Del 1:
Om planen og bruk av den

Plan for areal til offentlige tjenester omhandler behovet for areal til offentlige tjenester, idrett og kultur i et langsiktig perspektiv, muligheter for lokalisering og økonomiske konsekvenser. 

Planen ble første gang vedtatt i 2017 med planhorisont fram til 2050, og var en videreføring av prosjektet Trondheim 2030, som ble vedtatt i bystyresak 130/13 om Erverv og finansiering av tomteareal til kommunens tjenester 2014-2030.

Sammenlignet med Trondheim 2030-prosjektet har Plan for areal til offentlige tjenester forsøkt å lokalisere konkrete arealer for offentlige tjenester. Plan for areal til offentlige tjenester skal være grunnlagsmateriale for både arealplanlegging og økonomiplanlegging. Arealbruk sikres formelt gjennom kommuneplanens arealdel og reguleringsplaner, og finansiering av grunnerverv avklares gjennom budsjett og økonomiplan. Det er behov for revisjon av planen fra 2017 i forbindelse med arbeid med ny kommuneplans arealdel, som skal bygge videre på vedtatt byutviklingsstrategi fra 2020.

Planhorisont for revisjon av planen er fram mot 2060. Det er knyttet stor usikkerhet til en så lang planhorisont, både i forhold til befolkningsutvikling og innbyggernes ønsker og behov. For å legge til rette for vurderinger av samlokalisering og sambruk, er byen delt i 8 bydeler. Inndelingen er utelukkende gjort for å gjøre arbeidet mer oversiktlig, og bydelene i dokumentet har ingen offisiell status. 

Plandokumentet består av: 

• Innledning/planbeskrivelse

• To illustrasjonskart

• Handlingsplan 

Et kart viser identifiserte tomter til offentlige tjenester samt kultur og idrett, og det andre viser hvor det mangler tomter. Kartene er illustrasjoner til handlingsplanen, og må ikke forveksles med juridiske plankart.

Utfyllende materiale finnes i egen statusrapport med prognoser for befolkningsvekst og beregnet behov for nye anlegg.

1.1 Forholdet til andre planer

Forslag til kommuneplanens samfunnsdel (KPS) er lagt ut på høring våren 2022. Samfunnsplanen har mål og delmål for de neste 12 årene, og fokuserer på hvordan kommunen velger å prioritere og gjennomføre offentlige investeringer. Dette kan i stor grad bidra til flere av målene og strategiene for hvordan kommunen kan håndtere utfordringer og gripe muligheter innenfor sosial, miljømessig og økonomisk bærekraft.

Ny arealdel til kommuneplanen (KPA) skal legge rammene for byutviklingen fram til 2034. Plan for areal til offentlig tjenester skal synliggjøre behovet for offentlige tjenester fram til 2060, og er viktig for at kommuneplanen kan ivareta de arealbehovene vi har og de vi vet kommer. Planprogrammet for arbeidet med ny KPA ble stadfestet av bygningsrådet 8. mars 2022, og presiserer at planarbeidet skal kartlegge behov og sikre areal for offentlig infrastruktur - sosial og teknisk - innenfor eksisterende bystruktur. Det er også beskrevet at planarbeidet skal utrede hvordan vi kan sikre tilstrekkelig areal til idrettsformål i kommunen som helhet, og slik at fortettingsområdene i sentrum og lokale sentrum også får god dekning.

I tillegg til pågående prosess med kommuneplanen er det flere planarbeid med overlappende innhold som har gått parallelt med arbeidet med Plan for areal til offentlige tjenester. Dette gjelder spesielt skolebehovsplanen og plan for idrett og fysisk aktivitet. Skolebehovsplanen 2021 og Investeringsrekkefølge for skoleanlegg 2022-2035 ble vedtatt i bystyret i januar 2022, og planprogram for Plan for idrett og fysisk aktivitet ble stadfestet i februar 2021. 

Planarbeidet forholder seg også til tidligere vedtatte planer. Spesielt byutviklingsstrategien og sentrumsstrategien har gitt føringer til arbeidet. 

Plan for helsebygg som ble vedtatt i juni 2019 har vært førende for behovet innenfor helse- og velferdssektoren.

I tillegg til disse planene er også relevant innhold fra Plan for friluftsliv og grønne områder, Handlings- og økonomiplan med langsiktig investeringsanalyse, Kommunedelplan for kunst og kultur, Utbyggingsplan for bygging av idrettsanlegg og rullering av Kulturarenaplanen innarbeidet i planen. 

Det forutsettes at Plan for areal til offentlige tjenester skal revideres jevnlig, og endringer som følger av vedtak i andre planer vil bli innarbeidet i revisjoner av planen.

1.2 Vedtatte strategier og føringer for planarbeidet

BYUTVIKLINGSSTRATEGIEN

Gjennom byutvikingsstrategien har kommunen klare prinsipper for hvordan byen skal utvikles fram mot 2050. Vi skal fortette og transformere eksisterende byggeområder til en tettere bystruktur med god kvalitet. Vi skal ikke bygge på nytt land. Over halvparten av boligtilveksten skal komme sentralt i Trondheim og i lokale sentra. Offentlige funksjoner er viktige målpunkt i manges hverdagsliv. Plassering av nye funksjoner og offentlige investeringer er en viktig driver for boligtilveksten og bør gjøres der de bidrar til målene for byutviklingen. 

SENTRUMSSTRATEGIEN

Trondheim sentrum er den viktigste bydelen for å lykkes med byutviklingsstrategien. Det er avgjørende at sentrum utvikles slik at mange ønsker å bo i bydelen. Hovedformålet med sentrumsstrategien er å få flere folk i Trondheim sentrum. Sentrumsstrategien beskriver mål og strategiske virkemidler og tiltak for å nå målene fram mot 2050. 

Trondheim kommune har gjennom økonomiplanleggingen mulighet til å prioritere utvikling av offentlige tjenester og infrastruktur i sentrumsområdene, og dermed bidra til å styre byutviklingen hit, levere best mulig tjenester og redusere kommunens investeringsbehov og  kostnader. 

Å transformere og bygge i sentrum kan på kort sikt ha høyere samfunnskostnader for det offentlige, ettersom tomteprisene er høyere og planprosessene kan ta lengre tid på grunn av interessekonflikter. For kommunen vil en kompakt sentrumsutvikling også kunne gi økonomiske konsekvenser i form at økt belastning på eksisterende teknisk infrastruktur, med kostnader knyttet til blant annet utbedring av vann- og avløpsnett.

Å fortette i sentrum kan imidlertid ha positive økonomiske konsekvenser på lang sikt. Sentrumsstrategien peker på virkemidler for flere folk i sentrum gjennom å foredle og fortette med boliger, arbeidsplasser, barnehager, skoler, kulturtilbud, offentlige tjenester, grønne og blå områder, og møteplasser og byrom med kvalitet. En kompakt by bidrar til lavere samfunnskostnader til fysisk og sosial infrastruktur på lang sikt. Kortere avstander til og mellom offentlige tjenester kan innebære en mer effektiv drift av ulike tjenester. Det vil samtidig kunne bety redusert kostnadsvekst knyttet til drift og vedlikehold, gjennom økt antall brukere. 

OMRÅDELØFT PÅ TEMPE OG LADEMOEN

Kommunen har satt igang arbeidet med områdeløft på Tempe og Lademoen. Valg av områder ble bestemt av formannskapet 23.03.2021. Disse sentrumsnære områdene har opphopninger av levekårsutfordringer. Arbeidet med områdeløftet vil inkludere å se nærmere på hvordan offentlige tjenester og eiendommer utvikles som arenaer og verktøy for å skape gode lokalsamfunn og levende nærmiljø, og bidra til sterke barnefellesskap.  

Gjennomføring av en områdesatsing betyr at et område prioriteres i et gitt tidsrom, noe som med stor sannsynlighet betyr økonomiske investeringer. Lademoen og Tempe-Sorgenfri er områder der det allerede er stor privat investeringsvilje i sentrumsnær byutvikling. Områdesatsingene er et partnerskap med staten, og det forventes at nye områdesatsinger også medfører tilførsel av statlige midler gjennom noen år. Områdeløftet skal gjennomføres i perioden 2022-2031. 

KOMMUNEN SKAL BIDRA TIL Å OPPFYLLE BÆREKRAFTSMÅLENE

Kommunen har en sentral rolle i å oppfylle FNs 17 bærekraftsmål.

I Nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging 2019-2023 påpekes at bærekraftsmålene skal være grunnlaget for å ta tak i vår tids største utfordringer:

• Å skape et bærekraftig velferdssamfunn

• Å skape et økologisk bærekraftig samfunn 

• Å skape et sosialt bærekraftig samfunn

• Å skape et trygt samfunn for alle

Klimabudsjettet og klimaplanen

En ny kommunedelplan for energi og klima er under utarbeiding, og planprogrammet skal på høring sommeren 2022. Handlingsprogrammet for kommunedelplanen for energi og klima 2017-2020 sa at klimahensyn skulle være førende for kommunens virksomhetsutøvelse, inkludert Trondheim kommunes handlings- og økonomiplan.

1.3 Avgrensing av oppgaven

Geografisk er planen avgrenset til å gjelde Trondheim kommune. Kommunedirektøren har videre valgt å begrense planarbeidet slik at det i hovedsak omhandler tomter for barnehager, skoler, helse- og velferdssentre, idrettsanlegg, kulturanlegg og gravplasser. 

Arealberegninger for idrettsanlegg omfatter både større idrettsflater og nærmiljøanlegg. Nærmiljøanlegg var ikke en del av behovet som ble beregnet i 2017. Arealer til grønnstruktur og nærmiljøanlegg er detaljert beskrevet i Plan for friluftsliv og grønnstruktur.

Kulturanlegg var ikke en del av planen som ble vedtatt i 2017, hvor det ble forutsatt samlokalisert med andre kommunale tilbud. 

På grunn av muligheter for samlokalisering og sambruk, er behov for videregående skoler omtalt, selv om dette ikke er et kommunalt ansvar, men det er ikke gjort tomtevurderinger. 

Offentlige byrom eller byomfattende tilbud innenfor idrett og kultur er ikke inkludert i planarbeidet. Arealer til teknisk infrastruktur som bydrift, varmesentraler og energilager med videre eller arealer til mobilitet som bylogistikk, mobilitetshus, ladestasjoner for næringstransport og bussdepot er ikke inkludert. Heller ikke arealer til avfallshåndtering, ombruksstasjoner, lager for gjenbruk av materialer eller areal for lagring av rene masser. 

Framtidig behov for studentboliger og kommunale boliger inngår heller ikke. Dette er behandlet i boligpolitisk plan og skal utredes videre gjennom program for kommunalt disponerte boliger. Areal til NTNU-campus utredes gjennom pågående planprosesser for Campussamlingen.

1.4 Målsetting for planarbeidet

Formålet med Plan for areal til offentlige tjenester er å avklare behov og muligheter nærmere, bedre grunnlaget for prioritering av tiltak og øke forutsigbarheten. Planen skal bidra til: 

• å sikre tilstrekkelig og hensiktsmessig areal til offentlige tjenester i en raskt voksende by, både på kort og lang sikt

• å sikre at lokalisering av offentlige funksjoner bygger opp under kommunens strategier om fortetting og rett virksomhet på rett sted 

• å utvikle gode lokalmiljøer i byen 

• å utvikle robuste og fleksible løsninger som tar høyde for behov vi ikke kjenner i dag 

• å sikre helhetstenking, åpenhet og medvirkning i prosesser 

• at bygninger og anlegg for offentlige tjenester får en arealeffektiv utnytting, og at 

• samlokalisering og sambruk vurderes i alle prosjekter

1.5 Rullering av plandokument og statusrapport

Det er vanskelig å anslå behovet for offentlige tjenester og idrett i et så langsiktig perspektiv. Befolkningsprognoser med lang tidshorisont har stor usikkerhet, og det er også usikkert hva som vil være befolkningens behov og ønsker i framtida. En relativt høy befolkningsvekst er sannsynlig, men fordi byen har så stor tilgang på utbyggingsområder for boliger, er det usikkert hvor i byen veksten kommer først. Det er derfor nødvendig å oppdatere planmaterialet jevnlig. Handlingsdelen av Plan for areal til offentlige tjenester forutsettes revidert årlig som en del av økonomiplanarbeidet. En mer omfattende rullering vurderes i forbindelse med kommunens neste planstrategi. 

1.6 Metode for beregning av arealbehov

Det framtidige arealbehovet for de ulike tjenesteområdene er anslått ved hjelp av befolkningsframskrivinger og en videreføring av dagens arealbehov. Hvilke aldersgrupper i fremskrivningene som benyttes og hvordan dagens arealbehov defineres er avhengig av tjenesteområde. Dette er samme metode som er brukt i tidligere utgave av Plan for areal til offentlige tjenester. For barnehage og skoler er behovet beregnet på bakgrunn av forventet vekst i antall barn i aktuell aldersgruppe i de ulike opptaksområdene og angitt i antall anlegg. For idrett er dagens arealbruk per innbygger 6-69 år videreført. For kulturområdet er ikke dagens dekning lagt til grunn for det framtidige behovet, men en normativ vurdering av at en vekst på 20000 innbyggere utløser behov for et nytt kulturanlegg. Innenfor idrett og kultur tar ikke beregningene hensyn til eventuell over- og underdekning i de enkelte bydelene i dag.  Ved prioritering av anlegg må også dagens dekning vektlegges, noe som kan gi en annen geografisk fordeling enn beregninger viser. Beregningene er presentert i Statusrapporten. For gravplassareal er en analyse fra 2019 benyttet.

1.7 Valg av prognosealternativ

Arealbehovet er framskrevet etter to framskrivingsalternativ; middels høy (TR2021MH, heretter kalt mellomalternativet) og høy (TR2020H). I middels høyt alternativ er befolkningsveksten satt til det som forventes som det mest sannsynlige nivået de kommende årene. Veksten i dette alternativet er litt høyere enn det som har vært antatt tidligere som følge av at flytteoverskuddet de første årene er oppjustert. Dette skyldes at veksten har vist seg å bli høyere enn antatt de siste årene. Dette alternativet er brukt for å vise et sannsynlig behov fram mot 2040. I dette tidsperspektivet får høyere vekst særlig betydning for behovet for barnehager. Behovet for skoler blir påvirket av dette etter 2040. I høyt alternativ er befolkningsveksten satt så høyt at hele det kartlagte boligpotensialet i kommunen må bygges ut. Dette omfatter alle vedtatte og igangsatte reguleringsplaner, areal avsatt til boligformål i kommuneplanens arealdel, samt ytterligere fortetting. For sentrumsområdet er potensialet som er vist i sentrumsstrategien benyttet. Samlet viser denne framskrivingen konsekvensen av 60 000 nye boliger, og en så stor vekst samlet sett innen 2060 er ikke realistisk. For den enkelte bydel kan likevel denne framskrivingen vise ytterpunktet for en mulig utvikling. 

Å erverve nye egnede tomter blir vanskeligere etter hvert som byen bygges ut. For at en i framtida skal ha tilstrekkelig offentlig areal til å betjene en fullt utbygd by, er det derfor nødvendig å kartlegge og sikre seg de nødvendige arealene før de blir tatt i bruk til andre formål. Alternativet vil være at en mangler offentlige arealer eller at de får en ugunstig lokalisering utenfor byggeområdet. Høy befolkningsprognose er derfor lagt til grunn for beregning av det arealbehovet som skal identifiseres og sikres i arealplaner. 

Ved beregning av kostnader til erverv av grunn er det tatt utgangspunkt i middels høy befolkningsprognose. Dette er gjort fordi den regnes som det mest sannsynlige vekstalternativet. Det er heller ikke sannsynlig at alle bydeler oppfyller sitt fulle boligpotensiale samtidig. Likevel må det tas høyde for strategiske oppkjøp, slik at kommunen kan erverve tomter vi har bruk for i framtida når de kommer for salg. 

Beregninger av behov bygger på befolkningsprognoser fra 2020 og 2021. Det er viktig å være klar over at med et så langt tidsperspektiv er usikkerheten stor, både med tanke på hvordan befolkningsveksten vil bli og hvilke arealbehov ulike tjenester vil ha i framtiden.

1.8 Usikkerhet om framtidig barnetall i sentrumsområdet

I sentrumsstrategien er det pekt på stort utbyggingspotensial i og nær sentrumsområdet. Det er usikkerhet knyttet til i hvor stor grad og også når et slikt potensial kan realiseres. Hvordan en fortetting i sentrum og sentrumsnære områder vil innvirker på barnetall er også usikkert. I framskrivingene benyttes dagens bosettingsmønster og flyttestatistikk for de siste 10 årene som grunnlag for å framskrive befolkningen. Litt forenklet kan man derfor si at framskrivingene viderefører dagens mønster for barn per bolig i sentrum, slik at andelen barn forblir noenlunde den samme selv om boligtallet øker. Når andelen barn er liten i dag vil den derfor bli relativ lav også i framtiden. Andelen er mye lavere enn i andre bydeler, noe som både skyldes at det blir født færre barn i sentrumsområdet og at flere barnefamilier flytter ut i årene før barna skal begynne på skolen. Dersom det skulle bli mer attraktivt for familier med barn å bo i sentrum vil dette innebære høyere barnetall. For å vise konsekvensen av dette er det i beregning av behov for barnehager og skoler i sentrumsområdet gjort en egen vurdering av at en mindre andel av barnefamiliene ønsker å flytte ut av bydelen før barna begynner på skolen. Dette alternativet viser behovet i 2060 dersom utflyttingen av barn i alderen 0-6 år halveres fra dagens nivå for skolekretsene Ila, Bispehaugen, Lilleby, Lade og Singsaker. I dag er utflyttingsandelen over 50 prosent i deler av sentrum. 

God tilgang på offentlige tjenester, idrettsanlegg og grønnstruktur er viktig for at også barnefamilier skal velge å bo sentralt i byen. Samtidig er det spesielt vanskelig å finne arealer til offentlige tjenester og idrett i disse områdene. Ettersom relativt små trendbrudd kan gi store utslag, er det grunn til å følge utviklingen av de sentrale områdene særskilt.