Las dos primeras décadas del Siglo XXI se caracterizan por una digitalización acelerada e irreversible del sistema económico. La revolución digital constituye una metaidea innovadora que se extiende mundialmente a gran velocidad, partiendo de un entorno previo ya altamente globalizado. La misma puede favorecer transversalmente la consecución de una creciente libertad económica, es decir, de una competencia más intensa y generalizada. En paralelo, el proceso de digitalización se retroalimenta de una pléyade de innovaciones tecnológicas, económicas y sociales con las que se potencia mutuamente.

Ya en 1974, en su discurso de graduación a los alumnos de Caltech, Richard P. Feynman trazaba genialmente la frontera entre lo que es ciencia y lo que no lo es: «Entonces, se descubrió un método para seleccionar ideas —que era probarlas para ver si funcionaban, y si no funcionaban, eliminarlas—». En su breve y brillante discurso, Feynman subrayaba que dicho método se fundaba irrevocablemente en la honestidad científica: a kind of utter honesty —a kind of leaning over backwards (Feynman, 1974). Esta honestidad técnica, denominada «integridad de Feynman», está circunscrita fundamentalmente al tratamiento y presentación de los datos, los resultados y, en su caso, de las dudas que se hayan producido durante la investigación (Romer, 2015a).

Feynman también alertaba del peligro de emplear solo la forma, la cáscara del método científico. Como ciertos nativos del Mar del Sur que, finalizada la Segunda Guerra Mundial, habían reproducido al detalle las pistas de aterrizaje del ejército estadounidense con el objetivo de que volviesen a aterrizar los aviones militares cargados de avituallamiento. Sin resultados. Sin aviones. La experiencia nos muestra que esto no ocurre solo en el Mar del Sur, ni se limita al periodo de postguerras.

En ocasiones —demasiado a menudo— el sector público permanece anclado en el seguimiento empecinado de un procedimiento, una formalidad anacrónica de plazos, sellos y firmas que pierde de vista el objetivo público perseguido en su actuación. El formulario en papel autocopiativo no es, ni mucho menos, la esencia de la Administración Pública. Es solo su caricatura(1). Las oportunidades que implica la digitalización del sector público para una mejor realización de sus funciones y, en particular, de una regulación económica más eficiente, no se reducen a la conversión de los formularios de papel en formularios online —aunque dicho servicio resulte de utilidad para los ciudadanos—. Los formularios online y las sedes electrónicas son meras concreciones iniciales de las posibilidades que para la Administración atesora la digitalización, la metaidea más potente desde la aparición del método científico.

Pero no nos anticipemos. El apartado 2 presenta la «digitalización» como una nueva metaidea alfa y su relación abstracta con el sector público. En el apartado 3 se estudian las oportunidades de la digitalización para el funcionamiento del sector público y su intervención en los mercados, prestando especial atención al campo de la regulación. En el apartado 4 se valora la conveniencia, en esta nueva era digital, de contar con una Autoridad Independiente de Productividad (AIP) como institución de acompañamiento, consultiva y con competencias tasadas. El apartado 5 resume las conclusiones, ultimando el artículo con las referencias bibliográficas.

El artículo se ilustra con algunos ejemplos recientes en España, de forma que se amenice la lectura, sin perder el hilo conductor del texto principal.

2. La digitalización como metaidea

Las metaideas alfa predigitales: ciudad, mercado y ciencia

Desde el punto de vista económico, y siguiendo a Paul Romer, se puede considerar una idea como una receta que permite la creación de valor(2) reorganizando objetos previos(3). Por su parte, una metaidea sería una receta para las interacciones sociales que incentiva la producción y la transmisión de ideas(4). Romer considera adicionalmente que, mientras las metaideas son ideas sobre ideas, el crecimiento proviene de las ideas relacionadas con los objetos (Romer, 2015b). Al igual que hay ideas con distintas capacidades de desarrollo y valor económico(5), también hay jerarquías en el espacio de las metaideas. Hay unas pocas, excepcionales y de trascendental relevancia, para las cuales proponemos la denominación de metaideas alfa.

La aparición de una nueva metaidea alfa es un suceso extremadamente raro. Histórico. Una disrupción del mundo previo en todas sus acepciones: económica, sociológica, filosófica, jurídica y política. Por ejemplo, la «ciudad» es una metaidea alfa, y una de las mayores jamás encontradas. La ciudad implica la agrupación densa de humanos y su proximidad física, incentivando los efectos de escala, de aglomeración y de red en el intercambio y generación de ideas. La aparición de la metaidea «ciudad»(6) permitió el inicio de la Historia(7) y, de forma muy importante aunque secundaria, el nacimiento y desarrollo de metaideas beta como el «sector público».

Otro ejemplo sería el «mercado». Esta metaidea alfa implica que el sistema de precios relativos es un instrumento eficiente para, en un ambiente económico de escasez, —como todos los conocidos hasta ahora— revelar las preferencias individuales y sociales con requisitos informacionales mínimos e incentivar la cobertura de dichas necesidades de forma no coactiva. De forma análoga a la ciudad, cuyo desarrollo solo fue posible tras el descubrimiento de la agricultura y, con ella, la aparición de asentamientos físicos estables, la metaidea «mercado», en su concepción actual, solo es posible tras el asentamiento intelectual de los principios de libertad de elección(8) y de libertad de empresa. Es decir, de la libre competencia(9).

Las metaideas alfa no son islas autárquicas. Por ejemplo, la interacción entre el mercado y la ciudad fortalece recíprocamente ambas metaideas y permite descubrir nuevas recetas, compartirlas y mejorarlas. Los beneficios de dicha combinación pueden originar un nuevo diseño para una taza de café o la idea de incrementar el salario de una persona a medida que gana experiencia en su trabajo (Romer, 2015b).

Tradicionalmente, la tercera metaidea alfa es «el método científico». Como resume el discurso de Feynman en Caltech, éste está basado en la comprobación y descarte de las ideas con datos verificables. La refutación no se realiza con opiniones subjetivas, ni atendiendo al principio de autoridad(10). Esta metaidea se inicia con el Renacimiento italiano, se asienta en la Ilustración francesa y, tras la Revolución Industrial inglesa, sigue evolucionando hasta nuestros días(11). Como considera Romer, la ciencia permite acelerar la velocidad a la que los humanos exploran el inabarcable número de posibilidades existentes, descubriendo nuevas y valiosas recetas.

La combinación del método científico con otras metaideas, como ciudad y mercado, nos permite en la actualidad beneficiarnos de una auténtica explosión combinatoria. Desde el microondas a la ropa térmica, pasando por el GPS, el teléfono móvil, la creciente seguridad de los automóviles o las gasolineras automáticas(12). Sin la ciudad los humanos seguirían siendo cazadores-recolectores y sin el mercado y la ciencia serían más pobres e ignorantes.

Gracias a la ciudad, el mercado y la ciencia, la explosión combinatoria ha sido espectacular desde mediados del Siglo XX hasta nuestros días. En dicho marco ha irrumpido la digitalización, caracterizando las dos primeras décadas del Siglo XXI y acelerando aún más la aparición de nuevas ideas. Antes de analizarla con mayor detalle, conviene introducir sucintamente la metaidea del «sector público» y su relación con los otros conceptos.

El sector público como metaidea beta

Que el sector público es una metaidea queda patente por su capacidad para generar otras ideas. Por ejemplo, las ideas «Gobierno», «Comisión Europea», «Parlamento», «Ley de Defensa de la Competencia», «encomienda de gestión», «funcionario», «CNMC», «IPN», «ayuda de Estado» o «NASA» no existirían sin el sector público. Por otro lado, el sector público sería una metaidea beta. Es decir, una metaidea extremadamente potente y alta en la jerarquía de ideas generadoras de ideas pero, en la actualidad y por diversos motivos, más limitada.

En primer lugar, es una metaidea derivada. Requiere para su aparición de la preexistencia de una metaidea alfa: la ciudad. Sin el sedentarismo y las aglomeraciones humanas en las ciudades, no sería previsible la aparición inicial del sector público(13).

Junto a su enorme potencial creativo, la ciudad viene también acompañada de potentes desutilidades y problemas de coordinación. De hecho, las interacciones sociales en la ciudad, además de beneficiosas para acelerar el crecimiento y la generación de nuevas ideas, son a menudo fuente de conflicto, tanto dentro de la propia ciudad (justicia, seguridad, salud pública) como con otras ciudades (guerra y defensa). El sector público es la metaidea que se encontró para solucionar estas externalidades negativas, o al menos hasta este momento, la más exitosa para paliarlas.

En segundo lugar, es una metaidea beta porque el sector público actual tiene un menor nivel de permeabilidad que la ciudad frente a otras ideas. Es decir, la capacidad combinatoria del sector público con las otras metaideas principales, mercado y ciencia, ha sido históricamente reducida.

Mientras que las interrelaciones entre ciudad, mercado y ciencia son fructíferas y bidireccionales, casi innatas, el sector público ha mostrado hasta el momento unas menores sinergias con los últimos dos conceptos. Es indudable que la actividad del sector público afecta por diversas vías al mercado(14) y a la ciencia(15). Sin embargo, el recíproco es menos cierto(16). Es como si el sector público tuviese una membrana delimitadora(17) que dificulta la aplicación natural a las funciones públicas de las recetas exitosas derivadas del sistema de precios relativos —en ocasiones, de forma comprensible— y del método científico —un rechazo a la evidencia siempre inexplicable—.

En el Esquema 1 se representan gráficamente las relaciones entre el sector público y las tres metaideas alfa previas a la digitalización.

La digitalización como nueva metaidea alfa

La digitalización implica que un número creciente de ideas y metaideas pueden ser representadas, almacenadas, tratadas y transmitidas como secuencias ordenadas de ceros y unos, es decir, como «datos digitales». Dichos datos digitales —símbolos de ideas— son susceptibles de ser almacenados masivamente(18), transmitidos velozmente —incluso a grandes distancias, empleando el espacio electromagnético— y tratados eficazmente con máquinas de procesamiento de la información, fiables(19) y, con el tiempo, exponencialmente más potentes(20).

La digitalización facilita, a nivel mundial, una abundancia de bienes valiosos —los datos digitales— que se caracterizan económicamente por ser «no rivales», poco costosos, fácilmente accesibles y replicables(21). Además de los rasgos anteriores, los datos digitales se significan, cada vez en mayor medida, por ser masivos(22), organizables(23), persistentes, trazables, abiertos(24), verificables e inmediatos.

La incipiente era digital está modificando aceleradamente los mercados y los modelos de negocio. A menudo con interés económico y sociológico como, por ejemplo, el incremento de la propensión a compartir o la reducción individual de la preferencia por la privacidad. Otras veces, con implicaciones transversales, tecnológicas, sociales, económicas y jurídicas —como las expectativas a nivel mundial por la economía colaborativa(25)—. La digitalización está incluso afectando a los propios conceptos de empresa, de productor y de consumidor con la aparición de las plataformas digitales o la figura del «prosumidor»(26).

Todas estas modificaciones derivadas de la digitalización son fundamentales para el sector privado. No obstante, sus implicaciones podrían ser aún más profundas para el sector público(27), como se desarrolla en el siguiente apartado.

3. Oportunidades de la digitalización para el sector público

La digitalización entraña una serie de implicaciones profundas para el sector público. Muchas de ellas representan una oportunidad, en la medida en que permitirán que el sector público cumpla de forma más eficaz y eficiente con sus objetivos. En particular, la digitalización puede suscitar mejoras sustanciales en su funcionamiento así como en la intervención del sector público en los mercados, en concreto, en su función de regulación.

En este apartado, en primer lugar, se destacan varios efectos transversales de la digitalización en el funcionamiento del sector público: sus efectos en materia de mayor permeabilidad a las ideas del mercado y el método científico, transparencia y cumplimiento de la normativa, y captación de talento. En segundo lugar, las implicaciones de la digitalización para el desarrollo de determinadas funciones de intervención pública en los mercados. En tercer lugar, se analiza con mayor detalle y profundidad las oportunidades que origina la digitalización para la consecución de una regulación más eficiente en la economía.

Digitalización y funcionamiento del sector público

La digitalización actúa sobre determinados engranajes fundamentales en la actuación del sector público y en el cumplimiento de sus objetivos.

En primer lugar, la digitalización del sector público —el «sector público digital»— facilita que éste sea en mayor medida permeable a las ideas de mercado y método científico. El tratamiento sistemático de la información digital —privada y pública— puede facilitar la implantación en las administraciones de métodos de utilidad comprobada en el mercado, como por ejemplo el aprovisionamiento con instrumentos digitales o e-procurement o en el diseño de políticas públicas en distintos ámbitos, como el sanitario. Al mismo tiempo, la digitalización y el tratamiento de los datos públicos con el método científico permitirá, en mayor medida, verificar la eficiencia de las actuaciones realizadas. La información digital supone un inimaginable potencial para mejorar los procedimientos y productos del sector público gracias al análisis de la evidencia empírica y el «descarte de ideas». Ambas posibilidades de combinación de las metaideas mercado y ciencia con el «sector público digital» generarán nuevas recetas o ideas aún inexistentes y el perfeccionamiento de otras incipientes, aún poco exploradas por las administraciones.

Volviendo a las ideas expresadas en la primera parte del artículo, en el Esquema 2 se muestran gráficamente las nuevas posibilidades combinatorias que implica la digitalización del sector público.

En segundo lugar, la publicación obligatoria o voluntaria de datos digitales sobre la estructura y el funcionamiento de las administraciones —generalmente instrumentado a través de leyes de transparencia(28)— contribuye a mejorar el control externo del sector público con escaso coste económico o incluso con ahorros respecto a la alternativa tradicional.

La mera conciencia de las administraciones y los poderes públicos de ir dejando en el tiempo un rastro digital, persistente y verificable, ayudará previsiblemente a alinear los incentivos de sus componentes, instituciones y personas físicas, con el cumplimiento de sus funciones de interés general establecidas en la normativa. Por otro lado, la digitalización también permite la aparición de proveedores —como las redes sociales— que se han convertido en canales muy potentes para que la fiscalización y la disciplina ejercida sobre el sector público sean más efectivas y varios órdenes de magnitud superiores a las que existían hace 15 años.

En tercer lugar, la obligatoria búsqueda de la eficiencia en el sector público fija los límites de la capacidad autoorganizativa de las administraciones en la gestión del personal público. Por ejemplo, la digitalización facilitará una competencia verificable en méritos y capacidades, reduciendo el riesgo de que la discrecionalidad —que debe estar acotada en el ejercicio de la función directiva pública— degenere en arbitrariedad, la cual nunca puede ser amparada. La propia Administración será la primera beneficiada del incremento de la competencia interna y externa en el empleo de los recursos humanos del sector público, así como los ciudadanos.

Digitalización e intervención pública en los mercados

La digitalización afecta de forma sustancial a la forma en la que el sector público interviene en los mercados y contribuirá de forma positiva a aumentar la eficiencia.

Los mercados no siempre llevan a una solución eficiente. En ocasiones la intervención del sector público puede estar justificada. Existen dos categorías básicas de intervención (OFT, 2009). En primer lugar, el sector público puede crear un marco en el que el mercado se desarrolla y alcanza un resultado. Este es el caso de las regulaciones sectoriales en diferentes sectores, o las políticas de protección de los consumidores, o la propia política de defensa y promoción de la competencia. En segundo lugar, el sector público puede influir directamente en el resultado que alcanza un mercado. Éste sería el caso de las políticas impositivas para corregir externalidades como la contaminación o las políticas de provisión de bienes públicos.

Las formas de intervención pública en los mercados son principalmente cuatro. Por un lado, las formas directas de intervención, cuando el sector público actúa como proveedor —ya sea de forma directa o indirecta — o como comprador, aprovisionándose en el mercado. Por otro lado, las formas indirectas de intervención, como las políticas de subvenciones e impuestos, o la regulación económica.

La digitalización afecta de forma considerable a la participación directa del sector público en los mercados, en concreto a la provisión de servicios públicos y a las formas de aprovisionamiento. El sector privado ha avanzado rápidamente en el aprovechamiento de la digitalización y de las tecnologías que la caracterizan en estos dos ámbitos. Un ejemplo lo observamos en el uso de la tecnología de big data (Einav y Levin, 2014). A pesar de que siempre han existido datos, en la actualidad la digitalización ha permitido disponer de muchos más datos, obtenidos en tiempo real, y con una dimensionalidad y heterogeneidad mucho más elevada que en el pasado. A su vez, el almacenamiento de los datos es mucho menos costoso que en el pasado, y existen nuevas herramientas computacionales y nuevas técnicas cuantitativas para analizar y explotar estos datos. El sector privado ha utilizado esta tecnología de forma muy diversa. Los usos más comunes se centran en la trazabilidad de los procesos y resultados y en la construcción de un rango amplio de modelos predictivos (Varian, 2014). Estos modelos se encuentran detrás de muchas innovaciones de producto que han aparecido en los últimos años. Un ejemplo muy conocido son las recomendaciones de productos presentes en plataformas como Amazon o Google, que se apoyan en este tipo de modelos predictivos, para realizar sugerencias individualizadas sobre qué producto comprar. La publicidad online también se fundamenta en este tipo de modelos.

Del mismo modo que el sector privado, el sector público puede aprovechar la tecnología de big data en la provisión de servicios públicos, por ejemplo en los sectores educativo, de salud, o de transporte, entre otros. En primer lugar, como ya se ha comentado con anterioridad, el sector público tiene grandes bases de datos a su disposición en estos ámbitos (Einav y Levin, 2014). Estos datos, que pueden no estar siquiera digitalizados, suelen estar infrautilizados, tanto para informar el diseño de la prestación del servicio como para analizar su efectividad. Los datos digitales configuran un lago inagotable de evidencia empírica, cada vez más omnipresente. La puesta a disposición de estos datos para su utilización por parte de investigadores, otro tipo de agentes y el conjunto de la sociedad, puede fomentar la evaluación —por agentes distintos al sector público— de cómo el sector público está actuando de proveedor. Una mayor monitorización y fiscalización del sector público por agentes externos lo disciplina en su provisión de servicios públicos, redundando dinámicamente en su mejora. La publicación digital de datos públicos en formato open data también puede contribuir a la creación de servicios o productos innovadores por el sector privado.

En segundo lugar, el uso intensivo de tecnologías de datos por parte del sector público puede contribuir a mejorar la forma en la que éste presta servicios o incluso en proveer servicios nuevos. Por ejemplo, en el sector sanitario, los modelos predictivos antes comentados pueden resultar muy eficaces de cara a incrementar la eficiencia y la calidad. Estos modelos predictivos también pueden ser utilizados en otros ámbitos, como la seguridad ciudadana, la defensa nacional, la política de transporte o la ordenación del tráfico, actividades que suelen realizarse por el sector público.

En tercer lugar, la digitalización facilita la utilización de mecanismos de mercado en la provisión de servicios públicos (OCDE, 2008). Piénsese en algunos

ámbitos, como el sector universitario (CNMC, 2016d y 2016e), en los que los mecanismos de mercado, de competencia, en distintos segmentos, no están siendo utilizados. Por ejemplo, en el caso del sector universitario, la difusión y utilización de datos sobre desempeño del sistema en su vertiente de formación, investigación, o empleabilidad de los egresados, puede conseguir dinamizar la competencia entre las universidades y que éstas presten sus servicios de forma más eficiente y eficaz. Por otro lado, también en este ámbito, la economía digital facilita la entrada de proveedores, en particular de proveedores online, que pueden servir de elemento dinamizador de la competencia e introducir mayor contestabilidad frente a los incumbentes tradicionales, con efectos beneficiosos para los usuarios (Goodman, Melkers y Pallais, 2016).

La digitalización favorece que servicios que antes eran provistos por el sector público en régimen de monopolio puedan ser prestados en régimen de competencia. Un caso interesante es el transporte urbano colectivo en autobús, actividad que todavía en la actualidad suele prestarse en régimen de monopolio por el sector público en multitud de ciudades del mundo29. Bridj30 es una empresa privada creada en 2014, establecida en varias ciudades de Estados Unidos, que ha introducido una innovación en el transporte urbano colectivo para transportar a personas desde su domicilio hasta su lugar de trabajo. Bridj utiliza datos digitales geolocalizados sobre el momento del día y el origen y destino de los usuarios para diseñar un mapa dinámico de la ciudad, que cambia a lo largo del tiempo, y que permite a este servicio ofrecer un transporte masivo más adaptado a la demanda instantánea y reducir costes de transporte, monetarios y no monetarios. El ejemplo de la experiencia de Bridj pone de relieve cómo la digitalización puede ser una fuerza que promueve la competencia y la utilización de mecanismos de mercado en ámbitos en los que tradicionalmente este instrumento de asignación no estaba presente.

En cuarto lugar, la digitalización plantea una revolución en el papel del sector público como comprador, y en concreto en el ámbito de la contratación pública, promoviendo la competencia y la eficiencia. Por un lado, permite que la publicidad se incremente, lo que facilita la entrada y la competencia en los procesos de contratación pública (Coviello y Mariniello, 2014), y además amplía el tamaño del mercado, lo que tiene efectos positivos en términos de competencia y eficiencia. Por otro lado, posibilita que el sector público pueda abastecerse de una forma más parecida al sector privado, sin la necesidad de incorporar tantos requisitos ex ante y poder actuar de una forma más orientada a los resultados y a la eficiencia. A su vez, la disponibilidad de datos digitales y de nuevas herramientas cuantitativas contribuirá a un refinamiento de la contratación y a una perspectiva más experimental en su desarrollo y evaluación, que redundará en que las prácticas de contratación pública puedan ir mejorándose de forma dinámica (CNMC, 2015a, 2015b y 2015c).

En quinto lugar, la digitalización entraña mejoras para la forma en la que se diseñan e implementan políticas públicas basadas en impuestos o subvenciones destinadas a corregir fallos de mercado. En el caso de externalidades vinculadas a la congestión y la contaminación de las áreas urbanas, la digitalización simplifica la utilización de mecanismos de precio correctores de estas externalidades, como un peaje por circular en el centro de las ciudades, instrumento que ya existe en algunas, como Londres. Las tecnologías de datos que ya están siendo utilizadas por empresas como Uber o Bridj, combinadas con otros datos a disposición del sector público –como por ejemplo en aparcamientos–, pueden resultar de extrema eficacia para extender el uso de los mecanismos de precio antes mencionados y conseguir un funcionamiento más competitivo y eficiente de nuestras ciudades.

A continuación destacamos cómo la digitalización permitirá conseguir un mayor nivel de eficiencia en un campo fundamental de intervención pública en los mercados: la regulación.

La digitalización como oportunidad para la regulación económica eficiente

Un campo de la intervención pública en el que la digitalización plantea oportunidades considerables es el de la regulación, entendida en sentido amplio. Desde un punto de vista normativo, la regulación es una forma de intervención mediante la cual el sector público crea normas o reglas para conseguir que los mercados(31) alcancen una solución más eficiente. Así, desde esta perspectiva, la regulación puede ser utilizada para intentar solucionar fallos de mercado clásicos, como las asimetrías de información, las externalidades o la existencia de monopolios naturales. La respuesta regulatoria a estos fallos se encontraría en determinadas regulaciones sectoriales o en la normativa de consumo, entre otras. Desde un punto de vista positivo —es decir, de explicar por qué surge la regulación— la evidencia empírica pone de relieve que la regulación no está en muchos casos asociada a la corrección de un fallo de mercado (Viscusi, Harrington y Vernon, 2005). Esta evidencia motivó y todavía incentiva el desarrollo de la teoría económica de la regulación en la que, en una de sus líneas de desarrollo, ésta constituye una respuesta a las demandas de grupos de interés, alejándose de una óptica estricta de interés general(32).

En los últimos años ha existido un movimiento hacia la mejora de la regulación, desde distintos ámbitos e instituciones (OCDE, 2010 o Balsa, 2006). La mejora de la regulación y la consecución de una regulación más eficiente e inteligente apoyada en la evidencia empírica (smarter regulation) resulta fundamental para conseguir un mejor funcionamiento de la economía, impulsar la productividad, intensificar el crecimiento económico y el empleo y aumentar el bienestar de la sociedad a lo largo del tiempo(33).

Desde hace casi diez años, la Comisión Nacional de la Competencia ha venido trabajando en la articulación de los principios que debe satisfacer la regulación para ser eficiente, enfatizando la importancia de dichos principios y publicando guías y recomendaciones destinadas a los poderes públicos con la finalidad de evitar que restrinjan la competencia de forma injustificada con sus actuaciones, y en especial mediante la regulación (CNC, 2009 y CNC, 2008). A partir de los intentos de transponer la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior, al marco normativo español —más bien tímidos y no demasiado ambiciosos, en especial en normas relativas a servicios profesionales y distribución comercial, entre otras—, estos principios han ido estableciéndose en distintas leyes de carácter nacional, como la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, y la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado, que es una ley para cambiar y mejorar normas según los principios de regulación económica eficiente, y así elevar el bienestar.

Estos principios son los mismos en una economía analógica y en una economía digital, pero en la digital el sector público y privado están mucho más capacitados para lograr la evidencia necesaria para motivar las decisiones regulatorias. En concreto, entre los principios de regulación económica eficiente destacan fundamentalmente dos: el principio de necesidad y el principio de proporcionalidad. El principio de necesidad establece que la inclusión de una restricción a la competencia en el marco normativo debe estar vinculada a la corrección de un fallo de mercado. Si no existe este fallo a solucionar a través de un nexo causal con el establecimiento de la restricción, esa restricción no es necesaria y debe expurgarse del ordenamiento jurídico. Es importante que, dado un fallo de mercado, el sector público pueda efectivamente mejorar la solución a la que el propio mercado llegaría. De lo contrario, y a pesar de la existencia de un fallo de mercado, tampoco sería conveniente establecer la restricción. Las leyes y normas que han venido incorporando los principios de regulación económica eficiente no hacen referencia a los fallos de mercado como tales, sino a las razones imperiosas de interés general (RIIG). Solo una RIIG vinculada causalmente a la existencia de un fallo de mercado sería relevante para el cumplimiento del principio de necesidad(34), desde el punto de vista de la regulación económica eficiente.

El principio de proporcionalidad establece que las restricciones a la libertad de empresa y de elección que se determinen en la normativa deben constituir la alternativa que minimice la distorsión en términos de competencia. Es decir, las restricciones no deben ser únicamente necesarias para que estén justificadas, sino que deben ser la alternativa, entre todas las posibles, que permita corregir el fallo de mercado introduciendo la mínima distorsión en la competencia.

La digitalización ofrece una oportunidad histórica para mejorar la regulación desde los principios de la regulación económica eficiente, promover la competencia y aumentar el bienestar. En primer lugar, la digitalización ha venido acompañada del desarrollo de mecanismos y modelos de negocio que permiten mitigar o solucionar determinados fallos de mercado en los que se apoyaban los poderes públicos para intervenir en el mercado de distintas formas, algunas justificadas y otras no. En segundo lugar, la digitalización también contribuye a mejorar la regulación porque dificulta los procesos de captura regulatoria. En tercer lugar, permite reforzar la eficacia y ampliar los efectos de la función de promoción de la competencia desarrollada por las autoridades de competencia.

La digitalización como instrumento de mercado para solucionar fallos de mercado y mejorar la regulación en multitud de sectores económicos

En los últimos años, la digitalización y las tecnologías que han acompañado su desarrollo han contribuido al desarrollo de los denominados mercados virtuales (virtual online marketplaces) en muchos sectores de la economía. En muchos casos, estos mercados han facilitado el intercambio peer-to-peer, entre pares. Amazon constituye uno de los primeros casos de éxito de mercados virtuales, y su aparición y expansión ha transformado para siempre la distribución comercial. Mercados virtuales más recientes serían Craiglist, Uber o Airbnb, que adicionalmente son claros exponentes del fenómeno de la economía colaborativa. Este novedoso modelo de prestación de servicios está transformando la forma en la que se presta y se consume el servicio en sectores; inicialmente en aquellos con activos infrautilizados de elevado valor económico, como el alojamiento turístico —o más en general, el alojamiento sin propiedad— o el transporte urbano o interurbano en vehículo (CNMC, 2016a).

Estos mercados han sido exitosos por dos factores fundamentales (Einav, Farronato y Levin, 2016; Horton y Zeckhauser, 2016 y Spence, 2015). En primer lugar, contribuyen a reducir los costes de transacción de forma considerable y a mejorar el matching entre oferta y demanda. En segundo lugar, aseguran una relación de confianza en las transacciones entre oferentes y demandantes. Estos dos factores han permitido que muchas transacciones beneficiosas que eran relativamente escasas en el pasado(35) predominen de forma masiva en la actualidad. En esencia, son la tecnología digital y la ciencia —en concreto, el área de diseño de mecanismos— las que han facilitado este tipo de desarrollos. Una vez más, se pone de relieve cómo el cambio tecnológico puede explicar y anteceder al cambio cultural.

El desarrollo y el éxito de este tipo de mercados ilustra un aspecto de extrema relevancia en materia de regulación y funcionamiento competitivo y eficiente de los mercados. Estos nuevos mercados virtuales contribuyen, con gran eficacia, a mitigar o solucionar fallos de mercado de distintas formas, y en particular, mediante el uso de mecanismos sofisticados de control, originados a partir del propio mercado. Por ejemplo, Airbnb ofrece a los oferentes y demandantes que realizan transacciones en su portal sistemas de reputación digital robustos basados en valoraciones posteriores a las transacciones; también sistemas de verificación de la identidad. Estos mecanismos reducen el riesgo de que el mercado falle y hacen que las partes en la transacción se sientan seguras.

Empresas como Uber o Lyft en el sector del transporte urbano en vehículo también recurren a mecanismos de control similares a los anteriores para asegurar que su servicio se presta con calidad. Adicionalmente, utilizan otros mecanismos tecnológicos para solucionar problemas de información, reducir los costes de búsqueda y garantizar que la competencia en precios pueda ser muy intensa en el sector de transporte urbano de pasajeros en vehículo, implementando además algoritmos de precio que aseguran el matching continuo entre oferta y demanda y una asignación eficiente de capacidad en las áreas urbanas.

En muchos casos, las regulaciones tradicionales en sectores como el de transporte urbano de pasajeros en vehículo, los servicios profesionales o el alojamiento turístico, se apoyaban en la existencia de fallos de mercado para intervenir en los mercados. Justificadamente en unos casos, si bien no en otros, esta intervención se realizaba mediante el establecimiento de restricciones a la competencia, como es el caso de los requisitos administrativos de calidad o seguridad o, directamente, mediante la regulación de los precios en un sector como el del taxi, un obstáculo normativo que ha impedido la competencia en precios en este sector, en multitud de ciudades del mundo, durante décadas. Sin embargo, puesto que el progreso tecnológico propio de la era digital permite mitigar o solucionar determinados fallos de mercado en los que se apoyaba la regulación tradicional para autojustificarse, muchas regulaciones tradicionales han devenido innecesarias e injustificadas.

La digitalización se convierte de este modo en un instrumento que permite mejorar la regulación en multitud de sectores económicos, al permitir solucionar fallos de mercado, facilitar la eliminación de restricciones a la competencia y aumentar el bienestar36. Por ejemplo, los mecanismos de valoración de carácter instantáneo y transparente hacen la regulación de calidad tradicional mucho menos necesaria. De hecho, los mecanismos autoregulatorios originados en el mercado y basados en sistemas de reputación e intensa competencia intra e interplataformas constituyen una herramienta superior que las regulaciones tradicionales para asegurar la calidad en muchos casos37 (CNMC, 2016b). Por otro lado, la regulación del nivel de precios que tradicionalmente ha caracterizado al sector del taxi —y que nunca ha estado justificada, puesto que la competencia en precios siempre ha sido posible y deseable (CNMC, 2016c)— resulta innecesaria en el entorno tecnológico actual, puesto que éste reduce los costes de búsqueda y de información, y permite que la competencia en precios en este mercado sea todavía más intensa de lo que podría haber sido en el pasado.

La digitalización como elemento que dificulta los procesos de captura regulatoria

La digitalización también contribuye a mejorar la regulación, porque dificulta los procesos de captura regulatoria.

Los procesos de captura regulatoria consisten en que el regulador no diseña una regulación con el objetivo y el efecto de aumentar la eficiencia, sino con el objetivo de aumentar el bienestar de una industria o grupo de presión, adoptando una óptica de interés particular y no de interés general. Muchas regulaciones actuales en España son fruto —al menos por sus efectos— de procesos de captura regulatoria. Los procesos de captura regulatoria serán más probables cuanto mayor sea la opacidad con la que se diseña la regulación y cuanto menor sea el coste que soporta el regulador por diseñar una regulación inadecuada desde la óptica del interés general.

La digitalización dificulta la aparición de procesos de captura regulatoria, por varios motivos. Por un lado, tiende a aumentar la transparencia con la que actúa el regulador, aunque esta transparencia no sea directamente deseada por éste. Un mayor nivel de transparencia facilita la fiscalización del regulador y permite contestar más rápida y fácilmente las difusiones. Por otro lado, facilita la evaluación de los efectos de la regulación, y la difusión de esta evaluación por parte de todos los agentes interesados y del conjunto de la sociedad. Esta mayor contestabilidad intelectual, unida a la mayor transparencia, dificulta la captura y, en particular, actúa sobre el coste eventual que tendrá que soportar el regulador en caso de diseñar malas regulaciones.

La digitalización como elemento que refuerza la función de promoción de la competencia

La digitalización también permite reforzar la eficacia y ampliar los efectos de la función de promoción de la competencia desarrollada por las autoridades de competencia, y de este modo contribuye a mejorar dinámicamente la normativa.

En primer lugar, la digitalización permite un mayor seguimiento, monitorización y cribado (screening) de la normativa. Las bases de datos masivos y las herramientas para analizar datos y textos incrementan la capacidad para analizar la regulación y detectar normas o actos de las administraciones públicas susceptibles de limitar la competencia efectiva, de una forma que no habría sido posible en el pasado. Esta posibilidad tiene un efecto aumentador en la función de promoción, con efectos transversales en toda la cartera de productos de promoción de la competencia a disposición de la CNMC y, en particular, en los estudios de mercado, los informes de proyectos normativos y la legitimación activa para impugnar. En la actualidad, la CNMC está desarrollando una herramienta computacional que permite disponer de una base de datos masiva y diariamente actualizada sobre los desarrollos normativos en España, y analizar los riesgos en términos de restricción a la competencia que plantean los nuevos desarrollos. La utilización de esta herramienta también resulta relevante para el análisis ex ante de los procesos de contratación pública, no solo para detectar diseños ineficientes en las licitaciones, sino también para ir refinando las recomendaciones realizadas por la autoridad en este ámbito.

En segundo lugar, la digitalización y la existencia de bases de datos masivos y nuevas herramientas de su análisis proporcionan a la función de promoción nuevas formas de aproximarse a valorar y cuantificar los efectos de las restricciones a la competencia en la regulación, tanto ex ante como ex post, y para evaluar en qué medida las recomendaciones de la autoridad, una vez se han implementado, han tenido los efectos previstos. En la CNMC ya se han realizado algunos análisis que utilizan información sobre datos masivos (CNMC, 2016b). Las posibilidades que se plantean son considerables y redundarán en una función de promoción más rigurosa, creíble, eficaz y útil para la sociedad.

En tercer y último lugar, la digitalización facilita el contacto y la colaboración con los agentes, y la consecución de una mayor difusión entre los poderes públicos y el conjunto de la sociedad de los productos elaborados en el marco de la función de promoción. La labor de promoción se basa fundamentalmente en una batalla de las ideas, en un combate intelectual, en convencer en un debate público en el que se confrontan argumentos y evidencias. La digitalización facilita dicha difusión y la recopilación de la evidencia empírica necesaria para la continua mejora normativa.

4. Autoridad Independiente de Productividad

El término «productividad» es posiblemente el concepto económico más importante para el bienestar social a corto y largo plazo. Esencialmente, y de forma no estrictamente técnica, la productividad relaciona el producto obtenido con los insumos necesarios para obtenerlos. Es decir, una mayor productividad (a nivel empresa, sector o país) logra más resultados con los mismos inputs y los mismos resultados con menos inputs o cualquier combinación lineal entre ambos casos.

La productividad no es un objetivo por sí misma, sino un medio para facilitar una mayor calidad de vida en la sociedad. Como indica Banks, la productividad tiene relación esencial con el funcionamiento eficiente del lado de la oferta en las economías (Banks, 2015). No obstante, debe recordarse la estrecha relación de la productividad con los salarios reales a medio plazo. Los mercados competitivos tienden a igualar salarios y productividad de los trabajadores.

El crecimiento de la productividad es el determinante fundamental del nivel de vida de un país. Una frase ya célebre escrita por un economista brillante pone de relieve la importancia de la productividad: «La productividad no lo es todo, pero a largo plazo lo es casi todo. La capacidad de un país para aumentar su nivel de vida a lo largo del tiempo depende, casi en su totalidad, de su capacidad para aumentar la producción por trabajador» (Krugman, 1990).

Ahora bien: ¿cómo se mejora la productividad? La productividad se mejora a través de reformas que favorezcan su incremento por dos vías, bien paliando fallos del mercado —por ejemplo, en investigación básica, sistema educativo o provisión de infraestructuras— o bien eliminando fallos del sector público —por ejemplo, un sistema fiscal ineficiente, un sistema judicial inadecuado, o barreras de acceso o de ejercicio introducidas innecesariamente en la regulación o en su aplicación por las administraciones públicas—. Podemos convenir en denominar «reformas estructurales» a dicho tipo de proyectos microeconómicos de compleja ejecución y creciente necesidad en la era digital destinados a mejorar la productividad. Efectivamente, la evidencia disponible muestra que las reformas microeconómicas o de carácter estructural son difíciles de implantar exitosamente. Ya lo eran en la época analógica, pero la digitalización podría haber reducido comparativamente su coste.

Para maximizar las posibilidades de concluir con provecho dichas opciones de política económica pro-productividad la literatura indica que es conveniente que se cumpla un doble requisito. En primer lugar, que las propuestas normativas estén bien fundamentadas en la evidencia disponible y el análisis. En segundo lugar, que estén apoyadas mayoritariamente por la sociedad (OCDE, 2010). Estas dos condiciones incrementan las probabilidades de implantación de las mismas y facilitan que los resultados de las políticas que mejoran la productividad sean llevados a buen puerto.

En nuestra opinión, ambos requisitos resultarían a priori menos costosos de alcanzar en la era digital. Tanto la disponibilidad de información relevante como su análisis científico es menos costoso, más preciso y verificable gracias a la digitalización. Por otro lado, la obtención de un apoyo mayoritario a una política correcta sería en principio más fácil, igualmente, en una sociedad digital, ampliamente conectada e informada a menor coste, y donde puede ser más fácil recopilar la evidencia, trasladar argumentos e intentar convencer.

Habría un tercer factor que debe también ser considerado. En su diseño, publicidad e implantación, las reformas estructurales sufren adicionalmente un problema de consistencia dinámica. Dicho problema es análogo al que padece la política monetaria sin una autoridad independiente (Kydland y Prescott, 1977) o, de forma más general, de forma coincidente al problema ya identificado por Strotz en la optimización intertemporal de la utilidad (Strotz, 1955).

En este sentido, existe una amplia evidencia empírica y una larga experiencia internacional referente al interés de contar con una autoridad independiente para ayudar en la implantación, o directamente implantar, políticas con costes no asumibles por la Administración a corto plazo (Alesina y Summers, 1993). Al mismo tiempo, dicho instrumento no será creíble sin una institución con amplia reputación social. Esta conclusión también cuenta con el respaldo de una extensa literatura referente a la calidad institucional como variable fundamental para el crecimiento económico de los países (Banks, 2009 y 2012; Acemoglu y Robinson, 2012 y OCDE y FMI, 2014).

Lograr apoyo para las políticas favorables a la productividad y, en particular, para las políticas que modifican normas y expectativas económicas derivadas de intereses creados nunca ha sido sencillo. También era oportuno contar con una AIP en la era analógica, y diversos países así lo consideraron(38). No obstante, es previsible que por los efectos favorables de la digitalización sobre la transparencia de las instituciones —voluntaria e involuntaria— la era digital requerirá de instituciones con mayor independencia de los grupos de interés que en épocas precedentes. Dicha independencia, real y percibida, deberá aunarse con elevadas capacidades técnicas. En esta situación de creciente transparencia digital, los Gobiernos requerirán probablemente de un instrumento reputacional que pueda, desde la independencia, funcionar como experto creíble y transparente en reformas microeconómicas. Esta posición parece más difícil de alcanzar directamente desde los departamentos ministeriales competentes, responsables de las propuestas normativas. Por el contrario, podría ser desempeñada con eficiencia por una autoridad técnica independiente cuyas opiniones o decisiones puedan ser aportadas internamente, frente a los departamentos ministeriales, y, externamente, de cara a los grupos de presión y la sociedad.

En definitiva, en un ambiente cada vez más digital y competitivo a nivel mundial, puede haber gran valor añadido, desde la independencia y la especialización técnica, en contar con autoridades independientes de productividad (AIP). Dichas AIP podrían colaborar con las administraciones competentes empleando los nuevos instrumentos digitales a disposición del sector público con la misión de incrementar la productividad y, en consecuencia, los salarios reales y el nivel y calidad de vida de los ciudadanos.

5. Conclusiones

La revolución digital es probablemente el hito tecnológico, económico y sociológico más destacado durante las dos primeras décadas del Siglo XXI. La digitalización se ha extendido a gran velocidad, partiendo de un entorno previo altamente interconectado. En apenas 20 años hemos pasado de una era de cambios a un cambio de era: la era digital.

La digitalización constituye una innovación tecnológica disruptiva y, en apariencia, irreversible. Esta nueva era se siente ya en la sociedad, en las instituciones —públicas y privadas— y en el sistema económico, desvelando con frecuencia la necesidad de adaptar las leyes y normas que regulan nuestra convivencia para aprovechar el nuevo potencial. La digitalización puede favorecer transversalmente la consecución de una creciente libertad económica, mejorando los mercados, los modelos de negocio, y alterando los propios conceptos de empresa y de consumidor.

Las implicaciones para las administraciones pueden ser incluso más profundas que para el sector privado ya que ofrece una oportunidad histórica para que el sector público cumpla de forma más eficaz y eficiente con sus objetivos, mejore la regulación desde los principios de la regulación económica eficiente, promueva la competencia y aumente el bienestar.

En este sentido, la digitalización ha venido acompañada del desarrollo de mecanismos y modelos de negocio que permiten mitigar o solucionar determinados fallos de mercado en los que se apoyaban los poderes públicos para intervenir en el mercado. La digitalización también contribuye a dificultar los procesos de captura regulatoria y permite reforzar la eficacia y ampliar los efectos de la función de promoción de la competencia y su repercusión en la sociedad. Esta mayor y mejor difusión de información en la era digital resulta fundamental para generar debate instruido y aumentar la probabilidad de que el análisis y las recomendaciones realizadas permeen en los poderes públicos. Se puede conseguir con abundante evidencia empírica facilitada por el big data que la normativa mejore en la dirección más favorable al cumplimiento de los objetivos de interés general marcados por los poderes públicos competentes.

Por otro lado, la digitalización también repercute positivamente en otras formas de intervención pública en los mercados, en concreto cuando el sector público actúa de proveedor de bienes y servicios o de comprador. Permite que se introduzcan distintos tipos de mejoras en la prestación de servicios públicos en ámbitos como el sanitario o educativo, facilita una mayor contestabilidad y competencia en mercados donde tradicionalmente el servicio se ha prestado a través de un monopolio de carácter público, y mejora la eficiencia y la presión competitiva en el aprovisionamiento público.

A su vez, la digitalización puede facilitar mejoras sustanciales en el propio funcionamiento del sector público, proporcionando una mayor permeabilidad a las ideas del mercado y del método científico, fomentando la transparencia, el cumplimiento de la normativa y la captación de talento.

Finalmente, en un mundo cada vez más digital y competitivo puede haber valor añadido en contar con autoridades independientes de productividad que, desde la independencia, la transparencia y la especialización, faciliten el contraste técnico y la promoción de las necesarias reformas estructurales, de carácter microeconómico, tan costosas de llevar a cabo en la práctica sin un análisis e información previos.

En todos los sectores, España está hambrienta de reformas económicas inteligentes: reformas estructurales que favorezcan la promoción de la competencia, la defensa de la libertad de elección y la libertad de empresa; reformas en la regulación de los sectores de red —como la energía, el transporte, el agua, el sector postal o las telecomunicaciones—; transformaciones que optimicen los servicios de interés general esenciales para el bienestar y desarrollo de la sociedad como la educación, la sanidad o la justicia. La digitalización puede permitir que la regulación se alinee en mayor medida con la eficiencia económica, mejorando el trabajo del sector público y el bienestar de los ciudadanos.