pieno sviluppo della persona umana” ha avuto un percorso di attuazione, superando insidie di vario tipo, soprattutto nella stagione delle grandi riforme degli anni 70 (statuto dei lavoratori, diritto di famiglia, divorzio, aborto, abolizione dei manicomi, introduzione del servizio sanitario nazionale, etc.)
Corollario dell’art. 3 Cost è il principio di ragionevolezza delle leggi, secondo cui queste debbono trattare in modo eguale situazioni eguali e in maniera diversa situazioni diverse. Dunque un diverso trattamento deve trovare giustificazione nella diversità delle situazioni disciplinate. Tale principio inoltre porta con sé l’idea secondo cui la legge deve anche rispecchiare il fine del legislatore nell’emanazione di certe norme che devono sempre trovare la ratio nelle norme costituzionali. Queste ultime inoltre devono essere bilanciate tra loro. Ci deve essere un bilanciamento dei valori costituzionali.
I campi di attuazione dell'art.3.
I campi in cui questo deve attuarsi sono quello familiare, lavorativo e politico, il più complesso.
L’art. 48 Cost. che garantisce il suffragio universale. Il primo voto femminile si è avuto in realtà solo nel 1946 (politica).
L’art. 51 che garantisce l’uguaglianza nelle cariche elettive e nei pubblici uffici. (Tutti i cittadini dell'uno o dell'altro sesso possono accedere agli uffici pubblici e alle cariche elettive in condizioni di eguaglianza, secondo i requisiti stabiliti dalla legge. A tale fine la Repubblica promuove con appositi provvedimenti le pari opportunità tra donne e uomini).
L’art. 29 Cost che parla di uguaglianza morale e giuridica tra i coniugi (famiglia)
L’art. 37 garantisce le pari opportunità tra lavoratori e l’eguale trattamento economico (lavoro).
Poiché non siamo tutti eguali, il 2 comma dell’art. 3 garantisce l’effettività dell’eguaglianza attraverso degli interventi diretti della società. C’è dunque uno stato interventista (stato sociale) che deve progressivamente raggiungere gli obiettivi posti dall’art. 3 cost. Tale articolo lascia dunque spazio di intervento al legislatore ma anche ai giudici nella loro attività interpretativa. Sempre più infatti si assiste a un ruolo attivo della giurisprudenza costituzionale, ma anche ordinaria, soprattutto a causa della crisi della rappresentatività dovuta alla crisi dei partiti per cui il legislatore è sempre più debole. C’è dunque un processo di emancipazione da attuare. La Costituzione evolve. Il diritto non deve essere avulso dal contesto sociale. Il legislatore e i giudici devono essere interpreti della società.
Nel mutato contesto ordinamentale degli anni Cinquanta c’è la centralità della dignità umana e dell’individuo che vengono ad essere posti prima anche dello Stato stesso. Questo si accompagna al processo europeo, perché anche a livello europeo ed internazionale l’eguaglianza è uno dei principi maggiormente tutelati. (es Conferenza mondiale delle nazioni unite per le donne del 95 a Pechino).
Il principio di eguaglianza si esplica allora nel divieto di discriminazioni che a sua volta si esplica nell’evitare leggi personali ed individualistiche (e qui si pone il problema per es. delle c.d leggi provvedimento, che sono leggi formalmente ma sostanzialmente atti amministrativi. Sono cioè manchevoli della caratteristica di generalità ed astrattezza) , salvo giustificate ragioni e nell’evitare discriminazioni irragionevoli (come quelle presunte ex art 3 co 1).
Dalla parte delle donne
Se osserviamo attentamente l’art. 3 comma 1 Cost. vediamo che la prima distinzione non ammessa è quella di sesso. La distinzione di genere è una delle più complesse da attuare. Le pari opportunità tra donne e uomini sono uno degli obiettivi primari della società odierna. Tale risultato risulta molto difficile soprattutto in ambito politico.
È interessante notare che quel «di fatto» nel 3, 2 che richiama la concretezza della vita, ce lo fece mettere, nell’art. 3, una giovane donna, Teresa Mattei, che veniva dalla Resistenza e conosceva il carico di bisogni e di speranze che tutti in quel tempo affidavano alla Repubblica, alla Costituzione, alla democrazia e alla politica.
Per esempio in Assemblea Costituente vengono elette solo 21 donne di cui 5 solo parteciparono alla stesura della Costituzione e si batterono molto per i diritti delle donne. Da allora ci sono state diverse lotte per l’emancipazione femminile, frutto di una società dove fino a quel momento le donne erano viste come coloro che si occupavano della casa e non della vita politica. Le tappe fondamentali di tale percorso sono segnate da importanti interventi legislativi ma anche giurisprudenziali, della Corte costituzionale.
In realtà, invero, nonostante le proclamazioni della Costituzione, in un primo momento si diede risalto solo al 1 comma dell’art. 3 per cui interventi dello Stato a tutela delle donne non vennero ben visti. La prima pronuncia importante, infatti della Corte costituzionale, fu quella della Sent. 56 del 1958 che salvò la norma che stabiliva che dei sei giudici popolari che andavano ad aggiungersi ai giudici togati delle Corti d’assise almeno tre dovessero essere uomini: una sorta di “quota” a favore del sesso maschile, ovviamente introdotta non per risolvere un problema di discriminazione, ma per evitare il “rischio” che i sei giudici popolari appartenessero al solo genere femminile. Nell’assolvere il legislatore, e nel negare quindi una violazione del principio di uguaglianza, la Corte costituzionale disse che l’art. 51 Cost. aveva voluto lasciare al Parlamento una “qualche sfera di apprezzamento nel dettare le modalità di applicazione del principio, ai fini della migliore organizzazione e del più proficuo funzionamento dei diversi uffici pubblici, anche nell’intento di meglio utilizzare le attitudini delle persone”. Detto in altri termini: la Costituzione sancisce la parità, ma il principio può subire deroghe sulla base di discrezionali valutazioni del Parlamento, ove questo ritenga che, per ragioni che attengono a specifiche “attitudini” maschili o femminili, si renda necessario limitare l’accesso dell’uno o dell’altro sesso ad un determinato ufficio pubblico. Nella decisione si legge in realtà che “la limitazione numerica nella partecipazione delle donne in quei collegi risponde non al concetto di una minore capacità delle donne ma alla esigenza di un più appropriato funzionamento dei collegi stessi”, ma è evidente che non vi era motivo di porre un tetto massimo alla presenza femminile se non appunto perché si era convinti, sulla base di un diffuso pregiudizio, che le donne non erano idonee a svolgere quella specifica attività.
Un’ultima notazione su questa pronuncia, segnata per ammissione stessa della Corte costituzionale anche dal contesto storico-culturale del tempo.
Fortunatamente, i tempi per un importante cambio di rotta divennero maturi di lì a poco, quando, con la notissima sent. n. 33 del 1960, la Corte costituzionale dichiarò illegittima la norma (l’art. 7 della legge 17 luglio 1919, n. 1176) che escludeva le donne da una serie di importanti uffici pubblici implicanti l’esercizio di diritti e potestà politiche (la cui specifica individuazione era poi rimessa ad un regolamento).
La Corte, infatti, dichiarò illegittima la legge per una ragione sostanziale, ovvero perché lesiva del principio di uguaglianza tra i sessi: “una norma che consiste nello escludere le donne in via generale da una vasta categoria di impieghi pubblici, [deve] essere dichiarata incostituzionale per l'irrimediabile contrasto in cui si pone con l'art. 51, il quale proclama l'accesso agli uffici pubblici e alle cariche elettive degli appartenenti all'uno e all'altro sesso in condizioni di eguaglianza”. Non si può negare, leggendo nella loro interezza le motivazioni della decisione, che una qualche resistenza ad una piena affermazione del principio di parità vi fosse ancora, ma la sentenza rimane di portata storica, perché contrassegnò l’espulsione dall’ordinamento di una disciplina che impediva alle donne di accedere a posizioni chiave dell’amministrazione e perché, finalmente, fece emergere il principio di parità fra i sessi dall’alveo inconsistente delle “norme programmatiche” in cui l’interpretazione dei principi costituzionali da parte della politica e della giurisdizione all’indomani dell’entrata in vigore della Costituzione l’avevano ridotto.
Piace ricordare che fu grazie alla tenacia di una cittadina (Rosanna Oliva, che si ribellò alla propria esclusione dall’impiego di prefetto), difesa dal suo professore, il famoso costituzionalista Costantino Mortati, che la Corte costituzionale fu indotta a quel cambiamento di prospettiva, arrivando ad affermare che l’art. 51 dovesse essere considerato specificazione e “conferma” dell’art. 3 Cost., e dunque della norma che vieta in via generale qualsivoglia discriminazione sulla base del sesso.
Ed è infine importante ricordare che questo fu un passaggio cruciale per l’ammissione, di lì a breve tempo, delle donne in magistratura.
Con la legge 9 febbraio 1963 n. 66 il legislatore aprì alle donne la porta per accedere a tutti gli impieghi e le professioni, compresa quella di magistrato: come è noto l’ingresso delle donne in magistratura avvenne a seguito della vittoria nel primo concorso non riservato ai soli uomini, nel 1965.
Solo negli anni Novanta, però, iniziarono effettivamente gli interventi del legislatore “positivi” per garantire l’eguaglianza fra donne e uomini. Il legislatore italiano acquisisce piena consapevolezza della necessità di dare attuazione anche al principio di uguaglianza sostanziale, e soprattutto di doverlo fare con l’obiettivo di consentire finalmente alle donne di accedere a condizioni di parità effettiva ai ruoli apicali del settore economico e politico, di partecipare cioè ai processi decisionali. Per risollevare la condizione di scarsissima presenza di donne nelle Assemblee elettive il legislatore interviene su più fronti.
Viene in particolare previsto l’obbligo di alternanza tra uomini e donne nella lista per il recupero proporzionale dei voti alle elezioni per la Camera dei deputati; per le elezioni regionali e comunali si stabilisce, invece, che nelle liste i candidati dello stesso sesso non possano essere inseriti in misura superiore ai due terzi.
Queste misure, sia pure diverse tecnicamente e con un impatto differente, vengono tutte demolite dalla sent. n. 422 del 1995 della Corte costituzionale, ove si afferma, in via generale e senza alcuna eccezione, che in materia elettorale può trovare applicazione soltanto il principio di eguaglianza inteso in senso formale (artt. 3, comma 1, e 51, comma 1, Cost.) e che qualsiasi disposizione tendente a introdurre riferimenti “al sesso” dei rappresentanti, anche se formulata in modo neutro, è in contrasto con tale principio e come tale incostituzionale. (Da rilevare che per raggiungere il risultato di eliminare simultaneamente tutte le misure antidiscriminatorie contenute nelle leggi elettorali il Giudice costituzionale fa applicazione dello strumento della dichiarazione di illegittimità conseguenziale in un modo mai utilizzato prima, ponendo molti dubbi sulla compatibilità con la natura incidentale del giudizio della Corte e con la necessaria rilevanza delle questioni nei giudizi a quibus).
La pronuncia della Corte, oggetto di moltissimi interventi critici, è discutibile, oltre che per il profilo processuale appena menzionato, soprattutto perché basata su una falsa rappresentazione storica: afferma la Corte che i Costituenti avrebbero escluso l’eguaglianza sostanziale dal campo dei diritti politici, mirando a garantire soltanto quella formale. Facile osservare che, se i Costituenti davvero non si sono esplicitamente posti il problema di garantire una equilibrata presenza fra i sessi nelle Assemblee elettive, è anche perché, in materia elettorale, le donne non avevano avuto occasione d’ingresso sino al 1946.
Nella decisione, la Corte sottolinea che la misura prevista dal legislatore sarebbe comunque contraria anche al principio di eguaglianza sostanziale, in quanto esorbitante rispetto ai limiti posti alle azioni positive, pur riguardando, però, soltanto la “candidabilità” e non la “eleggibilità”. Inoltre, nonostante la formulazione neutra della disposizione, la Corte enfatizza l’interpretazione storica, e dunque l’intento di favorire le donne (un altro argomento che, però, come vedremo sarà superato nella sent. n. 49 del 2003, a testimonianza dell’originaria debolezza dell’impianto argomentativo della sent. n. 422 del 1995).
Sullo sfondo della decisione, la convinzione della necessaria “neutralità” del rappresentante: occorre però ricordare che l’istituto della rappresentanza politica nasce con le rivoluzioni liberali e si consolida per tutto l’ottocento, in un momento storico nel quale solo gli uomini votavano e potevano essere votati. Si tratta quindi di una neutralità solo al “maschile”: introdurre strumenti di riequilibrio per le donne non significa violare il principio della rappresentanza universale, essendo composta la società di donne e uomini e non essendo le donne un gruppo, ma appunto la metà del genere umano.
All’indomani di questa dura decisione, in Parlamento viene avviato il percorso di revisione dell’art. 51 Cost., conclusosi soltanto nel 2003 con la legge costituzionale n. 1, il cui obiettivo è proprio di superare l’ostacolo posto dalla Corte costituzionale. Poco prima, il quadro costituzionale e quello comunitario vengono però interessati da alcune importanti modifiche: ci si riferisce all’art. 2 della legge cost. n. 1 del 2002, e all’art. 117, comma 7, Cost., disposizioni nelle quali il compito di promuovere le pari opportunità nella rappresentanza politica viene assegnato alle Regioni. All’art. 23, comma 2, della Carta di Nizza, seppur allora non vincolante, si sancisce invece che “il principio della parità non osta al mantenimento o all’adozione di misure che prevedano vantaggi specifici a favore del sesso sottorappresentato”.
In questo nuovo contesto, ma prima che sia portato a termine l’iter di approvazione della riforma all’art. 51 Cost., la Corte costituzionale torna ad occuparsi della materia con l’importante sent. n. 49 del 2003. Ad essere impugnata, questa volta, è una norma della deliberazione legislativa della Regione Valle d’Aosta, dal contenuto minimo, in base alla quale, a pena di invalidità, le liste dovevano essere formate da “rappresentanti di entrambi i sessi”. Con una decisione davvero coraggiosa, la Corte salva la disposizione nonostante la revisione dell’art. 51 Cost., come visto, fosse ancora in via di approvazione. E lo fa affrontando il cuore del problema: la disposizione impugnata introduce un riferimento neutro (“ambo i sessi”) che non discrimina tra i sessi e non altera la parità di chances tra i candidati perché incide unicamente sulla formazione delle liste. Per queste ragioni essa non viola gli artt. 3 e 51 Cost.
La Corte, quindi, tiene qui correttamente distinte le misure costituzionalmente legittime, che incidono soltanto sui punti di partenza, ovverossia sulla formazione delle liste, dalle azioni positive forti, che attribuiscono direttamente il risultato (vere e proprie quote) e che in questa materia sono ritenute inammissibili. È evidente che siamo in presenza di una vera decisione overruling: la norma che la Corte qui salva è del tutto simile a quelle dichiarate incostituzionali nel 1995.
Come detto, peraltro, è significativo che la Corte costituzionale si pronunci in questi termini tenendo conto delle modifiche costituzionali intervenute, ma senza mai un cenno alla revisione dell’art. 51 Cost., in dirittura d’arrivo.
Significativo, infine, anche il richiamo ai comportamenti dei partiti politici, che con la propria inerzia avevano di fatto costretto il legislatore ad intervenire in senso autoritativo in materia: “quello che già si auspicava potesse avvenire attraverso scelte statutarie o regolamentari dei partiti (i quali, però, per lungo tempo non hanno mostrato grande propensione a tradurle spontaneamente in atto con regole di autodisciplina) è qui perseguito come effetto di un vincolo di legge”.
Successivamente il legislatore interviene per modificare l’art. 51 Cost. Con l’art. 1 della legge cost. 30 maggio 2003, n. 1, viene aggiunto all’art. 51, comma 1,Cost., al fine di sancire il principio di eguaglianza sostanziale, che in riferimento all’accesso alle cariche elettive, sancisce la previsione in forza della quale “A tale fine la Repubblica promuove con appositi provvedimenti le pari opportunità tra donne e uomini”.
Uno dei punti critici messi in luce dai commentatori all’indomani della riforma riguardava giustamente la formula linguistica utilizzata dal legislatore costituzionale, che appariva molto generica; una formulazione così blanda, infatti, avrebbe consentito al legislatore di introdurre soltanto misure di contorno, che sarebbero però state inidonee a raggiungere lo scopo di accrescere la presenza delle donne nelle Assemblee rappresentative e nelle istituzioni.
In effetti, la fragilità del contenuto del nuovo art. 51 Cost. è stata purtroppo messa in luce pochi anni dopo l’approvazione della riforma, nel 2005, in occasione della bocciatura da parte del Parlamento, in sede di modifica del sistema elettorale in senso proporzionale (che poi ha portato all’approvazione della legge n. 270 del 2005), di una norma che intendeva garantire, con la previsione di sanzioni economiche, la presenza di donne nelle liste elettorali in misura di almeno un quarto (una donna ogni tre uomini).
Lo stesso anno però la Corte costituzionale chiarisce per la prima volta il contenuto del principio costituzionale, consentendo di ritenere definitivamente tramontata la possibilità di un’interpretazione dell’art. 51 Cost., orientata esclusivamente al principio di eguaglianza formale. La Corte, infatti, in una pronuncia di inammissibilità avente ad oggetto la materia del pubblico impiego (ord.n.39 del 2005), respinge nettamente l’impostazione del Consiglio di Stato, per il quale le modifiche costituzionali avrebbero dovuto considerarsi incapaci di consentire un superamento delle argomentazioni della sentenza del 1995. Definitiva conferma se ne ha qualche anno dopo con la sent. n. 4 del 2010. La Corte, infatti, riconduce per la prima volta in modo esplicito il nuovo art. 51 Cost. al principio di eguaglianza sostanziale, affermando che il nuovo quadro costituzionale è ispirato “al principio fondamentale dell’effettiva parità tra i due sessi nella rappresentanza politica, nazionale e regionale, nello spirito dell’art. 3, secondo comma, Cost., che impone alla Repubblica la rimozione di tutti gli ostacoli che di fatto impediscono una piena partecipazione di tutti i cittadini all’organizzazione politica del Paese”.
In questo contesto, risulta pertanto del tutto legittimo il meccanismo della c.d. doppia preferenza di genere introdotto per la prima volta dalla Regione Campania con la legge n. 4 del 2009. Un meccanismo che consente agli elettori di esprimere uno o due voti di preferenza, con l’avvertenza che, in quest’ultimo caso, “una deve riguardare un candidato di genere maschile e l’altra un candidato di genere femminile della stessa lista, pena l’annullamento della seconda preferenza”. Si tratta, dunque, di una norma chiaramente orientata a promuovere le pari opportunità nell’accesso alle cariche elettive, o meglio una “norma riequilibratrice volta a ottenere, indirettamente ed eventualmente, il risultato di un’azione positiva”. La misura si salva nel giudizio di legittimità costituzionale anche perché ritenuta incapace di incidere negativamente sul diritto di voto e sul diritto all’elettorato passivo e di determinare il risultato elettorale, rimanendo il cittadino libero di avvalersi, o meno, della seconda preferenza.
È bene specificare che la pronuncia n. 4 del 2010, pur legittimando l’ingresso del principio di eguaglianza sostanziale nell’accesso alle cariche elettive, tiene comunque fermi a livello teorico alcuni limiti sanciti dalla Corte nella sent. n. 422 del 1995. Rimane quindi da domandarsi se siano oggi ancora inammissibili misure più “forti” rispetto a quella oggetto di sindacato della Corte in questa sentenza e nella precedente del 2003.
Come si è detto, dopo l’entrata in vigore delle modifiche costituzionali che hanno inciso sull’art. 117 Cost. e sull’art. 51 Cost., se le Regioni si sono attivate per tentare (sia pur con misure non sempre efficaci) di dare attuazione al nuovo principio, lo Stato è rimasto per lungo tempo inerte, in particolare rispetto alla necessità di un adeguamento della legge elettorale nazionale.
Nel frattempo, tuttavia, i giudici amministrativi hanno dimostrato di prendere “sul serio” il diritto alle pari opportunità nelle numerosissime controversie instaurate in ragione della composizione squilibrata delle Giunte regionali o degli enti locali. Si sono gettate le premesse per la successiva consapevolezza, da parte della politica, della inderogabilità di propri interventi attuativi di quel principio su tutti i fronti.
E infatti, dal 2010 in poi il legislatore ha cominciato ad intervenire con importanti misure legislative attuative della parità di genere. (Si pensi alla legge n. 120 del 2011 (composizione dei cda delle società), alla legge n. 247 del 2012 di riforma dell’ordinamento forense (con norme sul riequilibrio di genere nelle istituzioni dell’ordinamento), al d.lgs n. 23 del 2010 (riequilibrio di genere negli organi collegiali delle Camere di commercio).
Sullo specifico versante degli organi politici, da segnalarsi è poi la legge n. 215 del 2012, che ha implementato il principio di parità di cui all’art. 51 Cost. con riguardo principalmente agli organi elettivi e di governo degli enti locali. Per quel che concerne gli organi elettivi le nuove regole introducono, da un lato, riserve di posti nelle liste elettorali, dall’altro lato, la doppia preferenza di genere.
Altro recentissimo provvedimento è quello che ha portato all’adozione di misure attuative della parità di genere nell’ambito dell’elezione dei rappresentanti italiani al Parlamento europeo (legge n. 65 del 2014). Le nuove norme contenute nella legge n. 65 del 2014 prevedono il meccanismo della c.d. tripla preferenza di genere. Gli elettori possono esprimere fino a un massimo di tre preferenze, dovendo però votare per candidati di entrambi i sessi, pena l’annullamento del secondo e terzo voto di preferenza e i partiti politici saranno altresì tenuti a rispettare delle regole sulla composizione delle liste, essendo obbligati a presentare in ciascuna lista donne e uomini in eguale misura, e ad alternare per genere i due primi candidati.
Come si è potuto osservare dai dati, all’esito della prima consultazione elettorale (maggio
2014) svoltasi con la nuova disciplina, le donne italiane elette al Parlamento europeo sono raddoppiate: le donne sono il 39,7 % degli eletti italiani.
Norme antidiscriminatorie sono contenute anche nella legge n. 56 del 2014, che reca disposizioni sulle Città metropolitane, sulle Province e sull’unione e fusione dei Comuni, e che, sia con riferimento all’elezione del Consiglio metropolitano, sia del Consiglio provinciale (entrambi enti di secondo livello, eletti dai sindaci e consiglieri comunali tra i sindaci e i consiglieri comunali), stabilisce che nelle liste nessuno dei due sessi può essere rappresentato “in misura superiore al 60 per cento del numero dei candidati”. Infine, si segnala la recente approvazione della legge n. 20 del 2016 che ha introdotto specifiche misure volte a garantire la parità di genere nei Consigli regionali.
In conclusione, risulta a tutti evidente che nel nostro ordinamento ci sia una diffusa consapevolezza da parte del legislatore della necessità di introdurre strumenti di riequilibrio, anche nell’ambito della rappresentanza politica, il settore più discusso, ma anche più bisognoso di cambiamento.
Il tema della parità di genere è finalmente tornato ad essere oggetto di attenzione del legislatore anche con riferimento alla disciplina elettorale nazionale solo molto recentemente, con l’approvazione della legge n. 52 del 2015.
In tale contesto anche i giudici ordinari hanno avuto un ruolo importante, nel cercare di garantire pari opportunità a donne e uomini nel lavoro e nei pubblici uffici, come nelle scuole.
Da ultimo si segnala la sent. recentissima della C.Cass. 3196 del 2019 con cui la Corte ha condannato il comportamento dei datori di lavoro che svantaggino i lavoratori di un sesso senza dare la prova della necessarietà della scelta per lo svolgimento di quel lavoro. Nel caso di specie la Corte ha respinto un ricorso di Trenitalia che aveva negato l’assunzione di una donna perché non di statura sufficiente ossia non abbastanza alta. Infatti il bando per l’assunzione posto in essere da Trenitalia richiedeva una stessa altezza per donne e uomini e secondo la Corte ciò violava l’art. 3 comma 2 poiché Trenitalia non aveva provato il collegamento con la funzionalità e la sicurezza del servizio. Non aveva cioè dato una congrua giustificazione al comportamento che è stato ritenuto discriminatorio data la diversa fisicità tra donne e uomini. Non è giusto cioè prevedere una statura eguale, si tratterebbe infatti di trattare in modo eguale situazioni diverse.
Si evidenzia infine l’entrata in vigore del Codice per le pari opportunità con il dlgs 198 del 2006 modificato con L. 205 del 2017 che mira ad eliminare a le discriminazioni basate sul sesso che impediscono o compromettono il riconoscimento, godimento o esercizio dei diritti e delle libertà fondamentali dell’uomo in campo politico economico sociale culturale e civile.
Si ringrazia la Dott.ssa Maria Chiara Girardi, Università Federico II di Napoli - diritti riservati
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