การบริหารงบประมาณและการคลังสารธารณะ

รายวิชา การบริหารงบประมาณและการคลังสาธารณะ

คำอธิบายรายวิชา (Course Description)

ศึกษาหลักการ แนวคิด และกระบวนการบริหารงบประมาณและการคลังสาธารณะ ครอบคลุมถึงบทบาทของรัฐบาลและนโยบายการคลังในระบบเศรษฐกิจ วัฏจักรงบประมาณ การจัดหารายรับและการจัดสรรรายจ่าย การวิเคราะห์โครงการสาธารณะ การบริหารหนี้สาธารณะ และการควบคุมตรวจสอบการใช้จ่ายเงินของแผ่นดิน เพื่อให้นักศึกษามีความรู้ความสามารถในการวิเคราะห์ประเด็นร่วมสมัยเกี่ยวกับการใช้ทรัพยากรของภาครัฐได้อย่างมีประสิทธิภาพ โปร่งใส และรับผิดชอบ

บทที่ ๑ ความรู้เบื้องต้นเกี่ยวกับการคลังสาธารณะและการงบประมาณ

วัตถุประสงค์ประจำบท

๑. เพื่อให้นักศึกษาสามารถอธิบายความสำคัญและขอบเขตของการคลังสาธารณะได้

๒. เพื่อให้นักศึกษาสามารถวิเคราะห์บทบาทและหน้าที่ของรัฐบาลในระบบเศรษฐกิจได้

๓. เพื่อให้นักศึกษาสามารถอธิบายความสัมพันธ์ระหว่างนโยบายการคลังและงบประมาณแผ่นดินได้

เนื้อหาในบทเรียน

๑. ความหมายและความสำคัญของการคลังสาธารณะ นิยาม ขอบเขต และความสำคัญของการบริหารการเงินภาครัฐต่อการพัฒนาประเทศ

๒. บทบาทของรัฐบาลในระบบเศรษฐกิจ การจัดสรรทรัพยากร การกระจายรายได้ และการรักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจ

๓. นโยบายการคลังและงบประมาณแผ่นดิน ความเชื่อมโยงระหว่างนโยบายของรัฐบาลกับการจัดสรรงบประมาณประจำปี

ความหมายและความสำคัญของการคลังสาธารณะ

การคลังสาธารณะ (Public Finance) คือศาสตร์และศิลป์ที่ว่าด้วยเรื่อง รายรับ และ รายจ่าย ของภาครัฐทั้งหมด เปรียบเสมือนการบริหารการเงินของบ้านหลังใหญ่ที่เรียกว่า “ประเทศ” เพื่อจัดสรรทรัพยากรที่มีอยู่อย่างจำกัดไปใช้ในการพัฒนาประเทศและดูแลความเป็นอยู่ของประชาชนให้ดีที่สุด

๑. นิยามและขอบเขต

นิยาม

การคลังสาธารณะ คือ การศึกษาบทบาททางเศรษฐกิจของรัฐบาล โดยเน้นที่การดำเนินกิจกรรมทางการเงิน ๓ ด้านหลัก ได้แก่ การจัดหารายรับ (Public Revenue), การจัดสรรรายจ่าย (Public Expenditure), และ การบริหารการเงินการคลัง (Financial Administration) เพื่อให้บรรลุเป้าหมายสาธารณะ

ขอบเขต

ขอบเขตของการคลังสาธารณะครอบคลุมกิจกรรมทั้งหมดที่เกี่ยวข้องกับเงินของรัฐบาล ดังนี้

• การจัดหารายรับของรัฐ (Public Revenue): คือการแสวงหาเงินทุนเข้ามาสู่ภาครัฐ ซึ่งมาจากแหล่งต่างๆได้แก่

o  รายได้จากภาษีอากร: เป็นแหล่งรายได้ที่สำคัญที่สุด เช่น ภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา, ภาษีมูลค่าเพิ่ม (VAT), ภาษีสรรพสามิต (เช่น ภาษีน้ำมัน, ภาษีรถยนต์)

o  รายได้ที่ไม่ใช่ภาษีอากร: เช่น ค่าธรรมเนียมที่รัฐเรียกเก็บ (ค่าทำใบขับขี่, ค่าโอนที่ดิน), กำไรจากรัฐวิสาหกิจ (เช่น ปตท., การไฟฟ้าฝ่ายผลิตฯ), และค่าเช่าทรัพย์สิน
    ของรัฐ

o  การกู้ยืม (หนี้สาธารณะ): ในกรณีที่รายรับไม่พอรายจ่าย รัฐบาลอาจต้องกู้ยืมเงินทั้งจากในประเทศและต่างประเทศเพื่อนำมาใช้จ่าย

• การใช้จ่ายของรัฐ (Public Expenditure): คือการนำเงินที่จัดหามาได้ไปใช้จ่ายเพื่อดำเนินนโยบายต่างๆ และจัดหาบริการสาธารณะ

  ตัวอย่าง

o  การลงทุนโครงสร้างพื้นฐาน: สร้างถนน, รถไฟฟ้า, สนามบิน, ท่าเรือ เพื่ออำนวยความสะดวกและกระตุ้นเศรษฐกิจ

o  การศึกษา: งบประมาณสำหรับโรงเรียนรัฐบาล, มหาวิทยาลัย, และโครงการเรียนฟรี

o  สาธารณสุข: งบประมาณสำหรับโรงพยาบาลรัฐ, โครงการหลักประกันสุขภาพถ้วนหน้า (บัตรทอง ๓๐ บาท)

o  การป้องกันประเทศ: งบประมาณของกระทรวงกลาโหม

o  สวัสดิการสังคม: เงินเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุ, บัตรสวัสดิการแห่งรัฐ

การบริหารการเงินการคลัง (Financial Administration): คือกระบวนการและกลไกในการจัดการเงินของรัฐให้มีประสิทธิภาพ โปร่งใส และตรวจสอบได้

ตัวอย่าง การจัดทำงบประมาณแผ่นดินประจำปี, การบริหารหนี้สาธารณะ, การควบคุมการเบิกจ่ายเงิน, และการตรวจสอบการใช้จ่ายโดยองค์กรอิสระอย่างสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน (สตง.)

๒. ความสำคัญของการบริหารการเงินภาครัฐต่อการพัฒนาประเทศ

การบริหารการเงินภาครัฐ หรือ การคลังสาธารณะ เป็นหัวใจสำคัญในการขับเคลื่อนการพัฒนาประเทศใน ๓ มิติหลัก ดังนี้

๑. การจัดสรรทรัพยากร (Resource Allocation)

รัฐบาลใช้งบประมาณเพื่อจัดหาสิ่งที่เรียกว่า "สินค้าและบริการสาธารณะ" (Public Goods) ซึ่งเป็นสิ่งที่เอกชนไม่สร้างหรือไม่สามารถสร้างได้อย่างมีประสิทธิภาพ เพราะเก็บเงินจากผู้ใช้ได้ยาก แต่เป็นสิ่งจำเป็นต่อส่วนรวม

• ความสำคัญ ช่วยอุดช่องว่างที่กลไกตลาดทำไม่ได้ ทำให้ประเทศมีพื้นฐานที่จำเป็นต่อการพัฒนา

  • ตัวอย่าง

o  การป้องกันประเทศ: เอกชนไม่สามารถสร้างกองทัพเพื่อป้องกันประเทศได้ รัฐจึงต้องใช้งบประมาณจัดหาเอง

o  โครงการพัฒนาระเบียงเศรษฐกิจพิเศษภาคตะวันออก (EEC): รัฐต้องลงทุนมหาศาลในโครงสร้างพื้นฐาน เช่น ท่าเรือ, รถไฟความเร็วสูง เพื่อดึงดูดให้นักลงทุนเอกชนเข้ามาลงทุนในพื้นที่ ซึ่งจะช่วยสร้างงานและขับเคลื่อนเศรษฐกิจในระยะยาว

๒. การกระจายรายได้และความมั่งคั่ง (Income Distribution)

รัฐบาลใช้ระบบการคลังเป็นเครื่องมือในการลดความเหลื่อมล้ำในสังคม ทำให้การกระจายรายได้มีความเป็นธรรมมากขึ้น

• ความสำคัญ ช่วยลดช่องว่างระหว่างคนรวยกับคนจน สร้างความเท่าเทียมในโอกาส และสร้างเสถียรภาพทางสังคม

  • ตัวอย่าง

o  การจัดเก็บภาษีในอัตราก้าวหน้า: ผู้มีรายได้สูงจะเสียภาษีในอัตราที่สูงกว่าผู้มีรายได้น้อย

o  การจัดสวัสดิการสังคม: รัฐนำเงินภาษีมาจัดสรรให้แก่กลุ่มผู้ด้อยโอกาส เช่น เบี้ยยังชีพผู้สูงอายุ, เงินอุดหนุนเด็กแรกเกิด, และโครงการ บัตรสวัสดิการแห่งรัฐ เพื่อช่วยเหลือค่าครองชีพ

๓. การรักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจ (Economic Stabilization)

รัฐบาลสามารถใช้นโยบายการคลัง (การปรับเปลี่ยนรายรับและรายจ่าย) เพื่อบริหารจัดการภาวะเศรษฐกิจของประเทศให้เติบโตอย่างมีเสถียรภาพ ไม่ร้อนแรงหรือซบเซาจนเกินไป

• ความสำคัญ ช่วยประคับประคองเศรษฐกิจในยามวิกฤต และชะลอความร้อนแรงเพื่อป้องกันปัญหาเงินเฟ้อ

  • ตัวอย่าง

o  ในภาวะเศรษฐกิจถดถอย (เช่น ช่วงโควิด-๑๙) รัฐบาลเพิ่มการใช้จ่ายและลดภาษีเพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจ ผ่านโครงการต่างๆ เช่น "เราไม่ทิ้งกัน" หรือ "คนละครึ่ง" เพื่ออัดฉีดเงินเข้าสู่ระบบ ให้ประชาชนมีกำลังซื้อ

o  ในภาวะเศรษฐกิจร้อนแรง (เงินเฟ้อสูง) รัฐบาลอาจลดการใช้จ่ายในโครงการที่ไม่จำเป็น หรือขึ้นภาษีบางประเภทเพื่อชะลอการบริโภค

บทบาทของรัฐบาลในระบบเศรษฐกิจ

ในระบบเศรษฐกิจสมัยใหม่ แม้กลไกตลาดจะมีบทบาทสำคัญ แต่ก็ไม่สามารถแก้ไขปัญหาทุกอย่างได้ รัฐบาลจึงต้องเข้ามามีบทบาทสำคัญ ๓ ด้าน เพื่อให้เศรษฐกิจของประเทศเติบโตอย่างมีเสถียรภาพ ประชาชนมีความเป็นอยู่ที่ดี และสังคมมีความเป็นธรรม

๑. การจัดสรรทรัพยากร (Resource Allocation)

บทบาทและเหตุผล

โดยธรรมชาติแล้ว ภาคเอกชนจะลงทุนผลิตเฉพาะสินค้าหรือบริการที่สามารถทำกำไรได้เท่านั้น ทำให้มีสินค้าและบริการบางอย่างที่จำเป็นต่อสังคมส่วนรวมแต่เอกชนไม่ต้องการผลิต เพราะไม่สามารถเก็บเงินจากผู้ใช้ได้ทุกคน หรือไม่คุ้มค่าที่จะลงทุน สิ่งนี้เรียกว่า "ความล้มเหลวของตลาด" (Market Failure) รัฐบาลจึงต้องเข้ามาทำหน้าที่จัดสรรทรัพยากรเพื่อผลิต "สินค้าสาธารณะ" (Public Goods) เหล่านี้ รวมถึงควบคุมกิจกรรมของเอกชนที่ส่งผลกระทบต่อส่วนรวม (ผลกระทบภายนอก)

กลไกและเครื่องมือ

• การใช้งบประมาณโดยตรง: จัดสรรงบประมาณเพื่อสร้างและให้บริการสาธารณะ

• การให้เงินอุดหนุน: สนับสนุนให้เอกชนผลิตสินค้าหรือบริการที่เป็นประโยชน์ต่อสังคมมากขึ้น

• การใช้ภาษีและกฎระเบียบ: ควบคุมการผลิตสินค้าหรือบริการที่ส่งผลเสียต่อสังคม

  • ตัวอย่าง

    • การป้องกันประเทศ: ไม่มีเอกชนรายใดสร้างกองทัพเพื่อป้องกันประเทศ เพราะไม่สามารถเก็บค่าบริการจากประชาชนทุกคนได้ รัฐบาลจึงต้องใช้งบประมาณแผ่นดินเพื่อดูแลความมั่นคง

    • การศึกษาภาคบังคับ: รัฐมองว่าการศึกษาเป็นสิ่งจำเป็นต่อการพัฒนาประเทศในระยะยาว แม้ผู้ปกครองบางคนอาจไม่มีกำลังทรัพย์ รัฐจึงจัดสรรงบประมาณผ่าน โครงการเรียนฟรี ๑๕ ปี เพื่อให้เยาวชนเข้าถึงการศึกษาได้อย่างทั่วถึง

    • การควบคุมมลพิษ: โรงงานอาจปล่อยมลพิษซึ่งเป็นต้นทุนที่สังคมต้องแบกรับ รัฐบาลจึงออกกฎหมายควบคุมการปล่อยของเสีย หรือเก็บภาษีมลพิษ เพื่อให้โรงงานรับผิดชอบต่อผลกระทบที่เกิดขึ้น

๒. การกระจายรายได้ (Income Distribution)

บทบาทและเหตุผล

กลไกตลาดอาจทำให้เกิดความเหลื่อมล้ำทางรายได้และความมั่งคั่งสูงมาก คนที่มีทักษะหรือมีทุนมากกว่าอาจร่ำรวยขึ้นอย่างรวดเร็ว ในขณะที่คนด้อยโอกาสอาจถูกทิ้งไว้ข้างหลัง รัฐบาลจึงมีบทบาทสำคัญในการแทรกแซงเพื่อลดช่องว่างดังกล่าว สร้างความเป็นธรรม และจัดให้มี "ตาข่ายความปลอดภัยทางสังคม" (Social Safety Net)

กลไกและเครื่องมือ

• ระบบภาษี: ใช้ระบบภาษีในอัตราก้าวหน้าเพื่อเก็บภาษีจากผู้มีรายได้สูงในสัดส่วนที่มากกว่า

• การใช้จ่ายภาครัฐ: นำเงินภาษีมาจัดสรรในรูปแบบของเงินโอนหรือบริการแก่ผู้มีรายได้น้อย

🔵ตัวอย่าง

• • • ภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาอัตราก้าวหน้า: คนที่มีรายได้สุทธิ ๕๐๐,๐๐๐ บาทต่อปี อาจเสียภาษีในอัตรา ๑๐-๑๕%แต่คนที่มีรายได้สุทธิ ๕,๐๐๐,๐๐๐ บาทต่อปี อาจต้องเสียภาษีในอัตราสูงสุดที่ ๓๕%

    • โครงการหลักประกันสุขภาพถ้วนหน้า (บัตรทอง ๓๐ บาท): เป็นการนำเงินงบประมาณมาสร้างระบบประกันสุขภาพให้คนไทยทุกคนสามารถเข้าถึงการรักษาพยาบาลได้ โดยไม่คำนึงถึงฐานะทางการเงิน

    • เบี้ยยังชีพผู้สูงอายุ และ บัตรสวัสดิการแห่งรัฐ: เป็นการโอนเงินโดยตรงจากรัฐบาลไปยังกลุ่มเปราะบาง คือผู้สูงอายุและผู้มีรายได้น้อย เพื่อช่วยแบ่งเบาภาระค่าครองชีพ

๓. การรักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจ (Economic Stabilization)

บทบาทและเหตุผล

ภาวะเศรษฐกิจมักมีความผันผวนเป็นวัฏจักร มีทั้งช่วงที่รุ่งเรืองและช่วงที่ถดถอย หากปล่อยไว้ตามธรรมชาติ ความผันผวนที่รุนแรงอาจสร้างความเสียหายต่อประชาชนและภาคธุรกิจได้ รัฐบาลจึงต้องดำเนิน "นโยบายการคลัง" (Fiscal Policy) เพื่อบริหารจัดการเศรษฐกิจให้เติบโตอย่างราบรื่นและมีเสถียรภาพ

กลไกและเครื่องมือ

• การปรับเปลี่ยนการใช้จ่ายของรัฐบาล: เพิ่มการใช้จ่ายเพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจ และลดการใช้จ่ายเพื่อชะลอความร้อนแรง

• การปรับเปลี่ยนอัตราภาษี: ลดภาษีเพื่อกระตุ้นการบริโภคและการลงทุน และเพิ่มภาษีเพื่อลดความร้อนแรงของเศรษฐกิจ

ตัวอย่าง

• ช่วงเศรษฐกิจถดถอย (เช่น วิกฤตโควิด-๑๙): รัฐบาลจำเป็นต้อง เพิ่มการใช้จ่าย เพื่อพยุงเศรษฐกิจ เช่น ออกโครงการ "เราไม่ทิ้งกัน" เพื่อเยียวยาผู้ได้รับผลกระทบ, โครงการ "คนละครึ่ง" เพื่อกระตุ้นการใช้จ่ายของประชาชน และออกมาตรการ ลดภาษี บางประเภทเพื่อช่วยเหลือภาคธุรกิจให้อยู่รอด

• ช่วงเศรษฐกิจร้อนแรงเกินไป (เสี่ยงต่อภาวะเงินเฟ้อสูง): รัฐบาลอาจ ชะลอการลงทุน ในโครงการขนาดใหญ่ที่ไม่เร่งด่วน หรือ ยกเลิกมาตรการลดหย่อนภาษี บางอย่าง เพื่อทำให้การใช้จ่ายในระบบเศรษฐกิจโดยรวมลดลง ป้องกันไม่ให้ราคาสินค้าสูงขึ้นเร็วเกินไป
   

นโยบายการคลังและงบประมาณแผ่นดิน

หากเปรียบเทียบนโยบายของรัฐบาลเป็น "เป้าหมาย" หรือ "คำสัญญา" ที่ให้ไว้กับประชาชน งบประมาณแผ่นดินก็เปรียบเสมือน "แผนปฏิบัติการ" หรือ "ป้ายราคา" ที่ทำให้เป้าหมายเหล่านั้นกลายเป็นความจริงขึ้นมาได้ ความเชื่อมโยงระหว่างสองสิ่งนี้จึงเป็นสิ่งที่แยกจากกันไม่ได้โดยเด็ดขาด กล่าวคือ นโยบายที่ไม่มีงบประมาณรองรับก็เป็นเพียงความฝัน ในขณะที่งบประมาณที่ปราศจากทิศทางทางนโยบายก็คือการใช้จ่ายเงินที่ไร้เป้าหมาย

ความเชื่อมโยงระหว่างนโยบายกับการจัดสรรงบประมาณ

ความเชื่อมโยงเริ่มต้นขึ้นเมื่อคณะรัฐมนตรีชุดใหม่แถลงนโยบายต่อรัฐสภา ซึ่งคำแถลงนั้นจะเป็นเสมือน "พิมพ์เขียว" หรือกรอบการทำงานหลักของรัฐบาลตลอดวาระ หลังจากนั้น หน่วยงานราชการต่างๆ จะนำนโยบายเหล่านั้นไปแปลงเป็นโครงการ แผนงาน และกิจกรรมที่เป็นรูปธรรม พร้อมทั้งจัดทำคำขอรับการจัดสรรงบประมาณส่งไปยังสำนักงบประมาณ

ดังนั้น เอกสารงบประมาณรายจ่ายประจำปี (พ.ร.บ. งบประมาณฯ) จึงเป็นภาพสะท้อนที่ชัดเจนที่สุดว่ารัฐบาลให้ความสำคัญกับนโยบายด้านใดเป็นพิเศษ โดยดูได้จากสัดส่วนของงบประมาณที่จัดสรรให้กับกระทรวงหรือโครงการต่างๆ นโยบายที่รัฐบาลให้ความสำคัญสูงจะได้รับการจัดสรรงบประมาณในสัดส่วนที่สูงตามไปด้วย

ตัวอย่างที่ ๑ นโยบายด้านโครงสร้างพื้นฐาน

• นโยบายของรัฐบาล รัฐบาลประกาศนโยบาย "ผลักดันประเทศไทยสู่การเป็นศูนย์กลางการคมนาคมและโลจิสติกส์ของภูมิภาคอาเซียน" เพื่อเพิ่มขีดความสามารถในการแข่งขันของประเทศ

• การจัดสรรงบประมาณที่เชื่อมโยง ในปีงบประมาณถัดมา เราจะเห็นความเชื่อมโยงนี้ผ่านการจัดสรรงบประมาณดังนี้

• กระทรวงคมนาคม ได้รับการจัดสรรงบประมาณเพิ่มขึ้นอย่างมีนัยสำคัญ

• ปรากฏรายการงบประมาณสำหรับ โครงการลงทุนขนาดใหญ่ (Mega Projects) ที่สอดคล้องกับนโยบาย เช่น

o  งบประมาณสำหรับการก่อสร้าง โครงการรถไฟความเร็วสูงเชื่อม ๓ สนามบิน จำนวน ๕๐,๐๐๐ ล้านบาท

o  งบประมาณเพื่อ ขยายขีดความสามารถของท่าเรือแหลมฉบัง ระยะที่ ๓

o  งบประมาณสำหรับการเวนคืนที่ดินเพื่อสร้าง ทางหลวงพิเศษระหว่างเมือง (มอเตอร์เวย์) สายใหม่

ตัวอย่างที่ ๒ นโยบายด้านสังคมและสวัสดิการ

• นโยบายของรัฐบาล รัฐบาลมีนโยบายเร่งด่วนในการ "ลดความเหลื่อมล้ำและสร้างรัฐสวัสดิการเพื่อรองรับสังคมผู้สูงอายุ"

• การจัดสรรงบประมาณที่เชื่อมโยง นโยบายนี้จะสะท้อนอยู่ในงบประมาณประจำปีผ่านรายการต่างๆ เช่น

o  กองทุนหลักประกันสุขภาพถ้วนหน้า (บัตรทอง) ได้รับงบประมาณเพิ่มขึ้น เพื่อครอบคลุมการรักษาโรคที่ซับซ้อนมากขึ้น

o  งบประมาณของ กระทรวงการพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย์ เพิ่มสูงขึ้น

o  มีการตั้งงบประมาณเพื่อเพิ่ม เบี้ยยังชีพผู้สูงอายุ จากเดิมเดือนละ ๖๐๐ บาท เป็นเดือนละ ๑,๐๐๐ บาท ซึ่งจะทำให้ยอดรวมของงบประมาณในส่วนนี้เพิ่มขึ้นหลายหมื่นล้านบาท

o  งบประมาณสำหรับโครงการ บัตรสวัสดิการแห่งรัฐ เพื่อช่วยเหลือผู้มีรายได้น้อยยังคงได้รับการจัดสรรอย่างต่อเนื่อง

ดังนั้น การวิเคราะห์งบประมาณแผ่นดินจึงเป็นเครื่องมือที่ดีที่สุดในการตรวจสอบว่ารัฐบาลได้ทำตามนโยบายที่ประกาศไว้จริงหรือไม่ เพราะตัวเลขการจัดสรรงบประมาณไม่เคยโกหก และมันแสดงให้เห็นถึง "ลำดับความสำคัญที่แท้จริง" ของรัฐบาลได้อย่างชัดเจนที่สุด

คำถามท้ายบท

๑. เหตุใดรัฐบาลจึงต้องเข้ามามีบทบาทในระบบเศรษฐกิจ? จงอภิปรายพร้อมยกตัวอย่าง

๒. งบประมาณแผ่นดินสะท้อนถึงเจตนารมณ์ทางการเมืองของรัฐบาลได้อย่างไร

๓. หากปราศจากการบริหารการคลังสาธารณะที่ดี จะส่งผลเสียต่อประเทศชาติอย่างไร

คำถามทบทวน

๑. การคลังสาธารณะคืออะไร?

๒. จงบอกหน้าที่หลัก ๓ ประการของรัฐบาลในทางเศรษฐกิจ

๓. นโยบายการคลังหมายถึงอะไร?

กิจกรรมกลุ่ม

• แบ่งกลุ่มให้นักศึกษาสืบค้นข่าวเกี่ยวกับการใช้งบประมาณของรัฐบาลในช่วง ๑ เดือนที่ผ่านมา และวิเคราะห์ร่วมกันว่าข่าวนั้นสะท้อนถึงบทบาทใดของรัฐบาล

จบบทที่ ๑ 

บทที่ ๒ วัฏจักรงบประมาณและกระบวนการอนุมัติ

วัตถุประสงค์ประจำบท

๑. เพื่อให้นักศึกษาสามารถอธิบายขั้นตอนต่างๆ ในวัฏจักรงบประมาณได้

๒. เพื่อให้นักศึกษาสามารถระบุหน่วยงานและผู้มีส่วนเกี่ยวข้องในแต่ละขั้นตอนได้

๓. เพื่อให้นักศึกษาสามารถเข้าใจกระบวนการพิจารณางบประมาณในฝ่ายนิติบัญญัติได้

เนื้อหาในบทเรียน

๑. ภาพรวมวัฏจักรงบประมาณ ๔ ขั้นตอน การจัดทำ การอนุมัติ การบริหาร และการตรวจสอบ

๒. ขั้นตอนการจัดทำงบประมาณ บทบาทของหน่วยรับงบประมาณและสำนักงบประมาณในการจัดทำคำขอ

๓. ขั้นตอนการอนุมัติงบประมาณ กระบวนการพิจารณาร่าง พ.ร.บ. งบประมาณฯ ในสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภา

ภาพรวมวัฏจักรงบประมาณ ๔ ขั้นตอน

วัฏจักรงบประมาณ (Budget Cycle) คือกระบวนการที่ต่อเนื่องและหมุนเวียนเป็นวงจรในแต่ละปี เพื่อวางแผนการใช้จ่ายเงินของประเทศ (จัดทำ), ขอความเห็นชอบจากตัวแทนประชาชน (อนุมัติ), นำเงินไปใช้จ่ายจริงตามแผน (บริหาร), และสุดท้ายคือการทบทวนว่าเงินที่ใช้ไปนั้นคุ้มค่าและถูกต้องหรือไม่ (ตรวจสอบ) ซึ่งผลจากการตรวจสอบก็จะถูกนำไปใช้เป็นข้อมูลในการวางแผนของปีถัดไป วนเวียนเป็นวงจรเช่นนี้ไปเรื่อยๆ

หากเปรียบเทียบง่ายๆ วัฏจักรงบประมาณก็เหมือน การวางแผนเดินทางครั้งใหญ่ของครอบครัว คือ

• จัดทำ พ่อแม่นั่งคุยกันว่าจะไปเที่ยวที่ไหน ทำอะไรบ้าง และต้องใช้เงินเท่าไหร่

• อนุมัติ นำแผนไปคุยกับสมาชิกทุกคนในบ้านเพื่อให้ทุกคนเห็นชอบ

• บริหาร เมื่อถึงเวลาเดินทาง ก็เบิกเงินไปใช้จ่ายจริงตามแผนที่วางไว้

• ตรวจสอบ กลับจากเที่ยวแล้วมาดูบัญชีว่าใช้จ่ายเงินเกินแผนหรือไม่ และการเที่ยวครั้งนี้คุ้มค่าแค่ไหน

ขั้นตอนที่ ๑ การจัดทำงบประมาณ (Budget Formulation)

นี่คือขั้นตอน "การวางแผน" เป็นช่วงเวลาที่ฝ่ายบริหาร (รัฐบาล) แปลงนโยบายที่ได้สัญญาไว้ให้กลายเป็นแผนการใช้เงินที่เป็นรูปธรรมสำหรับปีงบประมาณถัดไป (๑ ตุลาคม - ๓๐ กันยายน)

• ใครคือผู้เล่นหลัก สำนักงบประมาณ เป็นหน่วยงานกลาง โดยทำงานร่วมกับ กระทรวงการคลัง (ประเมินรายรับ), สภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ (กำหนดทิศทางเศรษฐกิจ), และ หน่วยรับงบประมาณ ทั้งหมด (กระทรวง กรม ต่างๆ)

• เกิดอะไรขึ้นบ้าง หน่วยงานราชการทุกแห่งจะจัดทำคำของบประมาณของตนเอง โดยอ้างอิงจากภารกิจและนโยบายของรัฐบาล จากนั้นสำนักงบประมาณจะรวบรวม กลั่นกรอง และต่อรองคำขอทั้งหมด ให้อยู่ภายใต้กรอบวงเงินงบประมาณที่กำหนดไว้ จนได้เป็น "ร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปี" ฉบับสมบูรณ์

• ตัวอย่าง กระทรวงสาธารณสุขต้องการดำเนินนโยบาย "ยกระดับการรักษาโรคมะเร็ง" จึงเสนอคำของบประมาณ ๕,๐๐๐ ล้านบาท เพื่อจัดซื้อเครื่องฉายรังสีรุ่นใหม่ให้กับโรงพยาบาลศูนย์ ๑๒ แห่งทั่วประเทศ แต่สำนักงบประมาณพิจารณาแล้วเห็นว่าวงเงินรวมของประเทศมีจำกัด จึงอาจอนุมัติในหลักการ แต่ปรับลดวงเงินในร่าง พ.ร.บ. งบประมาณฯ เหลือ ๓,๕๐๐ ล้านบาท

ขั้นตอนที่ ๒ การอนุมัติงบประมาณ (Budget Approval)

ขั้นตอน "การขอความเห็นชอบ" เป็นกระบวนการที่สำคัญที่สุดในระบอบประชาธิปไตย เพราะแผนการใช้เงินที่รัฐบาลจัดทำขึ้น จะต้องผ่านการพิจารณาและอนุมัติโดย รัฐสภา ซึ่งเป็นตัวแทนของประชาชนเจ้าของเงินภาษี

• ใครคือผู้เล่นหลัก คณะรัฐมนตรี (ผู้เสนอร่าง), สภาผู้แทนราษฎร (ผู้อนุมัติหลัก), และ วุฒิสภา (ผู้ให้ความเห็นชอบ)

• เกิดอะไรขึ้นบ้าง ร่าง พ.ร.บ. งบประมาณฯ จะเข้าสู่การพิจารณาของสภาผู้แทนราษฎร ๓ วาระ มีการอภิปรายอย่างกว้างขวาง และมีการตั้งคณะกรรมาธิการวิสามัญฯ เพื่อพิจารณารายละเอียดของทุกหน่วยงานอย่างเข้มข้น สภาฯ มีอำนาจในการ "ตัดลด" งบประมาณในโครงการที่ไม่เหมาะสม แต่โดยหลักการแล้วไม่สามารถ "เพิ่มเติม" งบประมาณได้ เมื่อผ่านสภาฯ และวุฒิสภาแล้ว ร่างกฎหมายจะถูกนำขึ้นทูลเกล้าฯ เพื่อทรงลงพระปรมาภิไธยและประกาศใช้เป็นกฎหมายต่อไป

• ตัวอย่าง ในชั้นกรรมาธิการฯ ฝ่ายค้านอาจตั้งคำถามว่า เหตุใดงบจัดซื้อเครื่องฉายรังสี ๓,๕๐๐ ล้านบาท จึงมีราคาสูงกว่าราคาตลาด และอาจเชิญผู้เชี่ยวชาญมาให้ข้อมูล สุดท้ายคณะกรรมาธิการฯ อาจมีมติให้ปรับลดงบประมาณส่วนนี้ลงอีก ๕๐๐ ล้านบาท เหลือเพียง ๓,๐๐๐ ล้านบาท ก่อนที่สภาฯ 

ขั้นตอนที่ ๓ การบริหารงบประมาณ (Budget Execution)

ขั้นตอน "การปฏิบัติจริง" หลังจาก พ.ร.บ. งบประมาณฯ มีผลบังคับใช้เป็นกฎหมายแล้ว หน่วยงานราชการต่างๆ จะได้รับเงินและสามารถนำไปใช้จ่ายเพื่อดำเนินโครงการตามแผนที่วางไว้ได้

• ใครคือผู้เล่นหลัก กรมบัญชีกลาง (กระทรวงการคลัง) เป็นผู้ควบคุมการเบิกจ่ายเงิน และ หน่วยรับงบประมาณ ทุกแห่งเป็นผู้ใช้จ่ายเงิน

• เกิดอะไรขึ้นบ้าง กรมบัญชีกลางจะจัดสรรเงินให้หน่วยงานต่างๆ เป็นงวดๆ หน่วยงานเมื่อได้รับเงินแล้วจะต้องดำเนินการตาม ระเบียบการจัดซื้อจัดจ้าง เพื่อให้เกิดความโปร่งใสและคุ้มค่า เช่น การประกวดราคาทางอิเล็กทรอนิกส์ (e-bidding) และมีการติดตามผลการใช้จ่ายอย่างสม่ำเสมอ

• ตัวอย่าง กระทรวงสาธารณสุขได้รับอนุมัติงบประมาณ ๓,๐๐๐ ล้านบาท และเริ่มกระบวนการจัดซื้อจัดจ้างเครื่องฉายรังสีผ่านระบบ e-GP เมื่อได้บริษัทผู้ชนะการประมูลแล้ว ก็จะทำสัญญาและเบิกจ่ายเงินผ่านระบบการบริหารการเงินการคลังภาครัฐแบบอิเล็กทรอนิกส์ (GFMIS) ที่กรมบัญชีกลางดูแลอยู่

ขั้นตอนที่ ๔ การตรวจสอบและประเมินผล (Audit and Evaluation)

ขั้นตอน "การวัดผลและรับผิดชอบ" เป็นขั้นตอนสุดท้ายของวงจรเมื่อสิ้นสุดปีงบประมาณ เพื่อตรวจสอบว่าเงินภาษีของประชาชนได้ถูกใช้อย่างถูกต้องตามกฎหมาย มีประสิทธิภาพ คุ้มค่า และบรรลุเป้าหมายที่วางไว้หรือไม่

• ใครคือผู้เล่นหลัก สำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน (สตง.) ซึ่งเป็นองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญ ทำหน้าที่เป็นผู้ตรวจสอบภายนอก และ กลุ่มตรวจสอบภายใน ของแต่ละกระทรวง

• เกิดอะไรขึ้นบ้าง สตง. จะเข้าตรวจสอบบัญชีและผลการดำเนินงานของทุกหน่วยงานราชการ หากพบการใช้จ่ายที่ผิดปกติ ส่อไปในทางทุจริต หรือไม่คุ้มค่า ก็จะจัดทำรายงานพร้อมข้อเสนอแนะเสนอต่อรัฐสภา คณะรัฐมนตรี และเผยแพร่ต่อสาธารณชน

• ตัวอย่าง สตง. เข้าตรวจสอบโครงการจัดซื้อเครื่องฉายรังสี และอาจตรวจพบว่า แม้จะจัดซื้อมาในวงเงิน ๓,๐๐๐ ล้านบาท แต่เครื่องฉายรังสีบางเครื่องกลับถูกติดตั้งในโรงพยาบาลที่ยังไม่มีบุคลากรผู้เชี่ยวชาญ ทำให้เครื่องไม่ได้ถูกใช้งานอย่างเต็มประสิทธิภาพ สตง. จะออกรายงานเรื่องนี้เพื่อให้รัฐบาลและกระทรวงสาธารณสุขแก้ไขในปีต่อไป ซึ่งข้อมูลนี้จะกลายเป็นส่วนหนึ่งของการพิจารณาจัดทำงบประมาณใน "รอบถัดไป"

ขั้นตอนการจัดทำงบประมาณ

ขั้นตอนการจัดทำงบประมาณเปรียบเสมือน "การวางแผนการเงินของบริษัทขนาดใหญ่" ที่แต่ละฝ่าย (หน่วยรับงบประมาณ) ต้องส่งแผนงานและคำขอเบิกเงินของตนเองมายังฝ่ายการเงินส่วนกลาง (สำนักงบประมาณ) เพื่อรวบรวม กลั่นกรอง และจัดทำเป็นแผนการเงินรวมของทั้งบริษัทเสนอต่อ CEO (คณะรัฐมนตรี) ให้ความเห็นชอบ

ขั้นตอนแรกและเป็นขั้นตอนที่ซับซ้อนที่สุดในวัฏจักรงบประมาณ เพราะเป็นการแปลงนโยบายที่จับต้องไม่ได้ ให้กลายเป็นตัวเลขในแผนการใช้เงินของประเทศ โดยมีผู้เล่นหลัก ๒ กลุ่มคือ หน่วยรับงบประมาณ และสำนักงบประมาณ ซึ่งมีบทบาทและมุมมองที่แตกต่างกัน

บทบาทของหน่วยรับงบประมาณ "ผู้เสนอความต้องการจากหน้างาน"

หน่วยรับงบประมาณ คือ หน่วยงานภาครัฐทั้งหมดที่มีหน้าที่ต้องใช้จ่ายเงินงบประมาณ เช่น กระทรวง กรม มหาวิทยาลัย หรือหน่วยงานอิสระต่างๆ หน่วยงานเหล่านี้เปรียบเสมือน "ผู้ปฏิบัติงานหน้างาน" ที่รู้ความต้องการและปัญหาของตนเองดีที่สุด

• หน้าที่หลัก

๑. แปลงนโยบายสู่การปฏิบัติ นำนโยบายหลักของรัฐบาลและภารกิจของตนเองมาแปลงให้เป็นโครงการและกิจกรรมที่สามารถปฏิบัติได้จริง

๒. จัดทำคำของบประมาณ ประมาณการค่าใช้จ่ายที่จำเป็นสำหรับแต่ละโครงการ ทั้งงบบุคลากร (เงินเดือน), งบดำเนินงาน (ค่าน้ำค่าไฟ), และงบลงทุน (ค่าครุภัณฑ์, สิ่งก่อสร้าง)

๓. เสนอและชี้แจง จัดทำเอกสารคำของบประมาณอย่างเป็นทางการส่งให้สำนักงบประมาณ และเตรียมข้อมูลเพื่อเข้าชี้แจงเหตุผลความจำเป็นของงบประมาณที่ร้องขอไป

• มุมมอง จะเป็นมุมมองแบบ Bottom-up คือมองจากภารกิจของตนเองเป็นหลัก และต้องการงบประมาณที่เพียงพอที่สุดเพื่อจะทำงานให้บรรลุเป้าหมายได้อย่างเต็มประสิทธิภาพ

• ตัวอย่าง

กรมควบคุมโรค (เป็นหน่วยรับงบประมาณ) ได้รับนโยบายจากรัฐบาลให้ "ป้องกันและควบคุมการระบาดของไข้เลือดออกเชิงรุก" กรมฯ จึงจัดทำคำของบประมาณสำหรับ "โครงการรณรงค์พิชิตไข้เลือดออก" โดยแยกค่าใช้จ่ายดังนี้:

• ค่าจ้างผลิตสื่อประชาสัมพันธ์ทั่วประเทศ ๕๐ ล้านบาท

• ค่าจัดซื้อเครื่องพ่นหมอกควันประสิทธิภาพสูงให้ครบ ๗๗ จังหวัด: ๑๐๐ ล้านบาท

• ค่าเบี้ยเลี้ยงสำหรับเจ้าหน้าที่ อสม. ในการลงพื้นที่สำรวจลูกน้ำยุงลาย: ๕๐ ล้านบาทรวมคำของบประมาณเฉพาะโครงการนี้ ๒๐๐ ล้านบาท แล้วรวบรวมส่งให้สำนักงบประมาณ

บทบาทของสำนักงบประมาณ "ผู้กลั่นกรองและจัดสมดุลภาพรวม"

สำนักงบประมาณ เป็นหน่วยงานกลางสังกัดสำนักนายกรัฐมนตรี เปรียบเสมือน "ฝ่ายการเงินส่วนกลาง" หรือ "ผู้รักษาประตู" ทางการคลังของรัฐบาล มีหน้าที่ดูแลภาพรวมการใช้จ่ายเงินของทั้งประเทศ

• หน้าที่หลัก

๑. กำหนดนโยบายและปฏิทินงบประมาณ วางกรอบและกำหนดเพดานงบประมาณเบื้องต้นของประเทศ โดยพิจารณาจากประมาณการรายได้ของรัฐ (จากกระทรวงการคลัง) และทิศทางเศรษฐกิจ (จากสภาพัฒน์ฯ)

๒. รวบรวมและวิเคราะห์คำขอ รับคำของบประมาณจากทุกหน่วยงานทั่วประเทศมาวิเคราะห์ ว่าสอดคล้องกับนโยบายรัฐบาลหรือไม่ มีความคุ้มค่าเพียงใด และมีความซ้ำซ้อนกันหรือไม่

๓. จรจา ต่อรอง และตัดทอน เชิญหน่วยรับงบประมาณเข้าชี้แจง และทำการต่อรองหรือตัดทอนงบประมาณที่ไม่จำเป็นหรือไม่เร่งด่วนออกไป เพื่อให้งบประมาณรวมของทั้งประเทศอยู่ในกรอบวงเงินที่เหมาะสม

๔. จัดทำร่างกฎหมายงบประมาณ รวบรวมคำขอที่ผ่านการกลั่นกรองทั้งหมด จัดทำเป็น "ร่าง พ.ร.บ. งบประมาณรายจ่ายประจำปี" เพื่อเสนอให้คณะรัฐมนตรีพิจารณา ก่อนส่งให้รัฐสภาอนุมัติต่อไป

• มุมมอง จะเป็นมุมมองแบบ Top-down คือมองจากภาพรวมของประเทศเป็นหลัก คำนึงถึงวินัยการเงินการคลังและเสถียรภาพทางเศรษฐกิจ

• ตัวอย่าง (ต่อเนื่อง)

สำนักงบประมาณ ได้รับคำขอ ๒๐๐ ล้านบาทของกรมควบคุมโรค แต่เมื่อพิจารณาคำขอจากทุกกระทรวงแล้วพบว่ายอดรวมสูงกว่ารายได้ที่คาดการณ์ไว้มาก จึงเชิญกรมควบคุมโรคมาเจรจาและให้ความเห็นว่า

o  "ค่าผลิตสื่อ ๕๐ ล้านบาท อาจสูงเกินไป ขอปรับลดเหลือ ๓๐ ล้านบาท โดยเน้นใช้สื่อออนไลน์มากขึ้น"

o  "ค่าเบี้ยเลี้ยง อสม. ๕๐ ล้านบาท เป็นเรื่องจำเป็น อนุมัติเต็มจำนวน"

o  "การจัดซื้อเครื่องพ่นหมอกควัน ๑๐๐ ล้านบาท อาจทยอยจัดซื้อครึ่งหนึ่งในปีนี้ก่อนได้หรือไม่"สุดท้าย สำนักงบประมาณอาจ ปรับลดงบประมาณโครงการนี้เหลือ ๑๓๐ ล้านบาท ก่อนที่จะบรรจุเข้าไปในร่าง พ.ร.บ. งบประมาณฯ

ดังนั้น กระบวนการจัดทำงบประมาณจึงเป็นปฏิสัมพันธ์ระหว่างแรงผลักดันจาก "ข้างล่าง" (Bottom-up) ของหน่วยงานที่ต้องการงบประมาณไปทำงาน และการควบคุมจาก "ข้างบน" (Top-down) ของสำนักงบประมาณที่ต้องรักษาเสถียรภาพการคลังของประเทศ

กระบวนการพิจารณาในรัฐสภา

การอนุมัติงบประมาณคือขั้นตอนที่ร่างงบประมาณ ซึ่งจัดทำโดยฝ่ายบริหาร (รัฐบาล) จะต้องผ่านการตรวจสอบและให้ความเห็นชอบจากฝ่ายนิติบัญญัติ (รัฐสภา) ซึ่งเป็นตัวแทนของประชาชน เพื่อให้แผนการใช้จ่ายเงินแผ่นดินนั้นมีความชอบธรรมและสามารถบังคับใช้เป็นกฎหมายได้

ขั้นตอนนี้เปรียบเสมือน การที่แผนธุรกิจของบริษัท (ร่างงบประมาณ) ถูกนำเสนอให้คณะกรรมการบริษัท (รัฐสภา) พิจารณาอนุมัติ ซึ่งกรรมการมีสิทธิ์ซักถาม ตรวจสอบ และตัดทอนงบที่ไม่สมเหตุสมผล ก่อนจะลงมติให้ผ่านไปดำเนินการได้ โดยมีหัวใจสำคัญอยู่ที่การพิจารณา ๓ วาระในสภาผู้แทนราษฎร

วาระที่ ๑ ขั้นรับหลักการ

• คืออะไร เป็นการพิจารณาภาพรวมกว้างๆ ของร่าง พ.ร.บ. งบประมาณฯ ว่ามีหลักการและเหตุผลสอดคล้องกับสถานการณ์ของประเทศและนโยบายของรัฐบาลหรือไม่ โดยยังไม่ลงลึกในรายละเอียดรายกระทรวง

• เกิดอะไรขึ้น นายกรัฐมนตรีจะแถลงภาพรวมงบประมาณต่อสภาฯ จากนั้น ส.ส. ทั้งฝ่ายรัฐบาลและฝ่ายค้านจะอภิปรายอย่างกว้างขวางเป็นเวลาหลายวัน เมื่ออภิปรายเสร็จจะมีการ ลงมติ ว่าจะ "รับหลักการ" แห่งร่างกฎหมายนี้หรือไม่

•  ผลลัพธ์

o  ถ้ารับหลักการ ร่าง พ.ร.บ. งบประมาณฯ จะได้ไปต่อ และสภาฯ จะตั้ง คณะกรรมาธิการวิสามัญพิจารณาร่าง พ.ร.บ. งบประมาณฯ ขึ้นมาชุดหนึ่งเพื่อไปตรวจสอบในรายละเอียด

o  ถ้าไม่รับหลักการ ถือเป็นความพ่ายแพ้ครั้งใหญ่ของรัฐบาล ซึ่งตามธรรมเนียมปฏิบัติ นายกรัฐมนตรีจะต้องลาออกหรือยุบสภา

วาระที่ ๒ ขั้นกรรมาธิการ

• คืออะไร เป็นขั้นตอนที่เข้มข้นและใช้เวลานานที่สุด เปรียบเสมือน "การผ่าตัด" ตรวจสอบงบประมาณในทุกรายละเอียด ทุกบรรทัด

• เกิดอะไรขึ้น คณะกรรมาธิการฯ (กมธ.) ซึ่งประกอบด้วย ส.ส. จากทั้งฝ่ายค้านและรัฐบาล จะเชิญหน่วยงานราชการทุกแห่งเข้ามา ชี้แจงเหตุผล ในการของบประมาณแต่ละรายการ กมธ. มีอำนาจซักถามและขอเอกสารเพิ่มเติมได้อย่างเต็มที่

• ผลลัพธ์ กมธ. มีอำนาจ "ปรับลด" งบประมาณในส่วนที่เห็นว่าไม่จำเป็น ไม่คุ้มค่า หรือซ้ำซ้อนได้ (แต่ไม่สามารถเพิ่มงบได้) จากนั้นจะรวบรวมผลการพิจารณาเสนอต่อสภาฯ เพื่อให้ ส.ส. ทุกคนอภิปรายและลงมติทีละมาตรา

• ตัวอย่าง ในชั้น กมธ. ตัวแทนจากกรมควบคุมโรคต้องเข้าชี้แจงงบประมาณ ๑๓๐ ล้านบาท สำหรับ "โครงการรณรงค์พิชิตไข้เลือดออก" กมธ. ฝ่ายค้านอาจซักถามว่า "ทำไมค่าผลิตสื่อถึงสูงถึง ๓๐ ล้านบาท" หรือ "เครื่องพ่นหมอกควันที่เสนอซื้อมีสเปกสูงเกินความจำเป็นหรือไม่" หากกรมฯ ชี้แจงได้ไม่ดี กมธ. อาจมีมติ ปรับลด งบประมาณในส่วนนี้ลง ๑๐ ล้านบาท เหลือ ๑๒๐ ล้านบาท

วาระที่ ๓ ขั้นลงมติเห็นชอบ

• คืออะไร เป็นการลงมติเพื่อให้ความเห็นชอบร่าง พ.ร.บ. งบประมาณฯ ทั้งฉบับ ตามที่ได้มีการแก้ไขในวาระที่ ๒

• เกิดอะไรขึ้น จะไม่มีการอภิปรายในรายละเอียดอีกแล้ว สภาฯ จะลงมติว่าจะเห็นชอบกับร่างกฎหมายฉบับนี้หรือไม่

• ผลลัพธ์ โดยทั่วไปหากผ่านวาระที่ ๑ และ ๒ มาได้ วาระที่ ๓ ก็จะผ่านการลงมติไปได้ด้วยดี จากนั้นร่างกฎหมายจะถูกส่งต่อไปยังวุฒิสภา

บทบาทของวุฒิสภา

วุฒิสภาทำหน้าที่เป็น "พี่เลี้ยง" คอยกลั่นกรองกฎหมายอีกชั้นหนึ่ง แต่สำหรับร่าง พ.ร.บ. งบประมาณฯ นั้น รัฐธรรมนูญได้จำกัดอำนาจของวุฒิสภาไว้ คือ

• ต้องพิจารณาให้เสร็จภายใน ๒๐ วัน

• ไม่สามารถแก้ไขหรือปรับลดงบประมาณได้ ทำได้เพียง "เห็นชอบ" หรือ "ไม่เห็นชอบ" กับร่างทั้งฉบับเท่านั้น

ในทางปฏิบัติ วุฒิสภามักจะให้ความเห็นชอบร่าง พ.ร.บ. งบประมาณฯ ที่ผ่านมาจากสภาผู้แทนราษฎร เมื่อผ่านความเห็นชอบจากทั้ง ๒ สภาแล้ว จึงเป็นขั้นตอนสุดท้ายคือนำขึ้นทูลเกล้าฯ เพื่อทรงลงพระปรมาภิไธย และประกาศใช้ในราชกิจจานุเบกษาเป็นกฎหมายต่อไป

คำถามท้ายบท

๑. เหตุใดขั้นตอนการอนุมัติงบประมาณโดยรัฐสภาจึงมีความสำคัญอย่างยิ่งในระบอบประชาธิปไตย

๒. ความขัดแย้งทางการเมืองส่งผลกระทบต่อกระบวนการจัดทำและอนุมัติงบประมาณอย่างไร

๓. หากขั้นตอนใดขั้นตอนหนึ่งในวัฏจักรงบประมาณล้มเหลว จะส่งผลกระทบต่อขั้นตอนอื่นอย่างไร

คำถามทบทวน

๑. จงเรียงลำดับขั้นตอนในวัฏจักรงบประมาณ

๒. หน่วยงานใดมีหน้าที่หลักในการรวบรวมและจัดทำเอกสารงบประมาณของประเทศ

๓. การพิจารณางบประมาณในรัฐสภามีกี่วาระ

กิจกรรมกลุ่ม

• จัดทำแผนภาพ (Infographic) สรุปขั้นตอนของวัฏจักรงบประมาณของประเทศไทย พร้อมระบุหน่วยงานหลักและกรอบเวลาในแต่ละขั้นตอน 

จบบทที่ ๒ 

บทที่ ๓ รายรับของรัฐบาล

วัตถุประสงค์ประจำบท

๑. เพื่อให้นักศึกษาสามารถจำแนกประเภทรายรับของรัฐบาลได้

๒. เพื่อให้นักศึกษาสามารถอธิบายหลักการและโครงสร้างของระบบภาษีอากรได้

๓. เพื่อให้นักศึกษาสามารถวิเคราะห์ผลกระทบของภาษีประเภทต่างๆ ได้

เนื้อหาในบทเรียน

๑. โครงสร้างรายรับรัฐบาล การจำแนกประเภทรายรับระหว่างรายได้จากภาษีอากรและรายได้ที่ไม่ใช่ภาษีอากร

๒. รายได้จากภาษีอากร (Tax Revenue) การวิเคราะห์ภาษีทางตรง (เช่น ภาษีเงินได้) และภาษีทางอ้อม (เช่น ภาษีมูลค่าเพิ่ม)

๓. รายได้ที่ไม่ใช่ภาษีอากร (Non-Tax Revenue) รายได้จากรัฐพาณิชย์ ค่าธรรมเนียม และทรัพย์สินของรัฐ

รายได้จากภาษีอากร (Tax Revenue)

รายรับของรัฐบาลแบ่งออกเป็น ๒ ประเภทหลัก คือ รายได้จากภาษีอากร ซึ่งเป็นรายได้ก้อนใหญ่ที่สุดที่เก็บจากประชาชนและภาคธุรกิจ และ รายได้ที่ไม่ใช่ภาษีอากร ซึ่งมาจากแหล่งอื่นๆ เช่น การดำเนินกิจการของรัฐ หรือค่าธรรมเนียมบริการต่างๆ

แหล่งรายได้หลัก ที่เป็นหัวใจของงบประมาณแผ่นดิน คิดเป็นสัดส่วนประมาณร้อยละ ๘๕-๙๐ ของรายรับทั้งหมด เป็นเงินที่รัฐบังคับจัดเก็บตามกฎหมายจากประชาชนและนิติบุคคล โดยที่ผู้เสียภาษีไม่ได้รับผลตอบแทนโดยตรงเป็นการเฉพาะเจาะจง แต่เงินจะถูกนำไปใช้เพื่อพัฒนาประเทศและจัดบริการสาธารณะสำหรับทุกคน

หน่วยงานหลักที่จัดเก็บคือ ๓ กรมภาษี ได้แก่ กรมสรรพากร กรมสรรพสามิต และกรมศุลกากร

ตัวอย่างที่สำคัญ

• ภาษีทางตรง (Direct Tax): ภาษีที่ผู้เสียภาษีต้องรับภาระเองโดยตรง ไม่สามารถผลักภาระไปให้ผู้อื่นได้

o  ภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา จัดเก็บจากเงินเดือน ค่าจ้าง หรือรายได้อื่นๆ ของบุคคลทั่วไป

o  ภาษีเงินได้นิติบุคคล จัดเก็บจากกำไรสุทธิของบริษัทและห้างหุ้นส่วนต่างๆ

• ภาษีทางอ้อม (Indirect Tax) ภาษีที่ถูกบวกเข้าไปในราคาสินค้าและบริการ ซึ่งผู้ประกอบการสามารถผลักภาระให้ผู้บริโภคเป็นคนจ่ายได้

o  ภาษีมูลค่าเพิ่ม (VAT) ภาษีที่เก็บในอัตราร้อยละ ๗ จากการซื้อขายสินค้าและบริการเกือบทุกชนิด เป็นแหล่งรายได้ภาษีทางอ้อมที่ใหญ่ที่สุด

o  ภาษีสรรพสามิต ภาษีที่เก็บจากสินค้าบางประเภทที่ส่วนใหญ่เป็นสินค้าฟุ่มเฟือยหรือส่งผลกระทบต่อสังคม เช่น สุรา ยาสูบ น้ำมัน รถยนต์

o  ภาษีศุลกากร ภาษีที่จัดเก็บจากการนำเข้าสินค้าจากต่างประเทศ

รายได้ที่ไม่ใช่ภาษีอากร (Non-Tax Revenue)

คือรายรับส่วนอื่นๆ ทั้งหมดของรัฐบาลที่ไม่ใช่ภาษี แม้จะมีสัดส่วนน้อยกว่า แต่ก็มีความสำคัญในการช่วยลดภาระการจัดเก็บภาษีจากประชาชน

ตัวอย่างที่สำคัญ

• รายได้จากรัฐพาณิชย์ เป็นส่วนที่ใหญ่ที่สุดในหมวดนี้

o  เงินนำส่งจากรัฐวิสาหกิจ ส่วนแบ่งกำไรที่รัฐวิสาหกิจต่างๆ ต้องนำส่งคลัง เช่น การไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย (กฟผ.), บริษัท ปตท. จำกัด (มหาชน), และ สำนักงานสลากกินแบ่งรัฐบาล

• รายได้จากการขายสิ่งของและบริการ

o  ค่าธรรมเนียม เงินที่ประชาชนจ่ายเพื่อขอรับบริการบางอย่างจากรัฐโดยตรง เช่น ค่าธรรมเนียมการโอนที่ดิน ที่กรมที่ดิน, ค่าธรรมเนียมต่อทะเบียนรถยนต์, หรือ ค่าธรรมเนียมในการทำหนังสือเดินทาง

• รายได้อื่นๆ

o  ค่าปรับ เงินที่ได้จากการลงโทษผู้กระทำผิดกฎหมายต่างๆ

o  รายได้จากทรัพย์สินของรัฐ เช่น ค่าเช่าที่ราชพัสดุ

o  เงินบริจาค เงินที่มีผู้บริจาคให้แก่รัฐบาล

ภาษีทางตรง (Direct Tax)

ภาษีทางตรง คือภาษีที่ผู้มีรายได้เป็นผู้รับภาระและนำส่งให้รัฐโดยตรง ไม่สามารถผลักภาระให้ผู้อื่นได้ ในขณะที่ ภาษีทางอ้อม คือภาษีที่แฝงอยู่ในราคาสินค้าและบริการ ซึ่งผู้ประกอบการเป็นผู้นำส่งให้รัฐ แต่ผู้บริโภคเป็นผู้รับภาระตัวจริง

ภาษีทางตรงยึดตาม หลักความสามารถในการจ่าย หมายความว่าผู้ที่มีความสามารถ (รายได้หรือทรัพย์สิน) มากกว่า ควรมีส่วนรับผิดชอบต่อสังคมมากกว่า เป็นเครื่องมือสำคัญในการลดความเหลื่อมล้ำ โดยผู้มีหน้าที่เสียภาษีและผู้รับภาระภาษีคือคนเดียวกัน

ตัวอย่างที่สำคัญ

• ภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา เป็นภาษีที่จัดเก็บจากผู้มีเงินได้โดยตรง เช่น เงินเดือน กำไรจากการค้าขาย หรือรายได้อื่นๆ โดยคำนวณตามขั้นบันไดแบบอัตราก้าวหน้า

o  เช่น นาย ก. มีเงินได้สุทธิ ๕,๐๐๐,๐๐๐ บาทต่อปี อาจต้องเสียภาษีในอัตราสูงสุดที่ร้อยละ ๓๕ ในขณะที่ น.ส. ข. มีเงินได้สุทธิ ๓๐๐,๐๐๐ บาทต่อปี อาจเสียภาษีในอัตราเพียงร้อยละ ๕ หรือ ๑๐ เท่านั้น

• ภาษีเงินได้นิติบุคคล เป็นภาษีที่จัดเก็บจากกำไรสุทธิของบริษัท ห้างหุ้นส่วน หรือนิติบุคคลอื่นๆ ในประเทศไทยปัจจุบันจัดเก็บในอัตราคงที่ร้อยละ ๒๐ ของกำไรสุทธิ

ภาษีทางอ้อม (Indirect Tax)

ภาษีทางอ้อมยึดตาม หลักการบริโภค หมายความว่าใครก็ตามที่บริโภคสินค้าหรือบริการจะต้องเป็นผู้รับภาระภาษีนี้ เป็นภาษีที่ ผลักภาระได้ โดยผู้ประกอบการที่ขายสินค้าจะเป็นผู้เก็บเงินภาษีส่วนนี้จากผู้ซื้อ แล้วนำส่งให้แก่รัฐบาลในภายหลัง

ตัวอย่างที่สำคัญ

• ภาษีมูลค่าเพิ่ม (Value-Added Tax - VAT) เป็นภาษีทางอ้อมที่สำคัญที่สุด จัดเก็บจากการบริโภคสินค้าและบริการเกือบทุกชนิดในประเทศ ปัจจุบันประเทศไทยจัดเก็บในอัตราร้อยละ ๗

o  เช่น เมื่อเราซื้อกาแฟแก้วละ ๑๐๗ บาท ในราคาดังกล่าวได้รวมภาษีมูลค่าเพิ่ม ๗ บาทไว้แล้ว ร้านกาแฟมีหน้าที่นำเงิน ๗ บาทนี้ส่งให้กรมสรรพากร แต่ผู้ที่รับภาระภาษีตัวจริงคือเราซึ่งเป็นผู้บริโภค

• ภาษีสรรพสามิต เป็นภาษีที่จัดเก็บจากสินค้าหรือบริการบางประเภทที่มีลักษณะฟุ่มเฟือยหรือส่งผลกระทบต่อสังคมและสิ่งแวดล้อม เช่น น้ำมันเชื้อเพลิง, รถยนต์, สุรา, เบียร์, ยาสูบ ซึ่งภาษีเหล่านี้ได้ถูกรวมอยู่ในราคาขายปลีกที่เราจ่ายไปแล้ว

• ภาษีศุลกากร เป็นภาษีที่จัดเก็บจากการนำเข้าสินค้าจากต่างประเทศ ซึ่งผู้นำเข้าจะบวกต้นทุนภาษีนี้เข้าไปในราคาขายสินค้าในประเทศ ทำให้ผู้บริโภคเป็นผู้รับภาระในท้ายที่สุด

รายได้จากรัฐพาณิชย์

รายได้ที่ไม่ใช่ภาษีอากรคือรายรับทั้งหมดของรัฐบาลที่ไม่ได้มาจากการเก็บภาษี โดยส่วนใหญ่จะมาจากผลกำไรของรัฐวิสาหกิจ, ค่าบริการที่รัฐเรียกเก็บโดยตรง, และผลตอบแทนจากทรัพย์สินของรัฐ

แหล่งรายได้ที่ไม่ใช่ภาษีที่ใหญ่ที่สุด ของรัฐบาล เป็นผลกำไรหรือเงินปันผลที่ รัฐวิสาหกิจ (State-Owned Enterprises) ซึ่งเป็นหน่วยงานหรือบริษัทที่รัฐเป็นเจ้าของหรือถือหุ้นใหญ่ ต้องนำส่งเข้าคลังแผ่นดินตามสัดส่วนที่กระทรวงการคลังกำหนด

ตัวอย่างที่สำคัญ

o  สำนักงานสลากกินแบ่งรัฐบาล หนึ่งในผู้นำส่งรายได้เข้ารัฐสูงสุดในแต่ละปี

o  การไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย (กฟผ.) และ การไฟฟ้าส่วนภูมิภาค (กฟภ.)

o  บริษัท ปตท. จำกัด (มหาชน) เงินปันผลที่รัฐบาลได้รับในฐานะผู้ถือหุ้น

o  ธนาคารของรัฐ เช่น ธนาคารออมสิน, ธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร (ธ.ก.ส.)

ค่าธรรมเนียม

ค่าธรรมเนียมแตกต่างจากภาษีตรงที่ ผู้จ่ายจะได้รับบริการหรือสิทธิบางอย่างเป็นการตอบแทนโดยตรง เป็นการจ่ายเงินเพื่อแลกกับบริการจากหน่วยงานของรัฐโดยเฉพาะ ซึ่งช่วยลดภาระงบประมาณแผ่นดินในการนำไปสนับสนุนบริการเหล่านั้น

• ตัวอย่างที่สำคัญ

o  ค่าธรรมเนียมที่ดิน เช่น ค่าธรรมเนียมในการจดทะเบียนโอนกรรมสิทธิ์ที่ดิน ณ กรมที่ดิน

o  ค่าธรรมเนียมยานพาหนะ เช่น ค่าต่อทะเบียนรถยนต์ประจำปี, ค่าทำใบขับขี่

o  ค่าธรรมเนียมหนังสือเดินทาง เงินที่จ่ายให้กระทรวงการต่างประเทศเพื่อขอทำพาสปอร์ต

o  ค่าธรรมเนียมใบอนุญาต เช่น ใบอนุญาตประกอบกิจการโรงงาน, ใบอนุญาตขายสุรา

o  ค่าเข้าชมสถานที่ของรัฐ เช่น ค่าเข้าชมอุทยานแห่งชาติ, พิพิธภัณฑ์

รายได้จากทรัพย์สินของรัฐ

คือรายได้ที่เกิดจากการใช้ประโยชน์ในทรัพย์สินที่อยู่ในความดูแลของรัฐ ซึ่งส่วนใหญ่บริหารจัดการโดย กรมธนารักษ์ กระทรวงการคลัง เป็นการสร้างผลตอบแทนจากสินทรัพย์ของประเทศให้เกิดประโยชน์สูงสุด

• ตัวอย่างที่สำคัญ

o  ค่าเช่าที่ราชพัสดุ เงินที่ได้จากการให้เอกชนหรือประชาชนเช่าที่ดินของรัฐเพื่อทำธุรกิจหรือเป็นที่อยู่อาศัย

o  รายได้จากการให้สัมปทาน เช่น ค่าภาคหลวงแร่ หรือค่าสัมปทานในการสำรวจและผลิตปิโตรเลียม

o  รายได้จากการจำหน่ายทรัพย์สิน เงินที่ได้จากการขายทรัพย์สินของทางราชการที่เสื่อมสภาพหรือไม่ได้ใช้งานแล้ว เช่น อาคารเก่า หรือรถยนต์ประจำตำแหน่งที่หมดวาระ

คำถามท้ายบท

๑. จงเปรียบเทียบข้อดีและข้อเสียของการพึ่งพารายได้จากภาษีทางตรงและภาษีทางอ้อม

๒. ท่านเห็นด้วยหรือไม่กับแนวคิด "คนรวยควรจ่ายภาษีในอัตราที่สูงกว่าคนจน" เพราะเหตุใด

๓. การที่รัฐบาลมีรายได้ที่ไม่ใช่ภาษีอากรลดลง จะส่งผลต่อภาระภาษีของประชาชนอย่างไร

คำถามทบทวน

๑. รายรับรัฐบาลมีกี่ประเภทหลัก อะไรบ้าง

๒. ภาษีมูลค่าเพิ่ม (VAT) คือภาษีประเภทใด

๓. จงยกตัวอย่างรายได้ที่ไม่ใช่ภาษีอากรมา ๒ อย่าง

กิจกรรมกลุ่ม

• สืบค้นข้อมูลสัดส่วนรายรับประเภทต่างๆ ของรัฐบาลไทยใน ๕ ปีล่าสุด แล้วนำเสนอในรูปแบบแผนภูมิวงกลมเพื่อวิเคราะห์แนวโน้มการเปลี่ยนแปลง

จบบทที่ ๓

บทที่ ๔ รายจ่ายของรัฐบาล

วัตถุประสงค์ประจำบท:

๑. เพื่อให้นักศึกษาสามารถจำแนกประเภทรายจ่ายของรัฐบาลได้

๒. เพื่อให้นักศึกษาสามารถอธิบายหลักการเบื้องต้นของการวิเคราะห์โครงการสาธารณะได้

๓. เพื่อให้นักศึกษาสามารถวิเคราะห์ปัญหาและความท้าทายเกี่ยวกับรายจ่ายภาครัฐได้

เนื้อหาในบทเรียน

๑. การจำแนกประเภทรายจ่าย การแบ่งประเภทตามลักษณะเศรษฐกิจ (รายจ่ายประจำและรายจ่ายลงทุน) และตามลักษณะงาน

๒. การวิเคราะห์โครงการสาธารณะ หลักการเบื้องต้นของการวิเคราะห์ต้นทุนและผลประโยชน์ (Cost-Benefit Analysis)

๓. ประเด็นและปัญหาของรายจ่ายภาครัฐ ความแข็งตัวของงบประมาณ (เช่น งบบุคลากร) และประสิทธิภาพการใช้จ่าย

การจำแนกตามลักษณะเศรษฐกิจ (Economic Classification)

รายจ่ายของรัฐบาลจำแนกได้ ๒ วิธีหลัก คือ การจำแนกตามลักษณะเศรษฐกิจ ซึ่งจะแบ่งตามผลกระทบต่อเศรษฐกิจว่าเป็นรายจ่ายที่ใช้แล้วหมดไป (รายจ่ายประจำ) หรือเป็นการสร้างสินทรัพย์ในอนาคต (รายจ่ายลงทุน) และ การจำแนกตามลักษณะงาน ซึ่งจะจัดกลุ่มตามวัตถุประสงค์ของการใช้จ่าย เช่น การศึกษา หรือสาธารณสุข

วิธีนี้เป็นการมองว่าเงินที่จ่ายออกไปนั้นมีผลต่อระบบเศรษฐกิจในระยะสั้นหรือระยะยาวอย่างไร ซึ่งเป็นวิธีที่สำคัญที่สุดในการวิเคราะห์โครงสร้างงบประมาณ โดยแบ่งเป็น ๒ ประเภทใหญ่ๆ

รายจ่ายประจำ (Current Expenditure)

คือ รายจ่ายเพื่อการดำเนินงานในปัจจุบัน เป็นค่าใช้จ่ายที่เกิดขึ้นเป็นประจำเพื่อให้หน่วยงานภาครัฐสามารถทำงานได้ตามปกติ เป็นรายจ่ายที่ใช้แล้วหมดไปภายในปีเดียว ไม่ได้ก่อให้เกิดสินทรัพย์ถาวรที่มีมูลค่าในระยะยาว เปรียบเสมือน "ค่าใช้จ่ายในชีวิตประจำวัน" ของรัฐบาล

• ตัวอย่างที่สำคัญ

o  งบบุคลากร คือค่าใช้จ่ายที่ใหญ่ที่สุดของรายจ่ายประจำ ได้แก่ เงินเดือน ค่าจ้าง ของข้าราชการและลูกจ้างภาครัฐทั้งหมด รวมถึง บำเหน็จบำนาญ ของข้าราชการที่
    เกษียณไปแล้ว

o  งบดำเนินงาน คือค่าใช้จ่ายเพื่อให้การดำเนินงานไม่สะดุด เช่น ค่าน้ำ ค่าไฟ ค่าโทรศัพท์ ค่าวัสดุสำนักงาน และค่าใช้จ่ายในการเดินทางไปราชการ

o  งบอุดหนุน เงินที่รัฐจ่ายให้หน่วยงานอื่นหรือประชาชนเพื่อสนับสนุนกิจกรรมบางอย่าง เช่น เงินอุดหนุนโครงการหลักประกันสุขภาพถ้วนหน้า (บัตรทอง) หรือเงินอุดหนุน
    ค่าโดยสารรถสาธารณะ

รายจ่ายลงทุน (Capital Expenditure)

คือ รายจ่ายเพื่อการลงทุนในอนาคต เป็นการใช้จ่ายเงินเพื่อจัดหาหรือปรับปรุงสินทรัพย์ถาวร ซึ่งจะให้ประโยชน์ตอบแทนแก่ประเทศในระยะยาว ถือเป็นการสร้างความมั่งคั่งและความสามารถในการแข่งขันของประเทศ เปรียบเสมือน "การลงทุนซื้อบ้านหรือรถยนต์" ของรัฐบาล

• ตัวอย่างที่สำคัญ:

o  ค่าครุภัณฑ์ การจัดซื้อทรัพย์สินที่มีอายุการใช้งานนานและมีราคาสูง เช่น รถยนต์ราชการ, คอมพิวเตอร์, เครื่องมือแพทย์

o  ค่าที่ดินและสิ่งก่อสร้าง เป็นงบลงทุนก้อนใหญ่ที่สุด ได้แก่ การลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานต่างๆ เช่น การสร้างถนน, สะพาน, เขื่อน, รถไฟฟ้า, การก่อสร้างโรงเรียน, โรงพยาบาล และอาคารราชการแห่งใหม่

การจำแนกตามลักษณะงาน (Functional Classification)

วิธีนี้เป็นการมองว่ารัฐบาลใช้จ่ายเงินไป "เพื่อวัตถุประสงค์อะไร" โดยไม่สนใจว่าหน่วยงานไหนเป็นผู้เบิกจ่าย เป็นการจัดกลุ่มรายจ่ายตามภารกิจและเป้าหมายของรัฐ เพื่อให้ประชาชนเห็นภาพว่ารัฐบาลให้ความสำคัญกับนโยบายด้านใดเป็นพิเศษ

• ตัวอย่างที่สำคัญ

o  ด้านการบริหารทั่วไปของรัฐ งบประมาณของหน่วยงานกลาง เช่น สำนักนายกรัฐมนตรี, รัฐสภา, กระทรวงการคลัง

o  ด้านการป้องกันประเทศ งบประมาณทั้งหมดของกระทรวงกลาโหม ทั้งกองทัพบก เรือ และอากาศ

o  ด้านการศึกษา งบประมาณทั้งหมดที่เกี่ยวข้องกับการศึกษา ไม่ว่าจะมาจากกระทรวงศึกษาธิการ หรือกระทรวงการอุดมศึกษาฯ ก็จะถูกนำมารวมกันไว้ในหมวดนี้

o  ด้านสาธารณสุข งบประมาณทั้งหมดที่เกี่ยวข้องกับการดูแลสุขภาพของประชาชน เช่น งบโรงพยาบาล, งบ สปสช. (บัตรทอง), งบกรมควบคุมโรค

o  ด้านเศรษฐกิจ งบประมาณที่ใช้เพื่อส่งเสริมกิจกรรมทางเศรษฐกิจ เช่น การสร้างถนน (กระทรวงคมนาคม), การพัฒนาแหล่งน้ำเพื่อการเกษตร (กระทรวงเกษตรและสหกรณ์)

หลักการสำคัญของ CBA

การวิเคราะห์ต้นทุนและผลประโยชน์ (Cost-Benefit Analysis - CBA) คือเครื่องมือเชิงเศรษฐศาสตร์ที่รัฐบาลใช้ประเมินความคุ้มค่าของโครงการสาธารณะขนาดใหญ่ โดยการเปรียบเทียบมูลค่ารวมของ ต้นทุนทั้งหมด กับ ผลประโยชน์ทั้งหมด ที่คาดว่าจะเกิดขึ้นตลอดอายุโครงการ เพื่อตัดสินใจว่าควรลงทุนในโครงการนั้นหรือไม่

หลักการพื้นฐานของ CBA คือ โครงการใดๆ ควรได้รับการอนุมัติ ก็ต่อเมื่อผลประโยชน์รวมที่สังคมจะได้รับ มีมูลค่าสูงกว่าต้นทุนรวมที่สังคมต้องจ่าย (Benefits > Costs) โดยมีแนวคิดสำคัญดังนี้

• ต้องนับรวมทุกอย่าง CBA จะพยายามนับรวมต้นทุนและผลประโยชน์ ทุกมิติ ไม่ใช่แค่เรื่องการเงินโดยตรง แต่ยังรวมถึงผลกระทบ ทางสังคมและสิ่งแวดล้อม ด้วย เช่น เวลาที่ประหยัดได้, ชีวิตที่ปลอดภัยขึ้น, หรือแม้แต่มลพิษที่เพิ่มขึ้น

• ต้องตีค่าเป็นตัวเงิน เพื่อให้เปรียบเทียบกันได้ ต้นทุนและผลประโยชน์ทั้งหมดจะถูกประเมินค่าออกมาเป็นหน่วยเดียวกันคือ "ตัวเงิน" ซึ่งนี่คือความท้าทายที่สุด เช่น จะตีมูลค่า "อากาศที่สะอาดขึ้น" หรือ "ชีวิตที่ปลอดภัยจากอุบัติเหตุ" เป็นเงินกี่บาท

• ต้องคำนึงถึงมูลค่าของเงินตามเวลา ผลประโยชน์ที่จะเกิดขึ้นในอีก ๒๐ ปีข้างหน้า ย่อมมีค่าน้อยกว่าผลประโยชน์ที่เกิดขึ้นในวันนี้ CBA จึงต้องใช้ "อัตราคิดลด" (Discount Rate) เพื่อปรับค่าใช้จ่ายและผลประโยชน์ในอนาคตทั้งหมดให้กลายเป็น "มูลค่าปัจจุบัน" (Present Value) ก่อนนำมาเปรียบเทียบกัน

ตัวอย่าง การวิเคราะห์โครงการรถไฟความเร็วสูง (กรุงเทพฯ - นครราชสีมา)

สมมติว่ารัฐบาลกำลังพิจารณาลงทุนในโครงการนี้ นักวิเคราะห์จะแจกแจงต้นทุนและผลประโยชน์ทั้งหมดออกมา ดังนี้

ต้นทุน (Costs)

•  ต้นทุนทางการเงินโดยตรง:

o  ค่าก่อสร้างสถานี ราง และระบบอาณัติสัญญาณ: ๕๐๐,๐๐๐ ล้านบาท

o  ค่าจัดซื้อขบวนรถไฟ: ๕๐,๐๐๐ ล้านบาท

o  ค่าเวนคืนที่ดินจากประชาชน: ๓๐,๐๐๐ ล้านบาท

o  ค่าดำเนินการและบำรุงรักษาตลอดอายุโครงการ (เช่น ๓๐ ปี)

•  ต้นทุนทางสังคมและสิ่งแวดล้อม (ที่ต้องตีค่าเป็นตัวเงิน):

o  มูลค่าของมลภาวะทางเสียงที่กระทบชุมชนตามแนวเส้นทาง

o  มูลค่าของพื้นที่เกษตรกรรมหรือป่าไม้ที่สูญเสียไป

o  ผลกระทบต่อวิถีชีวิตของคนที่ต้องย้ายออกจากพื้นที่

ผลประโยชน์ (Benefits)

• ผลประโยชน์ทางการเงินโดยตรง:

o  รายได้จากการเก็บค่าโดยสารตลอดอายุโครงการ

• ผลประโยชน์ทางสังคมและเศรษฐกิจ (ที่ต้องตีค่าเป็นตัวเงิน):

o  มูลค่าของการประหยัดเวลาเดินทาง: คำนวณจากจำนวนผู้โดยสารทั้งหมดคูณด้วยเวลาที่ประหยัดได้และตีค่าเวลาออกมาเป็นตัวเงิน ซึ่งอาจมีมูลค่ามหาศาล

o  มูลค่าของการลดอุบัติเหตุทางถนน: เมื่อคนเปลี่ยนจากขับรถมาขึ้นรถไฟ จะช่วยลดจำนวนอุบัติเหตุ, ผู้เสียชีวิต และผู้บาดเจ็บ ซึ่งสามารถตีมูลค่าความสูญเสียที่ป้องกันได้ออกมาเป็นตัวเงิน

o  การเติบโตทางเศรษฐกิจ: การจ้างงานที่เพิ่มขึ้นในช่วงก่อสร้าง, รายได้จากการท่องเที่ยวในจังหวัดนครราชสีมาที่เพิ่มขึ้น, และมูลค่าที่ดินรอบสถานีที่สูงขึ้น

o  ประโยชน์ทางสิ่งแวดล้อม: มูลค่าของการลดการปล่อยก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์จากการที่คนใช้รถยนต์ส่วนตัวน้อยลง

การตัดสินใจ

นักวิเคราะห์จะรวบรวม มูลค่าปัจจุบันสุทธิ ของต้นทุนและผลประโยชน์ทั้งหมด หากคำนวณแล้วพบว่า:

• มูลค่าปัจจุบันของต้นทุนทั้งหมด คือ ๖๕๐,๐๐๐ ล้านบาท

• มูลค่าปัจจุบันของผลประโยชน์ทั้งหมด คือ ๘๐๐,๐๐๐ ล้านบาท

สรุป เนื่องจากมูลค่าผลประโยชน์รวม (๘ แสนล้านบาท) สูงกว่าต้นทุนรวม (๖.๕ แสนล้านบาท) ผลการวิเคราะห์ CBA จะชี้ว่า โครงการนี้มีความคุ้มค่าในเชิงเศรษฐศาสตร์และสังคม สมควรที่รัฐบาลจะลงทุน

ความแข็งตัวของงบประมาณ (Budget Rigidity)

คือสภาวะที่รายจ่ายส่วนใหญ่ของรัฐบาลในแต่ละปีเป็น รายจ่ายผูกพันตามกฎหมาย ที่ไม่สามารถเปลี่ยนแปลงหรือตัดลดได้โดยง่าย ทำให้รัฐบาลขาดความยืดหยุ่นในการจัดสรรงบประมาณเพื่อริเริ่มนโยบายใหม่ๆ หรือรับมือกับสถานการณ์ฉุกเฉิน

เปรียบเสมือนคนที่มีเงินเดือน ๓๐,๐๐๐ บาท แต่มีรายจ่ายตายตัวที่ต้องจ่ายทุกเดือน (ค่าผ่อนบ้าน, ค่าผ่อนรถ, ค่าเทอมลูก) รวมกัน ๒๕,๐๐๐ บาท ทำให้เหลือเงินที่ใช้จ่ายได้อย่างอิสระเพียง ๕,๐๐๐ บาทเท่านั้น

ตัวการสำคัญที่ทำให้งบประมาณแข็งตัว:

• งบบุคลากร เป็นรายจ่ายก้อนใหญ่และแข็งตัวที่สุด ประกอบด้วย เงินเดือน ค่าจ้าง และบำเหน็จบำนาญ ของข้าราชการและเจ้าหน้าที่รัฐหลายล้านคน ซึ่งเป็นภาระผูกพันตามกฎหมายที่ไม่สามารถยกเลิกหรือตัดลดได้ง่าย และมีแนวโน้มเพิ่มขึ้นทุกปีตามการเลื่อนขั้นและเงินเฟ้อ

• งบชำระหนี้ เงินต้นและดอกเบี้ยเงินกู้ที่รัฐบาลต้องชำระในแต่ละปี เป็นข้อผูกพันที่หลีกเลี่ยงไม่ได้

• งบอุดหนุนตามกฎหมาย เช่น เงินที่ต้องจัดสรรให้กองทุนหลักประกันสุขภาพถ้วนหน้า (บัตรทอง) หรือเงินอุดหนุนการศึกษาภาคบังคับ

ตัวอย่าง

สมมติว่ารัฐบาลมีงบประมาณรายจ่ายทั้งหมด ๓ ล้านล้านบาท

• เป็น งบบุคลากร ไปแล้ว ๑.๒ ล้านล้านบาท (ร้อยละ ๔๐)

• เป็น งบชำระคืนต้นเงินกู้และดอกเบี้ย ๐.๓ ล้านล้านบาท (ร้อยละ ๑๐)

• เป็น งบอุดหนุนต่างๆ ตามกฎหมาย ๐.๕ ล้านล้านบาท (ร้อยละ ๑๗)

จะเห็นได้ว่ามีงบประมาณที่ "ถูกล็อค" ไว้แล้วถึง ๒ ล้านล้านบาท (หรือเกือบร้อยละ ๗๐) ทำให้รัฐบาลเหลือเงินที่จัดสรรได้อย่างอิสระเพื่อการลงทุนใหม่ๆ หรือทำนโยบายใหม่ๆ ตามที่หาเสียงไว้เพียง ๑ ล้านล้านบาท เท่านั้น นี่คือปัญหาความแข็งตัวของงบประมาณ

ประสิทธิภาพการใช้จ่าย (Spending Efficiency)

คือปัญหาที่เกี่ยวกับการ "ใช้เงินอย่างไรให้คุ้มค่าที่สุด" ไม่ใช่แค่การใช้เงินให้หมดไปตามงบที่ได้รับ แต่คือการทำให้เงินทุกบาททุกสตางค์เกิดประโยชน์สูงสุดต่อประชาชน การใช้จ่ายที่ไม่มีประสิทธิภาพหมายถึงการสูญเปล่าของเงินภาษี

สาเหตุของความไม่มีประสิทธิภาพ

• การทุจริตคอร์รัปชัน การรั่วไหลของเงินงบประมาณที่ไม่ถึงมือประชาชนอย่างเต็มเม็ดเต็มหน่วย

• การวางแผนที่ไม่ดี โครงการที่ขาดการวิเคราะห์ความคุ้มค่า ทำให้ล่าช้า งบประมาณบานปลาย หรือสร้างมาแล้วไม่ได้ใช้ประโยชน์

• กระบวนการจัดซื้อจัดจ้างที่ไม่ดี ได้ของแพงเกินจริง หรือได้ของคุณภาพต่ำไม่ตรงตามสเปก

• ความซ้ำซ้อนในการทำงาน หลายหน่วยงานทำงานคล้ายกัน ทำให้สิ้นเปลืองบุคลากรและงบประมาณ

ตัวอย่าง

• การใช้จ่ายที่มีประสิทธิภาพ รัฐบาลอนุมัติงบ ๑๐๐ ล้านบาท เพื่อสร้างโรงพยาบาลส่งเสริมสุขภาพตำบล (รพ.สต.) ๑ แห่ง และสามารถก่อสร้างได้เสร็จตามเวลาในงบประมาณที่กำหนด พร้อมมีอุปกรณ์และบุคลากรที่สามารถให้บริการประชาชนในพื้นที่ได้ทันที

• การใช้จ่ายที่ไม่มีประสิทธิภาพ รัฐบาลอนุมัติงบ ๑๐๐ ล้านบาท เพื่อสร้าง รพ.สต. อีกแห่งหนึ่ง แต่กระบวนการจัดซื้อจัดจ้างล่าช้า ทำให้ค่าวัสดุก่อสร้างแพงขึ้นจนงบบานปลายเป็น ๑๒๐ ล้านบาท เมื่อสร้างเสร็จกลับพบว่ายังไม่มีการบรรจุแพทย์และพยาบาล ทำให้ รพ.สต. แห่งนี้ไม่สามารถเปิดให้บริการได้เต็มศักยภาพ นี่คือตัวอย่างของการใช้เงินที่ "มีประสิทธิผล" (ได้อาคารมา ๑ หลัง) แต่ "ไม่มีประสิทธิภาพ" (ไม่สามารถสร้างประโยชน์ได้คุ้มค่าเงิน)

คำถามท้ายบท

๑. เหตุใดงบลงทุนจึงมีความสำคัญต่อการพัฒนาประเทศในระยะยาว

๒. การวิเคราะห์ต้นทุนและผลประโยชน์มีข้อจำกัดอะไรบ้างในการนำมาใช้กับโครงการของรัฐ

๓. ปัญหา "งบประมาณแข็งตัว" ส่งผลกระทบต่อความสามารถในการปรับตัวของรัฐบาลต่อสถานการณ์ที่เปลี่ยนแปลงไปอย่างไร?

คำถามทบทวน

๑. รายจ่ายประจำและรายจ่ายลงทุนแตกต่างกันอย่างไร

๒. Cost-Benefit Analysis คืออะไร

๓. จงยกตัวอย่างรายจ่ายประจำที่สำคัญของรัฐบาล

กิจกรรมกลุ่ม

• เลือกโครงการขนาดใหญ่ (Mega Project) ของรัฐบาลมา ๑ โครงการ แล้วระดมสมองเพื่อวิเคราะห์ต้นทุนและผลประโยชน์ที่จะเกิดขึ้น ทั้งที่เป็นตัวเงินและไม่เป็นตัวเงิน

จบบทที่ ๔

บทที่ ๕ การบริหารการเงินการคลังและการจัดซื้อจัดจ้าง

วัตถุประสงค์ประจำบท

๑. เพื่อให้นักศึกษาสามารถอธิบายกระบวนการบริหารเงินคงคลังและการควบคุมงบประมาณได้

๒. เพื่อให้นักศึกษาสามารถเข้าใจหลักการและขั้นตอนของการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐได้

๓. เพื่อให้นักศึกษาสามารถอธิบายความสำคัญของการป้องกันการทุจริตในระบบการคลังได้

เนื้อหาในบทเรียน

๑. การบริหารเงินคงคลังและการควบคุมงบประมาณ การบริหารกระแสเงินสดของภาครัฐ และกลไกการกำกับการเบิกจ่าย

๒. การจัดซื้อจัดจ้างและการบริหารพัสดุภาครัฐ หลักการสำคัญของ พ.ร.บ. การจัดซื้อจัดจ้างฯ (โปร่งใส แข่งขันอย่างเป็นธรรม คุ้มค่า)

๓. การควบคุมภายในและป้องกันการทุจริต ความสำคัญของระบบการควบคุมภายในเพื่อลดความเสี่ยงและสร้างความเชื่อมั่น

การบริหารเงินคงคลัง (Treasury Cash Management)

การบริหารเงินคงคลัง คือการจัดการกระแสเงินสดของรัฐบาลในแต่ละวันเพื่อให้มีเงินสดเพียงพอสำหรับจ่ายบิลต่างๆ ส่วน การควบคุมงบประมาณ คือกลไกเพื่อให้แน่ใจว่าหน่วยงานราชการใช้จ่ายเงินตามกฎหมายและไม่เกินวงเงินที่ได้รับอนุมัติ

การบริหารจัดการ "สภาพคล่อง" ของรัฐบาลในภาพรวม โดยมี กรมบัญชีกลาง เป็นผู้ดูแล บัญชีเงินคงคลัง ซึ่งเป็นบัญชีหลักที่รวบรวมเงินรายรับทั้งหมดและจ่ายเงินรายจ่ายทั้งหมดของประเทศเปรียบเสมือน การบริหารบัญชีเงินฝากของครอบครัว แม้จะรู้ว่าทั้งปีจะมีรายได้ ๑ ล้านบาท (งบประมาณ) แต่ต้องบริหารเงินสดในบัญชีให้ดีเพื่อให้มีเงินพอจ่ายค่าน้ำค่าไฟในทุกๆ สิ้นเดือน ไม่ใช่มีเงินเป็นก้อนใหญ่แค่ตอนต้นปีแล้วหมดก่อนสิ้นปี

วัตถุประสงค์สำคัญ

เพื่อให้มีเงินสดเพียงพอพร้อมจ่าย: ป้องกันไม่ให้รัฐบาล "เช็คเด้ง" หรือไม่มีเงินสดจ่ายค่าใช้จ่ายที่จำเป็น เช่น เงินเดือนข้าราชการ หรือชำระหนี้ที่ครบกำหนด

• เพื่อลดต้นทุนการกู้ยืม หากคาดการณ์ได้ว่าเงินสดจะขาด ก็สามารถวางแผนกู้ยืมระยะสั้นได้ทันท่วงทีในต้นทุนที่ต่ำ

• เพื่อสร้างผลตอบแทนจากเงินส่วนเกิน หากมีเงินสดในบัญชีมากเกินความจำเป็น ก็สามารถนำไปลงทุนระยะสั้นเพื่อสร้างรายได้ให้รัฐได้

กลไกการทำงาน

กรมบัญชีกลางจะพยากรณ์กระแสเงินสดรับ (เช่น เงินภาษีที่จะเข้ามา) และกระแสเงินสดจ่าย (เช่น เงินเดือน, ค่าก่อสร้าง) ในแต่ละวัน สัปดาห์ และเดือน

• กรณีคาดว่าเงินสดจะขาดมือ กรมบัญชีกลางอาจจะออก "ตั๋วเงินคลัง" (Treasury Bills) ซึ่งเป็นการกู้ยืมเงินระยะสั้น (ไม่เกิน ๑ ปี) เพื่อนำเงินสดมาเสริมสภาพคล่อง

• กรณีคาดว่าเงินสดจะล้นบัญชี อาจนำเงินสดส่วนเกินนั้นไปลงทุนในหลักทรัพย์ที่มีความเสี่ยงต่ำมาก เช่น พันธบัตรรัฐบาล เพื่อให้ได้ผลตอบแทนดีกว่าการฝากไว้เฉยๆ

ตัวอย่าง

ในช่วงสิ้นเดือนเมษายน รัฐบาลมีรายจ่ายก้อนใหญ่คือเงินเดือนข้าราชการ แต่เป็นช่วงที่การเก็บภาษียังไม่เข้าเป้า กรมบัญชีกลางอาจคาดการณ์ว่าเงินสดจะขาดไป ๕๐,๐๐๐ ล้านบาท จึงวางแผนออกตั๋วเงินคลังเพื่อกู้ยืมเงินจำนวนดังกล่าวมาสำรองไว้จ่ายให้ทันเวลา

การควบคุมงบประมาณ และการกำกับการเบิกจ่าย

กระบวนการและระบบที่ใช้ "กำกับ" ให้หน่วยงานราชการต่างๆ ใช้จ่ายเงินตามกรอบที่ พ.ร.บ. งบประมาณรายจ่ายประจำปี ได้อนุมัติไว้ทุกประการ เพื่อรักษาวินัยการเงินการคลังและป้องกันการใช้จ่ายที่ไม่เหมาะสมเปรียบเสมือน พ่อแม่ให้เงินลูกไปโรงเรียนอาทิตย์ละ ๕๐๐ บาท (งบประมาณ) พร้อมตั้งกฎว่าห้ามใช้เกินนี้และต้องใช้ซื้อข้าวกลางวันเท่านั้น (การควบคุม)

กลไกสำคัญในการควบคุม

• การจัดสรรงบประมาณเป็นงวด (Allotment) กรมบัญชีกลางจะไม่โอนเงินงบประมาณทั้งปีให้หน่วยงานทีเดียว แต่จะทยอยจัดสรรให้เป็นรายไตรมาส (ทุก ๓ เดือน) เพื่อป้องกันไม่ให้หน่วยงานใช้เงินหมดก่อนเวลาอันควร

• ระบบบริหารการเงินการคลังภาครัฐแบบอิเล็กทรอนิกส์ (GFMIS) คือหัวใจของการควบคุมในยุคดิจิทัล ทุกการขอเบิกจ่ายของทุกหน่วยงานราชการจะต้องทำผ่านระบบออนไลน์นี้

o  การควบคุมอัตโนมัติ ระบบ GFMIS จะบันทึกวงเงินงบประมาณของทุกโครงการ หากหน่วยงานใดพยายามจะเบิกจ่ายเงินเกินกว่าวงเงินที่เหลืออยู่ ระบบ จะไม่อนุมัติและตีกลับรายการนั้นทันที

• สายการอนุมัติ (Approval Chain) การเบิกจ่ายทุกครั้งต้องผ่านการอนุมัติจากเจ้าหน้าที่ผู้มีอำนาจในหน่วยงานนั้นๆ เพื่อตรวจสอบความถูกต้องและความจำเป็นของรายการก่อนจ่ายเงิน

ตัวอย่าง

กรมทางหลวงได้รับงบประมาณ ๕๐๐ ล้านบาท เพื่อสร้างสะพานข้ามแม่น้ำ

๑. การจัดสรร ในไตรมาสแรก กรมบัญชีกลางจัดสรรเงินให้ก่อน ๑๒๕ ล้านบาท

๒. การควบคุม กรมทางหลวงทำสัญญาจ้างผู้รับเหมาและต้องการจ่ายเงินงวดแรก ๘๐ ล้านบาท เมื่อทำเรื่องเบิกจ่ายในระบบ GFMIS ระบบจะตรวจสอบว่า "โครงการนี้มีงบเหลือในไตรมาสนี้ ๑๒๕ ล้านบาท การเบิก ๘๐ ล้านบาทจึงสามารถทำได้" ระบบจึงอนุมัติให้จ่ายเงิน แต่หากกรมทางหลวงพยายามจะเบิกจ่าย ๑๓๐ ล้านบาท ระบบจะปฏิเสธรายการทันทีเพราะเกินวงเงินที่ได้รับจัดสรรในไตรมาสนี้

หลักความคุ้มค่า (Value for Money)

การจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐอยู่ภายใต้ พ.ร.บ. การจัดซื้อจัดจ้างฯ พ.ศ. ๒๕๖๐ ซึ่งมีหัวใจสำคัญคือหลักการ ๓ ประการ ได้แก่ ความคุ้มค่า (ไม่ใช่แค่เลือกของถูกที่สุด), ความโปร่งใส (เปิดเผยให้ตรวจสอบได้ทุกขั้นตอน), และ การแข่งขันอย่างเป็นธรรม (ไม่เอื้อประโยชน์ให้ใครเป็นพิเศษ)

เป้าหมายสูงสุด ของการจัดซื้อจัดจ้าง ไม่ได้หมายถึงการเลือก "ของที่ราคาถูกที่สุด" แต่คือการได้มาซึ่งพัสดุที่มี คุณภาพและคุณลักษณะที่ดีที่สุดภายใต้กรอบงบประมาณที่กำหนด เป็นการพิจารณาองค์ประกอบอื่นๆ ร่วมกับราคา เพื่อให้เงินภาษีของประชาชนเกิดประโยชน์สูงสุด

• กลไกการทำงาน กฎหมายกำหนดให้หน่วยงานพิจารณาเกณฑ์อื่นนอกเหนือจากราคาได้ เช่น คุณภาพ, คุณสมบัติทางเทคนิค, การรับประกัน, และการบริการหลังการขาย

ตัวอย่าง

เทศบาลแห่งหนึ่งต้องการจัดซื้อรถเก็บขยะ ๒ คัน ในงบประมาณคันละ ๕ ล้านบาท

o  บริษัท ก. เสนอราคา ๔.๕ ล้านบาท รับประกัน ๑ ปี

o  บริษัท ข. เสนอราคา ๔.๘ ล้านบาท แต่ใช้เครื่องยนต์ที่เป็นมิตรต่อสิ่งแวดล้อมมากกว่า และรับประกัน ๓ ปี

o  การตัดสินใจ: ภายใต้หลักความคุ้มค่า คณะกรรมการสามารถเลือก บริษัท ข. ได้ แม้จะมีราคาสูงกว่า แต่เมื่อพิจารณาถึงประโยชน์ด้านสิ่งแวดล้อมและค่าบำรุงรักษาที่ต่ำกว่าในระยะยาวแล้ว ถือว่า "คุ้มค่า" กว่ารถของบริษัท ก.

หลักความโปร่งใส (Transparency)

หลักการนี้มุ่งเน้นการ ป้องกันการทุจริต โดยกำหนดให้กระบวนการจัดซื้อจัดจ้างในทุกขั้นตอนต้อง เปิดเผยและตรวจสอบได้ จากสาธารณชน

• กลไกการทำงาน การบังคับใช้ ระบบจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐด้วยอิเล็กทรอนิกส์ (e-GP) เป็นเครื่องมือหลัก ซึ่งข้อมูลสำคัญตั้งแต่การประกาศร่าง TOR, รายชื่อผู้ซื้อซอง, ผลการประกวดราคา, และสัญญา จะถูกเผยแพร่บนเว็บไซต์เพื่อให้ทุกคนสามารถเข้ามาดูได้

ตัวอย่าง

กรมทางหลวงต้องการจ้างเหมาสร้างถนนงบประมาณ ๕๐ ล้านบาท

ความโปร่งใส ประชาชนทั่วไป นักข่าว หรือองค์กรต่อต้านคอร์รัปชัน (เช่น ACT Ai) สามารถเข้าไปในระบบ e-GP เพื่อตรวจสอบได้ว่า

o  มีบริษัทใดบ้างที่เข้าแข่งขัน

o  บริษัทที่ชนะเสนอราคาไปเท่าไหร่ ต่ำกว่าราคากลางมากน้อยเพียงใด

o  บริษัทที่ชนะเคยมีประวัติทิ้งงานหรือไม่

• หากพบความผิดปกติ เช่น ผู้ชนะเป็นบริษัทที่เพิ่งตั้งใหม่แต่ได้งานใหญ่ ก็สามารถแจ้งเบาะแสให้หน่วยงานที่เกี่ยวข้องเข้าไปตรวจสอบได้ทันที

หลักการแข่งขันอย่างเป็นธรรม (Fair Competition)

หลักการนี้ต้องการให้มีผู้ประกอบการเข้ามาแข่งขันในการเสนอราคาให้มากที่สุด และต้องไม่มีการกีดกันหรือเอื้อประโยชน์ให้แก่รายใดรายหนึ่ง เพื่อให้รัฐได้ประโยชน์สูงสุดจากการแข่งขัน

•  กลไกการทำงาน

o  ห้าม "ล็อคสเปก" การกำหนดคุณลักษณะของพัสดุ (TOR) ต้องเป็นกลาง ไม่เจาะจงยี่ห้อ หรือกำหนดคุณสมบัติที่ผู้ผลิตเพียงรายเดียวสามารถทำได้

o  เปิดเผยข้อมูลเท่าเทียม ผู้ประกอบการทุกรายต้องได้รับข้อมูลเดียวกัน ในเวลาเดียวกัน

o  มีเกณฑ์การตัดสินที่ชัดเจน ต้องประกาศเกณฑ์การให้คะแนนไว้อย่างชัดเจนและใช้เกณฑ์เดียวกันกับผู้เสนอราคาทุกราย

ตัวอย่าง

โรงเรียนแห่งหนึ่งต้องการซื้อเครื่องคอมพิวเตอร์ ๕๐ เครื่อง

• การกระทำที่ไม่เป็นธรรม (ล็อคสเปก): กำหนดใน TOR ว่า "ต้องเป็น CPU รุ่น ABC-123 และตัวเครื่องต้องมีสีบรอนซ์เงิน" ซึ่งรู้กันว่ามีเพียงยี่ห้อเดียวที่ผลิตได้

• การกระทำที่เป็นธรรม กำหนดใน TOR ด้วยคุณสมบัติเชิงสมรรถนะ เช่น "CPU มีความเร็วประมวลผลไม่ต่ำกว่า ๔.๐ GHz, หน่วยความจำไม่ต่ำกว่า ๘ GB" ซึ่งจะเปิดโอกาสให้คอมพิวเตอร์หลายยี่ห้อสามารถเข้ามาแข่งขันเสนอราคาได้ ทำให้โรงเรียนมีโอกาสได้ของดีในราคาที่ถูกลงจากการแข่งขัน

ความสำคัญด้านการลดความเสี่ยง

การควบคุมภายในคือชุดของกฎเกณฑ์และกระบวนการที่องค์กรสร้างขึ้นเพื่อ ลดความเสี่ยง จากการทุจริต ข้อผิดพลาด และความไร้ประสิทธิภาพ และเพื่อ สร้างความเชื่อมั่น ให้กับผู้มีส่วนได้ส่วนเสียว่าองค์กรมีการบริหารจัดการที่ดีและโปร่งใส

ระบบควบคุมภายในเปรียบเสมือน ระบบเบรกและถุงลมนิรภัยของรถยนต์ ไม่ได้มีไว้เพื่อทำให้รถวิ่งเร็วขึ้น แต่มีไว้เพื่อป้องกันและลดความเสียหายเมื่อเกิดเหตุไม่คาดฝัน โดยช่วยจัดการกับความเสี่ยงสำคัญๆ ดังนี้

• ความเสี่ยงด้านการทุจริต ป้องกันการยักยอกทรัพย์สิน การรับสินบน หรือการใช้จ่ายเงินในทางมิชอบ

• ความเสี่ยงด้านความผิดพลาด ลดโอกาสเกิดข้อผิดพลาดโดยไม่ตั้งใจในการบันทึกข้อมูลทางการเงินหรือการปฏิบัติงาน

• ความเสี่ยงด้านการดำเนินงาน ทำให้มั่นใจว่าการทำงานเป็นไปตามขั้นตอนและบรรลุเป้าหมายที่วางไว้

ตัวอย่างกลไกการควบคุมที่สำคัญ การแบ่งแยกหน้าที่ (Segregation of Duties)

หัวใจของการป้องกันการทุจริต หลักการคือ คนคนเดียวต้องไม่สามารถควบคุมกระบวนการทางการเงินได้ทั้งหมด

• สถานการณ์ที่ไม่มีการควบคุม นาย ก. เป็นเจ้าหน้าที่การเงินที่ มีอำนาจทั้งอนุมัติใบสั่งซื้อ, ทำเรื่องเบิกจ่ายเงิน, และบันทึกบัญชี นาย ก. จึงสามารถสร้างบริษัทปลอมขึ้นมา, อนุมัติการจ่ายเงินให้บริษัทตัวเอง, และลบข้อมูลออกจากระบบบัญชีเพื่อปกปิดร่องรอยได้โดยลำพัง

• สถานการณ์ที่มีการควบคุม หน่วยงานออกแบบระบบให้

o  นาย ก. มีหน้าที่ อนุมัติ ใบสั่งซื้อเท่านั้น

o  น.ส. ข. มีหน้าที่ ทำเรื่องเบิกจ่ายเงิน ตามเอกสารที่นาย ก. อนุมัติ

o  นาย ค. มีหน้าที่ บันทึกบัญชี การจ่ายเงินนั้น

o  ผลลัพธ์: การทุจริตจะเกิดขึ้นได้ยากมาก เพราะนาย ก. จะต้องสมรู้ร่วมคิดกับ น.ส. ข. และ นาย ค. ซึ่งเพิ่มความซับซ้อนและความเสี่ยงที่จะถูกจับได้

ความสำคัญด้านการสร้างความเชื่อมั่น

• ระบบควบคุมภายในที่ดีทำหน้าที่เหมือน ใบรับรองคุณภาพ ที่บอกกับสาธารณชนและผู้ตรวจสอบว่า "หน่วยงานนี้บริหารจัดการเงินภาษีของท่านอย่างมีความรับผิดชอบ"

• สร้างความน่าเชื่อถือของข้อมูล เมื่อมีระบบควบคุมการบันทึกบัญชีที่ดี งบการเงินที่เผยแพร่ออกมาก็จะมีความถูกต้องน่าเชื่อถือ ทำให้รัฐสภาและประชาชนมั่นใจในรายงานผลการดำเนินงาน

• สร้างความรับผิดชอบที่ตรวจสอบได้ เป็นหลักฐานว่าผู้บริหารได้วางกลไกป้องกันความเสียหายไว้แล้ว เมื่อ สำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน (สตง.) เข้าตรวจสอบและพบว่าหน่วยงานมีระบบควบคุมภายในที่เข้มแข็ง ก็จะช่วยยืนยันความโปร่งใสและสร้างความเชื่อมั่นให้แก่สาธารณชน

• สร้างบริการภาครัฐที่มีคุณภาพ การควบคุมกระบวนการทำงานให้มีมาตรฐาน จะส่งผลให้ประชาชนได้รับบริการที่รวดเร็วและเป็นธรรม ซึ่งจะสร้างความเชื่อมั่นและความพึงพอใจต่อหน่วยงานราชการโดยตรง

       ตัวอย่าง

เทศบาลแห่งหนึ่งต้องการปรับปรุงกระบวนการ "การขอใบอนุญาตก่อสร้าง" เพื่อสร้างความเชื่อมั่น

• เดิม (ไม่มีการควบคุม) ประชาชนต้องยื่นเอกสารกระดาษหลายขั้นตอน ไม่มีกำหนดเวลาที่แน่นอน การอนุมัติขึ้นอยู่กับดุลยพินิจของเจ้าหน้าที่เป็นหลัก ทำให้เกิดช่องว่างในการเรียกรับสินบนและเกิดความไม่เชื่อมั่น

• ใหม่ (นำระบบควบคุมภายในมาใช้)

๑. ควบคุมการรับเรื่อง กำหนดให้ยื่นคำขอผ่านระบบออนไลน์เท่านั้น เพื่อลดการใช้ดุลยพินิจของเจ้าหน้าที่

๒. ควบคุมขั้นตอน ระบบจะออกเลขติดตามเรื่องให้อัตโนมัติและแสดงสถานะให้ประชาชนตรวจสอบได้ตลอดเวลา

๓. ควบคุมการอนุมัติ มีการกำหนดรายการตรวจสอบ (Checklist) ที่ชัดเจน และต้องผ่านการอนุมัติตามลำดับชั้นจากเจ้าหน้าที่สู่หัวหน้าฝ่าย

๔. ควบคุมเวลา กำหนดระยะเวลามาตรฐานในการให้บริการ (SLA) ว่าต้องแล้วเสร็จภายใน ๓๐ วัน

• ผลลัพธ์ ประชาชนได้รับบริการที่เป็นธรรม รวดเร็ว และตรวจสอบได้ ความเชื่อมั่นต่อเทศบาลเพิ่มขึ้นอย่างมาก และความเสี่ยงในการทุจริตลดลงอย่างเห็นได้ชัด

คำถามท้ายบท

๑. เหตุใดรัฐบาลจึงต้องบริหารจัดการเงินคงคลังอย่างรอบคอบ

๒. กฎหมายการจัดซื้อจัดจ้างฉบับใหม่ช่วยแก้ปัญหาการทุจริตคอร์รัปชันได้จริงหรือไม่? จงอภิปราย

๓. การควบคุมภายในที่ดีจะช่วยเพิ่มประสิทธิภาพในการทำงานของหน่วยงานภาครัฐได้อย่างไร

คำถามทบทวน

๑. หน่วยงานใดทำหน้าที่บริหารเงินคงคลังของประเทศ

๒. e-Bidding คืออะไร

๓. การควบคุมภายในเป็นหน้าที่ของใคร

กิจกรรมกลุ่ม

• เข้าไปที่เว็บไซต์ระบบการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐ (e-GP) ของกรมบัญชีกลาง แล้วเลือกโครงการที่น่าสนใจมา 1 โครงการ เพื่อสรุปข้อมูลสำคัญและนำเสนอข้อสังเกตหน้าชั้นเรียน

จบบทที่ ๕ 

บทที่ ๖ การตรวจสอบ การประเมินผล และความรับผิดชอบ

วัตถุประสงค์ประจำบท

๑. เพื่อให้นักศึกษาสามารถจำแนกประเภทของการตรวจสอบงบประมาณได้

๒. เพื่อให้นักศึกษาสามารถอธิบายบทบาทของสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน (สตง.) ได้

๓. เพื่อให้นักศึกษาสามารถอธิบายแนวคิดเรื่องความรับผิดชอบทางการคลังได้

เนื้อหาในบทเรียน

๑. ประเภทของการตรวจสอบ การตรวจสอบการเงิน (Financial Audit) การตรวจสอบการปฏิบัติตามกฎระเบียบ (Compliance Audit) และการตรวจสอบการดำเนินงาน

    (Performance Audit)

๒. องค์กรตรวจสอบภายนอก บทบาท อำนาจหน้าที่ และความเป็นอิสระของสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน (สตง.)

๓. ความรับผิดชอบทางการคลัง (Fiscal Accountability) การรายงานผลการดำเนินงานและการใช้จ่ายงบประมาณต่อสาธารณชน

การตรวจสอบการเงิน (Financial Audit)

การตรวจสอบหลักๆ มี ๓ ประเภท คือ การตรวจสอบการเงิน เพื่อดูว่าตัวเลขถูกต้องหรือไม่, การตรวจสอบการปฏิบัติตามกฎระเบียบ เพื่อดูว่าทำตามกฎที่วางไว้หรือไม่, และ การตรวจสอบการดำเนินงาน เพื่อดูว่าการทำงานนั้นคุ้มค่าและบรรลุเป้าหมายหรือไม่

คำถามหลัก "งบการเงินและตัวเลขทางบัญชีที่แสดงนั้น ถูกต้องตามมาตรฐานและน่าเชื่อถือ หรือไม่"

เป็นการตรวจสอบแบบดั้งเดิมที่สุดที่คนส่วนใหญ่นึกถึงเมื่อพูดถึง "การตรวจบัญชี" ผู้ตรวจสอบจะมุ่งเน้นไปที่การตรวจสอบเอกสารหลักฐานทางการเงินทั้งหมด เพื่อให้ความเห็นว่างบการเงิน (เช่น งบดุล, งบกำไรขาดทุน) ของหน่วยงานนั้นๆ จัดทำขึ้นอย่างถูกต้องตามหลักการบัญชีที่ยอมรับทั่วไป และไม่มีข้อมูลที่ขัดต่อข้อเท็จจริงอันเป็นสาระสำคัญ

ตัวอย่าง

สำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน (สตง.) เข้าตรวจสอบงบการเงินประจำปีของ กทม. ผู้ตรวจสอบจะสุ่มตรวจเอกสารใบเสร็จรับเงิน, สัญญาจัดจ้าง, และรายการเบิกจ่ายต่างๆ เพื่อ

ยืนยันว่าตัวเลขรายจ่ายค่าก่อสร้างอุโมงค์ ๕๐๐ ล้านบาท ที่ปรากฏในงบการเงินนั้นมีอยู่จริงและบันทึกบัญชีอย่างถูกต้อง จากนั้นจะออก "รายงานของผู้สอบบัญชี" เพื่อรับรองความถูกต้องของงบการเงินโดยรวม

การตรวจสอบการปฏิบัติตามกฎระเบียบ (Compliance Audit)

คำถามหลัก "การดำเนินงานของหน่วยงานได้ เป็นไปตามกฎหมาย, มติ ครม., ระเบียบ, และข้อบังคับ ที่เกี่ยวข้องครบถ้วนหรือไม่"

เป็นการตรวจสอบที่เน้น "กระบวนการ" ว่าถูกต้องตามกรอบที่กำหนดไว้หรือไม่ โดยไม่จำเป็นต้องสนใจผลลัพธ์ทางการเงินโดยตรง เป็นการตรวจสอบเพื่อให้แน่ใจว่าหน่วยงานได้ดำเนินงานอยู่ในกรอบของกฎเกณฑ์ เพื่อป้องกันความเสี่ยงทางกฎหมายและความเสียหายที่อาจเกิดขึ้น

ตัวอย่าง

ผู้ตรวจสอบภายในของมหาวิทยาลัยแห่งหนึ่ง เข้าตรวจสอบโครงการจัดซื้อคอมพิวเตอร์ ๑๐๐ เครื่อง แม้จะพบว่าใบเสร็จถูกต้องและการจ่ายเงินครบถ้วน (ผ่าน Financial Audit) แต่ผู้ตรวจสอบอาจพบว่า

• คณะกรรมการจัดซื้อจัดจ้างมีสมาชิกไม่ครบตามระเบียบ

• การประกาศประกวดราคาบนเว็บไซต์ e-GP มีระยะเวลาสั้นกว่าที่กฎหมายกำหนด

• ผู้ตรวจสอบจะรายงานว่าโครงการนี้ "ไม่เป็นไปตามระเบียบการจัดซื้อจัดจ้าง" ซึ่งถือเป็นข้อบกพร่อง แม้จะไม่มีการทุจริตเกิดขึ้นก็ตาม

การตรวจสอบการดำเนินงาน (Performance Audit)

คำถามหลัก "โครงการหรือการดำเนินงานนั้นมีความ ประหยัด (Economy), ประสิทธิภาพ (Efficiency), และประสิทธิผล (Effectiveness) หรือพูดง่ายๆ คือ คุ้มค่าและบรรลุเป้าหมาย หรือไม่"

เป็นการตรวจสอบในระดับที่สูงและซับซ้อนที่สุด เพราะไม่ได้ดูแค่ตัวเลขหรือกฎระเบียบ แต่ดูไปถึง "ผลลัพธ์" และ "คุณค่า" ที่เกิดขึ้นจากการใช้จ่ายเงินงบประมาณ โดยใช้หลัก 3Es

• ประหยัด (Economy) การใช้ทรัพยากร (เงิน, คน, เวลา) น้อยที่สุดเพื่อให้ได้ผลลัพธ์ที่ต้องการ

• ประสิทธิภาพ (Efficiency) การสร้างผลผลิต (Output) ได้มากที่สุดจากทรัพยากรที่มีอยู่

• ประสิทธิผล (Effectiveness) ผลลัพธ์ที่เกิดขึ้นสามารถบรรลุวัตถุประสงค์ของโครงการได้จริงหรือไม่

ตัวอย่าง

• สตง. เข้าตรวจสอบ "โครงการส่งเสริมการท่องเที่ยวเมืองรอง" ของการท่องเที่ยวแห่งประเทศไทย

• สตง. จะไม่สนใจแค่ว่าใช้เงินไปถูกต้องตามใบเสร็จหรือไม่

แต่จะตั้งคำถามเชิงลึก เช่น

o  (ประสิทธิผล) โครงการตั้งเป้าว่าจะเพิ่มจำนวนนักท่องเที่ยวในเมืองรอง ๑ ล้านคน แต่ทำได้จริงเพียง ๒ แสนคน ถือว่า "ไม่มีประสิทธิผล"

o  (ประสิทธิภาพ) การใช้งบประชาสัมพันธ์ ๕๐ ล้านบาท สามารถสร้างการรับรู้ได้น้อยกว่าโครงการคล้ายกันในปีก่อนที่ใช้งบเพียง ๓๐ ล้านบาท ถือว่า "ไม่มี
    ประสิทธิภาพ"

o  (ประหยัด) การจ้างบริษัทออแกไนเซอร์จัดงานอีเวนต์ในราคาที่สูงกว่าราคาตลาดโดยเฉลี่ย ถือว่า "ไม่ประหยัด"

o  รายงานการตรวจสอบการดำเนินงานจะชี้ให้เห็นว่าโครงการนี้ "ไม่คุ้มค่า" และให้ข้อเสนอแนะเพื่อปรับปรุงในปีต่อไป

บทบาท ผู้พิทักษ์ผลประโยชน์ของชาติ

สำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน (สตง.) คือองค์กรตรวจสอบสูงสุดของประเทศ ทำหน้าที่เป็น "ผู้ตรวจสอบบัญชีของแผ่นดิน" ในนามของฝ่ายนิติบัญญัติและประชาชน เพื่อให้มั่นใจว่าเงินภาษีทุกบาททุกสตางค์ถูกใช้อย่างถูกต้อง คุ้มค่า และโปร่งใส

บทบาทหลักของ สตง. คือการเป็น องค์กรตรวจสอบภายนอก (External Auditor) ของภาครัฐทั้งหมด ทำหน้าที่ตรวจสอบการใช้จ่ายเงินของฝ่ายบริหาร (รัฐบาลและหน่วยงานราชการ) เพื่อถ่วงดุลอำนาจและสร้างความรับผิดชอบทางการคลัง

เปรียบเสมือน ผู้ถือหุ้น (ประชาชน) จ้างผู้ตรวจสอบบัญชีอิสระ (สตง.) เข้าไปตรวจสอบการทำงานของคณะผู้บริหารบริษัท (รัฐบาล) เพื่อให้แน่ใจว่าผู้บริหารไม่ได้นำเงินของบริษัทไปใช้ในทางที่ผิดหรือไม่มีประสิทธิภาพ

อำนาจหน้าที่ ตรวจสอบทุกหน่วยงานที่ใช้เงินแผ่นดิน

สตง. มีอำนาจหน้าที่ตามที่รัฐธรรมนูญและกฎหมายกำหนดไว้อย่างกว้างขวาง ครอบคลุมทุกหน่วยงานที่ได้รับหรือใช้จ่ายเงินงบประมาณแผ่นดิน ไม่ว่าจะเป็นกระทรวง, กรม, องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น, รัฐวิสาหกิจ, หรือแม้แต่หน่วยงานที่ได้รับเงินอุดหนุนจากรัฐ

อำนาจหน้าที่สำคัญ

• ตรวจสอบการเงิน (Financial Audit) ตรวจสอบว่าบัญชีรายรับรายจ่ายของหน่วยงานต่างๆ ถูกต้องตามมาตรฐานหรือไม่

• ตรวจสอบการปฏิบัติตามกฎหมาย (Compliance Audit) ตรวจสอบว่าการใช้จ่ายเงินเป็นไปตามกฎหมาย ระเบียบ และมติ ครม. ที่เกี่ยวข้องหรือไม่

• ตรวจสอบการดำเนินงาน (Performance Audit) ตรวจสอบว่าโครงการต่างๆ มีความคุ้มค่า (ประหยัด ประสิทธิภาพ ประสิทธิผล) หรือไม่ ซึ่งเป็นอำนาจที่สำคัญที่สุด

• ชี้มูลความผิด หากตรวจพบความเสียหายทางการเงิน สตง. มีอำนาจชี้มูลความผิดและส่งเรื่องให้หน่วยงานที่เกี่ยวข้องดำเนินการทางวินัย ทางแพ่ง หรือทางอาญาต่อไป

       ตัวอย่าง

• การตรวจสอบโครงการรับจำนำข้าว สตง. ได้เข้าไปตรวจสอบและจัดทำรายงานชี้ให้เห็นถึงความเสียหายทางการคลังที่เกิดขึ้นจากโครงการ ซึ่งรายงานดังกล่าวได้กลายเป็นหลักฐานสำคัญในการดำเนินคดีในเวลาต่อมา

• การตรวจสอบการก่อสร้างสนามบินสุวรรณภูมิ สตง. เข้าไปตรวจสอบประเด็นความโปร่งใสในการจัดซื้อจัดจ้าง และความคุ้มค่าของงบประมาณที่บานปลาย

• การตรวจสอบ อบต./เทศบาล สตง. มีสำนักงานภูมิภาคที่คอยตรวจสอบการใช้งบประมาณขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอย่างสม่ำเสมอ เช่น การตรวจสอบโครงการจัดซื้อเสาไฟประติมากรรมที่มีราคาสูงเกินจริง

ความเป็นอิสระ หัวใจของการตรวจสอบ

ความเป็นอิสระ (Independence) คือคุณสมบัติที่สำคัญที่สุดของ สตง. หากปราศจากความเป็นอิสระ การตรวจสอบก็จะขาดความน่าเชื่อถือ เพราะ "ผู้ถูกตรวจสอบ" (รัฐบาล) ไม่ควรมีอำนาจสั่งการหรือแทรกแซง "ผู้ตรวจสอบ" (สตง.) ได้

ความเป็นอิสระของ สตง. ได้รับการรับรองไว้ในรัฐธรรมนูญใน ๓ มิติหลัก

• ความเป็นอิสระในการบริหารงานบุคคล การแต่งตั้งและโยกย้าย ผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดิน และคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน (คตง.) ต้องผ่านกระบวนการสรรหาและได้รับความเห็นชอบจากรัฐสภา ทำให้ฝ่ายบริหารไม่สามารถปลดออกจากตำแหน่งได้ง่ายๆ

• ความเป็นอิสระด้านงบประมาณ สตง. เป็นหน่วยงานที่ได้รับงบประมาณโดยตรง ไม่ต้องผ่านการพิจารณาของสำนักงบประมาณ (ซึ่งสังกัดฝ่ายบริหาร) เพื่อป้องกันไม่ให้รัฐบาลใช้งบประมาณเป็นเครื่องมือในการต่อรองหรือลดทอนอำนาจการตรวจสอบ

• ความเป็นอิสระในการปฏิบัติหน้าที่ ผู้ว่าการฯ และเจ้าหน้าที่ สตง. มีอิสระในการเลือกเรื่องที่จะตรวจสอบและกำหนดแนวทางการตรวจสอบได้เอง โดยไม่ต้องรอรับคำสั่งจากฝ่ายบริหาร

       ตัวอย่าง

สมมติว่ารัฐบาลกำลังผลักดันโครงการลงทุนขนาดใหญ่ แต่มีข้อสงสัยเรื่องความโปร่งใส แม้นายกรัฐมนตรีหรือรัฐมนตรีจะไม่พอใจ แต่ก็ ไม่สามารถสั่งให้ สตง. ยุติการตรวจสอบ หรือ สั่งย้ายผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดิน ออกจากตำแหน่งได้ นี่คือกลไกที่รับรองว่า สตง. จะสามารถทำหน้าที่ตรวจสอบรัฐบาลได้อย่างตรงไปตรงมา โดยไม่ต้องเกรงกลัวอิทธิพลทางการเมือง

"ความรับผิดชอบทางการคลัง" คืออะไร

ความรับผิดชอบทางการคลังคือ พันธะหน้าที่ของรัฐบาลที่ต้องชี้แจงและตอบคำถามต่อประชาชน ว่าได้นำเงินภาษีไปใช้อย่างไร และผลลัพธ์ที่ได้จากการใช้จ่ายนั้นเป็นอย่างไร ซึ่งกลไกสำคัญที่ทำให้เกิดความรับผิดชอบนี้คือ การรายงานผลให้สาธารณชนรับทราบอย่างโปร่งใส

หัวใจของแนวคิดนี้คือ "รัฐบาลเป็นเพียงผู้จัดการเงิน ไม่ใช่เจ้าของเงิน" เจ้าของเงินที่แท้จริงคือประชาชน ดังนั้น รัฐบาลจึงมีหน้าที่ต้องรับผิดชอบต่อเจ้าของเงิน โดยสามารถอธิบายได้ ๒ มิติ

• หน้าที่ในการตอบคำถาม (Accountability) รัฐบาลต้องพร้อมเปิดเผยข้อมูลและตอบคำถามของประชาชนและรัฐสภาเสมอว่า "ท่านนำเงินภาษีของเราไปใช้อะไรบ้าง" และ "เราได้อะไรกลับคืนมาจากการใช้จ่ายนั้น?"

• การมีผลบังคับ (Enforceability) หากการใช้จ่ายนั้นไม่มีประสิทธิภาพ เกิดการทุจริต หรือล้มเหลว จะต้องมีผลลัพธ์ตามมา เช่น ถูกลงโทษทางวินัย ทางกฎหมาย หรือถูกประชาชนลงโทษผ่านการเลือกตั้งในครั้งต่อไป

       หากขาดการรายงานผลที่โปร่งใส ประชาชนก็จะไม่สามารถรับรู้ได้เลยว่ารัฐบาลทำงานได้ดีหรือไม่ ทำให้ความรับผิดชอบทางการคลังไม่สามารถเกิดขึ้นได้จริง

กลไกการรายงานผลต่อสาธารณชน

เพื่อให้ประชาชนสามารถตรวจสอบและติดตามการทำงานของรัฐบาลได้ กฎหมายจึงกำหนดให้มี "การรายงาน" ที่สำคัญหลายรูปแบบ ดังตัวอย่างต่อไปนี้

เอกสารงบประมาณประจำปี เป็น การรายงานแผนการใช้จ่ายล่วงหน้า ที่รัฐบาลต้องเสนอต่อรัฐสภาและเผยแพร่ให้ประชาชนทราบว่า ในปีถัดไปมีแผนจะนำเงินไปใช้ในโครงการอะไรบ้าง เป็นเงินเท่าไหร่ ซึ่งเปิดโอกาสให้ประชาชนตรวจสอบได้ตั้งแต่ "ก่อน" การใช้จ่าย

ตัวอย่าง รัฐบาลเผยแพร่เอกสาร "งบประมาณโดยสังเขป" ที่แสดงให้เห็นว่าในปีงบประมาณ ๒๕๖๘ จะจัดสรรงบให้กระทรวงกลาโหม ๒ แสนล้านบาท และกระทรวงสาธารณสุข ๑.๘ แสนล้านบาท ประชาชนสามารถนำข้อมูลนี้ไปวิพากษ์วิจารณ์ถึงลำดับความสำคัญของรัฐบาลได้

รายงานผลการใช้จ่ายงบประมาณ เป็น การรายงานความคืบหน้าระหว่างปี โดยปกติกรมบัญชีกลางและสำนักงบประมาณจะเผยแพร่รายงานผลการเบิกจ่ายงบประมาณเป็นรายไตรมาสหรือรายครึ่งปี เพื่อให้สาธารณชนเห็นว่าหน่วยงานต่างๆ ใช้เงินไปได้ตามแผนหรือไม่

ตัวอย่าง รายงานระบุว่าเมื่อผ่านไป ๖ เดือน กระทรวงคมนาคมเบิกจ่าย "งบลงทุน" ไปได้เพียงร้อยละ ๒๐ ของที่ได้รับจัดสรร แสดงให้เห็นถึงปัญหาความล่าช้าในการดำเนินโครงการ ซึ่งสื่อมวลชนสามารถนำไปขยายผลเพื่อกดดันให้รัฐบาลเร่งรัดการทำงาน

รายงานผลการดำเนินงาน (Performance Report): เป็นการรายงานที่สำคัญที่สุด เพราะไม่ได้บอกแค่ว่า "ใช้เงินไปเท่าไหร่" แต่บอกว่า "ทำแล้วได้ผลลัพธ์อะไร"

ตัวอย่าง กระทรวงศึกษาธิการไม่เพียงแต่รายงานว่าใช้งบประมาณ ๕,๐๐๐ ล้านบาท ไปกับโครงการลดความเหลื่อมล้ำทางการศึกษา แต่ต้องรายงานผลลัพธ์ด้วยว่า "จากงบประมาณดังกล่าว ทำให้อัตราการอ่านออกเขียนได้ของนักเรียนในพื้นที่ห่างไกลเพิ่มขึ้นร้อยละ ๑๐ และมีนักเรียนได้เรียนต่อในระดับที่สูงขึ้นเพิ่มขึ้น ๕,๐๐๐ คน"

รายงานของสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน (สตง.) เป็นรายงานจากองค์กรอิสระที่ทรงพลังที่สุดในการสร้างความรับผิดชอบ เพราะเป็นการตรวจสอบจาก "คนนอก" ที่ไม่มีส่วนได้ส่วนเสีย

ตัวอย่าง สตง. เผยแพร่รายงานการตรวจสอบการจัดซื้อคุรุภัณฑ์ของหน่วยงานแห่งหนึ่งและพบว่ามีราคาสูงเกินจริง ทำให้รัฐเสียหาย ๕๐ ล้านบาท รายงานฉบับนี้จะกลายเป็นหลักฐานสำคัญที่รัฐสภาใช้ในการอภิปรายไม่ไว้วางใจ หรือที่องค์กร ป.ป.ช. ใช้ในการไต่สวนเพื่อดำเนินคดีกับผู้กระทำผิดต่อไป

คำถามท้ายบท

๑. การตรวจสอบประเภทใดมีความสำคัญที่สุดในการประเมินความสำเร็จของนโยบายรัฐบาล? เพราะเหตุใด

๒. ความเป็นอิสระของ สตง. มีความสำคัญต่อความน่าเชื่อถือของระบบงบประมาณอย่างไร

๓. ประชาชนจะมีส่วนร่วมในการตรวจสอบการใช้งบประมาณภาครัฐได้อย่างไรบ้าง

คำถามทบทวน

๑. สตง. คือองค์กรตรวจสอบประเภทใด (ภายในหรือภายนอก)

๒. การตรวจสอบการดำเนินงาน (Performance Audit) มุ่งเน้นตรวจสอบอะไร

๓. ความรับผิดชอบทางการคลังหมายถึงอะไร

กิจกรรมกลุ่ม

• สืบค้นรายงานการตรวจสอบที่น่าสนใจจากเว็บไซต์ของ สตง. แล้วสรุปประเด็นสำคัญที่ตรวจพบและข้อเสนอแนะเพื่อนำเสนอในชั้นเรียน

จบบทที่ ๖

บทที่ ๗ การบริหารหนี้สาธารณะ

วัตถุประสงค์ประจำบท

๑. เพื่อให้นักศึกษาสามารถอธิบายความหมายและประเภทของหนี้สาธารณะได้

๒. เพื่อให้นักศึกษาสามารถวิเคราะห์สาเหตุและผลกระทบของการก่อหนี้สาธารณะได้

๓. เพื่อให้นักศึกษาสามารถเข้าใจหลักการบริหารหนี้สาธารณะและความยั่งยืนทางการคลังได้

เนื้อหาในบทเรียน

๑. ความหมายและประเภทของหนี้สาธารณะ นิยามของหนี้สาธารณะ และการจำแนกหนี้ในประเทศและต่างประเทศ

๒. สาเหตุและผลกระทบของการก่อหนี้ การกู้เพื่อชดเชยการขาดดุลงบประมาณ การลงทุน และผลกระทบต่อเศรษฐกิจ

๓. การบริหารหนี้และความยั่งยืนทางการคลัง กรอบวินัยการเงินการคลัง และการรักษาระดับหนี้สาธารณะให้อยู่ในระดับที่เหมาะสม

"หนี้สาธารณะ" คืออะไร

หนี้สาธารณะ คือยอดรวมหนี้สินทั้งหมดที่รัฐบาลและหน่วยงานของรัฐกู้ยืมมา ซึ่งจำแนกได้เป็น ๒ ประเภทหลักคือ หนี้ในประเทศ ซึ่งเป็นการกู้ยืมจากแหล่งเงินทุนในประเทศ สกุลเงินบาท และ หนี้ต่างประเทศ ซึ่งเป็นการกู้ยืมจากแหล่งทุนต่างประเทศและมักเป็นสกุลเงินตราต่างประเทศ

ตามคำนิยามใน พ.ร.บ. วินัยการเงินการคลังของรัฐ หนี้สาธารณะ หมายถึง หนี้ที่ กระทรวงการคลัง, หน่วยงานของรัฐ, หรือรัฐวิสาหกิจ ได้กู้ยืม และรัฐบาลมีภาระต้องชำระคืน

พูดง่ายๆ คือ ยอดหนี้สินสะสมทั้งหมดของประเทศ ที่เกิดจากการที่รัฐบาลมีรายจ่ายสูงกว่ารายรับ (ขาดดุลงบประมาณ) ทำให้ต้องกู้เงินมาชดเชยส่วนที่ขาด หรือกู้มาเพื่อลงทุนในโครงการขนาดใหญ่ โดยมี สำนักงานบริหารหนี้สาธารณะ (สบน.) เป็นหน่วยงานหลักในการบริหารจัดการ

การจำแนกประเภทหนี้สาธารณะ

การจำแนกหนี้ที่สำคัญที่สุดคือการแบ่งตาม แหล่งที่มาของเงินกู้ เพราะมีความเสี่ยงและผลกระทบที่แตกต่างกัน

หนี้ในประเทศ (Domestic Debt)

คือหนี้ที่รัฐบาลกู้ยืมจากสถาบันการเงิน, นิติบุคคล, หรือประชาชน ภายในประเทศ และหนี้สินนั้นอยู่ในรูปของ สกุลเงินบาท

• ความสำคัญ โดยทั่วไปถือเป็นหนี้ที่ ปลอดภัยกว่า เพราะรัฐบาลไม่ต้องเผชิญกับความเสี่ยงจากความผันผวนของอัตราแลกเปลี่ยน และสามารถบริหารจัดการได้ง่ายกว่า ปัจจุบันหนี้สาธารณะของไทยเกือบทั้งหมด (ประมาณร้อยละ ๙๘-๙๙) เป็นหนี้ในประเทศ

• ตัวอย่างเครื่องมือในการกู้ยืม

o  พันธบัตรรัฐบาล / พันธบัตรออมทรัพย์ เป็นการกู้ยืมระยะยาว (อายุเกิน ๑ ปี) โดยรัฐบาลออกตราสารหนี้มาขายให้กับประชาชนทั่วไปและนักลงทุนสถาบัน เช่น พันธบัตรออมทรัพย์รุ่น "เราชนะ"

o  ตั๋วเงินคลัง เป็นการกู้ยืมระยะสั้น (อายุไม่เกิน ๑ ปี) เพื่อบริหารสภาพคล่องของรัฐบาล

o  สัญญากู้เงิน รัฐบาลหรือรัฐวิสาหกิจทำสัญญากู้เงินโดยตรงกับธนาคารพาณิชย์ในประเทศ

หนี้ต่างประเทศ (External Debt)

คือหนี้ที่รัฐบาลกู้ยืมจากแหล่งเงินทุน นอกประเทศ เช่น รัฐบาลต่างประเทศ, สถาบันการเงินระหว่างประเทศ, หรือธนาคารพาณิชย์ในต่างประเทศ โดยหนี้สินนั้นส่วนใหญ่อยู่ในรูปของ สกุลเงินตราต่างประเทศ (เช่น ดอลลาร์สหรัฐ, เยน)

• ความสำคัญ: เป็นหนี้ที่มี ความเสี่ยงจากอัตราแลกเปลี่ยน (Foreign Exchange Risk)

ตัวอย่าง หากรัฐบาลกู้เงินมา ๑๐๐ ล้านดอลลาร์สหรัฐ ในวันที่อัตราแลกเปลี่ยนอยู่ที่ ๓๐ บาทต่อดอลลาร์ จะมีหนี้เท่ากับ ๓,๐๐٠ ล้านบาท แต่หากในอีก ๕ ปีต่อมา เงินบาทอ่อนค่าลงเป็น ๓๕ บาทต่อดอลลาร์ หนี้ก้อนเดิมจะเพิ่มขึ้นเป็น ๓,๕๐๐ ล้านบาททันที

• ตัวอย่างแหล่งเงินกู้

o  สถาบันการเงินระหว่างประเทศ เช่น เงินกู้จาก ธนาคารโลก (World Bank) หรือ ธนาคารพัฒนาเอเชีย (ADB) เพื่อนำมาสร้างรถไฟฟ้าหรือเขื่อน

o  องค์กรของรัฐบาลต่างประเทศ เช่น องค์การความร่วมมือระหว่างประเทศของญี่ปุ่น (JICA) ที่เคยให้เงินกู้ในการพัฒนาสนามบินสุวรรณภูมิ

o  การออกพันธบัตรในตลาดการเงินต่างประเทศ เช่น การออกพันธบัตรสกุลดอลลาร์สหรัฐไปขายนให้นักลงทุนในนิวยอร์กหรือลอนดอน

สาเหตุของการก่อหนี้สาธารณะ

รัฐบาลก่อหนี้สาธารณะจาก ๒ สาเหตุหลักคือ เพื่อชดเชยการขาดดุลงบประมาณ (เมื่อรายจ่ายสูงกว่ารายรับ) และ เพื่อการลงทุน ในโครงการขนาดใหญ่ ซึ่งการก่อหนี้มีผลกระทบต่อเศรษฐกิจทั้งในเชิงบวก เช่น ช่วยกระตุ้นเศรษฐกิจ และเชิงลบ เช่น เป็นภาระของคนรุ่นหลังและอาจกระทบต่อเสถียรภาพการคลัง

๑. การกู้เพื่อชดเชยการขาดดุลงบประมาณ

สาเหตุที่พบบ่อยที่สุด เกิดขึ้นเมื่อรัฐบาลตั้งงบประมาณรายจ่ายสูงกว่าประมาณการรายรับที่จะจัดเก็บได้ในปีนั้นๆ ส่วนต่างที่ขาดไปนี้เรียกว่า "การขาดดุลงบประมาณ" ซึ่งรัฐบาลจำเป็นต้องกู้ยืมเงินเพื่อมาเติมให้เต็ม เพื่อให้สามารถใช้จ่ายตามแผนที่วางไว้ได้

• ช่วงเวลาที่มักเกิดขึ้น

o  ภาวะวิกฤตเศรษฐกิจ เช่น ในช่วงการระบาดของโควิด-๑๙ รัฐบาลจัดเก็บภาษีได้น้อยลงเพราะธุรกิจซบเซา แต่ในขณะเดียวกันก็มีความจำเป็นต้องใช้จ่ายเงินจำนวนมหาศาลเพื่อเยียวยาประชาชนและกระตุ้นเศรษฐกิจ ทำให้เกิดการขาดดุลงบประมาณจำนวนมาก

o  การตัดสินใจทางการเมือง รัฐบาลอาจเลือกดำเนินนโยบายลดภาษีเพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจ หรือเพิ่มสวัสดิการสังคมเพื่อช่วยเหลือประชาชน ซึ่งนโยบายเหล่านี้มักทำให้รายจ่ายสูงกว่ารายรับและนำไปสู่การขาดดุลงบประมาณ

• ตัวอย่าง ในปีงบประมาณ ๒๕๖๗ รัฐบาลตั้งเป้ารายได้ไว้ที่ ๒.๘ ล้านล้านบาท แต่มีแผนจะใช้จ่ายสูงถึง ๓.๔ ล้านล้านบาท ทำให้เกิดการขาดดุลงบประมาณ ๖ แสนล้านบาท รัฐบาลจึงต้องออกพันธบัตรเพื่อกู้เงินจำนวนนี้มาชดเชย

๒. การกู้เพื่อการลงทุน

เป็นการกู้ยืมเงินเพื่อนำไปใช้ใน โครงการลงทุนโครงสร้างพื้นฐานขนาดใหญ่ (Mega Projects) ที่มีมูลค่าสูงเกินกว่าจะใช้เงินงบประมาณในปีเดียวได้ และโครงการเหล่านี้มักจะให้ผลตอบแทนต่อเศรษฐกิจในระยะยาว

เหตุผล เป็นการกระจายภาระค่าใช้จ่ายออกไปหลายสิบปี ให้สอดคล้องกับอายุการใช้งานของสินทรัพย์นั้นๆ ทำให้คนรุ่นหลังที่จะได้ใช้ประโยชน์จากโครงสร้างพื้นฐานเหล่านี้ได้มีส่วนร่วมในการรับภาระด้วย การกู้เพื่อการลงทุนจึงมักถูกมองว่าเป็น "หนี้ที่ดี" หากโครงการนั้นมีความคุ้มค่า

ตัวอย่าง

รัฐบาลต้องการสร้างโครงการรถไฟความเร็วสูงมูลค่า ๕ แสนล้านบาท จึงตัดสินใจกู้เงินโดยการออกพันธบัตรอายุ ๓๐ ปี เพื่อระดมทุนมาใช้ในการก่อสร้าง

ผลกระทบของการก่อหนี้ต่อเศรษฐกิจ

การก่อหนี้สาธารณะเปรียบเสมือนดาบสองคมที่มีทั้งผลดีและผลเสีย

ผลกระทบเชิงบวก (ข้อดี)

• กระตุ้นเศรษฐกิจในระยะสั้น การใช้จ่ายของรัฐบาลที่มาจากการกู้ยืม (โดยเฉพาะในช่วงเศรษฐกิจถดถอย) จะช่วยอัดฉีดเงินเข้าสู่ระบบเศรษฐกิจ เพิ่มการจ้างงาน และกระตุ้นการบริโภค

o  ตัวอย่าง โครงการ "คนละครึ่ง" ที่ใช้เงินกู้มาแจกจ่ายให้ประชาชน ช่วยให้ร้านค้าขนาดเล็กมีรายได้และประคองธุรกิจให้อยู่รอดได้ในช่วงวิกฤต

• เพิ่มขีดความสามารถในการแข่งขันระยะยาว: หากเงินกู้ถูกนำไปลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานที่มีคุณภาพ จะช่วยลดต้นทุนโลจิสติกส์และเพิ่มศักยภาพการผลิตของประเทศ

o  ตัวอย่าง การกู้เงินมาสร้างท่าเรือน้ำลึกแหลมฉบังเฟส ๓ จะทำให้ประเทศไทยสามารถรองรับเรือขนส่งสินค้าขนาดใหญ่ขึ้นได้ ซึ่งเป็นประโยชน์ต่อภาคการส่งออกในอีกหลายสิบ

    ปีข้างหน้า

ผลกระทบเชิงลบ (ข้อเสีย)

• เป็นภาระของคนรุ่นหลัง หนี้ที่รัฐบาลก่อขึ้นในวันนี้ ท้ายที่สุดแล้วจะต้องถูกชำระคืนด้วยเงินภาษีของประชาชนในอนาคต ซึ่งอาจหมายถึงคนรุ่นหลังต้องเสียภาษีแพงขึ้น หรือได้รับบริการสาธารณะที่ลดลง

• ผลกระทบต่ออัตราดอกเบี้ย (Crowding-out Effect) เมื่อรัฐบาลกู้เงินจากตลาดในประเทศเป็นจำนวนมาก จะทำให้ความต้องการเงินทุนในระบบสูงขึ้น ซึ่งอาจส่งผลให้อัตราดอกเบี้ยปรับตัวสูงขึ้นตามไปด้วย และทำให้ภาคเอกชนต้องกู้เงินด้วยต้นทุนที่แพงขึ้น ส่งผลให้การลงทุนของเอกชนลดลง

• ความเสี่ยงต่อเสถียรภาพการคลัง หากระดับหนี้สาธารณะสูงเกินไป (เช่น สูงเกินร้อยละ ๗๐-๘๐ ของ GDP) นักลงทุนอาจเริ่มขาดความเชื่อมั่นและไม่ต้องการให้รัฐบาลกู้เพิ่ม หรืออาจเรียกร้องอัตราดอกเบี้ยที่สูงขึ้นมาก ซึ่งอาจนำไปสู่วิกฤตการคลังที่รัฐบาลมีภาระต้องจ่ายดอกเบี้ยสูงจนไม่เหลือเงินไปพัฒนาประเทศในด้านอื่น

กรอบวินัยการเงินการคลัง

การบริหารหนี้และความยั่งยืนทางการคลังคือการจัดการหนี้สินของประเทศโดยใช้ กรอบวินัยการเงินการคลัง เป็นเสมือน "กฎเหล็ก" เพื่อควบคุมการใช้จ่ายและการกู้ยืมให้อยู่ในระดับที่เหมาะสม ไม่สร้างภาระหนักจนเกินไป และไม่ก่อให้เกิดวิกฤตเศรษฐกิจในอนาคต

การบริหารหนี้และความยั่งยืนทางการคลังคือการจัดการหนี้สินของประเทศโดยใช้ กรอบวินัยการเงินการคลัง เป็นเสมือน "กฎเหล็ก" เพื่อควบคุมการใช้จ่ายและการกู้ยืมให้อยู่ในระดับที่เหมาะสม ไม่สร้างภาระหนักจนเกินไป และไม่ก่อให้เกิดวิกฤตเศรษฐกิจในอนาคต

ชุดของกฎเกณฑ์ที่ชัดเจน ซึ่งส่วนใหญ่ถูกกำหนดไว้ใน พ.ร.บ. วินัยการเงินการคลังของรัฐ พ.ศ. ๒๕๖๑ เพื่อเป็น "บังเหียน" คอยกำกับรัฐบาลไม่ให้ใช้จ่ายหรือก่อหนี้ตามอำเภอใจ โดยเฉพาะเพื่อผลประโยชน์ทางการเมืองในระยะสั้น

เปรียบเสมือน คำแนะนำของแพทย์ที่สั่งให้คนไข้รักษาสุขภาพ เช่น "ต้องคุมน้ำหนักไม่ให้เกิน ๘๐ กิโลกรัม" หรือ "ต้องคุมระดับน้ำตาลในเลือด" เพื่อป้องกันการเกิดโรคร้ายแรงในอนาคต

ตัวอย่างกรอบวินัยการเงินการคลังที่สำคัญของไทย

• กำหนดเพดานหนี้สาธารณะต่อ GDP เป็นกฎข้อที่สำคัญและเป็นที่รู้จักมากที่สุด คือสัดส่วนหนี้สาธารณะคงค้างทั้งหมดต้องไม่เกินเพดานที่คณะรัฐมนตรีกำหนด

o  ตัวอย่าง ปัจจุบันคณะรัฐมนตรีกำหนดเพดานหนี้สาธารณะไว้ที่ ร้อยละ ๗๐ ของ GDP หมายความว่า หาก GDP ของประเทศมีมูลค่า ๒๐ ล้านล้านบาท รัฐบาลจะสามารถก่อหนี้ได้สูงสุดไม่เกิน ๑๔ ล้านล้านบาท

• กำหนดสัดส่วนภาระหนี้ต่องบประมาณ กำหนดว่าในแต่ละปี งบประมาณที่รัฐบาลต้องตั้งไว้เพื่อชำระคืนต้นเงินกู้และดอกเบี้ย ต้องไม่เกินสัดส่วนที่กำหนด เพื่อให้แน่ใจว่ารัฐบาลจะไม่นำงบประมาณไปใช้จ่ายจนหมดโดยไม่เหลือเงินไว้จ่ายหนี้

• จำกัดวงเงินการขาดดุลงบประมาณ ควบคุมไม่ให้รัฐบาลตั้งงบประมาณแบบขาดดุล (รายจ่ายสูงกว่ารายรับ) สูงเกินไปจนกระทบต่อเสถียรภาพของประเทศ

การรักษาระดับหนี้สาธารณะให้เหมาะสม

ภาคปฏิบัติของการบริหารหนี้ภายใต้กรอบวินัยฯ โดยมี สำนักงานบริหารหนี้สาธารณะ (สบน.) เป็นหน่วยงานหลักในการวางแผนและจัดการ เป้าหมายไม่ใช่การ "ไม่มีหนี้" แต่เป็นการมีหนี้ในระดับที่ "ยั่งยืน" (Sustainable) คือสามารถชำระคืนได้โดยไม่กระทบต่อการพัฒนาประเทศ

เปรียบเสมือน การควบคุมน้ำหนักของคนไข้ตามคำแนะนำของแพทย์ ถ้าน้ำหนักเริ่มเข้าใกล้ ๘๐ กิโลกรัม ก็ต้องเริ่มควบคุมอาหารและออกกำลังกายอย่างจริงจัง

ตัวอย่างการบริหารจัดการ

• สถานการณ์ที่ ๑ หนี้ใกล้ชนเพดาน

สมมติว่าปัจจุบันหนี้สาธารณะของไทยอยู่ที่ ร้อยละ ๖๘ ของ GDP ซึ่งเข้าใกล้เพดานที่ร้อยละ ๗๐ มากแล้ว

• สิ่งที่รัฐบาลต้องทำ

o  ชะลอการลงทุน อาจต้องเลื่อนโครงการลงทุนขนาดใหญ่ที่ไม่เร่งด่วนออกไปก่อน

o  เพิ่มความเข้มงวด จัดทำงบประมาณแบบขาดดุลให้น้อยลง โดยอาจต้องพยายามหารายได้เพิ่มหรือตัดรายจ่ายที่ไม่จำเป็น

o  สบน. จะวางแผนกู้ยืมอย่างระมัดระวัง โดยอาจต้องเลือกระดมทุนผ่านพันธบัตรระยะยาวเพื่อกระจายภาระการชำระคืน

• การทำงานของกรอบวินัยฯ ที่เป็นเหมือน "เบรก" เตือนให้รัฐบาลต้องระมัดระวัง

• สถานการณ์ที่ ๒ หนี้อยู่ในระดับที่ควบคุมได้

หากหนี้สาธารณะอยู่ที่ ร้อยละ ๕๕ ของ GDP

•  สิ่งที่รัฐบาลทำได้

o  รัฐบาลจะมีพื้นที่ทางการคลัง (Fiscal Space) เหลืออยู่มากพอสมควร

o  หากเกิดวิกฤตเศรษฐกิจ รัฐบาลจะมีความยืดหยุ่นในการกู้เงินเพิ่มเพื่อออกมาตรการกระตุ้นเศรษฐกิจขนาดใหญ่ได้ โดยไม่ต้องกังวลว่าจะชนเพดานหนี้ทันที

คำถามท้ายบท

๑. การก่อหนี้สาธารณะมีทั้งคุณและโทษ จงอภิปราย

๒. ระดับหนี้สาธารณะที่สูงเกินไปจะส่งผลกระทบต่อคนรุ่นหลังอย่างไร

๓. รัฐบาลควรมีแนวทางอย่างไรในการบริหารหนี้สาธารณะเพื่อสร้างความยั่งยืนทางการคลัง

คำถามทบทวน

๑. หนี้สาธารณะคืออะไร

๒. รัฐบาลกู้เงินเพื่อวัตถุประสงค์อะไรเป็นหลัก

๓. หน่วยงานใดรับผิดชอบดูแลการบริหารหนี้สาธารณะของไทย

กิจกรรมกลุ่ม

สืบค้นข้อมูลระดับหนี้สาธารณะต่อ GDP ของประเทศไทยย้อนหลัง 10 ปี แล้วนำเสนอเป็นกราฟเส้น พร้อมวิเคราะห์สาเหตุของแนวโน้มที่เกิดขึ้น

จบบทที่ ๗ 

บทที่ ๘ การคลังท้องถิ่น

วัตถุประสงค์ประจำบท

๑. เพื่อให้นักศึกษาสามารถอธิบายความสำคัญของการคลังท้องถิ่นได้

๒. เพื่อให้นักศึกษาสามารถระบุแหล่งที่มาของรายได้และประเภทรายจ่ายของท้องถิ่นได้

๓. เพื่อให้นักศึกษาสามารถวิเคราะห์ปัญหาและความท้าทายของการกระจายอำนาจทางการคลังได้

เนื้อหาในบทเรียน

๑. ความสำคัญของการคลังท้องถิ่น บทบาทขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) ในการจัดบริการสาธารณะ

๒. โครงสร้างงบประมาณของท้องถิ่น แหล่งที่มาของรายได้ (ภาษีที่ท้องถิ่นจัดเก็บเอง, ภาษีที่รัฐจัดเก็บให้, เงินอุดหนุน) และรายจ่ายของท้องถิ่น

๓. การกระจายอำนาจทางการคลัง (Fiscal Decentralization) ปัญหาและอุปสรรคในการเพิ่มความเป็นอิสระทางการคลังให้แก่ท้องถิ่น

บทบาทของ อปท. ในการจัดบริการสาธารณะ

การคลังท้องถิ่นมีความสำคัญอย่างยิ่ง เพราะเป็น กลไกขับเคลื่อนหลัก ที่ทำให้ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) สามารถจัดทำ บริการสาธารณะ ที่ตอบสนองต่อความต้องการของประชาชนในพื้นที่ได้อย่างแท้จริง

เปรียบเสมือน "กระเป๋าเงินของหมู่บ้าน" หากหมู่บ้านมีเงินเพียงพอและมีอิสระในการใช้จ่าย ก็จะสามารถตัดสินใจซ่อมถนน สร้างสนามเด็กเล่น หรือจัดระบบกำจัดขยะได้เอง โดยไม่ต้องรอการอนุมัติหรือรอเงินจากส่วนกลางเพียงอย่างเดียว

อปท. (เช่น เทศบาล, อบต., อบจ.) คือหน่วยงานที่อยู่ใกล้ชิดกับประชาชนมากที่สุด จึงเข้าใจปัญหาและความต้องการของคนในพื้นที่ได้ดีกว่ารัฐบาลกลาง บทบาทหลักของ อปท. คือการจัดหาบริการสาธารณะพื้นฐานที่จำเป็นต่อการดำรงชีวิตและพัฒนาคุณภาพชีวิตของคนในชุมชน

• ความสำคัญ

o  ตอบสนองตรงจุด สามารถแก้ไขปัญหาได้ตรงกับความต้องการของคนในพื้นที่ เช่น บางพื้นที่อาจต้องการการป้องกันน้ำท่วม ในขณะที่อีกพื้นที่อาจต้องการแหล่งน้ำเพื่อการเกษตร

o  แบ่งเบาภาระรัฐบาลกลาง ช่วยให้รัฐบาลกลางไม่ต้องดูแลจัดการทุกเรื่อง ทำให้การบริหารประเทศโดยรวมมีประสิทธิภาพมากขึ้น

o  ส่งเสริมประชาธิปไตย เป็นพื้นที่ให้ประชาชนได้มีส่วนร่วมในการตัดสินใจและตรวจสอบการใช้งบประมาณที่ส่งผลกระทบต่อตนเองโดยตรง

ตัวอย่างบริการสาธารณะที่จัดโดย อปท.

• ด้านโครงสร้างพื้นฐาน

o  การสร้างและบำรุงรักษาถนน สร้างถนนคอนกรีตในซอย, ซ่อมแซมถนนที่ชำรุด, ติดตั้งฝาท่อระบายน้ำ

o  ไฟฟ้าและแสงสว่าง ติดตั้งและซ่อมแซมไฟกิ่งสาธารณะตามถนนหรือในสวนหย่อมเพื่อความปลอดภัย

• •  ด้านคุณภาพชีวิตและสิ่งแวดล้อม

o  การจัดการขยะ จัดหารถเก็บขยะ, บริการเก็บขยะมูลฝอยตามบ้านเรือน, และการดูแลความสะอาดในที่สาธารณะ

o  การป้องกันโรค การฉีดวัคซีนป้องกันโรคพิษสุนัขบ้า, การพ่นหมอกควันกำจัดยุงลายเพื่อป้องกันไข้เลือดออก

•  ด้านการศึกษาและสวัสดิการ

o  การจัดการศูนย์พัฒนาเด็กเล็ก ดูแลการศึกษาขั้นพื้นฐานสำหรับเด็กก่อนวัยเรียน

o  การส่งเสริมอาชีพ จัดอบรมอาชีพต่างๆ เช่น การทำขนม, การนวดแผนไทย ให้กับคนในชุมชน

o  การดูแลผู้สูงอายุและผู้พิการ จัดกิจกรรมนันทนาการ, บริการดูแลสุขภาพเบื้องต้น

ด้านความปลอดภัย

o  การป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย จัดหน่วยดับเพลิง, รถกู้ชีพ-กู้ภัย, และให้ความช่วยเหลือเมื่อเกิดอุทกภัยหรือวาตภัย

แหล่งที่มาของรายได้

โครงสร้างงบประมาณของท้องถิ่นประกอบด้วย รายได้ ซึ่งมาจาก ๓ แหล่งหลักคือ ภาษีที่เก็บเอง, ภาษีที่รัฐบาลกลางเก็บให้, และเงินอุดหนุน และ รายจ่าย ซึ่งส่วนใหญ่เป็นค่าใช้จ่ายในการจัดบริการสาธารณะพื้นฐานให้แก่คนในชุมชน

รายได้ของ อปท. (องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น) เปรียบเสมือนน้ำที่หล่อเลี้ยงให้ท้องถิ่นสามารถทำงานได้ ซึ่งมาจาก ๓ ท่อหลัก ดังนี้

๑. ภาษีที่ท้องถิ่นจัดเก็บเอง (Locally-levied Tax)

คือภาษีที่กฎหมายให้อำนาจ อปท. เป็นผู้จัดเก็บเองโดยตรงในพื้นที่ของตน เป็นแหล่งรายได้ที่สะท้อนถึงความเป็นอิสระและความเข้มแข็งทางการคลังของท้องถิ่นนั้นๆ ได้ดีที่สุด

•  ตัวอย่างที่สำคัญ

o  ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง เป็นแหล่งรายได้ที่สำคัญที่สุด อปท. จะเป็นผู้ประเมินและจัดเก็บจากเจ้าของที่ดินและอาคารในพื้นที่

o  ภาษีป้าย จัดเก็บจากเจ้าของป้ายที่ใช้แสดงชื่อ ยี่ห้อ หรือเครื่องหมายการค้าเพื่อการโฆษณา

o  อากรฆ่าสัตว์ จัดเก็บจากผู้ประกอบการโรงฆ่าสัตว์

๒. ภาษีที่รัฐบาลกลางจัดเก็บให้หรือจัดสรรให้ (Centrally-collected or Allocated Tax)

คือภาษีที่ รัฐบาลกลาง (กรมสรรพากร, กรมสรรพสามิต) เป็นผู้จัดเก็บทั่วประเทศ แล้วแบ่งรายได้ส่วนหนึ่งกลับคืนมาให้ อปท. ตามสัดส่วนที่กฎหมายกำหนด

• ตัวอย่างที่สำคัญ

o  ภาษีมูลค่าเพิ่ม (VAT) อปท. จะได้รับส่วนแบ่งจากภาษีมูลค่าเพิ่มที่จัดเก็บได้ทั่วประเทศ

o  ภาษีสรรพสามิต เช่น ส่วนแบ่งจากภาษีสุรา ยาสูบ และน้ำมัน

o  ภาษีและค่าธรรมเนียมรถยนต์ เงินที่ได้จากการต่อทะเบียนรถยนต์ประจำปีจะถูกจัดสรรให้แก่ อปท. เพื่อนำไปใช้บำรุงรักษาถนนในท้องถิ่น

๓. เงินอุดหนุนจากรัฐบาลกลาง (Intergovernmental Grants)

คือเงินช่วยเหลือที่รัฐบาลกลางจัดสรรให้แก่ อปท. เพื่อลดความเหลื่อมล้ำทางการคลังระหว่างท้องถิ่นที่ร่ำรวยและยากจน และเพื่อสนับสนุนให้ อปท. ดำเนินนโยบายที่รัฐบาลกลางต้องการผลักดัน

•  ตัวอย่างที่สำคัญ

o  เงินอุดหนุนทั่วไป เป็นเงินที่ อปท. สามารถนำไปใช้จ่ายในโครงการใดก็ได้ตามความจำเป็นของพื้นที่ เช่น นำไปสมทบเพื่อสร้างศูนย์พัฒนาเด็กเล็ก

o  เงินอุดหนุนเฉพาะกิจ เป็นเงินที่รัฐบาลกลาง กำหนดวัตถุประสงค์การใช้จ่ายมาอย่างชัดเจน อปท. ต้องนำไปใช้ตามที่กำหนดเท่านั้น เช่น เงินอุดหนุนสำหรับโครงการอาหารกลางวันนักเรียน หรือเงินอุดหนุนสำหรับจ่ายเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุ

รายจ่ายของท้องถิ่น

รายจ่ายของ อปท. จะมุ่งเน้นไปที่การจัดทำบริการสาธารณะขั้นพื้นฐานที่ใกล้ชิดกับชีวิตประจำวันของประชาชน ซึ่งสามารถแบ่งเป็นหมวดหมู่หลักๆ ได้ดังนี้

• ด้านการบริหารทั่วไป เงินเดือนและค่าตอบแทนของบุคลากรใน อปท., ค่าน้ำค่าไฟของสำนักงาน

•  ด้านบริการชุมชนและสังคม

o  การศึกษา งบประมาณสำหรับศูนย์พัฒนาเด็กเล็ก, โครงการอาหารกลางวัน

o  สาธารณสุข โครงการป้องกันและควบคุมโรคติดต่อ เช่น การพ่นหมอกควันกำจัดยุงลาย, การฉีดวัคซีนป้องกันโรคพิษสุนัขบ้า

o  การสร้างความเข้มแข็งของชุมชน งบประมาณสำหรับสนับสนุนกลุ่มอาชีพ, การจัดงานประเพณีท้องถิ่น

• ด้านเศรษฐกิจ

o  การคมนาคมขนส่ง งบประมาณสำหรับการ ก่อสร้างและซ่อมบำรุงถนน สะพาน ท่อระบายน้ำ ในพื้นที่ ซึ่งเป็นรายจ่ายก้อนใหญ่ที่สุดหมวดหนึ่ง

• ด้านการรักษาความสงบเรียบร้อย

o  การป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย งบประมาณสำหรับหน่วยดับเพลิง, รถกู้ชีพ, และการช่วยเหลือผู้ประสบภัยพิบัติ

o  การรักษาความสะอาด งบประมาณสำหรับ การจัดเก็บขยะมูลฝอย, การดูแลสวนสาธารณะ, และการติดตั้งไฟส่องสว่างตามถนน

ปัญหาและอุปสรรคในการเพิ่มความเป็นอิสระทางการคลังให้แก่ท้องถิ่น

การกระจายอำนาจทางการคลัง คือ การถ่ายโอนอำนาจและความรับผิดชอบในการตัดสินใจด้านการเงินการคลังจากรัฐบาลกลางไปสู่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) เพื่อให้ท้องถิ่นมี ความเป็นอิสระ ในการจัดหารายได้และจัดสรรงบประมาณไปใช้ในการพัฒนาและจัดบริการสาธารณะที่ตอบสนองต่อความต้องการของคนในพื้นที่ได้อย่างแท้จริง

เปรียบเสมือน การที่พ่อแม่ (รัฐบาลกลาง) ให้อำนาจลูกที่โตแล้ว (อปท.) ในการหารายได้และบริหารค่าใช้จ่ายของตัวเอง แทนที่จะต้องขอเงินและรอการอนุมัติสำหรับทุกเรื่อง

แม้หลักการจะดี แต่ในทางปฏิบัติ การเพิ่มความเป็นอิสระทางการคลังให้แก่ท้องถิ่นในประเทศไทยยังคงเผชิญกับอุปสรรคสำคัญ ๓ ประการ

๑. การพึ่งพิงเงินอุดหนุนจากรัฐบาลกลางสูงเกินไป

อุปสรรคที่ใหญ่ที่สุด รายได้ส่วนใหญ่ของ อปท. ในประเทศไทยไม่ได้มาจากภาษีที่ตนเองจัดเก็บ แต่มาจาก เงินอุดหนุน ที่รัฐบาลกลางจัดสรรให้ ซึ่งทำให้ความเป็นอิสระที่แท้จริงไม่เกิดขึ้น

• ปัญหา เงินอุดหนุนส่วนใหญ่มักเป็น "เงินอุดหนุนเฉพาะกิจ" ซึ่งรัฐบาลกลางกำหนดวัตถุประสงค์การใช้จ่ายมาอย่างชัดเจน ทำให้ อปท. ไม่มีอิสระในการนำเงินไปใช้แก้ปัญหาอื่นที่อาจเร่งด่วนกว่าในพื้นที่ของตนเอง ท้องถิ่นจึงมีสถานะไม่ต่างจาก "ผู้รับจ้าง" ทำโครงการตามที่ส่วนกลางสั่ง มากกว่าจะเป็น "ผู้กำหนดนโยบาย" ของตนเอง

• ตัวอย่าง

เทศบาลแห่งหนึ่งต้องการใช้งบประมาณเพื่อสร้างศูนย์ดูแลผู้สูงอายุซึ่งเป็นปัญหาเร่งด่วนในพื้นที่ แต่ในปีนั้นได้รับ เงินอุดหนุนเฉพาะกิจ จำนวน ๕ ล้านบาท โดยมีเงื่อนไขว่าต้องนำไปใช้สำหรับ "โครงการก่อสร้างลานกีฬาต้านยาเสพติด" เท่านั้น เทศบาลจึงไม่สามารถนำเงินก้อนนี้ไปใช้แก้ปัญหาที่ตนเองมองว่าสำคัญกว่าได้ นี่คือการขาดความเป็นอิสระทางการคลังอย่างชัดเจน

๒. ข้อจำกัดในการจัดเก็บรายได้ของตนเอง

แม้ท้องถิ่นจะมีอำนาจจัดเก็บภาษีของตนเองได้ (เช่น ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง, ภาษีป้าย) แต่ในทางปฏิบัติกลับมีข้อจำกัดมากมายที่ทำให้ไม่สามารถจัดเก็บได้อย่างเต็มเม็ดเต็มหน่วย

•  ปัญหา

o  ฐานภาษีแคบ ท้องถิ่นในชนบทซึ่งส่วนใหญ่เป็นพื้นที่เกษตรกรรม มีฐานภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างน้อยมาก ทำให้มีรายได้ไม่เพียงพอ

o  ขาดแรงจูงใจทางการเมือง ผู้บริหารท้องถิ่นที่มาจากการเลือกตั้งมักลังเลที่จะขึ้นอัตราภาษีหรือเข้มงวดในการจัดเก็บ เพราะกลัวจะกระทบต่อคะแนนนิยมของตนเอง

o  ขาดเครื่องมือและบุคลากร อปท. หลายแห่งยังขาดบุคลากรที่มีความเชี่ยวชาญและเทคโนโลยีที่ทันสมัยในการประเมินและจัดเก็บภาษีให้มีประสิทธิภาพ

• ตัวอย่าง

อบต. แห่งหนึ่งมีพื้นที่ส่วนใหญ่เป็นนาข้าวและบ้านเรือน ทำให้ฐานภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างต่ำมาก ในแต่ละปีเก็บภาษีได้เพียง ๒ ล้านบาท ซึ่งไม่พอแม้กระทั่งจ่ายเงินเดือนพนักงาน ทำให้ต้องพึ่งพิงเงินอุดหนุนจากรัฐบาลกลางถึงร้อยละ ๘๐ ของงบประมาณทั้งหมด อบต. แห่งนี้จึงแทบไม่มีอำนาจในการริเริ่มโครงการพัฒนาของตัวเองได้เลย

๓. การกำกับดูแลที่เข้มงวดเกินไปจากส่วนกลาง

หน่วยงานส่วนกลาง (เช่น กระทรวงมหาดไทย, กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น) และส่วนภูมิภาค (ผู้ว่าราชการจังหวัด, นายอำเภอ) ยังคงมีบทบาทในการกำกับดูแลและตรวจสอบการใช้งบประมาณของ อปท. อย่างใกล้ชิด ซึ่งบางครั้งการกำกับดูแลที่เข้มงวดเกินไปก็กลายเป็นอุปสรรคต่อการทำงานที่คล่องตัวและอิสระของท้องถิ่น

• ปัญหา ระเบียบและกฎเกณฑ์ที่ซับซ้อนจากส่วนกลางทำให้การเบิกจ่ายงบประมาณของท้องถิ่นมีความล่าช้า และทำให้ผู้บริหารท้องถิ่นไม่กล้าตัดสินใจริเริ่มโครงการใหม่ๆ เพราะกลัวจะทำผิดระเบียบและถูกตรวจสอบโดย สำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน (สตง.)

•  ตัวอย่าง

เทศบาลแห่งหนึ่งต้องการจัดซื้อเรือท้องแบนเพื่อเตรียมพร้อมรับมือกับปัญหาน้ำท่วมที่เกิดขึ้นเป็นประจำ แต่ระเบียบการจัดซื้อจัดจ้างของส่วนกลางมีความซับซ้อนและใช้เวลานานหลายเดือน กว่ากระบวนการจะเสร็จสิ้นและสามารถจัดซื้อเรือได้ ก็อาจจะพ้นช่วงฤดูฝนไปแล้ว ทำให้การแก้ปัญหาไม่ทันท่วงที นี่คือตัวอย่างที่การกำกับดูแลจากส่วนกลางกลายเป็นอุปสรรคต่อการตอบสนองความต้องการของประชาชนในพื้นที่

คำถามท้ายบท

๑. เหตุใดการมีอิสระทางการคลังของท้องถิ่นจึงเป็นรากฐานสำคัญของการปกครองในระบอบประชาธิปไตย

๒. ปัญหาการพึ่งพิงเงินอุดหนุนจากรัฐบาลกลางส่งผลกระทบต่อการพัฒนาของท้องถิ่นอย่างไร

๓. ท่านมีข้อเสนอแนะอย่างไรในการเพิ่มรายได้ให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

คำถามทบทวน

๑. อปท. ย่อมาจากอะไร

๒. จงยกตัวอย่างแหล่งรายได้ที่สำคัญของ อปท.

๓. เงินอุดหนุนจากรัฐบาลกลางคืออะไร

กิจกรรมกลุ่ม

• เลือกองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (เทศบาล หรือ อบต.) ที่นักศึกษาสนใจมา 1 แห่ง แล้วสืบค้นข้อมูลงบประมาณรายจ่ายประจำปี เพื่อวิเคราะห์ว่าท้องถิ่นนั้นให้ความสำคัญกับการพัฒนาในด้านใดเป็นพิเศษ

จบบทที่ ๘

บทที่ ๙ ประเด็นร่วมสมัยและแนวโน้มในอนาคต

วัตถุประสงค์ประจำบท

๑. เพื่อให้นักศึกษาสามารถวิเคราะห์ประเด็นท้าทายใหม่ๆ ในการบริหารการคลังสาธารณะได้

๒. เพื่อให้นักศึกษาสามารถอธิบายแนวคิดและเครื่องมือการบริหารการคลังสมัยใหม่ได้

๓. เพื่อให้นักศึกษาสามารถคาดการณ์แนวโน้มของการบริหารงบประมาณในอนาคตได้

เนื้อหาในบทเรียน

๑. การงบประมาณที่มุ่งเน้นผลงาน (Performance-Based Budgeting) การเปลี่ยนจากการเน้นปัจจัยนำเข้า (Inputs) ไปสู่การเน้นผลลัพธ์ (Outcomes)

๒. ธรรมาภิบาลทางการคลัง ความสำคัญของความโปร่งใส การมีส่วนร่วม และความรับผิดชอบในการบริหารงบประมาณ

๓. เทคโนโลยีดิจิทัลกับการคลังภาครัฐ (GovTech) การนำเทคโนโลยีมาใช้เพื่อเพิ่มประสิทธิภาพและสร้างความโปร่งใสในระบบงบประมาณ

การงบประมาณแบบเดิม การเน้นปัจจัยนำเข้า (Inputs)

การงบประมาณที่มุ่งเน้นผลงาน (PBB) คือแนวคิดการจัดสรรงบประมาณที่เชื่อมโยงเงินทุนเข้ากับ ผลลัพธ์ (Outcomes) ที่วัดผลได้ แทนที่จะให้งบประมาณตาม ปัจจัยนำเข้า (Inputs) หรือรายการใช้จ่ายแบบเดิมๆ พูดง่ายๆ คือเปลี่ยนคำถามจาก "จะเอาเงินไปซื้ออะไร" เป็น "จะเอาเงินไปสร้างผลลัพธ์อะไรให้เกิดขึ้น"

คือการจัดสรรงบประมาณตามรายการใช้จ่าย (Line-item budgeting) โดยมุ่งเน้นการควบคุมทรัพยากรที่ใช้ในการดำเนินงานเป็นหลัก

• เป้าหมายหลัก ควบคุมการใช้จ่ายให้เป็นไปตามระเบียบและอยู่ในวงเงินที่กำหนด

• คำถามสำคัญ "คุณต้องการงบประมาณเท่าไหร่เพื่อไป ซื้ออะไร หรือ ทำอะไร บ้าง"

• ตัวอย่าง กรมอนามัยของบประมาณ ๒ ล้านบาท สำหรับ "โครงการรณรงค์ลดการสูบบุหรี่" โดยแจกแจงรายการดังนี้

  • ปัจจัยนำเข้า (Inputs)

o  เงินเดือนเจ้าหน้าที่โครงการ ๓ คน: ๑,๐๐๐,๐๐๐ บาท

o  ค่าจัดพิมพ์โปสเตอร์และแผ่นพับ ๕๐๐,๐๐๐ แผ่น: ๕๐๐,๐๐๐ บาท

o  ค่าจัดกิจกรรมอบรมในโรงเรียน ๑๐๐ ครั้ง: ๕๐๐,๐๐๐ บาท

• การวัดผล ความสำเร็จของโครงการจะวัดจาก การได้ทำตามแผน คือมีการจ้างคนครบ, พิมพ์แผ่นพับครบ, และจัดอบรมครบ ๑๐๐ ครั้ง โดยไม่ได้สนใจว่า สุดท้ายแล้วมีคนเลิกสูบบุหรี่จริงหรือไม่

การงบประมาณที่มุ่งเน้นผลงาน (PBB) การเน้นผลลัพธ์ (Outcomes)

คือการจัดสรรงบประมาณโดยมีข้อตกลงที่ชัดเจนว่าเงินงบประมาณนั้นจะต้องถูกนำไปใช้เพื่อสร้างผลลัพธ์หรือผลกระทบ (Impact) ต่อสังคมที่วัดผลได้

• เป้าหมายหลัก เพิ่มประสิทธิภาพและความคุ้มค่าในการใช้งบประมาณโดยมุ่งให้เกิดผลลัพธ์ที่เป็นประโยชน์ต่อประชาชนอย่างแท้จริง

• คำถามสำคัญ "จากงบประมาณที่คุณขอไป จะ สร้างผลลัพธ์สุดท้าย อะไรให้เกิดขึ้น และจะวัดผลได้อย่างไร"

• การวัดผล: จะวัดจากลำดับขั้น Input → Process → Output → Outcome

o  Input ทรัพยากรที่ใช้ (งบ ๒ ล้านบาท)

o  Process กิจกรรมที่ทำ (การจัดอบรม, การแจกแผ่นพับ)

o  Output ผลผลิตโดยตรงจากกิจกรรม (จำนวนผู้เข้ารับการอบรม, จำนวนแผ่นพับที่แจก)

o  Outcome ผลลัพธ์สุดท้ายที่เกิดขึ้นกับสังคม (อัตราการสูบบุหรี่ลดลง)

• •  ตัวอย่าง (โครงการเดิมในรูปแบบ PBB)

กรมอนามัยของบประมาณ ๒ ล้านบาท สำหรับ "โครงการรณรงค์ลดการสูบบุหรี่"

o  เป้าหมาย/ผลลัพธ์ที่คาดหวัง (Outcome) "เพื่อลดอัตราการสูบบุหรี่ของเยาวชนในพื้นที่เป้าหมายลงร้อยละ ๕ ภายในสิ้นปีงบประมาณ"

o  ตัวชี้วัดความสำเร็จ (KPI) อัตราการสูบบุหรี่ของเยาวชนที่ลดลง (วัดจากผลสำรวจก่อนและหลังโครงการ)

• การวัดผล ความสำเร็จของโครงการนี้ ไม่ได้วัดจากการจัดอบรมครบ ๑๐๐ ครั้ง แต่วัดจากข้อมูลที่แสดงให้เห็นว่าอัตราการสูบบุหรี่ลดลงถึงร้อยละ ๕ ตามเป้าหมายจริงหรือไม่ การใช้ PBB จะบีบให้หน่วยงานต้องคิดหาวิธีการที่ "มีประสิทธิภาพ" ที่สุดเพื่อให้บรรลุเป้าหมาย ไม่ใช่แค่ทำกิจกรรมให้ครบตามแผนเท่านั้น

ความโปร่งใส (Transparency)

ธรรมาภิบาลทางการคลังคือ หลักการบริหารจัดการเงินแผ่นดินที่ดี ซึ่งตั้งอยู่บนเสาหลัก ๓ ประการคือ ความโปร่งใส (เปิดเผย), การมีส่วนร่วม (เปิดใจรับฟัง), และ ความรับผิดชอบ (พร้อมรับผล) เพื่อให้มั่นใจว่าการใช้งบประมาณเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพ คุ้มค่า และเป็นประโยชน์ต่อส่วนรวมอย่างแท้จริง

คือ การเปิดเผยข้อมูล เกี่ยวกับการเงินการคลังภาครัฐให้ประชาชนสามารถเข้าถึงและตรวจสอบได้โดยง่าย ในรูปแบบที่เข้าใจได้ ไม่ใช่ความลับของทางราชการอีกต่อไป

• ความสำคัญ ความโปร่งใสเป็นจุดเริ่มต้นของการป้องกันการทุจริต เมื่อข้อมูลถูกเปิดเผย ประชาชน สื่อมวลชน และองค์กรภาคประชาสังคมจะสามารถทำหน้าที่เป็น "ยามเฝ้าระวัง" (Watchdog) ช่วยกันตรวจสอบความผิดปกติในการใช้งบประมาณได้

•  ตัวอย่าง

ในอดีต การประมูลโครงการก่อสร้างของรัฐอาจทำอย่างเงียบๆ แต่ปัจจุบัน ภายใต้หลักความโปร่งใส รัฐบาลต้องนำข้อมูลทั้งหมดเข้าสู่ ระบบการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐด้วยอิเล็กทรอนิกส์ (e-GP) ซึ่งทำให้ใครก็ได้สามารถเข้าไปดูว่า

o  โครงการนี้มีงบประมาณเท่าไหร่

o  ใครเป็นผู้ชนะการประมูล และเสนอราคาไปเท่าไหร่

o  สัญญาจ้างมีรายละเอียดอย่างไร

ข้อมูลเหล่านี้ทำให้องค์กรอย่าง ACT Ai สามารถนำไปวิเคราะห์และเปรียบเทียบเพื่อหาโครงการที่ส่อไปในทางทุจริตได้

การมีส่วนร่วม (Participation)

คือ การเปิดโอกาส ให้ประชาชนในฐานะเจ้าของเงินภาษีได้มีส่วนร่วมในการแสดงความคิดเห็น เสนอแนะ และร่วมตัดสินใจในกระบวนการงบประมาณ เพื่อให้งบประมาณนั้นตอบสนองต่อความต้องการที่แท้จริงของประชาชน

• ความสำคัญ ช่วยให้การจัดสรรงบประมาณตรงจุดกับปัญหาและความต้องการของพื้นที่มากขึ้น สร้างความรู้สึกเป็นเจ้าของ และทำให้ประชาชนยอมรับและสนับสนุนการดำเนินโครงการของรัฐ

• ตัวอย่าง

ในระดับท้องถิ่น ซึ่งเห็นผลชัดเจนที่สุด คือกระบวนการ "งบประมาณแบบมีส่วนร่วม" (Participatory Budgeting)

o  องค์การบริหารส่วนตำบล (อบต.) แห่งหนึ่งจัดเวทีประชาคม โดยให้ข้อมูลว่ามีงบประมาณเหลือสำหรับพัฒนาหมู่บ้าน ๕ แสนบาท และมี ๒ โครงการให้เลือกระหว่าง "การซ่อมถนนสายหลัก" กับ "การขุดลอกคลองเพื่อการเกษตร"

o  ชาวบ้านได้ร่วมกันอภิปรายและลงมติเลือกโครงการขุดลอกคลอง เพราะมองว่าเป็นความต้องการที่เร่งด่วนกว่า อบต. จึงนำผลมตินั้นไปจัดทำงบประมาณต่อไป

ความรับผิดชอบ (Accountability)

คือ พันธะหน้าที่ของผู้มีอำนาจที่ต้องพร้อมรับผิดและตอบคำถาม ต่อผลการกระทำของตนเองในการบริหารงบประมาณ เป็นขั้นตอนสุดท้ายที่ทำให้ธรรมาภิบาลครบวงจร เพราะหากการใช้จ่ายล้มเหลว สิ้นเปลือง หรือเกิดการทุจริต จะต้องมีผู้รับผิดชอบ

• ความสำคัญ เป็นกลไกที่สร้างผลลัพธ์ที่เป็นรูปธรรม ทำให้ผู้บริหารและข้าราชการมีความระมัดระวังในการใช้จ่ายเงิน เพราะรู้ว่าทุกการกระทำจะถูกตรวจสอบและต้องมีผลตามมา

•  ตัวอย่าง

สำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน (สตง.) (ซึ่งเป็นกลไกสร้างความรับผิดชอบที่สำคัญ) ได้ตรวจสอบและพบว่า กระทรวง ก. ได้ดำเนินโครงการหนึ่งมูลค่า ๑๐๐ ล้านบาท อย่างไม่มีประสิทธิภาพ ทำให้รัฐเสียหาย

• •  ความรับผิดชอบเกิดขึ้น ดังนี้

๑. สตง. เผยแพร่รายงานการตรวจสอบสู่สาธารณะ (เกิดความโปร่งใส)

๒. ฝ่ายค้านในสภานำรายงานของ สตง. ไปใช้อภิปรายไม่ไว้วางใจรัฐมนตรีที่รับผิดชอบ (ความรับผิดชอบทางการเมือง)

๓. องค์กรอิสระอย่าง ป.ป.ช. อาจนำเรื่องไปไต่สวนต่อเพื่อดำเนินคดีอาญากับเจ้าหน้าที่ที่เกี่ยวข้อง (ความรับผิดชอบทางกฎหมาย)

การเพิ่มประสิทธิภาพ (Increasing Efficiency)

GovTech ในมิติการคลังคือการนำเทคโนโลยีดิจิทัลมาประยุกต์ใช้กับกระบวนการงบประมาณทั้งหมด เพื่อให้การทำงาน รวดเร็วและผิดพลาดน้อยลง (เพิ่มประสิทธิภาพ) และเพื่อให้ข้อมูลการใช้จ่ายเงินภาษี เปิดเผยและตรวจสอบได้ง่ายขึ้น (สร้างความโปร่งใส)

เทคโนโลยีช่วยเปลี่ยนกระบวนการทางการคลังที่เคยเชื่องช้า ซับซ้อน และเต็มไปด้วยกระดาษ ให้กลายเป็นระบบอัตโนมัติที่รวดเร็วและแม่นยำ

• ความสำคัญ ช่วยลดขั้นตอน ลดระยะเวลา ลดต้นทุนในการดำเนินงาน และลดความผิดพลาดจากคน (Human Error) ทำให้ภาครัฐสามารถให้บริการและบริหารจัดการได้ดียิ่งขึ้น

• ตัวอย่าง

  • ระบบบริหารการเงินการคลังภาครัฐแบบอิเล็กทรอนิกส์ (GFMIS)

o  แบบเดิม การเบิกจ่ายงบประมาณของหน่วยงานราชการต้องทำเรื่องผ่านเอกสารจำนวนมาก ใช้เวลาหลายสัปดาห์ในการอนุมัติและรอเช็คเงินสด

o  แบบใหม่ (ใช้ GFMIS) ทุกหน่วยงานเชื่อมต่อกับระบบออนไลน์ การขอเบิกจ่าย, การอนุมัติ, และการโอนเงินให้แก่คู่ค้าสามารถทำได้แบบ Real-time ทำให้กระบวนการทั้งหมดเสร็จสิ้นได้ภายใน ๑-๒ วัน และข้อมูลจะถูกบันทึกในระบบบัญชีของรัฐโดยอัตโนมัติ ลดความผิดพลาดในการคีย์ข้อมูล

• การจ่ายเงินสวัสดิการและบำเหน็จบำนาญ

o  แบบเดิม การจ่ายเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุอาจต้องใช้เจ้าหน้าที่นำเงินสดไปมอบให้ หรือให้ผู้สูงอายุไปรอรับที่ทำการ

o  แบบใหม่ กรมบัญชีกลางสามารถ โอนเงินตรง เข้าบัญชีธนาคารหรือ "พร้อมเพย์" ของผู้รับสิทธิ์หลายล้านคนได้ในคลิกเดียว ซึ่งรวดเร็ว, ปลอดภัย, และประหยัดค่าใช้จ่ายในการบริหารจัดการอย่างมหาศาล

การสร้างความโปร่งใส (Creating Transparency)

เทคโนโลยีเป็นเครื่องมือที่ทรงพลังที่สุดในการเปิดเผยข้อมูลการเงินของภาครัฐสู่สาธารณะ ทำให้ประชาชนสามารถติดตามและตรวจสอบการใช้งบประมาณซึ่งเป็นเงินภาษีของพวกเขาได้

• ความสำคัญ ความโปร่งใสเป็นหัวใจของการป้องกันการทุจริต เมื่อข้อมูลถูกเปิดเผย การใช้จ่ายที่ไม่สมเหตุสมผลหรือส่อไปในทางทุจริตจะถูกตรวจจับได้ง่ายขึ้น สร้างความเชื่อมั่นให้แก่ประชาชน

•  ตัวอย่าง

  • ระบบการจัดซื้อจัดจ้างภาครัฐด้วยอิเล็กทรอนิกส์ (e-GP)

o  แบบเดิม การประมูลงานของรัฐเป็นเรื่องที่คนนอกตรวจสอบได้ยาก อาจมีการสมยอมราคา (ฮั้วประมูล) หรือให้งานแก่พรรคพวก

o  แบบใหม่ (ใช้ e-GP) ข้อมูลโครงการตั้งแต่ราคากลาง, รายชื่อผู้เข้าแข่งขัน, ราคาที่แต่ละรายเสนอ, และผู้ชนะการประมูล จะถูก เผยแพร่บนเว็บไซต์ ทั้งหมด

o  เช่น ประชาชนสามารถเข้าไปดูได้ว่าเทศบาลในพื้นที่ของตนกำลังจะสร้างสะพานลอยในราคา ๕ ล้านบาท และบริษัทที่ชนะไปเสนอราคาที่ ๔.๘ ล้านบาท ข้อมูลที่เปิดเผยนี้ทำให้การตั้งงบประมาณสูงเกินจริง หรือการจ้างงานในราคาแพงผิดปกติทำได้ยากขึ้นมาก

• เว็บไซต์ "ภาษีไปไหน" เป็นแพลตฟอร์ม GovTech ที่นำข้อมูล พ.ร.บ. งบประมาณฯ ที่ซับซ้อน มาแสดงผลในรูปแบบกราฟที่เข้าใจง่าย ทำให้ประชาชนทั่วไปสามารถเข้าไปดูได้ทันทีว่ารัฐบาลจัดสรรเงินภาษีของพวกเขาไปใช้ในด้านการศึกษา, สาธารณสุข, หรือการป้องกันประเทศเป็นสัดส่วนเท่าไหร่

คำถามท้ายบท

๑. การเปลี่ยนไปสู่ระบบงบประมาณที่มุ่งเน้นผลงานมีข้อดีและข้อท้าทายอย่างไรในบริบทของระบบราชการไทย?

๒. เทคโนโลยีดิจิทัล เช่น Blockchain หรือ AI จะเข้ามาเปลี่ยนแปลงการบริหารการคลังภาครัฐในอนาคตได้อย่างไรบ้าง?

๓. ท่านคิดว่าประเด็นท้าทายที่สำคัญที่สุดของการบริหารการคลังสาธารณะของไทยในอีก ๑๐ ปีข้างหน้าคืออะไร

คำถามทบทวน

๑. PBB ย่อมาจากอะไร

๒. GovTech คืออะไร

๓. จงบอกหลักธรรมาภิบาลที่สำคัญมา ๒ ข้อ

กิจกรรมกลุ่ม

จัดสัมมนาท้ายภาคเรียนในหัวข้อ "อนาคตการคลังไทย: ความท้าทายและข้อเสนอแนะ" โดยให้แต่ละกลุ่มเลือกนำเสนอประเด็นที่สนใจจากบทเรียนทั้งหมด พร้อมเสนอแนวทางแก้ไขหรือข้อเสนอแนะเชิงนโยบาย

จบบทที่ ๙