Административная юрисдикция: понятие, сущность, значение и структура

Автор Денисов А.В. © Все права защищены.

Возможность обжалование  решений и действий государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц является реальной гарантией соблюдения прав, свобод и законных интересов граждан и юридических лиц. Административная юрисдикция включает весьма широкий круг общественных отношений, возникающих постоянно и носящих массовый характер. Учитывая данное обстоятельство, возможность обжалования решений принимаемых в административно-юрисдикционном процессе приобретает еще большее значение. На этом фоне проявляется важность теоретического исследования этого правового явления и последующее прикладное значение результатов работы.

       Понятию административной юрисдикции посвящено немало научных работ. Однако единого научного взгляда на данное правовое явление не существует.

Например, юридический энциклопедический словарь, изданный еще в "советский" период дает следующее определение понятия административная юрисдикция. "Административная юрисдикция – установленная законодательными актами деятельность органов государственного управления и должностных лиц по разрешению индивидуальных административных дел и применению соответствующих юридических санкций в административном порядке (без обращения в суд). Административная юрисдикция – исполнительная и распорядительная деятельность по применению установленных государством нормативных предписаний к конкретным случаям, разрешению конфликтных правовых ситуаций в случае возникновения спора о праве либо нарушения установленных законодательством правил. Административная юрисдикция не формирует правовых норм. Таким образом, административная юрисдикция – составная часть правоохранительной деятельности органов управления, осуществляемой на основании и во исполнение законов"[1].

Проанализировав данное определение, можно сделать вывод, что, существенным признаком административной юрисдикции в вышеуказанном определении является то, что это деятельность государственных органов и должностных лиц, в число которых не входит суд, кроме этого, это деятельность по разрешению индивидуальных административных дел и применению юридических санкций в административном порядке.

Российская юридическая энциклопедия 1999 года издания дает уже несколько иное определение понятия административной юрисдикции[2]. Под административной юрисдикцией в указанном издании понимается установленная законодательными актами совокупность правомочий судов, органов государственного управления  и должностных лиц по разрешению индивидуальных административных дел и применению юридических санкций в административном порядке, специфическая испольнительно-распорядительная деятельность по применению установленных государством нормативных предписаний к конкретным случаям разрешения конфликтных правовых ситуаций при возникновении спора о праве или нарушении установленных правил. Это одна из форм правоохранительной деятельности судов, органов управления, осуществляемая на основании и во исполнение законодательных предписаний. Административная юрисдикция, как и гражданское и уголовное судопроизводство, не формирует правовых норм, а осуществляет их применение в конкретных ситуациях. В данном определении уже нашлось место и судебной власти.

Необходимо отметить, что в современной теории административного права нет единого мнения о сущности административной юрисдикции. Например, А. Власов, отождествляет понятия административной юстиции и административной юрисдикции [3].

И.В. Панова указывает, что административная юрисдикция – это часть (в основном, исполнительных органов публичной власти, а также судебных, товарищеских судов, муниципальных органов, Центрального банка, к примеру, по вопросам лишения лицензии) подзаконного, правоохранительного, правоприменительного характера, осуществляемая в рамках  таких законодательно закрепленных административно-юрисдикционных производств, как: а) разбирательство споров; б) применение мер административного принуждения; в) деятельность по исполнению государственного принуждения; и выполняющая охранительную, воспитательную, регулятивную функции.[4]  

На мой взгляд, более правильным является определение, характеризующее административную юрисдикцию как установленную законодательными актами совокупность правомочий судов, органов государственного управления  и должностных лиц по разрешению индивидуальных административных дел и применению юридических санкций в административном порядке. Данную позицию косвенно разделяет и Конституционный Суд Российской Федерации. В частности, из анализа правоположения определения Конституционного Суда РФ от 1 октября 1998 года вытекает, что правомочиями в сфере административной юрисдикции обладают не одни только исполнительные или только судебные органы государственной власти. Указанными полномочиями могут наделяться и те и другие.[5]  

Проанализировав  статью  А. Стуканова[6], можно прийти к выводу, что административная юрисдикция является именно совокупностью правомочий различных органов государственной власти по разрешению административных дел и применению юридических санкций. Вновь сославшись на И.В. Панову, можно отметить, что И.В. Панова к субъектам административной юрисдикции относит круг государственных и иных органов и должностных лиц, правомочных применять меры административного взыскания[7].

Таким образом, не учитывая отдельные мнения, можно сделать общий вывод о том, что в настоящее время административную юрисдикцию можно понимать как установленную законодательством совокупность полномочий судов, органов государственного управления  и должностных лиц по разрешению административных дел и применению юридических санкций в административном порядке.

Наряду с понятием административная юрисдикция существует понятие административно-юрисдикционный процесс.

В литературе дискуссии в основном возникают о соотношении понятий административно-юрисдикционный процесс и административный процесс[8].

И все же, что подразумевается под административно-юрисдикционным процессом?

Для определения понятия административно-юрисдикционного процесса необходимо, по моему мнению, исходить из понятия административного процесса.

В литературе отмечается, что наиболее широкое распространение получили два подхода к определению этого понятия[9]. Первый заключается в определении административного процесса как деятельности по применению мер административного принуждения (негативный административный процесс, административно-юрисдикционный процесс, правоохранительный процесс).

Второй подход к определению административного процесса состоит в том, что в административный процесс, помимо отношений по осуществлению принуждения, включаются так называемые отношения положительного управленческого характера, которые возникают при применении регулятивных норм материального права, т.е. в данном случае административный процесс не ограничивается рамками принудительных юрисдикционных действий и мероприятий, а включает в себя всевозможные управленческие действия и мероприятия (позитивный административный процесс или организационно-процедурный)[10].

 Вместе с тем, некоторые ученые связывают это понятие именно с деятельностью исполнительной власти, по реализации своих функций. Например, Е.А. Котельников,  И.А. Семенцов и М.Б. Смоленский понимают административный процесс как совокупность действий, совершаемых исполнительными органами для реализации возложенных на них задач и функций[11].

Ю.А. Тихомиров отмечает, что "административный процесс предназначен для реализации статуса всех субъектов административного права[12]".

П.И. Кононов полагает, что "административный процесс представляет собой внешнюю правоприменительную деятельность органов и учреждений исполнительной власти, исполнительных органов местного самоуправления, иных уполномоченных государством субъектов (административных органов) по урегулированию (разрешению) в пределах их компетенции конкретных юридических дел, возникающих на основе материальных норм различных отраслей права, осуществляемую в предусмотренных процессуальными нормами права несудебных формах"[13].

В.Д. Сорокин считает, что административный процесс следует связывать с порядком разрешения индивидуально-конкретных дел в области государственного управления, с реализацией органами государственного управления их полномочий[14]. Вместе с тем, рутинный процесс управления, регламентированный нормами административного права, следует понимать как административный процесс в широком смысле, хотя такая трактовка, безусловно, относительна. Более четкая картина складывается при выделении в административном процессе в широком смысле как минимум двух важнейших частей – управленческого и собственно административного (по аналогии с гражданским, уголовным, арбитражным, но с учетом собственной специфика спора о праве и порядка его разрешения).

И.В. Панова полагает, что отождествление деятельности по управлению с процессуальной деятельностью вполне оправданно[15]. По ее мнению, административный процесс, как вид юридического процесса представляет собой, нормативно установленную специфическую форму упорядочения управленческой (исполнительно-распорядительной) деятельности и правовых актов органов исполнительной власти, которая включает в себя административную юстицию (судопроизводство) и правовые процедуры: процессуальные (юрисдикционная деятельность внесудебного характера по реализации санкций и защите охраняемого) правоотношения с применением мер государственного принуждения), материальные (нормотворческая, правонаделительная)[16].

По мнению И.В. Пановой, критерием классификации видов административного процесса должен быть характер индивидуально-конкретных дел. Руководствуясь таким критерием можно выделить три вида административного процесса: административно-нормотворческий, административно-правоприменительный и административно-юрисдикционный[17].

Необходимо заметить, что наряду с точкой зрения о существовании административного процесса, существует мнение об отсутствии такого правового явления вообще[18].

Таким образом, можно сделать вывод, что по мнению ряда ученых, административно-юрисдикционный процесс это часть административного процесса.

М.Я. Масленников рассматривает административно-юрисдикционный процесс "в его классическом триединстве – как совокупность процессуально-правовых норм, как совокупность составляющих его производств и как собственно процедурные и процессуальные действия его субъектов"[19]. "Интегрируя сложившееся по существу единообразное понимание правовой природы и предмета административно-юрисдикционного процесса", замечает М.Я. Масленников, "его можно выразить математической формулой АП – УП=АЮП, где АП – административный процесс, "УП" – управленческие производства, АЮП – административно-юрисдикционный процесс"[20].

По мнению Д.Н. Бахраха, административно-юрисдикционный процесс, включает четыре вида производств: производство по жалобам; производство по делам об административных правонарушениях; производство по применению мер административного пресечения и восстановительных мер; дисциплинарное производство[21].

Однако такой подход к определению структуры административно-юрисдикционного процесса не является бесспорным. Например, А.Ю. Якимов полагает, что административно-юрисдикционный процесс это совокупность юридических действий по рассмотрению и разрешению дел об административных правонарушениях[22].

И.В. Панова выделяет следующие виды административно-юрисдикционных производств: а) исполнительное производство (деятельность по исполнению актов с применением мер принуждения); б) административно-процессуальное производство (деятельность по применению мер административно-процессуального принуждения, не являющихся мерами ответственности); в) дисциплинарное производство; г) производство по жалобам; д) производство по делам об административных правонарушениях[23].

Таким образом, можно сделать вывод, что не существует какого-то одного общепринятого взгляда на содержание административно-юрисдикционного процесса. Сущность этого понятие до настоящего времени остается спорной, однако целью настоящей диссертационной работы не является исследование данного явления в своей сути, это задача отдельного научного труда.

Для целей же настоящего исследования, мной была принята концепция административно-юрисдикционного процесса изложенная И.В. Пановой, то есть, исследовались вопросы обжалования в следующих видах административно-юрисдикционных производств:

а) исполнительное производство (деятельность по исполнению актов с применением мер принуждения);

б) административно-процессуальное производство (деятельность по применению мер административно-процессуального принуждения, не являющихся мерами ответственности);

в) дисциплинарное производство;

г) производство по жалобам;

д) производство по делам об административных правонарушениях.

[1] Юридический энциклопедический словарь. М., 1987. С. 17.

[2] Российская юридическая энциклопедия. М., 1999. С. 62.

[3] Власов А. Какой будет административная юстиция? // Российская юстиция. 2002. № 11. С. 17 – 19.

[4] Панова И.В. Административное судопроизводство в Российской Федерации. // Государство и право. 2001. № 10. С. 13-20.

[5] СЗ РФ. 1998. № 49. Ст. 6102.

[6] См.: Стуканов А. Практика подсказывает // Законность. 2000. № 7. С. 23-24.

[7] См.: Панова И.В. Реформа административного производства назрела // Российская юстиция. 2000. № 1. С. 53-54.

[8] См.: Масленников М.Я. Административно-юрисдикционный процесс: понятие и соотношение с иными видами процессуальной деятельности // Государство и право. 2001. № 2. С. 15-20.

[9] См.: Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г. Административное право. М., 2002. С. 275-276.

[10] См.: Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г. Административное право. М., 2002. С. 275-276.

[11] Административное право. Ростов н/Д., 2002. С. 189.

[12] Тихомиров Ю.А. Курс Административного права и процесса. М., 1998. С. 733.

[13] Кононов П.И. Административный процесс: подходы к определению понятия и структуры // Государство и право. 2001. № 6. С.16-24.

[14] См.: Сорокин В.Д. Административно-процессуальное право.  М., 1972. С. 128-135.

[15] См.: Панова И.В. Административный процесс в Российской Федерации: понятие, принципы и виды // Правоведение. 2000. №2. С. 115-127.

[16] См.: Там же. С. 123.

[17] См.: Панова И.В. Административный процесс в Российской Федерации: понятие, принципы и виды // Правоведение. 2000. №2. С. 124.

[18] См.: Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г. Административное право. М., 2002. С. 271.

[19] Масленников М.Я. Административно-юрисдикционный процесс: понятие и соотношение с иными видами процессуально-правовой деятельности // Государство и право. 2001. № 2. С. 15-20.

[20] Там же. С. 19.

[21] См.: Бахрах Д.Н. Административное право. М., 1997. С. 306.

[22] См.: Якимов А.Ю. Административно-юрисдикционный процесс и административно-юрисдикционное производство // Государство и право. 1999. № 3. С. 5.

[23] См.: Панова И.В. Административно-процессуальная деятельность в российской Федерации. Саратов, 2001. С. 215.