Обжалование как способ обеспечения законности в сфере осуществления административной юрисдикции

Автор Денисов А.В. © Все права защищены.

Административно-юрисдикционная деятельности органов  государственной власти как никакая другая деятельность связана с ограничением права и свободы человека и гражданина. Гарантиями, то есть условиями обеспечения законности такой деятельности выступают помимо экономических, политических и социальных гарантии юридические.

Под юридическими гарантиями в сфере административно-юрисдикционной деятельности следует понимать те реальные нормы права, которые создают условия, не допускающие нарушение, чьих бы то ни было прав, свобод или законных интересов, в том числе устанавливают возможность проверки тех или иных решений (или действий, а также бездействий) органов и должностных лиц в указанной сфере деятельности.

Юридические гарантии находят свое выражение в нормативных правовых актах государства и нормах международного права.

Так, например статья 46 Конституции Российской Федерации, принятая на всенародном референдуме 12 декабря 1993 году  [1] в числе основополагающих прав закрепляет право на обжалование в суд решений и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц. Это право вытекает также из закрепленного в статье 21 Конституции Российской Федерации принципа охраны достоинства личности, предполагающего, в частности, обязанность государства обеспечивать каждому возможность отстаивать свои права в споре с любыми органами и должностными лицами[2]. Статья 8 Всеобщей декларации прав человека[3] 1948 года, декларируя указанное право, устанавливает, что  каждый человек имеет право на эффективное восстановление в правах компетентными национальными судами в случае нарушения его основных прав, предоставленных ему конституцией или законом.

Вместе с тем, необходимо отметить, что формулировка статьи 46 Конституции РФ позволяет защищать не только основные (конституционные) права, но и отраслевые права и свободы, т.е. в суд можно обратиться не только за защитой прав и свобод, закрепленных в конституции или законе, но и в подзаконном нормативном правовом акте.[4]

К логическому и необходимому продолжению развития института обжалования в правовой истории России можно отнести и принятый  27 апреля 1993 года Закон РФ № 4866-I "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" (ред. от 14.12.95)[5]; положения ныне действующего Кодекса Российской Федерации об Административных правонарушениях от 30 декабря 2001 года № 195-ФЗ[6] (далее по тексту КоАП РФ), предусматривающие возможность обжалования постановления по делу об административном правонарушении не только в суд, но и вышестоящему должностному лицу; положения Федерального Закона от 31 июля 1995 № 119-ФЗ (ред. От 27.05.2003) "Об основах государственной службы Российской Федерации"[7], предусматривающего в статье 14 четкое правило, согласно которому порядок применения и обжалования дисциплинарных взысканий должен устанавливается исключительно федеральным законом; нормы Федерального Закона от 21 июля 1997 года № 119-ФЗ (ред. от 10.01.2003) "Об исполнительном производстве"[8]; отдельные Постановления Конституционного Суда Российской Федерации[9] и многочисленные другие правовые акты.

Столь пристальное внимание законодателя к институту обжалования свидетельствует о важности последнего в жизни общества и государства, необходимости его развития и закрепления в праве.

Отмечая важность данного института, необходимо указать, что право на обжалование недопустимо ограничивать лишь правом граждан на защиту только лишь со стороны судебных органов, указанная защита должна исходить от всей системы органов государственной и местной власти.

От гарантий обеспечения законности следует отличать способы обеспечения таковой. Под способом необходимо понимать определенный метод воздействия, определенную совокупность действий, посредством которых обеспечивается законность. Общепринято, что законность и государственная дисциплина обеспечивается различными способами. В их числе идеологическое и политическое воздействие, нравственное и моральное воспитание, контроль и юридическая ответственность, обжалование незаконных действий субъектов государственного управления, в том числе, применительно к рассматриваемой проблеме,  обжалование незаконных действий субъектов административно-юрисдикционной деятельности[10].

Рассматривая законность и способы ее обеспечения применительно к административно-юрисдикционной деятельности, нельзя не отметить, что  споры, относительно определения последней не прекращаются и сейчас[11]. Однако при написании данной статьи не ставилась задача определить содержание и сущность административно-юрисдикционной деятельности или найти «Золотую середину» во множестве существующих мнений по этому вопросу. Цель настоящей статьи показать значение обжалования как способа обеспечения законности в указанной сфере деятельности. При этом, не вдаваясь в дискуссию относительно обоснованности понимания административно-юрисдикционной деятельности как специфической исполнительно-распорядительной деятельности по применению установленных государством нормативных предписаний к конкретным случаям разрешения конфликтных правовых ситуаций при возникновении спора о праве или нарушении установленных правил[12], данный термин, в настоящей статье, будет употребляться именно в указанном смысле.

Итак, прежде всего, необходимо отметить, что законность в теории права понимается как политико-правовой режим, характеризующийся точным и неуклонным соблюдением правовых предписаний всеми субъектами права. В науке сущность законности рассматривается в социальном, политическом, психологическом и юридическом аспектах. Нас  же, как юристов интересует именно юридический аспект сущности законности, который проявляется в правотворческой и правоприменительной деятельности, направленной на принятие и реализацию правовых норм[13].

Рассматривая гарантии законности, выделяют юридические и неюридические гарантии законности.

К неюридическим гарантиям относят те объективно сложившиеся в обществе социальные, экономические, политические, идеологические условия, отношения и факторы, которые оказывают существенное, хотя и опосредованное, влияние на весь процесс формирования, установления и реализации права. К юридическим гарантиям  справедливо отнести условия и факторы юридического характера, оказывающие непосредственное влияние на законность[14]. По своей сути, по нашему мнению, к таким факторам относятся конкретные нормы права в своей взаимосвязи и взаимодействии, препятствующие нарушению действующего законодательства. То есть, именно четкость правового регулирования, раскрытие декларативных правовых норм в конкретных, закрепленных в законодательстве правах и обязанностях, обеспеченных принудительной силой государства и будет гарантировать законность.

В сфере административно-юрисдикционной деятельности гарантиями законности будут являться самые различные правовые предписания. Например, в такой части административно-юрисдикционной деятельности, как производство по делам об административных правонарушениях, согласно ст. 1.6 КоАП РФ, законность обеспечивается прямым запретом подвергать административному наказанию и мерам обеспечения производства по делу об административном правонарушении иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом; ограничением деятельности властвующего субъекта по применению административных наказаний и мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях в связи с административным правонарушением его компетенцией в соответствии с законом; указанием на недопустимость при применении мер административного принуждения допускать унижение человеческого достоинства.

Здесь же хочется отметить определенную нелогичность законодателя в выделении в отдельную статью лишь части правовых предписаний, обеспечивающих законность. Критерий, по которому они были выделены, не вполне ясен, напрашивается вопрос, почему именной данные правила призваны обеспечить законность, а не какие-то иные. В связи с чем, представляется вполне обоснованным включение в число гарантий, обеспечивающих законность при привлечении лиц к административной ответственности право на обжалование, предусмотренное ст. 30.1 КоАП РФ. Аргументом в обоснование отнесения данного права к числу гарантий законности служит цель обжалования – проверить законность и обоснованность принятого решения или совершенного действия.

Итак, если само материальное право на обжалование, реализуемое в предусмотренной процессуальной форме,  является гарантией обеспечения законности, то, что же в данном случае будет являться способом ее обеспечения? Представляется вполне логичным предположить, что таким способом   является, прежде всего, сам выбор заявителя предъявить соответствующую жалобу, а также последующие его действия и действия уполномоченного лица (или органа) по рассмотрению жалобы.

Такой способ обжалования можно отнести к правовым способам обеспечения законности, так как его реализация подчиняется правовым предписаниям, а деятельность субъектов обжалования будет проходить в правовом русле. Например, относительно обжалования постановления по делу об административном правонарушении, заявителю необходимо соблюсти сроки подачи жалобы, требования к ее форме и содержанию, выполнение заявителем порядка обращения с жалобой по подведомственности с учетом компетенции соответствующего органа (или должностного лица).

Относительно действий должностного лица (или органа) по рассмотрению такой жалобы, законом предусматривается целая процедура, соблюдение которой обязательно и призвано обеспечить законность и в этой стадии производства по делу об административном правонарушении.

Так, в соответствии с действующим КоАП РФ, при подготовке к рассмотрению жалобы на постановление по делу об административном правонарушении судья, должностное лицо выясняют, имеются ли обстоятельства, исключающие возможность рассмотрения жалобы данными судьей, должностным лицом, а также обстоятельства, исключающие производство по делу, разрешают ходатайства, при необходимости назначают экспертизу, истребуют дополнительные материалы, вызывают лиц, участие которых признано необходимым при рассмотрении жалобы, направляют жалобу со всеми материалами дела на рассмотрение по подведомственности, если ее рассмотрение не относится к компетенции соответствующих судьи, должностного лица.

Ключевым моментом при рассмотрении жалобы на постановление по делу об административном правонарушении является, по нашему мнению, проверка на основании имеющихся в деле и дополнительно представленных материалов законности и обоснованность вынесенного постановления, посредством заслушивания объяснений лица, в отношении которого вынесено постановление по делу об административном правонарушении, показаний других лиц, участвующих в рассмотрении жалобы, пояснений специалиста и заключения эксперта, исследования иных доказательств, и осуществления других процессуальных действий.

Подытоживая изложенное, необходимо сделать несколько выводов относительно рассматриваемого вопроса.

Во-первых, гарантиями обеспечения законности в сфере административно-юрисдикционной деятельности являются конкретные правовые нормы, в их числе можно отметить и материальное право на обжалование. Например, относительно производства по делу об административном правонарушении, такой гарантией выступает право обжалования соответствующего постановления, содержащееся в ст. 30.1 КоАП РФ. Реализацию указанного права субъектом обжалования, можно рассматривать как выбор конкретного способа защиты своих прав и законных интересов, т.е. способа обеспечения законности в правоотношениях с его участием. Во-вторых, содержанием данного способа обеспечения законности являются действия заявителя по подаче жалобы и ее рассмотрение компетентным лицом (или органом) с целью проверки законности и обоснованности обжалуемого решения или действия (бездействия). В-третьих, учитывая, что при рассмотрении жалобы основным моментом является проверка законности и обоснованности принятого решения, обжалование является способом, реально обеспечивающим законность в сфере административно-юрисдикционной деятельности

[1] Российская газета, № 237, 25.12.93.

[2] См. напр.: Постановление Конституционного Суда РФ от 23.03.99 N 5-П // СЗ РФ. 1999. № 14. Ст. 1749.

[3] Российская газета. № 67. 05.04.95.

[4] См. об этом: Конституция Российской Федерации. Комментарий/ Под общ. ред. Б.Н. Топорнина, Ю.М. Батурина, Р.Г. Орехова. М., 1994, с. 248-249.

[5] Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 19. Ст. 686.

[6] СЗ РФ. .2002. № 1 (ч. 1), ст. 1.

[7] СЗ РФ. 1995. № 31. Ст. 2990.

[8] СЗ РФ. 1997. № 30.  Ст. 3591.

[9] См. напр.: Постановление Конституционного Суда РФ от 30.07.2001 N 13-П // СЗ РФ. 2001. № 32. Ст. 3412.

[10] См. об этом: Нерсесянц В.С. Общая теория права и государства. М., 2000. С. 529-539; Российская юридическая энциклопедия. М., 1999. С. 334 – 336; Проблемы обеспечения законности в механизме правоприменения. Волгоград, 1991; Братусь С.Н. Юридическая ответственность и законность. М., 1976;

[11] См. об этом: Власов А. Какой будет административная юстиция? // Российская юстиция. 2002. № 11. С. 17 – 19; Панова И.В. Административное судопроизводство в Российской Федерации // Государство и право. 2001. № 10. С. 13-20; Масленников М.Я. Административно-юрисдикционный процесс: понятие и соотношение с иными видами процессуальной деятельности // Государство и право. 2001. №2. С. 15-20; Кононов П.И. Административный процесс: подходы к определению понятия и структуры // Государство и право. 2001. № 6. С.16-24; Панова И.В. Административный процесс в Российской Федерации: понятие, принципы и виды // Правоведение. 2000. №2. С. 115-127.

[12] См.: Российская юридическая энциклопедия. М., 1999. С. 21.

[13] См. Там же. С. 335.

[14] См.: Нерсесянц В.С. Общая теория права и государства. М., 2000. С. 529-539.