Del 4:
Effektiv arealbruk

Med et stort arealbehov for offentlige tjenester må vi ta godt vare på de arealene vi har, og utvikle videre hvordan vi kan få gode tjenester, til så mange som mulig, slik at investeringene gir gode ringvirkninger. 

4.1 Arealbruk som bidrar til å nå målene

Dette kapittelet går gjennom dagens praksis og utfordringer, og hvordan kommunen kan jobbe med disse framover. 

STØRRELSE OG UTNYTTING PÅ KOMMUNALE ENHETER

Størrelsen på enhetene har betydning for arealeffektiviteten og drift, og det er derfor ønskelig å bygge relativt store enheter. Ved nybygg legges vedtatt areal- og funksjonsprogram til grunn, og krav til uteareal har særlig betydning for tomtebehovet. Dette gir forutsigbarhet for planlegging, drift og kostnader. 

Når de kommunale tjenestene skal etableres nært lokale bydelssentrum, eller i Trondheim sentrum, er det utfordrende å få plassert store anlegg. Sentrale tomter er egnet for mange ulike formål, og boliger. Utnyttingen kan økes noe ved at det bygges i flere etasjer, men når utearealet er dimensjonerende, er effekten begrenset. Sol- og skyggevirkninger og tilpasning til omgivelsene vil gi føringer for høyder og utforming. 

For å få etablert offentlige funksjoner der det bidrar til kommunens vedtatte overordnede mål, bør kommunen vurdere å løsne opp kravet til areal- og funksjonsprogrammet. Å etablere mindre enheter må vurderes når alternativet er at tjenestene uteblir eller gir uheldige konsekvenser for samfunnet. Krav til uteareal og innvendige areal må ses i sammenheng med øvrige muligheter i bydelen. Funksjonene som skal løses må ses i sammenheng med bydelen for øvrig. Dette vil også kunne gi mer effektive løsninger for varelevering, renovasjon, vegløsninger og parkering. 

For å løse flere behov i bydelen bør fellesskapsrom, som kantiner og store møterom, bygges med inngang og serviceområder slik at de også kan brukes av andre. Offentlige tjenester kan bidra til at deleløsninger og gjenbruksløsninger blir en del av tilbudet i nærmiljøet. 

For å begrense klimafotavtrykket er det viktig at bebyggelse får lang levetid, og kan tilpasse seg endret bruk over tid. 

TILBYGG OG NYBYGG PÅ EKSISTERENDE TOMTER

I mange tilfeller vil det være bedre å utvide en virksomhet enn å opprette en ny. Eksisterende anlegg har ofte god lokalisering, og større driftsenheter kan være positivt i seg selv. Kommunen har funnet gode utvidelsesmuligheter i eksisterende anlegg, men gjenværende potensial er synkende. Noen eldre anlegg har lav utnyttelse, og det er mulig å oppnå høyere tetthet med utvidelser eller riving og nybygg. Skolebehovsplan 2021 og investeringsrekkefølge for skoleanlegg 2020-2035 har et særlig fokus på å vurdere muligheter for utbygging av eksisterende skoler. Muligheter for utvidelser skal også vurderes ved planlegging av nye prosjekter. 

I en tettere og mer finmasket bebyggelsesstruktur, bør kommunen også se på muligheten for tilbygg og nybygg for andre tjenester og arealbehov, enn den tjenesten som allerede er tilstede. For å begrense klimafotavtrykket er det avgjørende å ta vare på eksisterende bebyggelse og å gjenbruke. Ved kjøp av eiendom bør kommunen i størst mulig grad vurdere eksisterende bebyggelse for ombygging i stedet for riving og nybygg. 

SAMLOKALISERING OG SAMBRUK AV OFFENTLIGE TJENESTER

Samlokalisering av tjenester er ønskelig for at ulike tjenester skal dra nytte av hverandre, for å skape et mangfoldig miljø, og for å gi kort vei til målpunkt i hverdagen. Samlokalisering vil være spesielt nyttig dersom det også gir mulighet for å sambruke areal på en slik måte at arealbehovet reduseres. 

Det er stort fokus på samlokalisering og sambruk i nye investeringsprosjekter. Blant annet skal samlokalisering med idrettsanlegg alltid vurderes ved bygging av nye offentlige skoleanlegg. Ved bygging av nye anlegg for andre offentlige funksjoner, skal det alltid vurderes sambruk med innendørs eller utendørs idrettsaktiviteter. I sentrumsstrøk vil sambruk av arealer og funksjoner være en forutsetning for å få til en god by. 

Trondheim kommune har gode eksempler på at kommunale tjenester er samlokalisert. Vi har også eksempler på samlokalisering mellom offentlige tjenester og private boliger, men i praksis oppstår det ofte hindringer. Gjeldende praksis er fortsatt at tjenesteområdene ofte prioriterer sine prosjekter etter egne behov. Inkludering av andre funksjoner vurderes, men for det tjenesteområdet som skal finansiere tilleggsfunksjonene er det ofte en utfordring å skaffe budsjettmidler på riktig tidspunkt. Dette kan gjelde både investeringsmidler og ressurser til å drifte tjenesten eller aktiviteten som skal inn. Det er viktig at det settes av tilstrekkelig tid i tidligfasen i prosjektene, slik at disse utfordringene kan løses. 

For å få til en bærekraftig drift og finansiering i framtiden må det åpnes mellom sektorene. 

Kommunen bør etablere nye strategier slik at finansiering på tvers av tjenesteområdene blir lettere og mer forutsigbart. Praktiske utfordringer kan ikke komme i veien for de beste og mest bærekraftige løsningene. 

SAMLOKALISERING OG SAMBRUK MED ØVRIGE

Byutviklingsstrategien betyr at de viktigste målpunktene må etableres sentralt i bydelene. Utvikling av attraktive lokalsentre med handel, offentlige tjenester og kulturtilbud krever aktiv samordning og prioritering av et felles prosjekt. 

Samarbeidsprosjekter mellom offentlig og privat virksomhet kan realiseres på ulike måter.

Det er komplisert med flere eiere i samme bygg, og det gir mindre fleksibilitet for å endre bruken av bygningsmassen i framtiden, når skolen må utvides eller helsestasjonen bør flytte inn. De fleste offentlige tjenester trenger bakkeplanet og tilgang til uterom og gode solforhold. Dette kan gjøre det vanskelig å finne gode løsninger sammen med boligbebyggelse. Prosjekter sammen med private virksomheter eller boliger er utfordrende, men kan likevel ha store fordeler, både for å spare areal og for å skape urbane områder. 

Praktiske utfordringer ved planlegging av sambruk med private formål i dag, som det bør jobbes videre med for å løse:

• Samarbeid i programmering av areal, for å sambruke og spare areal. 

• Samordne finansiering og utbygging i tid 

• Enighet om ansvar, roller og kostnadsfordeling

• Forventningen om at kommunen skal dekke en større andel av kostnadene

• Offentlige anskaffelsesregler

• Utfordringer mht seksjonering og tilskuddsordninger

• Mulig tap av momskompensasjon. 

Muligheten til å utvikle lokalsentre skal vektlegges tungt ved valg av tomt og tidspunkt for realisering av prosjekter. Offentlige tjenester som bidrar til flere folk og barn i sentrum skal prioriteres. 

Utfordringene knyttet til faktisk samspill deler Trondheim med andre kommuner. Vi bør samarbeide med andre norske kommuner og andre aktører for å øke læringstakten rundt fremtidens tjenester. Vi bør samarbeide med andre om å finansiere initiativer som bidrar til samfunnsmålene, og utvikle gode løsninger for dette. 

Dersom kommunen blir en aktør (aktiv eller i partnerskap) i boligsektoren, kan det forenkle sambruk, og gjøre det mulig å kjøpe riktig lokalisert boligbebyggelse som skal transformeres til offentlige tjenester senere.  

Sambruk med funksjoner som ikke trenger mye bakkeplan eller uterom, kan gi en enklere og mer fleksibel bygningsmasse. Dersom kommunen hadde et partnerskap med utleie av kontorbebyggelse eller undervisningslokaler, kunne det være enklere å få til gode løsninger og mulig å tidsbegrense sambruken dersom kommunen trenger arealene selv senere. 

SAMBRUK AV UTEAREAL 

En arealnøytral byutvikling gir sterk konkurranse om arealene, og også tilgjengelig grøntareal må utnyttes effektivt. Samtidig er det viktig å sikre at byen også i framtida oppleves som en grønn by med god tilgang til grønne arealer. Ved å samle uteareal kan en få til store, sammenhengende områder som har større bruksverdi enn om alle har sitt eget areal. 

Vi har flere eksempler på at tilgrensende friareal eller idrettsareal brukes som en del av skolens uteareal, og at deler av utearealene til barnehagen inngår i nye boligområders uteromsregnskap. Dette vurderes konkret i hvert enkelt tilfelle, og det blir vanligvis gjort gjennom reguleringsplan. Områdets totale tilgang på grønnstruktur og uteoppholdsareal må vurderes i et overordnet perspektiv. 

Trondheim kommune bør ha fokus på at plassering og utforming av uterom bør være tilgjengelige og åpne for alle, og bidra til en inkluderende by. 

4.2 Erfaringer fra sambruk de siste årene

Trondheim kommune har lang erfaring med sambruk, både mellom ulike offentlige tjenester og med private bygg. De fleste erfaringene fra sambruken er positive. Et eksempel på sambruk med boliger er Rosenborg park. Der har utfordringene særlig vært drift og vedlikehold, med mange driftere på et relativt lite område. Iladalen er et annet eksempel på at uteareal er samlet, ved at boligområdene rundt har bidratt til ballplass og mer til. 

Finalebanen har sambruk i form av privat parkering under offentlig park. Problematikk knyttet til drift og ansvar (hvem eier membranen?) har gitt dårlige erfaringer, som igjen  gjør at kommunen kvier seg for å inngå nye slike samarbeid. Framtidig offentlig park på Tiller blir dermed detaljregulert til privat areal, og allmennhetens tilgang til en sentral park glipper. Det er uheldig at manglende tekniske løsninger og avtaler i dag forhindrer ønsket sambruk på lang sikt. 

Mer intensiv bruk av utearealene vil gi økt fare for brukerkonflikter og noen brukergrupper kan miste “sitt” tilbud i friområdet. Det vil også medføre økt slitasje, og høyere standard og økt vedlikehold vil derfor være nødvendig. 

Under pandemien og nedstengingen måtte skoler og barnehager dele barna inn i kohorter som ikke skulle dele uteareal. Da ble vi nødt til å løfte blikket og finne flere uterom, og nye måter å bruke arealene på. Nærliggende friareal eller parker ble viktige, og undervisningen ble tilpasset de nye stedene. Også for beboere ble verdien av gode utearealer åpenbar, når mer av tiden ble tilbrakt hjemme. Med økt hjemmekontor og digitale tjenester, blir tilgangen til gode offentlige utearealer viktige for å få en god by. 

Forhåpentligvis har koronaen gitt oss gode erfaringer og nye perspektiver på hvordan vi kan se mulighetene for sambruk av arealer i prosjekter framover. Tidligfasen i et prosjekt er avgjørende for å få til gode løsninger, både for organisering og utforming av områder og framtidig drift. Det bør vurderes om offentlige uterom som parker og lekeplasser bør trekkes inn i arbeidet med PAOT framover, for å bedre sikre felles planlegging og finansiering.