Общая характеристика обжалования в системе административной юрисдикции: признаки, сущность, значение

Автор Денисов А.В. © Все права защищены.

Сущность права на обжалование в системе административной юрисдикции Российской Федерации, признаки и значение этого правового явления могут быть определены исходя из понятия административной юрисдикции и административно-юрисдикционного процесса.

М.Я. Масленников замечает, что все производства, связанные с применением административных санкций, осуществляются при соблюдении достаточно четких административно-процессуальных  норм, регламентирующих, в том числе права и обязанности участников административно-юрисдикционного процесса. В числе основных прав и право на обжалование постановлений (решений)[1]. "Принцип двустепенности[2]" – так М.Я. Масленников характеризует реализацию права на обжалование. Вместе с тем замечает, что принцип диспозитивности проявляется, в том числе, и в праве на обжалование, которым участники процесса могут воспользоваться по своему усмотрению[3].

Всеобщая декларация прав человека устанавливает: "Каждый человек имеет право на эффективное восстановление в правах компетентными национальными судами в случае нарушения его основных прав, предоставленных ему конституцией или законом"[4].

Часть вторая статьи 46 Конституции Российской Федерации закрепляет, что решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд.

Однако, право на обжалование тех или иных действий (бездействий) нельзя ограничивать одним лишь правом на обращение в суд, нормативные правовые акты закрепляют возможность подачи соответствующих жалоб и в административном порядке. Так, например, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях [5] от 30 декабря 2001 года предусматривает главу 30 под названием: "Пересмотр  постановлений и решений по делам об административных правонарушениях". Подпункт 3 части 1 статья 30.1 указанной главы Кодекса закрепляет, что постановление, вынесенное должностным лицом – может быть обжаловано в вышестоящий орган, вышестоящему должностному лицу либо в районный суд по месту рассмотрения дела.

Вместе с тем, право на обжалование решений и действий (бездействий) не ограничивается только лишь нормами КоАП РФ и случаями привлечения к административной ответственности. Такая возможность, например, закреплена и в  нормативных правовых актах, носящих общий характер, например в Законе РФ от 27 марта 1993 г. № 4866-1 "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан"[6].

Для уяснения места обжалования в административно-юрисдикционном процессе, необходимо раскрыть основные черты права на обжалование в каждом из видов административно-юрисдикционного производства и  общий порядок реализации указанного права.

Рассматривая исполнительное производство как вид административно-юрисдикционного производства, необходимо отметить следующее.

В ходе исполнительного производства действия судебного пристава-исполнителя могут быть обжалованы.

Такое право на обжалование было закреплено в ранее действовавшем Законе РФ от 21 июля 1997 г. № 119-ФЗ (ред. от 10.01.2003) "Об исполнительном производстве "[7], например, часть 6 статьи 9 устанавливала, что постановление о возбуждении исполнительного производства может быть обжаловано в соответствующий суд в 10-дневный срок, а часть 4 статьи 24, устанавливала,  что определение о приостановлении или прекращении исполнительного производства может быть обжаловано в сроки и порядке, которые предусмотрены Гражданским процессуальным кодексом РСФСР и Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации.

Более того, в историческом аспекте право на обжалование неоднократно подтверждалось судебной практикой, а также было предметом рассмотрения в Конституционному суда РФ.

Интересен исторический пример, когда Постановлением Конституционного Суда РФ от 30 июля 2001 № 13-П "По делу о проверке конституционности положений подпункта 7 пункта 1 статьи 7, пункта 1 статьи 77 и пункта 1 статьи 81 Федерального Закона "Об исполнительном производстве" в связи с запросами Арбитражного суда Воронежской области, арбитражного суда Саратовской области и жалобой акционерного общества "Разрез "Изыхский"[8] было выработано правоположение, в силу которого пункт 1 ст. 81 действовавшего Закона РФ от 21 июля 1997 г. № 119-ФЗ (ред. от 10.01.2003) "Об исполнительном производстве "был признан неконституционным в силу его формальной неопределенности. При этом Конституционный Суд РФ признал правомерным взыскания с  должника, - постольку, поскольку федеральный законодатель вправе установить такого рода взыскание в качестве санкции (меры административной ответственности) за неисполнение исполнительного документа, однако согласился с правом на обжалование  данного постановления судебного пристава-исполнителя.

Судебная практика[9] показала, что наложение указанной и иных мер административной ответственности в сфере исполнительного производства  может быть обжаловано, например, в порядке, предусмотренном Глава 24 Арбитражного процессуального кодекса[10] (рассмотрение дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействий) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц). Само же наложение подобных мер ответственности должно подчиняться порядку наложения административных наказаний, определенному Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.

Действующий в настоящее время Федеральный закон от 02.10.2007 N 229-ФЗ «Об исполнительном производстве» (принят ГД ФС РФ 14.09.2007)[11] предусматривает уже целую главу (Глава 18.), системно определяющую сроки и порядок обжалования постановлений и действий (бездействия) должностных лиц службы судебных приставов.

По сравнению с ранее действовавшим законом от 21 июля 1997 г. № 119-ФЗ (ред. от 10.01.2003) "Об исполнительном производстве, это большой прогресс, указанный прежний закон не предусматривал подобной систематизации правовых норм.  

Глава 18 Федерального закона от 02.10.2007 N 229-ФЗ «Об исполнительном производстве» (принят ГД ФС РФ 14.09.2007) предусматривает нормы, регулирующие: сроки подачи жалобы,  порядок подачи жалобы в порядке подчиненности; форму и содержание жалобы, поданной в порядке подчиненности; основания для отказа в рассмотрении по существу жалобы, поданной в порядке подчиненности; срок рассмотрения жалобы, поданной в порядке подчиненности; решение по жалобе, поданной в порядке подчиненности; порядок оспаривания постановлений должностных лиц службы судебных приставов, их действий (бездействия).

Проанализировав данные положения закона, следует сделать несколько общих выводов относительно особенностей обжалования в данном виде административно-юрисдикционного производства.

Во-первых, положения, касающиеся обжалования в данном виде административно-юрисдикционного производства помещены в отдельную главу.

Во-вторых, в исполнительном производстве обжалование возможно как в судебном, так и в административном порядке.

В-третьих, в специальной норме предусмотрены основания отказа в рассмотрении по существу жалобы, поданной в порядке подчиненности, что ранее закон не предусматривал.

Характеризуя право на обжалование в административно-процессуальном производстве (деятельности по применению мер административно-процессуального принуждения, не являющихся мерами ответственности), необходимо указать следующее.

Н.В. Макарейко отмечает, что одним из действенных средств по обеспечению общественного порядка выступают меры пресечения. Их целевое предназначение заключается в прекращении противоправного деяния и недопущении новых правонарушений[12].

Меры пресечения могут быть классифицированы на общие (административное задержание граждан, запрещение эксплуатации транспортных средств, техническое состояние которых угрожает безопасности движения, запрещение работы объектов  разрешительной системы и т.д.), специальные (применение физической силы, специальных средств) и меры процессуального пресечения[13].

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях предусматривает главу 27 Применение мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях.

Например, при применении такой меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении, как доставление, в соответствии с частью 3 статьи 27.2 КоАП РФ, оформляется протокол либо делается соответствующая запись в протоколе об административном правонарушении или в протоколе об административном задержании.

Применение мер пресечения также может быть обжаловано, например, в суд, в соответствии с  Законом РФ от 27 марта 1993 г. № 4866-1 "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан"[14]. В любом случае, обжалование применения мер пресечения зависит от волеизъявления лица, а подача жалобы повлечет ее рассмотрение и вынесение соответствующего решения.

Характеризуя черты права на обжалование в дисциплинарном производстве, необходимо отметить, что в настоящее время имеется большое видовое разнообразие источников дисциплинарного производства. Нормы, регламентирующие дисциплинарное производство, содержатся  в законодательстве о труде, дисциплинарных уставах и положениях, правилах внутреннего трудового распорядка для рабочих и служащих предприятий, учреждений, а также учащихся и других нормативных актах, регулирующих прохождение государственной службы[15].

Исследуемое производство (в большинстве его разновидностей) осуществляется в административно-процессуальных формах[16].

И.В. Панова отмечает, что дисциплинарное производство может проходить через различные стадии, в их числе и через стадию обжалования приказа по делу о дисциплинарном проступке, являющуюся факультативной. Важной заслугой законодательства, регламентирующего дисциплинарную ответственность лиц согласно Уставам и Положениям постперестроечного периода, является закрепление права субъектов на обжалование не только в порядке подчиненности (в вышестоящий административный орган), но и в суд[17].

Так, сотрудник органа внутренних дел вправе обжаловать наложенное на него взыскание последовательно вышестоящим начальником вплоть до министра внутренних дел РФ, а в установленных законом случаях – в суд. Служащий также вправе в месячный срок со дня вручения приказа об увольнении обжаловать его в суд. Но, согласно общему правилу, лица, на которых дисциплинарные взыскания налагаются на основе норм административного права, обжалуют их в административном порядке. По результатам рассмотрения жалобы субъекты вправе принимать следующие решения: оставить жалобу без удовлетворения; изменить меру взыскания в сторону снижения ее тяжести; дело производством прекратить; отменить приказ о наложении административных взысканий и принять по делу новое решение[18].

Не вдаваясь в дискуссию обоснованности выделения производства по жалобам в отдельное административно-юрисдикционное производство необходимо отметить, что под жалобой обычно понимают обращение гражданина или группы граждан, адресованное соответствующему органу исполнительной власти, местного самоуправления, должностному лицу и т.д. в сфере государственного управления либо соответствующему судебному органу, содержащее информацию о действительном или предполагаемом нарушении права гражданина (группы граждан), установленного действующим законодательством[19].

Е.В. Ламонов отмечает, что постановление по делу об административном правонарушении, вынесенное должностным лицом, и решение вышестоящего должностного лица по жалобе на это постановление  могут быть обжалованы в суд по  месту рассмотрения жалобы, а затем в вышестоящий суд. Постановление по делу об административном правонарушении, вынесенное коллегиальным органом, органом, созданным в соответствии с законом субъекта российской Федерации, и решение судьи по жалобе на это постановление могут быть обжалованы в вышестоящий суд. Подача последующих жалоб на постановление по делу об административном правонарушении и решение по жалобе на это постановление, их рассмотрение и разрешение осуществляются в порядке и сроки, установленные ст. 30.2 – 30.8 КоАП РФ[20].

Таким образом, вынесенное решение  по жалобе как раз и может являться объектом обжалования.

Обжалование в производство по делам об административных правонарушениях.

Основные черты производство по делам об административных правонарушениях проявляются в том, что его рассматривают как часть административно-юрисдикционного процесса, обладающего всеми признаками последнего, несущего в себе различную смысловую и правовую нагрузку: а) отличную от других (специфическую) процедуру рассмотрения дел по наложению административных взысканий; б) каждая стадия этого производства завершается принятием по делу соответствующего акта, не сходного с актами, принимаемыми в других производствах; в) определенные отношения, охраняемые данным производством, урегулированные административным правом, обособленность и завершенность которых обеспечивается с момента возникновения юридического (административного) спора и до его разрешения[21].

Законодательство об административных правонарушениях (глава 30 КоАП РФ) предусматривает возможность обжалования постановления по делу об административном правонарушении. Эта возможность, с одной стороны, является формой реализации обеспечения и соблюдения юридических гарантий в административно-юрисдикционном процессе, законности и обоснованности применяемых административных наказаний, выполнения требований ст. 46 Конституции Российской Федерации, закрепившей право судебной защиты в качестве конституционного принципа. С другой стороны, факт существования такой возможности имеет большое превентивное значение, дисциплинирует тех, кому поручено применять административные наказания, позволяет на основе единообразного толкования и применения закона исправлять и устранять допущенные ошибки[22].

            Проанализировав изложенное, можно сделать ряд выводов относительно рассматриваемого правового явления - обжалования в системе административной юрисдикции и административно-юрисдикционном процессе.

Во-первых, если придерживаться понятия административно-юрисдикционного процесса, как совокупности, например, пяти видов производств, а именно: исполнительное производство, производства по жалобам, производство по делам об административных правонарушениях, производства по применению мер административного пресечения и восстановительных мер, а также дисциплинарного производства, можно сказать, что объектом обжалования в системе административной юрисдикции, и соответственно в административно-юрисдикционном процессе,  будут решения, действия или бездействия компетентных органов или должностных лиц, принятые (вынесенные, совершенные) в ходе осуществления указанных видов производств.

Во-вторых, обжалование, как правовое явление в административно-юрисдикционном процессе может быть отнесено к стадии соответствующего производства, наравне с такими стадиями, как стадия возбуждения административного производства, стадия рассмотрение дела (принятие решения) и стадия исполнения решения[23]. Указанная стадия носит факультативный характер в силу того, что право является мерой возможного поведения и соответственно, возникновение этой стадии зависит от волеизъявления субъекта обжалования.

В-третьих, значимость пересмотра решений и постановлений проявляется в том, что такой пересмотр является наиболее доступным и быстрым способом проверки законности тех или иных решений и действий (бездействий) и служит, таким образом, реальной гарантией законности, позволяя  проверить правильность и обоснованность вынесенного решения, носит, по моему мнению, и превентивный характер, предостерегая от вынесения поспешных и необоснованные решений возможностью их пересмотра и отмены

[1] См.: Масленников М.Я. Административно-юрисдикционный процесс: понятие и соотношение с иными видами процессуальной деятельности // Государство и право. 2001. № 2. С. 15-20.

[2] См.: Масленников М.Я. Российский административный процесс.  Тверь, 2001. С. 102.

[3] См.: Там же. С. 103.

[4] См.: Всеобщая декларация прав человека, принята 10 декабря 1948 Генеральной Ассамблеей  ООН/ Международное публичное право. Сборник документов. Т. 1.- М.,  1996. С. 460 - 464.

[5] Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ // СЗ РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 1.

[6] Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 19. Ст. 685.

[7] СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3591

[8] СЗ РФ. 2001. № 32. Ст. 3412.

[9] Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 15 февраля 2002 г. // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2002. № 10.

[10] Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24 июля 2002 № 95-ФЗ // СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3012.

[11] Федеральный закон от 02.10.2007 N 229-ФЗ «Об исполнительном производстве» // Собрание законодательства РФ, 08.10.2007, N 41, ст. 4849.

[12] См.: Макарейко Н.В. Государственное принуждение. Н. Новгород, 1999. С. 42.

[13] См. Там же. С. 45.

[14] Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 19. Ст. 685.

[15] См.: Панова И.В. Административно-процессуальная деятельность в российской Федерации. Саратов, 2001. С. 233.

[16] См.: Там же. С. 234.

[17] См.: Там же. С. 238.

[18] См.: Там же. С. 243.

[19] См.: Сорокин В.Д. Административный процесс и административно-процессуальное право. Санкт-Петербург, 2002. С. 154.

[20] См.: Ламонов Е.В. Деятельность судьи районного (городского) суда в производстве по делам об административных правонарушениях. Воронеж, 2002. С. 177-178.

[21] См.: Панова И.В. Административно-процессуальная деятельность в российской Федерации. Саратов, 2001. С. 311.

[22] См.: Ламонов Е.В. Деятельность судьи районного (городского) суда в производстве по делам об административных правонарушениях. Воронеж, 2002. С. 152.

[23] См.: Панова И.В. Административно-процессуальная деятельность в российской Федерации. Саратов, 2001. С. 250.