Column4
Column4
―外交文書の事例を中心に―
井上 正也
１．情報公開の歴史
情報公開と個人情報保護は、常に緊張をはらみながら発展してきた。1970年代、世界的に情報公開法の制定運動が広がるなかで、日本政府も大平正芳政権も閣議了解で「情報提供に関する改善措置等について」（1980年5月27日）を各省庁に通達した。この了解は各省庁に対して、公文書等の開示についての事務処理上の手続き規定を整備し、国立公文書館における公開措置を促進することを指示していた。しかし、各省庁は、公文書に厳しい公開制限を設けることで、この閣議了解を事実上なし崩しにしたのである。この時、各省庁が公開制限の根拠としたのは、当時、社会的に関心の高まりを見せていた個人の権利利益を保護するためのプライバシー規定であった。個人情報保護が、本来の趣旨をこえて、省庁側の秘密保全を正当化する根拠に用いられたのである。1980年代に歴史家の秦郁彦は「秘密主義と官僚主義が結び付いたとき［略］非常識が大手を振ってまかり通ることになってしまう」と日本の省庁の閉鎖的体質を鋭く批判している[1]。しかし、こうした状況は、2001年4月に行政機関情報公開法（以下、情報公開法）が制定されるまで根本的に変化することはなかった。
２．外務省の文書公開制度
日本の省庁が横並びに情報公開に消極的であった時代、情報公開に一日の長があったのは外務省である。外務省では1958年から戦前期の外交文書を秘密指定解除し、1971年に外交史料館が開館した後は、同館で研究者の閲覧に供してきた。戦後期の外交文書に関しても、1976年から原則30年が経過した外交文書を公開する「外交記録公開」が開始され、第1回（1976年5月）から第21回（2008年12月）まで約12,000ファイルが公開された。
また2009年からは「要公開準備制度」も開始された。作成後30年を経過した外交文書が外交史料館に移管され、利用者から請求を受けた文書を審査を経て公開する制度であった。この制度は2011年4月の公文書管理法の施行後も引き継がれ、同法施行後は移管された外交文書が「特定歴史公文書」に指定され、同じく利用者請求から審査という過程を経て公開される仕組みになっている[2]。このあたらな制度の下で外交史料館に移管された外交記録ファイルの総数は26,563冊に及んでいる（2016年6月時点）[3]。
しばしば、その秘密主義をメディアから批判されてきた外務省であるが、他の省庁に比べれば、情報公開の度合いは遥かに先行していた。かつての外交記録公開は、今日のそれと比べれば質量ともに不十分であったことは否めないが、情報公開法施行前から定期的に公文書を公開してきたのは外務省だけであり、さらに公文書管理法の制定前から、情報公開のあり方を模索していた点では高く評価されるべきであろう。
３．個人情報保護と外交文書
2001年4月に行政機関情報公開法が施行されると、各省庁が保管していた行政文書への開示請求が可能になり、研究にも活用されるようになってきた。行政機関情報公開法は第5条で開示義務の例外を掲げており、このなかで第1号では個人情報保護、第2号では法人情報保護が掲げられている（参考資料1）。この規定は2011年4月に公文書管理法が施行された際も引き継がれ、第16条に前述の情報公開法第5条を援用した保護規定が盛り込まれた（参考資料2）。
ところが、外務省の外交文書公開ではここで一つの問題が生じた。従来、外務省では情報公開法に基づいて開示された行政文書と、外交史料館に移管された外交記録とでは運用は異なっていた。行政文書に対しては、情報公開法の個人／法人情報保護規定が適用されるのに対して、30年が経過して外交史料館に移管された外交記録は、「個人の権利利益を害するおそれがあると認められなくなった時点」で個人情報を公開するとされていた。つまり、慣例的に個人／法人情報については緩やかな運用がなされていたのである。しかし、公文書管理法の制定によって、外交史料館に移管された外交記録も「特定歴史公文書」に指定され、各省で統一された公文書管理法に基づく個人／法人情報保護規定が適用され、不服審査請求の対象に含まれることになった。そのため、外交記録についても、個人／法人情報に関して以前よりも慎重な審査が求められるようになったのである。
４．個人情報保護規定の課題
こうした問題は外務省も認識していなかったわけではない。外務省外交史料館における公文書管理法に基づく利用請求に対する処分に係る審査基準（参考資料3）では、個人情報の公開については「これまでの慣行を踏まえて運用する」との文言が見られ、従来からの「慣行」と公文書管理法規定との折衷を図っている。だが、2005年4月の個人情報保護法の施行などプライバシー保護意識の高まりを背景に、個人情報の取扱いに対してこれまで以上に配慮が求められているのも事実であろう。
確かに一定の期間を経ても守られるべき情報が存在することは否定しない。国立公文書館が30年を越えた個人情報の公開基準を定めているように、信仰、思想、病歴、犯罪歴や遺伝性疾病などは長期にわたって保護される必要があろう[4]。
しかし、利用者の立場から見た時、現状の個人／法人情報保護規定には疑問が多い。例えば、情報公開法第5条の個人情報保護規定は、「個人に関する情報であって、当該情報に含まれる氏名、生年月日その他の記述等により特定の個人を識別することができるもの（他の情報と照合することにより、特定の個人を識別することができることとなるものを含む。）又は特定の個人を識別することはできないが、公にすることにより、なお個人の権利利益を害するおそれがあるもの」と広範囲にわたって公開制限を加えている。
この点については、米国の規定が「生存している個人のプライバシーを侵害するおそれのある記録」や「発生後75年を経過した事象に関するものは公開」と公開年限を明確に定めているのと大きく異なる[5]。確かに日本の場合も、個人情報保護の適用除外例として「慣行として公にされ、または公にすることが予定されている情報」などの3点が示されているが、これらの判断基準は「時の経過[6]」や「慣行」に基づくとされ、個別の審査に際して各省庁に裁量の余地が与えられているのである。
５．法人情報保護規定の課題
歴史研究において、個人情報より注目されることが少ないが、より深刻な影響が予想されるのが法人情報保護規定である。情報公開法における法人情報保護規定については、第2号イ「公にすることにより、当該法人等又は当該個人の権利、競争上の地位その他正当な利益を害するおそれがあるもの」と、第2号ロ「行政機関の要請を受けて、公にしないとの条件で任意に提供されたものであって、法人等又は個人における通例として公にしないこととされているものその他の当該条件を付することが当該情報の性質、当時の状況等に照らして合理的であると認められるもの」とされている。これらは個人情報と異なって開示年限の目安が示されていない。
これは米国の「情報提供者の合意、あるいはNARA長官が情報を公開しても情報提供者に実体的な競合上の危害がないだけの十分な時間（目安10年以上）が経過したと判断した場合公開」[7]や、英国の「営業秘密、商業上の利益を侵害する情報は20年（歴史的記録となった時点）[8]」で解除とされている規定と比べても対照的である。つまり、日本の場合は当該法人が消滅（合併などで事業継承されている場合は除く）又は当該法人から公開の許可を得なければ、半永久的に情報を公開できないような規定にされているのである。
また第2号ロのいわゆる任意提供情報についても対象範囲が広く捉えられており（公にしないという条件が黙示的なものも含むとある）、これが厳格に適用されれば、外務官僚以外の民間人（財界人）からの「内話」なども全て非開示にされる恐れがあろう。
筆者は、かつて1950年代前半の日印鉄鋼合弁事業に関する「特定歴史公文書」の利用請求を外交史料館で行なったことがある。審査の結果、文書ファイル内の会社名は法人情報保護のため非公開、関係者の人名も個人情報のため非公開とされ、ほとんど研究に役立たなかった。その後、筆者は別の私文書から非公開部分の内容を知ることができたが、当該会社は既に存在しないものであり（この会社名は本来は公開されるべき箇所であったが、審査で現存が確認できなかったため非公開決定にしたものと推定される）、60年以上前の実現せずに終わった合弁事業の計画に「競争上の地位その他正当な利益を害するおそれ」があるとは思えなかった。
歴史的公文書の個人／法人情報に強い公開制限をかけることは、政治史・外交史研究の進展を妨げることになりかねない。とりわけ、戦後日本外交史は「経済外交」に関わるものが多くを占め、その内容も半官半民を含めて法人が関与したものが極めて多い。例えば、日中関係などは1972年の国交正常化以前に「政経分離」として交流を担ったのは民間人である。こうした歴史的実情を考慮した時、個人／法人情報保護規定の適用は、公開によって権利侵害が明らかに予想されるものに限定されるべきであろう。
６．今後の課題
本稿で論じたように、日本の個人／法人情報保護規定は包括的であり、適用除外規定についても一部を除いて公開目安の年限が決められていないなどの問題がある。そのため、外交記録に関していえば、何が公開／非公開に該当するのかに関して、審査にあたる外交記録・情報公開室の判断に委ねられる部分が大きい。しかし、請求のあった全文書を一言一句精査し、該当する個人／法人情報が公開情報にあたるか否かを審査し、また関係各方面に照会作業を行なうのは膨大な人的・時間的コストを要する。こうした業務負担が外交記録の公開業務の遅延につながっていることは想像に難くない。実際、外交史料館では「利用請求があった日から30日以内に利用決定[9]」をすると定められるとされているが、審査業務が開示請求数に追いついていないため、実際には開示まで1年以上がかかることも珍しくはない。その結果、外交史料館で「特定歴史公文書」に指定されたファイル36,861冊の内、審査を終えて閲覧できるのは4,825冊に留まり、移管総数の13％しか閲覧できない状況になっているのである（2016年5月現在）[10]。
外交記録・情報公開室の大幅な増員が望めない以上、審査の効率性を向上させるしかない。行政機関情報公開法が主に対象とする作成30年未満の文書と、「特定歴史公文書」の個人・法人情報保護の取扱いを区別する、あるいは公文書管理法が定める「時の経過」の運用規定を改定し、一定期間を過ぎた個人／法人情報は原則公開として、審査も可能な限り簡略化するなどの方法も考えられる。いずれにせよ、公文書管理法施行から5年以上が経過した今日、保護されるべき情報と「時の経過」のバランスを再検討し、文書公開の効率性という点からも現在の審査のあり方を再考する必要があろう。
参考資料１
行政機関情報公開法［行政機関の保有する情報の公開に関する法律］（平成十一年五月十四日法律第四十二号）（以下、下線部は全て報告者によるもの）
（行政文書の開示義務）
第五条 行政機関の長は、開示請求があったときは、開示請求に係る行政文書に次の各号に掲げる情報（以下「不開示情報」という。）のいずれかが記録されている場合を除き、開示請求者に対し、当該行政文書を開示しなければならない。
一 個人に関する情報（事業を営む個人の当該事業に関する情報を除く。）であって、当該情報に含まれる氏名、生年月日その他の記述等により特定の個人を識別することができるもの（他の情報と照合することにより、特定の個人を識別することができることとなるものを含む。）又は特定の個人を識別することはできないが、公にすることにより、なお個人の権利利益を害するおそれがあるもの。ただし、次に掲げる情報を除く。
イ 法令の規定により又は慣行として公にされ、又は公にすることが予定されている情報
ロ 人の生命、健康、生活又は財産を保護するため、公にすることが必要であると認められる情報
ハ 当該個人が公務員等［中略］である場合において、当該情報がその職務の遂行に係る情報であるときは、当該情報のうち、当該公務員等の職及び当該職務遂行の内容に係る部分
二 法人その他の団体（国、独立行政法人等、地方公共団体及び地方独立行政法人を除く。以下「法人等」という。）に関する情報又は事業を営む個人の当該事業に関する情報であって、次に掲げるもの。ただし、人の生命、健康、生活又は財産を保護するため、公にすることが必要であると認められる情報を除く。
イ 公にすることにより、当該法人等又は当該個人の権利、競争上の地位その他正当な利益を害するおそれがあるもの
ロ 行政機関の要請を受けて、公にしないとの条件で任意に提供されたものであって、法人等又は個人における通例として公にしないこととされているものその他の当該条件を付することが当該情報の性質、当時の状況等に照らして合理的であると認められるもの
三 公にすることにより、国の安全が害されるおそれ、他国若しくは国際機関との信頼関係が損なわれるおそれ又は他国若しくは国際機関との交渉上不利益を被るおそれがあると行政機関の長が認めることにつき相当の理由がある情報
四 略
五 略
六 略
参考資料２
公文書管理法［公文書等の管理に関する法律］（平成二十一年七月一日法律第六十六号）
（特定歴史公文書等の利用請求及びその取扱い）
第十六条 国立公文書館等の長は、当該国立公文書館等において保存されている特定歴史公文書等について前条第四項の目録の記載に従い利用の請求があった場合には、次に掲げる場合を除き、これを利用させなければならない。
一 当該特定歴史公文書等が行政機関の長から移管されたものであって、当該特定歴史公文書等に次に掲げる情報が記録されている場合
イ 行政機関情報公開法第五条第一号 に掲げる情報
ロ 行政機関情報公開法第五条第二号 又は第六号 イ若しくはホに掲げる情報
ハ 公にすることにより、国の安全が害されるおそれ、他国若しくは国際機関との信頼関係が損なわれるおそれ又は他国若しくは国際機関との交渉上不利益を被るおそれがあると当該特定歴史公文書等を移管した行政機関の長が認めることにつき相当の理由がある情報
ニ 略
二 当該特定歴史公文書等が独立行政法人等から移管されたものであって、当該特定歴史公文書等に次に掲げる情報が記録されている場合
イ 独立行政法人等情報公開法第五条第一号 に掲げる情報
ロ 独立行政法人等情報公開法第五条第二号 又は第四号 イからハまで若しくはトに掲げる情報
三 ～五 略
２ 国立公文書館等の長は、前項に規定する利用の請求（以下「利用請求」という。）に係る特定歴史公文書等が同項第一号又は第二号に該当するか否かについて判断するに当たっては、当該特定歴史公文書等が行政文書又は法人文書として作成又は取得されてからの時の経過を考慮するとともに、当該特定歴史公文書等に第八条第三項又は第十一条第五項の規定による意見が付されている場合には、当該意見を参酌しなければならない。
参考資料３
外務省外交史料館における公文書管理法に基づく利用請求に対する処分に係る審査基準
2. ［公文書管理法］法第16条第1項第1号の利用制限情報該当性の判断基準
（1）個人に関する情報（法第16条第1項第1号イ〔行政機関情報公開法第5条第1号〕）についての判断基準
ア 特定の個人を識別することができる情報等（行政機関情報公開法第5条第1号本文）について
イ 法令の規定により又は慣行として公にされている情報等について（行政機関情報公開法第5条第1号ただし書イ）
（イ）「慣行として」とは，公にすることが慣習として行われていることを意味するが，慣習法としての法規範的な根拠を要するものではなく，事実上の慣習として公にされていること又は公にすることが予定されていることで足りる。外交史料館においては，従来，30年を経過した歴史公文書等について，作成又は取得から一定の期間が経過し，個人の権利利益を害するおそれがあると認められなくなった時点において，当該個人情報を公開してきたことから，個々の案件における利用制限事由の該当性の判断に当たっては，これらの運用も踏まえるものとする。なお，判断の際には，法第18条第1項に定める手続も活用するものとする。（個人の権利利益を害するおそれがあるかについて検討を行う「一定の期間」の目安については，別添参考資料「30年を経過した特定歴史公文書等に記録されている個人情報について」を参照。）
ウ 人の生命，健康，生活又は財産を保護するため，公にすることが必要であると認められる情報（行政機関情報公開法第5条第1号ただし書ロ）について
（2）法人等又は事業を営む個人の当該事業に関する情報(法第16条第1項第1号ロ〔行政機関情報公開法第5条第2号〕）についての判断基準
ア 法人その他の団体に関する情報又は事業を営む個人の当該事業に関する情報(行政機関情報公開法第5条第2号本文）について
（ア）法人その他の団体（国，独立行政法人等，地方公共団体及び地方独立行政法人を除く。以下，「法人等」という。）には，株式会社等の商法（明治32年法律第48号）上の会社，一般社団・財団法人，学校法人，宗教法人等の民間の法人のほか，政治団体，外国法人，権利能力なき社団等も含まれる。ただし，国，独立行政法人等，地方公共団体及び地方独立行政法人は，本号の対象から除かれており，その事務又は事業に係る情報は，行政機関情報公開法第5条第6号イ又はホの規定に基づき判断する。
イ 人の生命，健康，生活又は財産を保護するため，公にすることが必要であると認められる情報（行政機関情報公開法5条第2号ただし書）について
ウ 公にすることにより，当該法人等又は当該個人の権利，競争上の地位その他正当な利益を害するおそれ（行政機関情報公開法第5条第2号イ）について
エ いわゆる任意提供情報（行政機関情報公開法第5条第2号ロ）について
（ア）法人等又は事業を営む個人から公にしないとの条件の下に任意に提供された情報については，当該条件が合理的なものと認められる限り，利用制限情報とすることにより，情報提供者の信頼と期待を基本的に保護するものである。なお，行政機関の情報収集能力の保護は，行政機関情報公開法第5条第6号イ等の規定によって判断する。
（イ）「行政機関の要請を受けて，公にしないとの条件で任意に提供されたもの」には，行政機関の要請を受けずに，法人等又は事業を営む個人から提供された情報は含まれない。ただし，行政機関の要請を受けずに法人等又は事業を営む個人から情報の提供を申し出た場合であっても，提供に先立ち，法人等又は事業を営む個人から非公開の条件が提示され，行政機関が合理的理由があるとしてこれを受諾した上で提供を受けた場合は含まれる。
（ウ）「行政機関の要請」には，法令に基づく報告又は提出の命令は含まれないが，行政機関の長が報告徴収権限を有する場合であっても，当該権限を行使することなく，任意に提出を求めた場合は含まれる。
（エ）「公にしないとの条件」とは，情報の提供を受けた行政機関が第三者に対して当該情報を提供しないとの条件を意味する。また，特定の行政目的以外の目的には使用しないとの条件も含まれる。
（オ）「条件」については，行政機関の側から公にしないとの条件で情報の提供を申し入れた場合も，法人等又は事業を営む個人の側から公にしないとの条件を付すことを申し出た場合も含まれるが，いずれの場合も双方の合意により成立するものである。また，条件を設ける方法としては，黙示的なものも含まれる。
（カ）「法人等又は個人における通例として公にしないこととされているもの」とは，当該法人等又は個人の個別具体的な事情ではなく，当該法人等又は個人が属する業界における通常の取扱いを意味し，当該法人等において公にしていないことだけでは足りない。
（キ）公にしないとの条件を付することの合理性の判断に当たっては，情報の性質に応じ，当該情報の提供当時の諸般の事情を考慮して判断するが，必要に応じ，その後の事情の変化も考慮する。公にしないとの条件が付されていても，現に当該情報が公にされている場合には，本号には該当しない。
（3）～（5）略
[1] 秦郁彦「情報公開法の制定を急げ」『中央公論』1988年9月号
[2] 外務省の文書公開については以下の小論に依拠している。高橋和宏「外交記録公開の現状と課題」（http://j-diplo.sakura.ne.jp/column/column1.html : 2017年1月5日アクセス）、また以下も参照、「公文書管理法施行後の外交史料館の役割と利用方法」『外交史料館報』第25号（2012年）。
[3] 外交記録公開推進委員会「外交記録公開の成果及び今後の課題」2016年6月（http://www.mofa.go.jp/mofaj/files/000161591.pdf: 1月13日アクセス）。
[4] 国立公文書館「国立公文書館における『時の経過』の運用について」平成24年8月9日（http://www.cas.go.jp/jp/seisaku/gijiroku/sagyou1/1siryou9.pdf : 2017年1月5日アクセス）
[5] 36 CFR§1256.56, 前掲「国立公文書館における『時の経過』の運用について」。
[6] 「30年を経過した特定歴史公文書等に記録されている個人情報」について、公開年限の目安が50年、80年、110年といった明確に基準と示されているのは、学歴、財産、信仰、思想、病歴、犯罪歴などに限定されており、それ以外の基準は定められていない。また、寄贈・寄託文書を対象にした「特定歴史公文書等の利用制限に関する判断基準」に関しても、「公にしないことを無期限に約束するものではない」とあるのみで公開年限は規定されていない。国立公文書館「独立行政法人国立公文書館における公文書管理法に基づく利用請求に対する処分に係る審査基準」2013年4月1日（http://www.archives.go.jp/information/pdf/riyoushinsa_2011_00.pdf : 2017年1月12日アクセス）
[7] CFR§1250.82、1256.56, 前掲「国立公文書館における『時の経過』の運用について」。
[8] FOIA第63条(1), 前掲「国立公文書館における『時の経過』の運用について」。
[9] 「外交史料館利用等規則」2016年4月1日（http://www.mofa.go.jp/mofaj/annai/honsho/shiryo/riyo_kisoku.html#0301 : 2017年1月13日アクセス）。
[10] 以上の数値は白鳥潤一郎（北海道大学）氏の調査による。
『日本歴史学協会年報』第32号（2017年6月）より転載