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“La economía mixta es mixta. Esa es su fuerza: movilizar para fines humanos los mecanismos de mercado y regular esos mecanismos de manera que se no alejen demasiado de los fines comunes deseados”
Paul Samuelson, 1985.
"Si uno mira los hechos, no es cierto que sea mejor dejar todo al mercado (...). En vez de ver al gobierno como el problema y de que hay que sacarlo del camino, tenemos que reconocer que no podemos progresar a menos que tengamos un gobierno que hace su trabajo."
Paul Romer, 2019.
"La tarea propia del economista es determinar las consecuencias de los comportamientos cuando se limitan a lo que Adam Smith llama el 'deseo de riqueza'. Tiene por tanto que tomar en cuenta, entre otras cosas, la lucha por el reparto de la ganancia que genera la actividad de los hombres."
Bernard Guerrien y Sophie Jallais (2008)
"Muchas economías avanzadas necesitan una red de seguridad social más sólida, mejor coordinación, regulación más inteligente, un gobierno más eficaz, un sistema de salud pública significativamente mejorado y, en el caso de EE. UU., formas de seguro de salud más equitativas y confiables. Prácticamente todos coinciden en que los gobiernos deben asumir más responsabilidades, pero también volverse más eficientes...En un momento de polarización sin precedentes, normas democráticas en decadencia y una capacidad institucional menguante, reformar y renovar el Estado de bienestar es una tarea realmente ardua. Pero, al igual que la generación de la Segunda Guerra Mundial, no tenemos otra opción que intentarlo."
Daron Acemoglu, 2020.
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1. Las economías mixtas y sus agentes
2. La teoría del gasto público
3. La tributación y sus efectos
4. La cuestión distributiva en las economías mixtas
5. La producción pública y las regulaciones
6. La política económica en expansiones y recesiones
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1. Las economías mixtas y sus agentes
Desde la observación histórica, Fernand Braudel (1979) postuló que las economías funcionan en estructuras de "pisos" yuxtapuestos, sujetas a transformaciones constantes en el tiempo, en las que interactúan sistemas económicos con lógicas diferenciadas. Siguiendo la línea de análisis de esta autor, en las economías actuales los pisos económicos se componen tanto de la esfera de acumulación capitalista, en la que prevalecen mercados concentrados y grandes empresas privadas productoras de bienes y servicios o bien comerciales y financieras que procuran maximizar el rendimiento de su capital invertido, las que interactúan con un piso de pequeñas empresas y el micro-emprendimiento con sus mercados respectivos, muchas de ellas unidades familiares no sujetas a reglas internas de mercado y con transacciones informales de subsistencia, y en diversos casos con formas de economía social y cooperativa sin fines de lucro, así como una esfera de provisión estatal de bienes y servicios y de regulación de actividades. Las usualmente llamadas "economías de mercado" no son sistemas puros de asignación de recursos sino economías entrelazadas por formas de propiedad de los recursos y de coordinación de los intercambios de distinto tipo, en las que interactúan unidades productivas de distintas escalas constituidas como empresas privadas con o sin fines de lucro o con fines mixtos, empresas estatales o con participación estatal, y también unidades de producción y consumo familiar o social fuera de mercado. Los mercados como espacios de intercambio son heterogéneos, con diversos grados de concentración de oferentes y demandantes y de incidencia de las regulaciones administrativas de tasas y medidas y de autorización de participantes.
La configuración actual de la economía global incluye a países industrializados, con mayor o menor gasto estatal y servicios y empresas públicos y con un predominio mayor o menor de las empresas de capital privado, junto a países recientemente industrializados, especialmente China, y a los países periféricos, cuyos Estados suelen ser más débiles. Un indicador en la materia es la relación entre ingresos tributarios y Producto Interno Bruto, que se sitúa hacia 2024 en un 34% promedio en los países de la OCDE, un 22% en América Latina y el Caribe, un 20% en Asia y el Pacífico y un 16% en África.
En palabras de Erik Olin Wright (2018), el capitalismo se combina
"con toda una serie de otras formas de organizar la producción y distribución de bienes y servicios: directamente por parte de los Estados, dentro de las relaciones íntimas de las familias para satisfacer las necesidades de sus miembros, a través de redes y organizaciones comunitarias, por medio de cooperativas mantenidas y gobernadas democráticamente por sus miembros, a través de organizaciones sin fines de lucro, a través de redes entre iguales que participan en procesos de producción colaborativa y muchas otras posibilidades. Algunas de estas formas de organizar las actividades económicas pueden considerarse híbridas, combinando elementos capitalistas y no capitalistas, otras son totalmente no capitalistas, y otras son anticapitalistas."
El Estado, en particular, no es un actor exterior a los mercados, que se deba introducir en el análisis después de constatar fallas de esos mercados que requieren de acciones públicas correctoras. El poder del Estado permite el funcionamiento de las economías con mercados, incluyendo aquellas en las que las transacciones descentralizadas son predominantes y en las que la esfera más importante es la del capitalismo, que funciona con agentes autónomos que maximizan la rentabilidad de los activos involucrados en el proceso de producción y distribución, en una constante dinámica de acumulación de capital. Sin Estado no hay transacciones posibles o tienen limitaciones considerables. Desde la antigüedad cumple con la función de ser la autoridad que certifica tasas y medidas, provee moneda de curso legal como unidad de cuenta, medio de transacción y medio de ahorro, establece los mecanismos jurídicos y moviliza la coerción capaz de obtener el cumplimiento de contratos privados entre agentes económicos. Los Estados modernos proveen, además, bienes públicos y bienes privados con efectos externos positivos que las empresas de mercado no suministran o lo hacen de manera insuficiente, así como diversos seguros intertemporales en materia de pensiones, salud y desempleo. Intervienen en el ciclo económico de auges y recesiones y en situaciones de crisis depresiva o de inflación a través de la política monetaria, fiscal y de ingresos y redistribuye a través de normas salariales y/o de sistemas de impuestos y transferencias.
Por estas razones muchos autores han seguido a Paul Samuelson cuanto calificó a la mayoría de las economías contemporáneas como "mixtas". Además de las empresas capitalistas y de los Estados, existen unidades productivas sin fines de lucro en las transacciones de mercado y esferas productivas más allá de los mercados, como el trabajo doméstico, la subsistencia familiar en economías campesinas y urbanas y formas de economía social y comunitaria. Estas unidades determinan sus conductas condicionadas por las reglas públicas existentes y las relaciones de poder que interactúan en los intercambios económicos e inciden en sus resultados.
Así, en las economías realmente existentes el conjunto de regulaciones y acciones públicas enmarcan las condiciones de reproducción de la esfera capitalista de las economías y la apropiación privada de los recursos y del excedente económico, que a su vez tiene una marcada tendencia a la acumulación concentrada y a la disminución de la competencia en los mercados. Lo hacen con mayor o menor extensión e intensidad según los ámbitos económicos y las situaciones y períodos históricos en cada Estado nacional.
La realidad del Estado de bienestar se contrapone a la visión liberal del Estado mínimo, según la cual la intervención pública debiera limitarse a las funciones soberanas (fuerzas armadas, relaciones exteriores, policía, justicia) y a políticas restringidas de contención de la pobreza y de provisión de infraestructuras. El enfoque de un sector público depredador frente a un mercado liberador de las energías económicas que estarían aprisionadas por el control público es una narrativa que contrasta con el hecho que el rol del Estado se expandió desde fines del siglo XIX más allá de las funciones tradicionales de provisión de orden y seguridad interna y externa, de justicia y de garantía de la propiedad.
Esto dio lugar en el siglo XX a formas variadas de economía mixta, en las que los Estados se hacen cargo de la emisión de moneda y de asegurar el funcionamiento regular del crédito, junto a la regulación de las condiciones de uso y contratación de la fuerza de trabajo -que examinaremos más adelante- y el funcionamiento de los contratos en las transacciones de mercado, entre muchas otras funciones. La creación de moneda de curso legal cumple funciones de unidad de cuenta, unidad de reserva y medio de pago. A partir de un suficiente desarrollo de los intercambios de mercado, instituciones económicas de distinta índole y luego los bancos otorgaron créditos a empresas y personas. Esta moneda fiduciaria permitió ampliar las transacciones, que hicieron posible el pago progresivo de las sumas prestadas. En cada período de tiempo, las cuentas entre agentes y su agregación por los diversos bancos no están necesariamente sincronizados, lo que requiere de un mercado de refinanciamiento interbancario. Este puede funcionar en tanto no se presenten simultáneamente retiros de liquidez por las empresas o el público que pueden provocar crisis de insolvencia a menos que intervengan los supervisores públicos.
Otra intervención institucional de envergadura en las economías mixtas es la que fija tributos para permitir el gasto público que asegura el funcionamiento soberano de los Estados-nación (orden interior, administración de justicia y defensa externa), los bienes públicos económicos y la redistribución de recursos. La tributación ha tenido bases de aplicación de muy diversa naturaleza a lo largo de la historia. En la economía actual se sustenta básicamente en cobrar porcentajes de las ventas de mercado, del valor del suelo y del capital, así como de los ingresos periódicos del trabajo y del capital de empresas y personas, junto a cotizaciones salariales obligatorias y tarifas por servicios específicos de entidades públicas. A la tributación la acompaña el endeudamiento público, pues con frecuencia los ingresos no cubren todos los gastos y su pago periódico tiene como soporte los ingresos públicos futuros, es decir los impuestos.
Estos roles hacen posibles los intercambios mercantiles al asegurar que la determinación de los precios pueda hacerse en base a productos comparables en calidad y volúmenes estandarizados, lo que requiere de certificación para lograr sistemas aceptados por los agentes económicos de tasas y medidas y garantías públicas de las condiciones de la oferta de bienes y servicios. Su ausencia resulta ser un factor perturbador del funcionamiento de los mercados. Además de proteger la propiedad, emitir moneda, regular los mercados de agentes de producción y fijar normas y tarifas, también actúan como amortiguadores de los ciclos económicos y de las reconversiones productivas y ejercen funciones de "estrategas macroeconómicos" como formadores de mercados e inversores de riesgo. Algunos cumplen directamente funciones empresariales como actores de la configuración de la oferta productiva, o bien financian industrias y diseñan políticas de innovación para estimular el proceso de aumento de la productividad y de difusión del cambio tecnológico. La acumulación de capital se encuentra, además, sujeta a normas internacionales y acuerdos entre Estados en materia de comercio, finanzas, inversiones y migraciones.
Las economías contemporáneas funcionan, entonces, como estructuras de creación, asignación y acumulación privada y pública de recursos que incluyen una regulación nacional significativa de las actividades privadas y de los mercados junto a algunas regulaciones internacionales, mientras combinan tanto empresas y servicios de propiedad pública o mixta y unidades productivas privadas bajo forma de empresas con múltiples propietarios o de tipo familiar, junto a unidades sin fines de lucro y baja diferenciación salarial. La acumulación de capital privado y público se realiza en todas partes en contextos en que los gobiernos establecen reglas de conformación y transmisión de la propiedad, de competencia en los mercados, de fijación de tarifas, de emisión de moneda, de control financiero y de aseguramiento frente a las contingencias y adversidades. En todos los casos, las empresas están sujetas a regulaciones estatales de sus modalidades de contratación de fuerza de trabajo y de producción de bienes y servicios, tanto para procurar mantener estándares sanitarios y ambientales y evitar situaciones de monopolio y manipulación en detrimento del consumidor. Los gobierno en los Estados-nación realizan gastos públicos con los que suministran y/o producen bienes y servicios y redistribuyen ingresos, para lo que cobran impuestos y tarifas para financiarlos, y además intervienen en los mercados de bienes y de factores de producción en direcciones e intensidades que dependen de sus sistemas políticos y de quienes los controlen. Los gastos públicos no se circunscriben sólo a las tareas tradicionales del Estado soberano, sino también al desarrollo de infraestructuras productivas y sociales, en la creación de conocimientos y en educación, en seguros públicos y en transferencias sociales mediante subsidios a las familias y a las personas necesitadas, así como subsidios y transferencias a actividades productivas. Además de algunas pocas economías centralizadas constituidas en el siglo XX y que persisten el siglo XXI, en parte de las sociedades en que la mayoría de las empresas son autónomas y de propiedad privada y con predominio de la asignación descentralizada de los recursos en mercados, existe una provisión de bienes y servicios por entidades públicas que representa hasta más de la mitad de la actividad económica, con servicios públicos amplios y sistemas de distribución de ingresos y retribuciones fuera del mercado y de redistribución de recursos entre grupos de la sociedad.
La acción del gobierno incluye en el mundo moderno no solo proveer seguridad, defensa, administración de justicia y acción contra las catástrofes naturales, sino también bienes públicos urbanos, la producción de conocimiento, el acceso a la educación y a la salud pública, así como normar las condiciones de contratación de la fuerza de trabajo y la cobertura de los riesgos sociales mediante mecanismos de mantención de ingresos en situaciones de enfermedad, desempleo y vejez. También los gobiernos establecen las reglas de comercio interno y externo, aseguran la emisión y circulación de moneda que cumple la función de unidad de cuenta, medio de pago y medio de ahorro, y regulan el crédito y el funcionamiento del sistema bancario y financiero para evitar inestabilidad y crisis. A esto se agrega la rentabilización empresarial privada de la innovación a través de la protección por patentes y de programas de subsidio de la investigación y desarrollo tecnológico y a sectores productivos. En los distintos tipos de economías con mercados intervienen instituciones públicas que limitan o castigan las colusiones de precios y cantidades realizadas por monopolios, oligopolios y oligopsonios. A su vez, los gobiernos fijan las tarifas de servicios básicos que son provistos por monopolios naturales. En los mercados de capital, fijan precios como las tasas de interés de refinanciamiento del sistema bancario y las tasas máximas, y eventualmente el precio de las divisas. En materia de trabajo establecen reglas de horarios, descanso, higiene y seguridad, fijan los salarios mínimos, el costo del despido y la negociación colectiva de los salarios y de las condiciones de trabajo. Además, los gobiernos establecen reglas de uso del territorio, sanitarias y ambientales aplicables a los diversos procesos productivos y cobran impuestos para financiar sus actividades y realizar transferencias de ingresos.
Por otro lado, la acumulación de capital privado coexiste, en diversas combinaciones, con la acumulación de capital público, es decir de infraestructuras y producción de conocimiento que están fuera del alcance de la acumulación privada. Se trata de bienes sin rivalidad en su acceso y consumo, que no tienen un costo marginal (en la producción de la última unidad) y por los que no siempre se puede cobrar por su uso. A su vez, en las sociedades se produce una acumulación de capital social y cultural que deriva del modo de funcionamiento de la sociedad civil y su historia. Inciden también en esta acumulación los servicios de educación, salud y pensiones organizados por los Estados, que hacen posible la propia acumulación de capital privado y público y aseguran grados mayores o menores de cohesión o de conflicto en las sociedades. Todo estos factores influencian la dinámica de acumulación capitalista y determinan la localización nacional de las diferentes partes y componentes de las cadenas globales de producción.
Cuando predomina la esfera de acumulación privada y concentrada de capital, se trata de "economías mixtas capitalistas", con diversas variantes según los regímenes de regulación de la emisión de moneda y del trabajo y las modalidades de acumulación de excedentes que las rigen, las que producen y reproducen desigualdades económicas y de género y depredaciones de la naturaleza de diversa intensidad. Si la regulación estatal enmarca la esfera de acumulación capitalista, redistribuye ingresos sustancialmente, incide en la orientación de la inversión y otorga un espacio significativo a empresas capitalistas con fines mixtos de propiedad de fundaciones o bien directamente no capitalistas de tipo estatal o mixto o de tipo cooperativo y sin fines de lucro, deviene en alguna variante de economía social con mercados. En alguna medida esto describe a la economía china actual, aunque existen allí grandes empresas privadas con fines de lucro, pero enmarcadas por el poder político más allá de su propiedad. Cuando la inversión es socializada y estatalmente dirigida en una proporción importante y las esferas económicas de tipo estatal y también de tipo familiar y social-comunitaria, en sus diversas expresiones, condicionan y restringen la acumulación privada de capital, ésta ya no dirige el conjunto "desde arriba" ni se apropia de la parte más significativa del excedente, y se constituye en alguna variante de sistema económico postcapitalista. En cambio, cuando tanto la propiedad de los medios de producción como la asignación de recursos entre consumo e inversión y entre las unidades económicas es estatal, se trata de un sistema económico centralizado o de cpaitalismo estatal, que describiremos más adelante, .
En suma, los actores y agentes principales de las economías mixtas contemporáneas son, siguiendo a Wallerstein (2005):
- los Estados-nación, que articulan sus respectivos espacios nacionales con distintos tipos de funciones soberanas y también aseguradoras, regulatorias y redistributivas. Algunos Estados-nación tienen una influencia global o regional, en el contexto de un sistema interestatal global débil (alrededor de la Organización de las Naciones Unidas, que funciona con el poder de veto de las principales potencias y escasa capacidad de gobernanza internacional; la Organización Mundial de Comercio, crecientemente sustituida por acuerdos regionales o interregionales, el Fondo Monetario Internacional, que procura mantener la estabilidad de las finanzas internacionales y el equilibrio de las balanza de pagos con relativo poco éxito, junto a los bancos multilaterales de financiamiento del desarrollo, con un rol más informales del "grupo de los siete" mayores países de altos ingresos y del grupo de las veinte principales economías del mundo). Este orden mundial favorece especializaciones desiguales en las cadenas de valor globales, de acuerdo al poder respectivo de mercado de las empresas y procesos productivos y tecnológicos y de la influencia de los Estados-nación centrales de cuya protección dependen. Entre tanto, la reconfiguración de la economía global desde 1980 ha acentuado la competencia económica y política entre bloques hegemónicos, contexto en el que el capital transnacional es dependiente en diversos aspectos de los Estados-nación de origen, especialmente en la regulación de los flujos financieros y en la innovación tecnológica. Esto ha supuesto una expansión de la huella de los Estados nacionales en las economías. Las diferentes formas nacionales que esto adopta –la Bidenomics y las políticas proteccionistas de Trump en Estados Unidos, la Estrategia Industrial 2030 en Alemania y el Informe Draghi sobre una nueva estrategia industrial para Europa, Made in China 2025 en China, la iniciativa Make in India en la India, entre otros– son las formas particulares de transformaciones de la economía mundial en un paisaje fragmentado de capitalismos articulados con el Estado. Para financiar el Estado social, los impuestos y cotizaciones llegaban en 2023 en Alemania al 38% del PIB. Esta cifra es todavía superior en los países nórdicos, con un 41% en Noruega y Suecia, 42% en Finlandia y 43% en Dinamarca, según la OCDE. En el caso de Noruega, un importante exportador de petróleo, el Estado recauda un total cercano al 80% de las utilidades del sector, sumando su participación como accionista (el 70% de la empresa de petróleo Equinor y el 51% en todo proyecto de petróleo asociado con privados) y las regalías e impuestos. Estas cargas no han impedido su éxito económico, desmintiendo aquello de que “a más impuestos menos crecimiento”, pues los países con modelos socialdemócratas se sitúan hoy entre los países de mayor PIB por habitante.
- las empresas que evolucionan en mercados locales y globales, las que se rigen por racionalidades diversas, pues incluyen empresas privadas con fines de lucro y acumulación de distintos tamaños y poderes de mercado, empresas públicas y empresas mixtas y oepran en mercados competitivos, monopólicos u oligopólicos. Existe un ciclo periódico de industrias de punta que llevan al mercado nuevos productos y procesos y luego pierden su ventaja inicial, en el contexto de la fragmentación de los espacios nacionales de intercambio y producción, pues la manufactura es deslocalizada con frecuencia allí donde los costos laborales y de protección ambiental son menores en cadenas glonales de producción, mientras el diseño y concepción altamente remunerados permanecen en las localizaciones centrales en un proceso de división internacional del trabajo en constante movimiento.
- las unidades domésticas, cuyos miembros están insertos en clases y grupos de estatus o identidades según su actividad y tipo de trabajo remunerado de jóvenes y adultos, ya sea asalariado o por cuenta propia, o bien realizan actividades en unidades de producción de autosubsistencia. Producen bienes y servicios no mercantiles en su seno o en el de sus comunidades cercanas y, a la vez, proveen fuerza de trabajo para las empresas mercantiles y para las redes económicas no mercantiles o con motivaciones distintas al lucro individual. La acumulación de capital se relaciona con las esferas de formación, reproducción y suministro de fuerza de trabajo por las familias y comunidades, tanto por el lado de sus costos como de la conformación del consumo agregado. Las condiciones de la producción y el consumo pueden estar más o menos articuladas entre sí en escala nacional según los distintos tipos de regímenes de acumulación: las economías que se sustentan en empresas exportadoras tienen a no producir esa articulación para ganar competitividad externa con menores costos salariales, en detrimento de la capacidad de consumo de sus trabajadores. En este caso, los salarios suelen no acompañan los incrementos de productividad. Existe, además, una históricamente generalizada subordinación de la mujer en las culturas y sociedades patriarcales y una frecuente gratuidad de la provisión de trabajo doméstico. La función de reproducción no remunerada de la fuerza de trabajo por parte del trabajo doméstico subordinado es un componente de la acumulación de capital, con un carácter de género que confina culturalmente a las mujeres en tareas de cuidado. Esta función hace posible que exista fuerza de trabajo disponible para ser empleada en las empresas. El consumo de bienes y servicios en las unidades domésticas representa una proporción significativa, frecuentemente la de mayor envergadura en la demanda agregada en cada espacio nacional, en comparación con la inversión, el gasto de gobierno y las exportaciones netas de importaciones, sus otros componentes y que son la contraparte de lo que se produce.
- La economía social y solidaria (Lipietz, 2001), que incluye desde el siglo XIX a sectores productivos de tipo cooperativo y a actividades productivas con finalidades sociales y ecológicas y que funciona con organizaciones sin fines de lucro. Cada cual participa en ella no según su aporte de capital sino según su asociación en tanto persona a esta actividad, con diferencias limitadas de remuneración o trabajo voluntario. En el caso de las cooperativas, una parte del producto de la empresa común no puede ser objeto de retrocesión a los asociados: la empresa se dota así de un capital propio que permite su existencia autónoma. El objeto de la asociación no es la obtención de ganancias para sus miembros, aunque les asegure un mayor bienestar al participar de una iniciativa común que les provee un ingreso, salvo en el caso del voluntariado, muchas veces muy importante en este tipo de iniciativas. Existen formas de producción asociativas y sociales que pueden ser mercantiles al vender bienes y servicios, tanto a sus miembros como a no miembros, mientras pueden ser objeto de subsidio público en diversos grados si realizan funciones de interés colectivo.
OECD.CTP.TPS,DSD_REV_COMP_OECD@DF_RSOECD,,filtered,2025-07-23 09-33-47.xlsx2. La teoría del gasto público
El peso del Estado en la economía puede medirse de diversas maneras: el empleo público como proporción del empleo total, la producción empresarial pública como proporción de la actividad económica, o el gasto de gobierno como proporción del gasto total de la economía. Este último indicador es el más utilizado para comparaciones del peso del sector público en las economías nacionales, en su acepción de gasto del gobierno general como proporción del Producto Interno Bruto, entendido como el gasto del gobierno central más la administración territorial, siendo el PIB la agregación del valor de los bienes y servicios producidos en un período determinado, descontando el valor de sus consumos intermedios. Esa producción es comprada por los agentes económicos que consumen y por los que invierten, además de ser vendida en el exterior del territorio nacional. El gobierno también consume (bienes y servicios que adquiere) e invierte (en infraestructuras diversas que construye y repara). El gasto público incluye en primer lugar el del gobierno central, con toda su variedad de gastos en bienes y servicios que produce y/o provee a través de los ministerios y servicios estatales nacionales. En segundo lugar, se agregan los gastos de los órganos gubernamentales territorialmente descentralizados, como los municipios y demás entidades subnacionales en los Estados unitarios o federales (provincias, departamentos, regiones o estados federados, según los casos) que realizan tareas y prestan servicios de acuerdo a las competencias que tienen a su cargo. La agregación del gobierno central y las administraciones subnacionales constituye el gobierno general. La suma del gobierno central, de las entidades descentralizadas, de las empresas públicas financieras y de las no financieras constituyen el sector público agregado.
El crecimiento económico de los países industriales de altos ingresos se ha acompañado de un incremento generalizado, de mayor o menor intensidad según los tipos de países, del gasto público. Existen, además, circunstancias excepcionales como las guerras, en las que el Estado comprime la demanda para liberar la oferta en beneficio del esfuerzo bélico, incrementándose la parte del gasto público de modo equivalente. Después de un conflicto, el aumento de impuestos queda asumido, con una mayor propensión de los ciudadanos a aceptar la sustitución de gastos de guerra por gastos de protección social, infraestructura y educación. Lo propio puede decirse de grandes crisis económicas como la de 1929.
En la mayoría de las economías periféricas el Estado tiene poca importancia económica, con un bajo gasto público sobre el PIB y baja capacidad regulatoria, con una amplia economía informal, aunque en algunas de ellas se practiquen regulaciones rentistas y corporativistas de determinados mercados. El gasto del gobierno general representaba en promedio un 43% del Producto Interior Bruto en 2023 en los países de la OCDE (y el gasto público social un 21% del PIB). Las economías de menos ingresos por habitante exhiben un nivel de gasto público que alcanza entre 10% y 30% del PIB: tienen Estados de tamaño relativo menor que el de las economías de altos ingresos e instituciones públicas más débiles, las que contribuyen menos a la expansión económica en el tiempo a través de políticas de inversión en capital físico y en capacidades humanas. Es posible distinguir cuatro categorías principales de economías: las economías con muy alto gasto público, es decir los países nórdicos, así como también Francia (que tiene además un importante sector de empresas públicas), Austria y Bélgica, con gastos del gobierno general cercanos o superiores al 50% del PIB respectivo; las economías con elevado gasto público, categoría que incluye a la mayoría de las economías europeas, con gastos públicos superiores a 40% del PIB; las economías con gasto público intermedio, es decir Estados Unidos, Japón y diversos países del sudeste asiático, con gastos públicos entre 25% y 40% del PIB y las economías con bajo gasto público, es decir menor al 25% del PIB, incluyendo a la casi totalidad de las economías de menor ingreso por habitante.
Los países con menor presencia estatal medida por los ingresos y gastos públicos incluyen a Estados Unidos y Japón, pero con regulaciones variadas en diversos campos de la vida económica y un gasto público que es muy superior en el siglo XXI al existente en el siglo XIX, y a muchos de los países periféricos y de menores ingresos. En Estados Unidos, la Ley de Seguridad Social creó en 1935 una red de protección para las personas con discapacidad, los desempleados y los jubilados, un salario mínimo nacional en 1938 y grandes programas de subsidio de seguros de salud en 1965, junto a una tributación progresiva con impuestos sobre los ingresos altos que fueron mucho más elevados en la década de 1950 de lo que son hoy.
En cambio, existen economías industriales de altos ingresos como Francia, Italia, Bélgica, Austria y los países nórdicos que mantienen Estados de bienestar financiados con contribuciones obligatorias de considerable magnitud en relación al Producto Interno Bruto e intervenciones gubernamentales en la mayoría de los procesos económicos, junto a la negociación formal entre interlocutores sociales de las condiciones de producción y trabajo, junto a una significativa intervención redistributiva del Estado. El peso respectivo de los regímenes de distribución ex ante que inciden en las remuneraciones del capital y del trabajo a través de las políticas laborales, de fijación del salario y de las condiciones de empleo y también las de educación y salud, y de los regímenes de redistribución de ingresos ex post (a través del sistema de tributos-transferencias con impuestos a la propiedad y a la renta progresivos e impuestos al consumo con tasas diferenciadas dirigidos a suplementar los ingresos de los grupos sociales de menores rentas), ha sido calculado de manera exhaustiva por Blanchet, Chancel y Gethin (2022) para Estados Unidos y Europa. Su conclusión es que en Estados Unidos se redistribuye proporcionalmente más ex post, pero la distribución primaria del ingreso ex ante es menos desigual en Europa para los trabajadores, por un mayor peso de la negociación salarial colectiva, con el resultado de una mejor distribución agregada de los ingresos en Europa.
El nivel del gasto público está entonces determinado primordialmente por el tamaño del Estado de bienestar en cada nación, y especialmente por las transferencias de seguridad social. Los de tipo escandinavo y europeo ostentan un muy alto gasto público, un desempeño económico que es similar a los demás desarrollados, con una tasa de desempleo comparable, pero con mayor gasto público en educación, más altas transferencias de seguridad social y diferencias de ingresos sustancialmente menores que aquellos países de capitalismo liberal. Los Estados de bienestar escandinavos –de sello socialdemócrata clásico- se distinguen de los otros Estados de bienestar europeos y de los de tipo liberal por el mayor peso de la tributación directa, con una alta incidencia de los impuestos a la renta de las personas y a las utilidades de las empresas en su estructura tributaria, y por las menores desigualdades de ingreso que exhiben, sin que se encuentre evidencia de un desempeño económico menos dinámico. Los niveles de corrección de las desigualdades de los ingresos de mercado –salarios brutos, ingresos por autoempleo, ingresos de capital y retorno sobre ahorros- mediante impuestos y gasto público son más elevados allí donde los Estados de bienestar se mantienen fuertes. Las transferencias monetarias públicas, la tributación sobre los ingresos y las cotizaciones obligatorias, que configuran el ingreso disponible de las familias, disminuyen en conjunto las desigualdades en la población activa en un promedio de 25% en la OCDE. Este efecto es más amplio en los países nórdicos, Bélgica y Alemania y más limitado en Suiza, Estados Unidos, Reino Unido y Canadá (Blanchet, Chancel & Gethin, 2022).
Las funciones del Estado y su tamaño
El carácter de servicio público de diversas actividades, en contraste con las de mercado basadas en el intercambio privado, es el resultado de decisiones políticas y legales soberanas de cada Estado. Desde el punto de vista jurídico, la mayor parte de la producción pública es definida como un servicio público, es decir una actividad considerada de interés general, cuyos productos deben estar disponibles para todos los ciudadanos. La doctrina del derecho público económico establece que la actividad de servicio público al margen de los mercados debe contribuir a la interdependencia social, según la expresión del jurista francés Léon Duguit en 1928, y tener la característica de la continuidad (no ser objeto de interrupciones), la adaptabilidad (el servicio debe incorporar las nuevas tecnologías disponibles) y la igualdad de trato (los usuarios en situación similar deben ser tratados de modo semejante). No existe al respecto una definición universal. El servicio público agrupa a un conjunto más o menos amplio y heterogéneo de actividades que varía según las decisiones adoptadas por cada Estado-Nación. Abarca desde servicios administrativos como las certificaciones de diverso tipo hasta la provisión de bienes y servicios de distinta índole económica -pública o privada- pero definidos como de interés colectivo. La Unión Europea utiliza la noción de misión de interés económico general, cuya lista específica de actividades varía según las decisiones del Consejo de Europa en la materia. En la definición del derecho norteamericano, el servicio público se remite a las actividades sujetas a una universalidad de acceso en condiciones razonables. Servicio público y sector público no son equivalentes. Los bienes y servicios puestos a disposición del público por el Estado pueden serlo de manera gratuita. Acceder a la educación, a atenciones de salud, a compensaciones por desempleo y ayudas sociales, a una línea telefónica, al correo o al transporte, o bien disponer de una conexión a la red de agua potable y alcantarillado o a la red eléctrica o a Internet, son ejemplos de servicios esenciales para la interdependencia social cuyos precios son susceptibles de excluir a ciertos usuarios. El sector público puede asumir directamente la producción y/o gestión de un servicio público o delegarla a un organismo de derecho privado y controlar su ejecución.
La composición del gasto público varía en el tiempo y de país a país. Sin embargo, no todo es propio del mero arbitrio de cada sistema político particular en los componentes principales del gasto público, pues existe una racionalidad detrás de los programas que lo constituyen, especialmente en los de mayor peso presupuestario en infraestructuras, pensiones, salud y educación. El gasto público que incrementa el capital físico y las capacidades humanas y las transferencias que disminuyen las desigualdades de ingresos pueden tener efectos positivos sobre el crecimiento, de acuerdo a la revisión de la evidencia por Ostry et al. (2014).
Las funciones del Estado se pueden clasificar entre aquellas básicas, las intermedias y las dinámicas, las que tienen un fundamento específico.
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Funciones del Estado en las economías mixtas
1. Funciones mínimas: suministro de bienes públicos
Esfera soberana
Defensa
Seguridad interior
Justicia
Esfera económica, social y espacial
Protección de derechos económicos
Producción de conocimiento
Emisión de moneda y regulación financiera
Regulación del empleo y los salarios
Ordenamiento del territorio
Infraestructura y equipamientos urbanos
Salud pública
2. Funciones intermedias
Provisión de bienes con externalidades positivas
Educación
Atención sanitaria
Regulación de la producción de bienes con externalidades negativas
Protección sanitaria
Protección del ambiente
Cobertura de riesgos
Asistencia frente a catástrofes
Pensiones
Seguros de atención de enfermedades y de daños a terceros
Seguro de desempleo
Redistribución de ingresos
Subsidios a las familias
Subsidios a los más pobres
3. Funciones dinámicas
Regulación de monopolios naturales
Política de competencia y protección del consumidor
Política comercial, industrial y de coordinación productiva
Políticas de acceso a activos de producción y a transferencias tecnológicas
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Las externalidades, los bienes públicos y los mercados incompletos
Aunque se mantiene la recurrencia de los debates normativos acerca del tamaño óptimo del Estado o de las razones de su expansión, se experimentó en el siglo XX un incremento del peso del gasto del gobierno general en la economía, con algunas oscilaciones a lo largo del tiempo, siempre restringido por la capacidad de cobrar impuestos, de endeudamiento y/o de creación de moneda. La evolución histórica hacia un mayor peso del Estado ha sido objeto de discusión y controversia desde el siglo XIX. En 1855 el economista alemán Adolph Wagner enunció la ley que lleva su nombre, basada en la observación empírica, según la cual los gastos públicos tienden en el largo plazo a crecer a un ritmo superior al del ingreso nacional. Esta fue efectivamente la historia económica del siglo XX, con un especial incremento del gasto público en los episodios de guerra y de manera generalizada en materia de gastos sociales. En efecto, la demanda de intervención pública es una realidad de las sociedades modernas, ya sea que se trate de redistribución, educación, salud, seguridad o protección del ambiente.
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Medición del gasto público y Ley de Wagner
Si el PIB = Oferta Agregada = Valor Bruto de Producción-Consumos Intermedios
= Valor Agregado = Demanda Agregada
= Consumo + Inversión + Exportaciones netas + Gasto de Gobierno (G)
entonces la relación G/PIB es la que será utilizada para medir el peso del gobierno en la economía.
Si G es el gasto de gobierno, PIB el equivalente de la demanda agregada y H el número de habitantes, a ley de Wagner postula que la relación
G/PIB = f (PIB/H)
es con dG/dPIB superior a 0, es decir con una elasticidad de los gastos públicos en relación al PIB y al ingreso nacional superior a la unidad.
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En contra de esta tendencia se manifiesta una resistencia al incremento de los impuestos, dado que los contribuyentes procuran minimizar con mayor o menor fuerza el esfuerzo que les es solicitado para financiar las tareas públicas que por otro lado demandan. Existe entonces una brecha potencial entre el crecimiento de la demanda por gasto público y la de los aportes obligatorios, que actúa como factor de moderación de la primera. En ausencia de circunstancias excepcionales, esta demanda por crecimiento de los gastos públicos no puede materializarse, o bien se realiza sin aumento de impuestos, con la consecuencia de incrementar la deuda pública o desencadenar procesos inflacionarios, es decir con aumentos de gasto no sostenibles en el tiempo.
Un enfoque alternativo proviene de la llamada escuela del Public Choice, cuyo punto de partida es otro: contrariamente a lo enunciado por la ley de Wagner, el Estado no produciría "bienes superiores" (aquellos cuya elasticidad ingreso es superior a uno) sino “bienes normales” (aquellos cuya elasticidad ingreso es unitaria), pero demandados por algunos agentes más que por otros. Pero como el financiamiento de estos bienes se reparte entre el conjunto de los miembros de la colectividad, se constituirían numerosos grupos de presión, que se organizarían e invertirían para procurar que el Estado provea los bienes que los benefician en particular, con una carga fiscal que se disemina entre todos los contribuyentes, obteniendo estos grupos una ganancia neta a costa del resto de la colectividad.
La política fiscal más apropiada es, en este enfoque, la que minimiza el gasto y las intervenciones del Estado, pues presume, además, que las fallas de mercado suelen ser menos graves que las fallas que el Estado presenta al intervenir en la economía, pues o bien la burocracia persigue su propio interés antes que el del público o bien intervendría en función de grupos de presión y de su búsqueda ilegítima de renta que pueden resultar más costosos a la colectividad que la situación que origina la intervención.
Por su parte, William Baumol, en su teoría del incremento diferencial de productividad entre sectores de la economía, sostiene que las actividades de producción de bienes (manufacturas diversas) suelen experimentar fuertes y sistemáticos incrementos de productividad, es decir de producción por trabajador, mientras en otras actividades es muy difícil economizar el trabajo utilizado por unidad producida a lo largo del tiempo. El ejemplo de referencia es el del peluquero (que no puede disminuir sustancialmente el tiempo necesario para un corte de pelo), extensible a múltiples actividades de servicio público, como la educación (donde un profesor impartirá su materia en un tiempo difícil de reducir), la salud (donde el médico no puede atender a las personas en cada vez menos tiempo) o la cultura (donde un concertista demorará siempre el mismo tiempo en ejecutar una pieza musical). En consecuencia, los servicios, incluidos los públicos, se otorgan a un precio relativo creciente, lo que estimula el incremento del costo de estas actividades. Si no puede economizar en el tiempo tanto trabajo como en otras, y si es necesario remunerar ese trabajo de manera más o menos del mismo modo que el promedio de la economía, el costo de los servicios públicos aumentará más rápido que el de otras producciones y absorberá una parte creciente del ingreso nacional. El efecto Baumol parte de la observación de la naturaleza de la tecnología de producción del sector público. La hipótesis básica es que la tecnología del sector público es más trabajo-intensiva en relación a la tecnología de producción del sector privado y que en el sector público es más difícil la sustitución de trabajo por capital, a medida que el costo laboral aumenta.
El Estado y el sector privado compiten por la mano de obra, lo que se refleja en un incremento en el salario y en el costo de producción, dando como resultado un precio mayor. La mayoría de los estudios empíricos realizados reflejan una demanda inelástica de bienes públicos, lo que no debería sorprender, considerando el hecho de que muchos bienes públicos no tienen sustitutos próximos y resultan imprescindibles. Para que se verifique el efecto Baumol la demanda de bienes y servicios públicos debe ser inelástica respecto a los precios.
Diversos trabajos demuestran, por otro lado, que una apertura creciente de la economía se asocia a un mayor gasto público. La relación estadística entre el grado de apertura, medido como proporción de los intercambios en el PIB, y el tamaño del gobierno es más frecuentemente positiva que negativa. Esta constatación ha llevado a una otra interpretación: la globalización no implica necesariamente una declinación del Estado, pues los intercambios crecientes aumentan la vulnerabilidad económica, por lo que un sector público más vasto, especialmente en el ámbito de las políticas de protección social, constituye un contrapeso compensador apropiado. Dani Rodrik (1990) encontró en el caso de 23 economías de la OCDE para los años ochenta y principios de los noventa “una asociación positiva no sujeta a error entre el volumen de los gastos públicos (en porcentaje del PIB) y el grado de apertura a los intercambios exteriores”. Para el caso de 115 países, la mayor parte de los cuales del mundo en desarrollo, Rodrik constató no sólo una notable relación positiva entre el tamaño del sector estatal (medido aquí por el consumo público) y el grado de apertura al exterior, sino también que el grado de apertura de principios de los años sesenta ofrece una muy buena predicción de la expansión del sector estatal en el curso de los tres decenios siguientes. En el caso de los países de altos ingresos la correlación más robusta es entre apertura comercial y gastos en seguridad social y en el caso de los países más pobres entre apertura comercial y consumo público, países en los que la dificultad de administración de programas de transferencia induce más gasto social público directo, manteniéndose que la asociación es entre mayor riesgo externo y mayor protección social.
En efecto, las economías más abiertas tienen una mayor exposición a los riesgos que emanan de las turbulencias de los mercados mundiales, por lo que un mayor gasto público en estas naciones cumple una función de aislamiento frente a dichos riesgos, en la medida en que el sector gubernamental es un sector “seguro” en términos de empleo y de compras al resto de la economía relativamente al sector sujeto al comercio internacional. Por tanto, en los países significativamente afectados por impactos externos, el gobierno puede mitigar el riesgo manejando una mayor proporción de los recursos económicos, lo que explica en parte la tendencia al incremento del gasto público desde que la mundialización de la economía se aceleró a mediados de los años 1970.
La teoría de las externalidades (en el caso de las "externalidades negativas" ver el capítulo sobre medio ambiente) y la de los bienes públicos, constituyen la base de la teoría del gasto público. Aunque estrecha en su enfoque, pues parte de la presunción de una óptima capacidad de asignar recursos que sería intrínseca a los mercados y trata el gasto público como una necesidad cuando ésta viene a fallar, constituye una aproximación relevante a la determinación racional del gasto público, que a su vez debe ser financiado en determinadas condiciones según las fluctuaciones de la economía.
La microeconomía denomina, desde Arthur Pigou (1920), externalidades a los efectos externos de las transacciones entre unos agentes económicos sobre otros agentes económicos (productores o consumidores), es decir el efecto de la actividad de alguno de ellos que afecta directamente -sin pasar por un intercambio mercantil y una compensación- el bienestar o la ganancia de otro agente. La externalidad es negativa cuando otros que son objeto de sus efectos no perciben un pago compensatorio de la parte activa, siendo el ejemplo más conocido es el de la contaminación. Los que contaminan no pagan compensaciones a los que sufren el efecto de las actividades contaminantes. La externalidad es positiva cuando otros reciben los efectos sin que la parte activa reciba una compensación.
Es relevante la dinámica económica que genera la producción de bienes privados con amplias externalidades positivas -más allá del intercambio bilateral mutuamente satisfactorio sujeto al sistema de precios- y que los gobiernos determinan con frecuencia deben ser de consumo obligatorio (los llamados "bienes preferentes"). Especialmente importante en la economía moderna es la promoción estatal de la trilogía investigación aplicada, desarrollo e innovación. Se trata de bienes privados (o que se transforman en bienes privados mediante patentes) por los que se puede cobrar y cuyo consumo tiene un costo por usuario adicional. En algunos casos, la sociedad los declara obligatorio, como la asistencia de la niñez a las escuelas, y requieren de un financiamiento público para asegurar el acceso gratuito. También es el caso de la seguridad social que socializa riesgos en materia de atención de la enfermedad, desempleo y vejez con bajos ingresos, lo que en este caso se traduce en el cobro de cotizaciones obligatorias de los asalariados y de impuestos. La cobertura de estos riesgos estimula la innovación al establecer redes de protección en caso de fracaso.
Los bienes con externalidades positivas pueden ser producidos por empresas privadas o por empresas o servicios públicos y su provisión óptima requiere de la regulación de las condiciones de oferta y del subsidio de sus precios. La provisión a través del mecanismo de mercado de los bienes será inferior al óptimo cuando tiene consecuencias beneficiosas para otras personas no envueltas en la transacción. Estos beneficios son externos al mercado y por tanto no están incorporados a la cantidad demandada por los consumidores del bien que posee una externalidad positiva. Los consumidores individuales ignorarán estas externalidades positivas al abastecerse para sí mismos en la medida en que usualmente procurarán maximizar su propio bienestar personal. No sería racional para los consumidores tener en cuenta los beneficios sociales de sus actividades desde el momento en que tendrían que pagar por una cantidad mayor que la que requieren para sí mismos. La producción de este tipo de bienes será entonces insuficiente. Existe una falla de mercado. El incentivo privado para producir el bien se atenúa, porque el productor privado no recibe todos los beneficios que provee su producción. A la inversa, existe un exceso de incentivos para producir bienes con externalidades negativas, pues el productor no paga por el daño provocado a terceros. En ambos casos, el mercado no provee un nivel eficiente de asignación de recursos.
La corrección de estas ineficiencias asignativas desde el punto de vista del equilibrio parcial en el mercado involucrado puede hacerse a través de regulaciones, mecanismos compulsivos o mediante subsidios o impuestos que disminuyan (aumenten) el precio del bien hasta incrementar (o disminuir) la demanda a un nivel socialmente óptimo. Para Ronald Coase (1960), es posible evitar estas soluciones tradicionales, que suponen intervenciones del Estado, a través de la atribución de derechos de propiedad negociables claramente delimitados en el caso de los recursos involucrados en externalidades (como por ejemplo el agua y el aire, en el caso de las contaminaciones), lo que los transforma en mercancías como las demás, sujetas a intercambios de mercado en condiciones de eficiencia. Esta “soluciones de Coase” están sin embargo asociadas a mecanismos de competencia perfecta poco frecuentes, siendo el caso más frecuente el de monopolio del emisor, o de monopolio bilateral, cuando la emisión de un agente afecta a un agente, o aplicarse a casos de bienes públicos (sin rivalidad en el consumo) lo que hace complicadas las soluciones transaccionales a las externalidades mediante el mecanismo de “dejar a las partes negociar entre ellas”. En cualquier caso, requieren de intervenciones públicas fuertes para crear la posibilidad de realizar las transacciones.
La investigación aplicada y el desarrollo tecnológico son un ejemplo de externalidad positiva, en donde las ideas mejoran la situación de otros, permitiendo la producción de bienes a costos inferiores, sin que el investigador que origina esas ideas sea plenamente compensado (en el caso de que no haya patentado su descubrimiento de productos o procesos). Las externalidades positivas elevan el rendimiento colectivo de diversos factores de producción por sobre su rendimiento privado, el que además aumenta con su acumulación. Es el caso del capital privado, por la tecnología que incorpora, pero también del capital público (las infraestructuras y servicios de distinto tipo) cuya calidad influencia el rendimiento del capital privado. También es el caso del capital humano, en que la producción de cada agente beneficia a terceros. Esto ocurre con la educación: al hacer a los individuos más económicamente productivos, reporta en algún grado un beneficio a la sociedad al mismo tiempo que a los individuos que la reciben. A los países cuyas empresas que, fruto del esfuerzo educativo público, pueden contratar fuerza de trabajo que sabe leer, escribir y contar y que, mejor aún, está capacitada para desarrollar los procesos productivos, les va a ir mejor que a aquellos países cuyas empresas sólo disponen de personal no calificado. La productividad en una economía dada y las diferencias de productividad entre economías se explican por el nivel de calificación de la población activa, la capacidad de las empresas de incorporar tecnologías, el estado de las infraestructuras físicas, sociales, financieras, ambientales y productivas, es decir por un conjunto amplio de bienes y servicios con importantes externalidades positivas. En este sentido, el buen funcionamiento del Estado - y el gasto público asociado- en la maximización de estas externalidades es una condición necesaria para el buen funcionamiento de la economía.
Más aún, la acumulación de capital está actualmente sustentada en parte en el conocimiento y en las tecnologías de la información, lo que no sería posible sin la extensión y masificación de la educación que solo pueden proveer los órganos públicos. El modelo tradicional de funcionamiento de los mercados no reconoce el conflicto entre la eficiencia con que la economía supuestamente transmite la información y el conocimiento y los incentivos que deben estar presentes para la adquisición de información y conocimiento. El flujo perfecto de información que supone existente en el modelo básico de mercados competitivos es contradictorio con un requisito esencial de la expansión económica: los inventores o innovadores requieren en su actividad obtener retornos, y por tanto la diseminación del conocimiento tecnológico no puede ser gratuita ni fluida.
La ortodoxia neoclásica tiene reservas sobre la idea misma de política industrial, pues sostiene que debilita la vitalidad de los esfuerzos económicos privados si socava la competencia, distorsiona las señales de precios o propone que el desempeño empresarial sea evaluado según criterios distintos a la rentabilidad, además del frecuente clientelismo y corrupción cuando están en juego recursos sustanciales. La oposición al "desarrollo dirigido por el gobierno" mantiene una percepción de que el Estado carece de la capacidad para llevarlo a cabo, con agencias capturadas por intereses particulares u oligopolios. Sin embargo, combatir el cambio climático, la búsqueda de más seguridad económica en medio de una política de bloques hegemónicos confrontados a escala global, junto a la presión por orientar la prosperidad no solo a los segmentos de capital hiper-concentrado sino también hacia los asalariados menos calificados, los sectores medios y los territorios desaventajados, hacen que la política industrial siga presente en las agendas gubernamentales, incluyendo el subsidio selectivo de "industrias nacientes" y de aquellas con fuertes externalidades tecnológicas y de formación de capacidades avanzadas.
Esto no implica dejar de considerar que los mercados pueden entregar a los agentes económicos información de manera descentralizada de modo útil a través del sistema de precios, y contribuir a una asignación de recursos dinámica. Además, si bien el apoyo gubernamental puede dar un impulso a empresas o sectores seleccionados, también se requiere el acceso a tecnologías importadas y a mercados externos para producir a un menor costo.
Por su parte, los llamados bienes públicos son aquellos de consumo colectivo (y no ya individual) y no se puede cobrar por ellos. Ese consumo, además, no disminuye su oferta (no es "rival"). Estos bienes son demandados por la sociedad, pero no existe oferta privada por ellos. Solo se pueden financiar a través de impuestos, dado que no existe la posibilidad de una recuperación de costos mediante el pago de los usuarios. Si bien deben ser provistos necesariamente por el Estado, pueden ser producidos por empresas privadas a las que el Estado compra la producción y la ponga a disposición del público. El tema de los beneficios externos en la producción de ciertos bienes y su insuficiente (o excesiva) provisión por el mercado está relacionado desde el ángulo del consumo con el de los bienes públicos, es decir de aquellos bienes cuyo consumo por una persona no impide el consumo por otras personas y además existe una imposibilidad práctica (o un alto costo) de excluir del acceso de las personas a dicho consumo. Se ha ampliado en el mundo contemporáneo el peso de la vasta gama de bienes cuyo consumo es colectivo o semi-colectivo. De ellos depende crucialmente buena parte de la calidad de la vida moderna, como la seguridad, la infraestructura, el urbanismo, la salud pública, el conocimiento. Los bienes públicos digitales incluyen el software de código abierto, los datos abiertos, los modelos de Inteligencia Artificial abiertos, los estándares abiertos y el contenido abierto, acompañados del respeto de la privacidad y otras buenas prácticas aplicables. Un gobierno que funciona adecuadamente es uno de los principales bienes públicos en el sentido económico (no es posible excluir a nadie del “consumo” de ese buen -o mal- funcionamiento ni este es divisible).
Cabe advertir, para evitar confusiones terminológicas, que no todos los bienes que produce o provee el Estado pueden ser considerados como bien público en el sentido económico, pues el Estado, incluyendo sus y servicios y empresas, también pone a disposición de los ciudadanos muchos bienes cuyo consumo no es colectivo y cuya oferta disminuye cuando son consumidos. Se trata de bienes privados provistos o producidos por el sector público. Los servicios públicos también suelen incluir, además de bienes públicos puros, "bienes de club" cuyo consumo puede restringirse a determinados usuarios, y bienes privados que la sociedad ha declarado de consumo obligatorio, como las escuelas, o bien producidos en condiciones de monopolio natural y que requieren de acción pública para evitar el abuso de su posición monopólica. En cambio, en el caso de los bienes públicos, en palabras de quien formalizó el concepto, Paul Samuelson (1954), se trata de
"bienes de los que todos se benefician en común en el sentido que el consumo de cada individuo de un bien semejante no lleva a ninguna sustracción en el consumo de ese bien por ningún otro individuo".
Los bienes públicos son entonces un tipo de bien cuya oferta es tecnológicamente indivisible para el consumo individual, con un proceso de producción único para múltiples usuarios, con la consecuencia de que puede ser consumido por todos. La puesta a disposición de la colectividad de este tipo de bienes beneficia automáticamente, una vez producidos a un costo dado, al conjunto de una población determinada. No hay entre sus miembros rivalidades con motivo de su consumo. Y no se les puede aplicar el principio de exclusión, según el cual quien no paga no accede al bien o al servicio. No se puede cobrar por acceder a ellos, o bien el costo de hacerlo es demasiado alto. La ausencia de rivalidad en el consumo, que es una de las características de los llamados bienes públicos puros, implica que en el marco de una capacidad de servicio dada, la producción de una unidad adicional tiene un costo marginal nulo. Por tanto, no tiene sentido que los bienes públicos sean provistos por privados con fines de lucro. En efecto, en el caso de estos bienes (que recordemos no deben asimilarse a muchos otros bienes que son provistos por el sector público pero que no tienen la doble característica de no rivalidad en el consumo e imposibilidad de exclusión del acceso a dicho consumo, y son en este sentido bienes privados), la inviabilidad de un sistema de asignación descentralizada basada en precios implica que si ha de suministrarse el bien o servicio, debe ser el Estado el que lo haga.
Únicamente una entidad pública dotada de capacidad recaudatoria coercitiva puede permitirse producirlos, o proveerlos encargando su producción a terceros. La producción de estos bienes o la prestación de estos servicios, que son demandados por sus usuarios y consumidores, debe ser gratuita, ya que sólo un precio nulo es compatible con la nulidad del costo por consumidor adicional. El hecho de que una persona más utilice este tipo de bienes no tenga un costo marginal, lleva a la conclusión de que este uso, aunque fuera posible, no debe racionarse. Si es suministrado por una empresa privada con fines de lucro, ésta debe cobrar por su uso y el precio que establezca disuadirá a los consumidores de utilizarlo con la misma intensidad. Por lo tanto, los bienes públicos, en el caso de que se pudiera cobrar por ellos de alguna manera, se subutilizan cuando son suministrados con el criterio maximizador de utilidades propio de las empresas privadas. Cuando el uso del bien público tiene un costo marginal de bajo monto (como el uso de un parque nacional), cabe cobrar al consumidor sólo dicho costo, que en todo caso no es suficiente para cubrir el costo total del bien público.
En el sector productor de bienes públicos, el bien o servicio no se vende sino que se pone a disposición de la colectividad. La producción de estos bienes y servicios requiere del uso y, por tanto, de la compra de factores de producción, trabajo y capital, e insumos intermedios diversos. Si una empresa privada suministrara este tipo de bienes, tendría que cobrar por los servicios prestados para ser viable. Pero como todos los ciudadanos sabrían que terminarían por beneficiarse de sus servicios, dada la naturaleza colectiva del consumo, independientemente de que contribuyeran o no a costearlos, no tendrían ningún incentivo para pagarlos voluntariamente y contribuir a su financiamiento. Se trata del llamado problema del pasajero clandestino. Esta es una de las razones por las cuales los bienes públicos puros son provistos por el sector público: si este no se hace cargo para ponerlos a disposición del público gratuitamente, habrá una oferta insuficiente o inexistente.
La no percepción de un precio de venta por los bienes y servicios producidos por el sector proveedor de bienes públicos, junto a la existencia de un costo en factores de producción, implica un financiamiento específico: las contribuciones públicas obligatorias. De donde resulta otra diferencia entre bienes públicos y bienes privados: la relación directa y bilateral entre oferentes y demandantes de los bienes de la economía de mercado queda reemplazada por dos operaciones distintas, que son la exacción coercitiva (cobro de impuestos) y la asignación (a través del proceso presupuestario), ambas de responsabilidad del Estado. Dado que no es posible la recuperación de costos mediante el pago de los usuarios, los agentes económicos privados no pueden proveer estos bienes en cantidades suficientes y en condiciones apropiadas. Su oferta se genera en el proceso político de determinación de la tributación y el gasto fiscal. Los bienes públicos de consumo colectivo por los que no se puede cobrar son entonces financiados a través de impuestos. Si bien deben ser provistos necesariamente por el Estado, dado que su financiamiento sólo puede ser tributario, pueden ser producidos por empresas privadas a las que el Estado compra la producción y la pone a disposición del público. Los bienes públicos pueden ser, según el ámbito geográfico que abarca su consumo, locales (calles, plazas, semáforos, alumbrado público), nacionales (defensa, justicia, administración pública, salud preventiva) y globales (conocimiento, seguridad internacional, estabilidad económica internacional, estándares globales, medio ambiente global.
Existen además una serie de bienes públicos que presentan algún grado de rivalidad o excludibilidad en su consumo. Está en primer lugar el caso de bienes cuyo consumo es colectivo pero cuyo acceso al mismo puede limitarse y por tanto es posible cobrar por su uso con un costo razonable. Las infraestructuras, en el caso en que no estén permanentemente congestionadas, no presentan rivalidad en su consumo, pero es posible cobrar al usuario por la totalidad (en tanto tengan una intensidad de uso suficiente) o una parte del valor de su uso. Por ello existen, además de los bienes públicos "puros", los "bienes de club o de peaje", cuyo consumo puede restringirse a determinados usuarios. Otros bienes son producidos en condiciones de monopolio natural y requieren, por tanto, de una tarificación pública para evitar el abuso de su posición monopólica y eventualmente de subsidios para asegurar el acceso universal de la población por su carácter básico para la subsistencia, como el agua y la energía.
Los bienes mixtos cuyo consumo es colectivo y no rival, y por tanto no tienen costo marginal, pero cuyo acceso al mismo puede limitarse y se puede cobrar por ellos (TV por cable, internet y redes de distribución de información, infraestructuras, clubes recreativos) fueron primero calificados como bienes de club por James Buchanan en 1965. Este introdujo el número de miembros de las comunidades de intereses como variable clave de los bienes consumidos, identificando así una serie de bienes intermedios entre los bienes privados de consumo individual y los bienes colectivos o públicos usados en común por toda la población. Elinor Ostrom, más tarde, propuso que su denominación sea la de bienes de peaje, aludiendo las infraestructuras a las que se accede mediante pago. Aunque ponerlos a disposición de un usuario adicional no tiene costo marginal, es posible cobrar por la totalidad (en tanto tengan una intensidad de uso suficiente) o una parte del valor de uso del bien.
Por otra parte, las propiedades de rivalidad en el consumo y de no excludibilidad definen a los bienes comunes, que plantean un problema de gestión de bienes ya existentes que son sobreconsumidos a raíz del comportamiento del tipo pasajero clandestino. Estamos en presencia de un bien de este tipo (natural o producido por el hombre) cuando una persona sustrae una parte de un recurso que podría estar a disposición de otros y respecto del cual es difícil excluir a algún usuario. Estos bienes comparten con los bienes privados la característica de que su consumo disminuye la oferta y comparten con los bienes públicos la dificultad de exclusión en el acceso, como es el caso de los bosques, los acuíferos, las pesquerías, la atmósfera, bienes que son esenciales para la vida humana.
La “tragedia de los comunes”, descrita por Garrett Hardin, alude la degradación del medio ambiente que es esperable cuando muchos individuos utilizan un recurso en común sin reglas aceptadas y respetadas que limiten su uso. Los “anti-bienes comunes” se pueden definir como aquellos bienes sujetos a una potencial sub-utilización por una excesiva regulación de la propiedad intelectual y un sobre-patentamiento comercial de la investigación científica y biomédica que privilegia el incentivo a la generación de utilidades para lograr innovaciones.
La producción basada en bienes comunes se define como aquella existente cuando no se utiliza derechos exclusivos para organizar un esfuerzo de captura de su valor, y cuando la cooperación se logra a través de mecanismos sociales distintos de las señales de precios u orientaciones jerárquicas. Un ejemplo de este tipo es Wikipedia.
Las asimetrías de información entre agentes económicos y su tendencia a no actuar racionalmente frente a futuros lejanos o frente a múltiples opciones, junto a conductas estratégicas ("riesgo moral" y "selección adversa" en el lenguaje de la microeconomía convencional) llevan a una insuficiente oferta en muchos mercados financieros y de seguros, es decir a "mercados incompletos", especialmente en materia de seguros de salud, pensiones y acceso al crédito, lo que justifica la creación de mecanismos públicos de provisión directa o indirecta de estos bienes. Los prestadores privados de servicios, salvo regulaciones o incentivos económicos fuertes, van a tender a practicar la “selección de riesgos”: una escuela privada con fondos públicos va a tender a no tomar o retener a los alumnos de menos rendimiento o con problemas de aprendizaje o de conducta (a menos que un subsidio mayor para estos alumnos compense dichas situaciones), una institución de salud con subsidios públicos va a tender a no atender las atenciones de salud más caras (a menos nuevamente que el subsidio incluya mecanismos de distribución por riesgo) y así sucesivamente, amén de las discriminaciones no económicas que pudieran, y suelen, practicarse en organizaciones con fines de lucro.
En el caso de Estados Unidos, único país de altos ingresos que mantiene un sistema de salud altamente privatizado, desde la época de Ronald Reagan se permitió a las compañías de seguros ofrecer planes de atención a los beneficiarios del Medicare (subsidio de atenciones de salud para mayores de 65 años y personas con dispacidades) bajo la idea que el sector privado, supuestamente más eficiente, ayudaría a ahorrar dinero. Sin embargo, lo que realmente ocurrió fue que las aseguradoras se dedicaron a la "selección de riesgos" : inscribían a adultos mayores saludables, dejando a los menos saludables en Medicare tradicional. El resultado fue que las aseguradoras recibían más dinero de los contribuyentes del que gastaban en atención médica. El programa Medicare Advantage fue creado en 1997 como un intento de frenar esta práctica mediante ajustes de riesgo, calculando los pagos según el historial médico de los pacientes para pagar menos por aquellos con costos médicos esperados más bajos. Aunque esto redujo algunos de los peores abusos, el ajuste de riesgo es lo suficientemente impreciso como para que las aseguradoras sigan seleccionando clientes con menores gastos médicos de los que predice la fórmula gubernamental. Más importante aún, las aseguradoras han trabajado presionando a médicos y enfermeras para que proporcionen diagnósticos que hagan que sus clientes parezcan más enfermos de lo que realmente están. Esto lleva a que Medicare les pague más bajo la fórmula de ajuste de riesgo, aunque sus costos reales no sean más altos. La Comisión Asesora de Pagos de Medicare (MedPAC), que asesora al gobierno sobre los pagos de Medicare, estimó que en 2024 Medicare Advantage le costó a los contribuyentes 83 mil millones de dólares más de lo que habría costado si esos beneficiarios hubieran estado en Medicare tradicional.
Se dificulta o encarece de ese modo la ejecución de las misiones de servicio público. Tenderá a hacerse más exigible no tener este tipo de conductas a órganos públicos o sin fines de lucro, siempre que estén sujetos a los debidos escrutinios, antes que a organizaciones privadas con fines de lucro, en un contexto en que el costo de las regulaciones correctoras de ellas pueden ser tan importantes que hagan recomendable directamente la prestación pública.
En suma, la asignación de recursos sería deficitaria si el Estado no usara su poder coercitivo y no proveyera bienes que de otro modo, siendo objeto de una demanda por la sociedad, no estarían a su disposición. También fallaría la asignación de recursos si no se subsidiara aquellos bienes privados con externalidades positivas, sin lo cual serían provistos en cantidad inferior a la óptima. El gobierno, a través de sus servicios administrativos o encargándoselos a terceros, debe poner –y financiar- los bienes públicos, los bienes privados con externalidades positivas y los bienes con mercados incompletos a disposición de los ciudadanos. Este rol del Estado no es necesariamente redistributivo, sino de mejoramiento de la asignación de recursos a través de la provisión gratuita o subsidiada de bienes que de otro modo no estarían a disposición de la colectividad o no lo estarían en cantidad suficiente, aunque muchos de estos bienes benefician más frecuentemente a las personas y grupos de menos ingreso y patrimonio, pues las de altos ingresos pueden adquirir sustitutos cercanos de estos bienes para su consumo particular, como los dispositivos de seguridad urbana privada, la disposición de espacios naturales y el acceso a educación y atención de salud pagada de calidad. Proveer bienes con externalidades positivas y bienes públicos y mixtos tiene un costo presupuestario, que es objeto de arbitrajes por las instituciones de gobierno y de las respectivas políticas tributarias, tratadas más abajo.
Dado que la producción del servicio público puede ser pública o privada, se plantea, siguiendo a Herbert Simon (1982), el problema de los incentivos y las motivaciones en relación a los fines de cada organización para evaluar la eficiencia organizacional de las entidades productoras de bienes y servicios:
“La mayoría de los productores son empleados, no propietarios de las firmas (...) No existe diferencia, a este respecto, entre firmas que maximizan utilidades, organizaciones sin fines de lucro y organizaciones burocráticas. Todas tienen el mismo problema de inducir a sus empleados a trabajar en función de los objetivos organizacionales”.
Esa eficiencia no es un problema que pueda enunciarse o evaluarse de manera dicotómica.
En el caso de los servicios no mercantiles (que no son comprados por los usuarios o consumidores, sino que puestos a su disposición, ya sea porque se trata de bienes públicos de consumo colectivo o de bienes privados públicamente financiados y/o declarados preferentes), las agencias de gobierno que los producen son en algunos aspectos como las grandes y complejas empresas privadas, pero difieren en otros aspectos, en algunos casos en cuestiones de grado antes que de naturaleza. En el caso de la producción pública mercantil, sujeta a competencia, los problemas que enfrentan las empresas públicas y las privadas son los mismos, sin que pueda a priori establecerse una ley general sobre su intrínseca eficiencia o ineficiencia respectiva. Las agencias de gobierno y las empresas públicas son consideradas como menos eficientes por los que piensan que sus dirigentes y trabajadores no están sujetos a los poderosos incentivos que se supone siempre prevalecen en las empresas privadas. Esta creencia motiva muchas acciones de privatización de los servicios públicos y de reforma de las burocracias gubernamentales, pues se considera que la ausencia de competencia las hace más ineficientes.
Los productos no mercantiles de las agencias gubernamentales son difíciles de cuantificar y medir, mientras la carencia de entorno competitivo no permite la comparación directa por los usuarios acerca de sus características. Diversos de los bienes y servicios que ofertan no tienen o tienen pocos sustitutos cercanos. No obstante, algunas agencias de gobierno tienen incluso una ventaja sobre las empresas privadas: proveen servicios en condiciones en que la vocación de servicio social de gestores y trabajadores pueden motivar su desempeño sin necesitar incentivos predominantemente monetarios. Se ha diagnosticado que muchos trabajadores sociales que sirven a las personas pobres, de edad avanzada o discapacitadas u otros sectores vulnerables ponen esa motivación por sobre cualquier otro objetivo institucional o personal. En palabras de Dixit y Nalebuff (1993):
“los incentivos en este tipo de organizaciones no necesitan ser financieras; más frecuentemente son complejos quid pro quos en un más amplio y multidimensional juego de negociaciones”.
Esta situación organizacional con propósitos y objetivos de gestión múltiples también existe en las empresas privadas de grandes dimensiones, así como en aquellas grandes firmas con poder de mercado que les permite sustraerse de la presión de la competencia .
En este sentido, es necesario distinguir la externalización o contratación por licitación de servicios administrativos corrientes en cualquier órgano público, de la prestación de servicios complejos como la educación, la salud o la transferencia de ingresos y prestaciones a los grupos de menores ingresos. En estas actividades, establecer incentivos adecuados a nivel de la organización y a nivel de cada individuo no es tan simple ni lineal como el mero recurso al incentivo monetario. De la observación empírica no emerge en ellas una irrefutable ventaja de eficiencia de la gestión privada motivada por el lucro, sino una amplia diversidad de desempeños. Lo cual no quiere decir que, al optarse por la producción pública de estos servicios, no sea fuertemente recomendable organizar las prestaciones dando un amplio lugar a la capacidad de opción del usuario y a formas de competencia que induzcan una mejor satisfacción de éste.
3. La tributación y sus efectos
El Estado-nación es una expresión institucional de soberanía sobre un territorio dado, dotado de la capacidad de uso legítimo de la coerción, en la clásica expresión de Max Weber. Uno de sus fundamentos es la capacidad gubernamental para movilizar los recursos necesarios para financiar la actividad estatal y la redistribución. Es por ello que la tributación está en el corazón del proceso político y ha sido históricamente un factor esencial en la conformación de imperios y Estados. No ha estado ausente como motivación de las conquistas coloniales: recuérdese “el quinto real” del imperio español, tributo obligatorio de 20% sobre las riquezas de las colonias trasladadas a la metrópoli.
Los ingresos tributarios son hoy los pagos obligatorios y sin contraprestación efectuados al gobierno general o a una autoridad supranacional. Los impuestos son sin contraprestación en el sentido de que los beneficios proporcionados por el gobierno a los contribuyentes normalmente no guardan proporción con los pagos que estos realizan. El indicador más general se refiere al conjunto del gobierno, es decir, a todos sus niveles, y se mide como porcentaje del PIB.
El objetivo principal de la tributación es financiar el gasto público en condiciones de viabilidad de la relación entre ingresos y gastos del Estado, lo que depende de su política fiscal (con mayor o menor énfasis anti-cíclico y mayor o menor gasto en bienes públicos y de redistribución) y de sus capacidades de recaudación y de endeudamiento, así como del costo del mismo. El financiamiento público está constituido por las contribuciones obligatorias (impuestos, tarifas y cotizaciones salariales) y por el endeudamiento, y en algunos casos por emisión de moneda. Pero su componente fundamental son los impuestos. La presión o carga tributaria se mide como el porcentaje que representa la suma de impuestos recaudados por los distintos niveles de gobierno respecto del valor a precios de mercado del Producto Interior Bruto.
La evolución contemporánea
En 2024 el país con más alta carga tributaria entre los países miembros de la OCDE era Dinamarca, con 45% del PIB, seguida de Francia, con 44% del PIB, que ya ocupaba el primer lugar en 1965 con un 34% del PIB. Ha existido una tendencia general al aumento de la carga tributaria en estos países hasta los años 1970 - siguiendo la ley de Wagner, según la cual los gastos públicos se incrementan más que proporcionalmente que los ingresos promedio- y a su mantención posterior. El promedio de los países de la OCDE pasó de 25% en 1965, a 31% en 1975, a 32% en 1995, a 33% en 2005 y a 34% en 2024. Este promedio esconde evoluciones distintas. La carga tributaria de los países nórdicos (Suecia, Dinamarca, Noruega, Finlandia) pasó en promedio de 30% del PIB en 1965 a 42% en 2024, con disminuciones en Suecia desde 49% en 1990 a 41% en 2024 y aumentos de 44% a 45% en Dinamarca, permaneciendo estable en los otros dos países. En países como Alemania el aumento entre 1990 y 2025 fue de 35% del PIB a 38% y en España del 32 al 37%.
Entre aquellas naciones con una carga tributaria superior al 40% del PIB, se cuenta hoy a los cuatro nórdicos y a países de Europa continental como Italia, Austria, Bélgica y Luxemburgo, además de Francia. Todos estos países se sitúan entre los países de más altos ingresos en el mundo y se pueden agrupar en el modelo nórdico (Dinamarca, Suecia, Finlandia, Noruega), con una carga tributaria concentrada en el impuesto a la renta personal, con una base amplia de IVA, y el modelo continental (Francia, Bélgica, Austria, Italia), con una carga concentrada en contribuciones a la seguridad social ligadas al empleo, sumadas a un IVA robusto. En ambos casos, la lógica es la misma: financiar sistemas amplios de protección social (salud universal, pensiones, educación gratuita), lo que requiere una recaudación tributaria proporcionalmente mayor que el promedio de la OCDE. En Estados Unidos, la carga tributaria pasó de 24% del PIB en 1965 a 31% en 1980, luego descendió a 28% en 2000 y a 26% en 2024. Sin embargo, el PIB por habitante de Estados Unidos (US$76,3 mil en 2022) con una carga tributaria sobre PIB mucho menor, es hoy inferior al de Noruega (US$ 78 mil, a paridad de poder de compra, mientras sin esa corrección es mucho mayor), con una sustancialmente mayor carga tributaria. El de los otros países nórdicos es algo inferior.
El incremento tendencial de la carga tributaria en los países de altos ingresos de la OCDE -con la notoria excepción de Estados Unidos que ha tendido a bajar la carga tributaria desde 1980- no los ha llevado al estancamiento sino a grados significativos de dinamismo económico y simultáneamente al logro de los indicadores de bienestar comparativamente más altos en el mundo, como los incluidos en el Índice de Desarrollo Humano. El resultado es que existe un contraste en los niveles de desigualdad de ingresos entre Estados Unidos (y los países latinoamericanos sin Estado de bienestar) y los países nórdicos y de Europa continental, lo que se explica por la magnitud de las transferencias sociales financiadas con los impuestos y por sus diferentes reglas laborales (Blanchet et al., 2022). El coeficiente de desigualdad de Gini -entre 0 y 1- es, por ejemplo, de 0,26 en Noruega y de 0,39 en Estados Unidos. La redistribución y la negociación colectiva de salarios no impidieron a los países en que prevalecen en mayor escala situarse entre los de mayor dinamismo económico y más alto PIB por habitante en el mundo. En los países con altos impuestos, amplios servicios públicos y menor desigualdad, la economía y la inversión no están bloqueadas por el peso de la tributación sino entre aquellos con mejores resultados en aumento tendencial del PIB y de la producción por hora trabajada. En particular, la esperanza de vida en Estados Unidos está en disminución y es hoy inferior a la de los países europeos, e incluso a la de Chile.
Entre los países con menor carga tributaria en la OCDE, institución que provee información estadística homogeneizada, se sitúan los cuatro latinoamericanos miembros de este organismo, aunque con una tendencia al aumento. México pasó entre 1990 y 2024 de 12% a 18% sobre PIB, Colombia de 11% a 20%, Chile de 17% a 21% y Costa Rica de 22% a 25%. Otros países latinoamericanos aumentaron entre 1990 y 2024 su carga tributaria, destacando Bolivia, que pasó de 7% a 24% del PIB, Ecuador de 7% a 22%, Argentina de 13% a 28% y Brasil de 28% a 34%. Se produjo un aumento más bajo en Perú, en que la carga tributaria pasó de 11% a solo 16% del PIB y una caída en Panamá de 16% a 11%.
En América Latina, de acuerdo a los datos de la OCDE y CEPAL los niveles de recaudación tributaria son relativamente bajos, aunque crecientes, una vez concluida la ola neoliberal de los años 1980-1990. El promedio del coeficiente impuestos/PIB de la región era de 22% del PIB (sin Cuba y Venezuela) en 2024, 12 puntos porcentuales del PIB inferior al promedio OCDE (era de 15 puntos en 1990). Los impuestos sobre bienes y servicios (principalmente IVA) representaron en promedio el 49% del total de ingresos tributarios de la región en comparación con un tercio en la OCDE, dado el menor peso de los impuestos sobre la renta y las cotizaciones sociales. Una pauta común en la región es la dependencia de los impuestos indirectos a las transacciones como la fuente principal de ingresos tributarios, fruto de la debilidad de sus sistemas políticos para hacer tributar al capital, el patrimonio inmobiliario y a las personas de altos ingresos, dada el peso de la herencia del dominio oligárquico tradicional y sus orígenes coloniales.
Por su parte, la recaudación del impuesto a la renta de las personas físicas en América Latina y el Caribe alcanzaba en 2024, en promedio, aproximadamente un 2% del PIB, frente a cerca de un 8% del PIB en la OCDE, una brecha que refleja bases imponibles más estrechas, mayores umbrales de exención y menor cumplimiento. Este impuesto, sujeto a múltiples exoneraciones que suelen privilegiar a las rentas de capital, es de alta progresividad, pero dada su baja recaudación redistribuye poco en el continente. No obstante, diversos gobiernos de América Latina han aumentado sus esfuerzos por captar la renta de la explotación de recursos naturales. Los ingresos relacionados con los hidrocarburos de la región subieron del 2,1% del PIB en 2020 a un 4,4% en 2022, impulsados por mayores precios del petróleo y gas, para luego caer a cerca de 4% en 2023 y a alrededor de 3.2% en 2024, conforme los precios internacionales se debilitaron. Los ingresos procedentes de la minería siguieron un patrón similar: de 0.34% del PIB en 2020 subieron a 0.75% en 2022 y luego descendieron a 0.55%–0.59% en 2023 y a 0.47%–0.5% en 2024.
Los países de menos ingresos y menor crecimiento de largo plazo tienen cargas tributarias notoriamente más bajas que los de altos ingresos o de ingresos medios, con un promedio, según los datos de la OCDE para 2024, de 16% del PIB en Africa, un 19% en Asia-Pacífico (con un mínimo de 7% en Bangladesh) y un 22% en América Latina y el Caribe. Existe un consenso bastante amplio en considerar que, en palabras de Choudhary et. al (2024), del Banco Mundial,
“los ingresos tributarios insuficientes frenan el crecimiento económico al limitar la inversión en infraestructura, subfinanciar los servicios públicos, aumentar la desigualdad de ingresos y provocar una dependencia excesiva de la deuda”.
Sin embargo, uno de los postulados convencionales más repetidos es que el crecimiento del PIB es mayor en los países que mantienen impuestos bajos. La evidencia, más allá de casos puntuales, no respalda esta hipótesis. El período de crecimiento más alto de las economías occidentales fue el de 1945-1975, cuando los impuestos aumentaron sustancialmente, con tasas marginales a los tramos de ingresos más altos que alcanzaron incluso hasta 90% en Estados Unidos y el Reino Unido (Piketty, 2021). En el siglo XX, de acuerdo a Joel B. Slemrod y Jon Bakija (2004) y con datos de 1950 a 2002, la relación entre la tasa marginal del impuesto a la renta y la productividad revela que los períodos de fuerte incremento de la productividad coexistieron con las etapas de tasas más altas en el impuesto a la renta en la posguerra mientras, en promedio, los países de más altos impuestos son los de mayor PIB por habitante. Algunos países han vivido secuencias especialmente rápidas de aumentos de impuestos y contribuciones obligatorias sin efectos negativos sobre el dinamismo económico.
Los países industrializados dominantes bajaron su tasa de crecimiento promedio en medio de la rebaja a los impuestos a los más ricos y con limitaciones al Estado de bienestar iniciado en la era Reagan-Thatcher. Desde entonces lograron prevalecer en muchas partes los economistas ultra-liberales que postulan que el desincentivo de los impuestos sobre la eficiencia económica sería muy importante, lo que explica su recomendación recurrente y unívoca: el mejor Estado es el Estado mínimo, que financia pocas actividades con pocos impuestos con baja progresividad. Suelen sostener que debido a la mayor eficiencia relativa que tendría a todo evento el sector privado para el uso de recursos productivos, los países que les sustraen recursos con un mayor nivel relativo de impuestos tendrían inevitablemente un menor crecimiento económico. Siguiendo este tipo de razonamiento, los países nórdicos y diversos países de la Europa continental debieran, con sus altas presiones tributarias, estar entre los más pobres del mundo, lo que manifiestamente no es el caso. La visión ultraliberal sobreestima los efectos distorsionadores de los impuestos en general y de los impuestos directos en particular y se inspiran en la llamada Curva de Laffer, según la cual las rebajas de tasas tributarias impulsarían la actividad y por esa vía aumentarían la masa de impuestos recaudada (lo que no es más que la ley de los rendimientos decrecientes aplicada a la política tributaria).
Las políticas de reforma restrictiva de los sistemas de impuestos y transferencias públicas evolucionaron en diversos países de altos ingresos hacia beneficios sociales de menor amplitud respecto a los ingresos de mercado, y aumentaron las condiciones de elegibilidad en el acceso con el objeto de contener la proporción de los gastos en protección social (con las excepciones notables de Alemania y Noruega). A su vez, muchos países recortaron las tasas de los tramos más altos del impuesto a la renta y su recaudación disminuyó cinco puntos porcentuales entre 1985 y 2013 como participación en la recaudación total. También disminuyó en el último medio siglo la participación de los impuestos a la propiedad y específicos al consumo, mientras la participación de los impuestos generales al consumo aumentó sustancialmente, lo que implicó aumentos de la desigualdad de ingresos.
En Estados Unidos, la tasa marginal del impuesto a la renta de las personas físicas alcanzaba a 91-94% en los años 1940-60. Kennedy la bajó al 70% en los años 1960 y Reagan la recortó al 50% en 1981 y a 28% en 1986, su nivel más bajo desde 1931. En 1991 H.W. Bush añadió un tramo de 31% y Clinton añadió en 1993 tramos y elevó la tasa más alta a 39.6%, donde se mantuvo hasta el año 2000, con el presupuesto federal en superávit. En 2001–2003 G. W. Bush redujo la tasa más alta al 35% por un tiempo y en 2018 la tasa más alta bajó de 39.6% a 37%, donde permanece hasta hoy. Otros países emularon esta tendencia, con algunas reversiones posteriores. En el Reino Unido, la tasa de imposición marginal (aplicable al tramo de ingreso más alto) bajo los gobiernos laboristas había llegado hasta un 83% de tasa máxima y a un 98% para los ingresos del capital. Con los gobiernos conservadores a partir de 1979 la tasa máxima bajó gradualmente hasta el 40% (1988), y hoy (2026) se sitúa en el 45% —aunque, por el efecto de la retirada gradual de la deducción personal entre £100,000 y £125,140, la tasa marginal efectiva llega al 60% en ese tramo. En Suecia, paradigma del Estado de Bienestar, la tasa máxima para los ingresos alcanzó un 76%, para caer a partir de 1991 a 30% para los ingresos del ahorro y a 51% en el caso de los ingresos del trabajo; actualmente la tasa marginal combinada (municipal + estatal) para los ingresos más altos ronda el 52-55%. En 2026, entre las cinco mayores economías de Europa la tasa máxima oscila entre el 45% en el Reino Unido y el 55.4% en Francia sumando el impuesto sobre la renta y las contribuciones sociales generalizadas sobre el salario bruto, lo que hace de este país aquel con la tasa marginal combinada más alta entre las cinco grandes economías europeas.
La tributación óptima
Una estructura tributaria óptima es la que maximiza los efectos recaudatorios buscados y minimiza sus costos de eficiencia. Debe preferentemente reunir las condiciones de suficiencia (es decir permitir financiar sobre una base estable y continua el gasto público al que está asociado), de simplicidad (es decir no presentar una multiplicación de impuestos de baja recaudación y alto costo de administración ni estar asociado a fines específicos que dificulten la flexibilidad de la asignación de gastos), de equidad (distribuirse con justicia entre los contribuyentes) y eficiencia (no distorsionar significativamente la actividad económica).
Cada impuesto tiene una base de cobro determinada por las estructuras de administración tributaria en los distintos países (ingresos personales, utilidades empresariales, valor de la propiedad, valor de los bienes sujetos a transacción) y una tasa (proporción medida en porcentaje) que se aplica a esa base. Las bases económicas más utilizadas para recaudar impuestos en los Estados modernos son en primer lugar las transacciones de mercado (compra y venta de bienes y servicios, importaciones de bienes). Estos gravámenes se denominan impuestos indirectos. Los más importantes de este tipo son el Impuesto al Valor Agregado, los impuestos a las ventas generales (como en los estados federados en Estados Unidos) o específicos, así como los impuestos o aranceles aduaneros. La segunda base de tributación son los ingresos, ya sea las utilidades del capital o los ingresos del trabajo, que dan lugar al impuesto a la renta de las personas y al impuesto a la renta de las empresas, de recaudación separada en la mayoría de los países o parcialmente integrada, como en Chile. La tercera base de tributación son los patrimonios, como las acciones y otros activos financieros y, con mayor frecuencia, las propiedades inmobiliarias. Estos dos últimos tipos de gravámenes se denominan impuestos directos.
Bajo el principio del beneficio (el impuesto es un pago por un servicio gubernamental a individuos), el ingreso público debiera recaudarse bajo la forma de tarifa al usuario cada vez que esto sea posible. No obstante, esto no es posible para los bienes públicos puros, que por definición no admiten un cobro por su suministro, como la defensa o los bienes urbanos de uso colectivo. los que aluden el principio del beneficio suelen abogar en contra de los programas de suministro de bienes públicos y de redistribución en los Estados de bienestar.
Bajo el principio de la capacidad de pago, la carga tributaria de cada cual debiera estar relacionada no con lo que los contribuyentes reciben del gobierno, sino con la necesidad de sustentarla de manera justa una vez que el sistema político decide su monto. Las diversas estructuras tributarias de los países son el reflejo de la manera en que el peso del financiamiento público se distribuye entre los individuos y grupos que conforman la sociedad, las que pueden o no incluir determinados principios de justicia. Un primer principio de justicia tributaria es el de la equidad horizontal (frente a una misma situación todos deben pagar lo mismo). Asociado a este se encuentra el mencionado “principio del beneficio”: a cada impuesto se asocia un servicio o conjunto de servicios determinados, así como a un precio se asocia en el mercado un bien específico. Por su parte, tiene también relevancia el mencionado “principio de la capacidad de pago”, que asocia cobros de tasas diferenciadas según las posibilidades económicas de los contribuyentes, de modo que quien tenga más recursos y pueda pagar más contribuya en una mayor proporción al esfuerzo común. Se trata en este caso de aplicar un principio de equidad vertical.
Una estructura es progresiva si los pagos tributarios como proporción del ingreso de un individuo o de una familia aumentan con el nivel de ingreso. Una estructura tributaria es más progresiva que otra si la tasa de impuestos promedio aumenta más rápido con el ingreso. Los impuestos directos de tasa creciente según los ingresos sean mayores cumplirán con esta condición, contrariamente a los impuestos indirectos de tasa fija aplicada al valor de mercado de los bienes. Desde este punto de vista, los impuestos indirectos son regresivos, aunque si el consumo está concentrado en las familias de más altos ingresos, en términos absolutos estas pagarán más impuestos que las familias más pobres y por tanto contribuirán con más recursos a financiar el gasto público. Si desde una perspectiva social una unidad de ingreso es menos valorada en la medida en que el ingreso del receptor aumenta, entonces el bienestar social se maximiza con un sistema tributario que nivela todos los ingresos, recaudando todo el ingreso más allá de un umbral y distribuyendo lo obtenido a aquellos cuyos ingresos de otra manera serían inferiores al umbral de ingreso aludido. Si se considera plausible que pagar una unidad de impuestos es un sacrificio menor para una persona de ingresos holgados que para una persona francamente pobre, un igual sacrificio requiere de pagos tributarios mayores por el primero en comparación con el segundo. Pero, al igual que con el principio del beneficio, no es sencillo identificar una relación precisa entre ingreso y valor de la carga tributaria. Un impuesto proporcional, en el que todos pagan el mismo porcentaje de su ingreso, recaudará de todas maneras una mayor cantidad de recursos a la persona rica que a la pobre. Incluso un impuesto regresivo que, por ejemplo, significara un cobro de 25 por ciento en las primeras 10 000 unidades de ingreso y un 10 por ciento en todo el ingreso adicional, recaudará más dinero de los más ricos que de los más pobres.
Según el principio utilitarista, la carga tributaria debe ser asignada procurando maximizar el bienestar social agregado. Este enfoque sostiene que un impuesto nivelador podría disminuir el incentivo a trabajar, ahorrar, invertir e innovar, con lo cual el tamaño de la torta a repartir se reduciría rápidamente. Postula, por tanto, que un impuesto universal de cuantía fija es el que maximiza el bienestar, pues no hace variar mayormente la conducta de productores y consumidores. Por ello, los enfoques de la progresividad tributaria óptima que se inspiran en el principio utilitarista ven el problema como un dilema entre los beneficios sociales de una distribución más igualitaria de los ingresos después de impuestos y el daño económico provocado por impuestos altamente progresivos.
La aplicación del impuesto debe en cualquier caso considerar minimizar el costo de eficiencia y mantener incentivos que aumenten el volumen total de ingresos disponibles para ser objeto de tributación. La tributación incide en el comportamiento de los agentes económicos en las economías mixtas. En los mercados competitivos en equilibrio parcial, la incidencia de un impuesto (es decir si lo paga el consumidor o el productor) depende de la elasticidad precio de la oferta y de la demanda. Un impuesto sobre el consumo de bienes no es pagado por los consumidores si la curva de demanda es perfectamente elástica o por los productores si la curva de oferta es perfectamente elástica. Y viceversa. La incidencia de un impuesto sobre los factores de producción (capital o trabajo) en un mercado competitivo depende también de la elasticidad de la oferta y la demanda por el factor.
La tributación puede tener costos económicos y provocar la llamada “pérdida irrecuperable de eficiencia”. Esta proviene de eventuales distorsiones en los incentivos de los productores (incitándolos a producir menos y disminuyendo el excedente del productor) y los consumidores (incitándolos a comprar menos y disminuyendo el excedente del consumidor), cuya magnitud dependerá de las elasticidades precio de la oferta y de la demanda de los bienes ante el establecimiento de impuestos, es decir de la magnitud del llamado “efecto sustitución”. El efecto de cualquier impuesto puede ser descompuesto entre un efecto ingreso y un efecto sustitución. Mientras mayor es el efecto sustitución provocado por los impuestos, mayor es la pérdida de eficiencia. Existe un efecto ingreso (las personas sustraen a sus ingresos los impuestos que han debido pagar) asociado a los impuestos de cuantía fija (es decir un impuesto que los individuos pagan independientemente de lo que hacen o de sus habilidades, de sus ingresos, su trabajo, su consumo o su ahorro), pero no un efecto sustitución. Por eso se postula que el impuesto óptimo es el de cuantía fija per cápita, pues por construcción no puede “distorsionar” la asignación de recursos. El problema es que pagarían lo mismo muy ricos y muy pobres, contraviniendo el principio de equidad vertical. Los impuestos indirectos provocan pocas modificaciones en la conducta y pocos efectos de sustitución, mientras los impuestos directos a los ingresos del capital y el trabajo podrían, si son de magnitud elevada, disminuir la oferta de ahorro y la oferta de trabajo.
Existe, por otro lado, un conjunto de impuestos que no sólo no dañan la asignación eficiente de los recursos sino que la incrementan. Este es especialmente el caso de los impuestos correctores de externalidades negativas, que internalizan dichos efectos externos de las transacciones, es decir transforman en costo privado el costo social en que incurren en sus actividades entes privados. Los impuestos sobre actividades que provocan daño directo a la salud (tabaco, alcohol) o que son contaminantes y los que se aplican a la extracción de recursos naturales corresponden a esta categoría. Para que cumplan con sus fines, estos impuestos deben no tener una lógica esencialmente recaudatoria, por lo que se debe evaluar siempre sus costos (especialmente los administrativos) y sus beneficios, habida cuenta de la dificultad de cuantificar las externalidades.
Las utilidades extraordinarias por extracción de recursos naturales con alta demanda y oferta limitada y las ganancias monopólicas no tienen justificación económica desde el punto de vista de la eficiencia. Su tributación no afecta la inversión y el bienestar. En el caso de la renta económica proveniente de la explotación de recursos naturales, la tradición neoclásica no niega que el cobro de impuestos adicionales sobre ella simplemente no cambia la conducta de los inversores. La razón es la siguiente: esta renta se define como los pagos en exceso a un factor de producción respecto a lo que se requeriría para obtener la oferta de ese factor. Ocurre con frecuencia con las tierras más fértiles (es el ejemplo clásico tratado por David Ricardo en 1817), con las localizaciones más demandadas en las ciudades o con las materias primas de alta demanda y oferta limitada, como los productos mineros, es decir bienes no reproducibles y no sustituibles. La renta aparece cuando hay diferencias de productividad y escasez del factor de producción o del recurso. Mientras más escaso sea un bien de oferta rígida y mayor su demanda, más alta será la renta económica que se obtiene de su puesta en el mercado. La única pregunta pertinente respecto al excedente originado no ya en la actividad empresarial, como es el caso de la utilidad, sino en diferencias de costos de producción por dotaciones naturales o por tratarse de bienes no reproductibles, es quién se apropia de ella y en qué proporciones. Es el caso del arbitraje en la apropiación de la renta entre los dueños del territorio en el que existe el recurso natural (en muchos casos la nación) o quienes lo explotan. Es una discusión eminentemente política (quién se beneficia de un recurso no producido) y no estrictamente económica (su resultado no altera los niveles de inversión y producción).
En el caso de la magnitud de los desincentivos a la oferta de trabajo provocada por la tributación de los ingresos, existe una amplia controversia analítica y empírica. Analíticamente, opera no solo el “efecto sustitución” (incentivos) sino también el “efecto ingreso”: cuando la presión fiscal aumenta, los contribuyentes de más ingresos ven disminuidos sus incentivos a trabajar, pero pueden igualmente querer evitar que sus ingresos disminuyan de manera importante y por tanto trabajar más. Los estudios empíricos confirman que los trabajadores secundarios en las familias son mucho más sensibles a cambios en las tasas del impuesto a la renta que los trabajadores primarios que aseguran el ingreso familiar básico. Aunque siempre las conclusiones en este tema son polémicas, Thomas Piketty afirmaba ya en 1997 que
“el estado actual de los conocimientos disponibles respecto de las elasticidades de la oferta de trabajo sugieren que la atención tradicionalmente acordada a los efectos desincentivantes sobre los altos ingresos es totalmente excesiva y no permite un análisis global de los límites alcanzados o no por los sistemas modernos de redistribución”.
Ningún estudio ha mostrado de manera concluyente que los poseedores de capital disminuyan su actividad cuando los impuestos que los afectan aumentan: la elasticidad de la oferta de trabajo para los muy altos ingresos en presencia de aumentos tributarios es nula o baja (Atkinson et.al., 2011). En algunos casos, para resarcirse de los menores ingresos aumentan su actividad.En lo que respecta al vínculo entre tributación y ahorro, analíticamente una vez que operan diversos efectos de signo diverso, se supone por los que las defienden que rebajas tributarias a la renta incrementan la tasa de retorno de la inversión después de impuestos y debieran estimular el ahorro y el crecimiento. Pero los estudios de la OCDE sobre los vínculos entre tratamiento tributario y nivel global de ahorro, concluyen que no hay evidencia clara de efectos tributarios significativos sobre el ahorro global y sólo existen efectos sobre su composición. Así, cuando existen costos en eficiencia asignativa de la tributación, las evaluaciones existentes indican que son de escasa magnitud y que estos son al menos en parte compensados por los incrementos en dicha eficiencia por los gastos en infraestructuras y capacidades humanas que financian. Cuando se trata de redistribuciones que no inciden directamente en la empresa, los costos de eficiencia asignativa son tanto menores como adecuados son los sistemas de recaudación tributaria para minimizar las distorsiones en los incentivos, así como capaces son las agencias públicas de prestar sus servicios al mínimo costo.
La tributación progresiva
¿Cuán progresivo debe entonces ser el impuesto? La respuesta es políticamente controversial y dependerá de cómo modifica su conducta el contribuyente de mayores ingresos ante altas tasas de impuestos a la renta, qué financia el impuesto y cuanto se valora socialmente que una unidad de ingreso esté en manos de una familia de bajos ingresos o bien en manos de una familia de altos ingresos. Peter Diamond y Emmanuel Saez (2011) calculan que los ingresos muy altos deben estar sujetos a tasas marginales de impuesto crecientes y a tasas mayores que las actuales en la mayoría de los países: mencionan un rango “óptimo” -que no provoca distorsiones asignativas por cambios relevantes en su conducta- de 48% a 76% en la tasa que debe aplicarse al tramo superior de ingresos. Esta es la razón por la cual diversos economistas sostienen el fundamento económico del aumento en las tasas del impuesto marginal a la renta hasta los mencionados niveles, junto a auditorías fiscales suficientes. A su vez, Choudhary et al. (2024) calculan que una participación del 50 % de los impuestos directos sobre el total de la recaudación es óptima para minimizar las brechas de prosperidad.
Por su parte, junto al impuesto al consumo y al impuesto a la renta, el impuesto a las utilidades del capital debe contribuir a cubrir los gastos en bienes públicos que concurren a la formación de esas utilidades (el orden público, las infraestructuras y las capacidades humanas que existen gracias a la capacitación, la educación y la salud públicamente financiadas). A su vez, esa tributación debe considerar el estímulo a la reinversión, pues en palabras de Alain Lipietz (2003):
“a un empresario que viviera en sandalias y tenida sencilla y no consumiera nunca el dinero que gana, reinvirtiéndolo en su totalidad para crear empleos, desde el momento en que respeta la legislación social y ambiental, no se ve no se ve por qué se debiera hacerle pagar un impuesto sobre este dinero que consagra a los demás”.
El impuesto a la riqueza tiene, por su parte, un fundamento económico y no solo redistributivo. El postulado de la “remuneración de los factores de producción de acuerdo a su productividad marginal”, entendido como justa retribución al aporte de cada cuál medido en el marco de funciones de producción, se enfrenta a la imposibilidad de concebir el mencionado aporte de cada “factor de producción” separadamente. El proceso productivo y sus resultados resultan ser así una combinación no necesariamente cuantificable de acuerdo a sus componentes particulares. Lo propio ocurre con los cálculos de desagregación de los componentes del crecimiento macroeconómico, que atribuyen a un factor residual indeterminado, normalmente asociado por defecto al progreso técnico, la parte no explicada por la acumulación cuantitativa de factores del crecimiento. En palabras de René Passet (2000):
“Pese a su denominación (el ingreso ‘tecnológico’) no está vinculado al capital técnico, sino a la propia organización del proceso de producción, es decir a la inversión intelectual y a la información. Depende pues de este patrimonio universal cuyos frutos, que no son imputables a uno u otro factor productivo, deben distribuirse en realidad entre el conjunto de la colectividad”.
A su vez, establecer impuestos a los aumentos de riqueza, el ejemplo más reciente y notorio es el de los dueños de las plataformas tecnológicas, como propone Thomas Piketty (2024) no provocarían necesariamente un daño a la inversión futura y tendría amplios beneficios de desconcentración económica y/o de disminución de la deuda pública. Se pregunta el economista francés: ¿cómo harían los millonarios para pagar un impuesto de, por ejemplo, un 10% sobre el enriquecimiento?:
“si los beneficios obtenidos en el año no son suficientes, entonces tendrán que vender una parte de sus acciones, digamos el 10% de su cartera. Si esto presenta un problema para encontrar un comprador, entonces el Estado puede perfectamente aceptar estos títulos como pago de impuestos. Si es necesario, luego pondrá a la venta estos títulos utilizando el procedimiento que prefiera, por ejemplo, permitiendo a los empleados adquirir esas acciones, lo que aumentaría su participación en las empresas. En cualquier caso, la deuda pública neta se reducirá en esa misma proporción” .
El impuesto a la riqueza suele acompañarse de la tributación a las herencias por las mismas razones (Scheuer y Slemrod, 2021) y por su ausencia de legitimidad y vínculo con incentivos a un mayor rendimiento: heredar un activo no es equivalente a tener competencias que optimicen su uso. Gabriel Zucman (2024) concluye que:
“La tributación progresiva es un pilar fundamental de las sociedades democráticas. Un sistema fiscal progresivo refuerza la cohesión social y la confianza en que los gobiernos trabajan por el bien común. Es esencial para financiar los bienes y servicios públicos —como la educación, la atención sanitaria y la infraestructura— que son motores del crecimiento económico. Los cambios en la progresividad fiscal han sido históricamente un factor determinante en la evolución de la concentración de ingresos y de la riqueza. Gracias a investigaciones realizadas en los últimos años, ahora existe evidencia clara de que los sistemas fiscales contemporáneos, lejos de ser progresivos, no gravan de manera efectiva a las personas con patrimonios más elevados. Estos estudios muestran que, considerando todos los impuestos, los individuos de patrimonio ultra-alto tienden a pagar menos impuestos en proporción a sus ingresos que otros grupos sociales, independientemente de las particularidades del diseño impositivo y de las prácticas de recaudación de cada país. Esta regresividad se deriva de la incapacidad de los impuestos sobre la renta —que en teoría son el principal instrumento de progresividad fiscal— para gravar eficazmente a quienes tienen patrimonios excepcionalmente elevados. Esta falla priva a los gobiernos de sumas sustanciales de ingresos fiscales y contribuye a concentrar las ganancias de la globalización en un número relativamente reducido de manos, lo que socava la sostenibilidad social de la integración económica global.”
La evidencia sobre tributos y crecimiento
Además de diversas evaluaciones previas, Kawano et al. (2025) concluyen que, considerando distintas decisiones metodológicas que afectan las conclusiones sobre el efecto de la política tributaria en el crecimiento económico y utilizando datos de panel de varios países, no existe respaldo convincente para la afirmación de que los cambios en las tasas impositivas tienen un impacto estadísticamente robusto sobre el ingreso nacional en el mediano plazo. Su estimación causal del efecto del primer cambio tributario tampoco arroja un efecto estadísticamente significativo de los impuestos sobre el crecimiento económico. A su vez, luego de identificar todas las experiencias de reducciones fiscales importantes para los grupos más ricos de la población en 18 países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) entre 1965 y 2015, Hope y Limberg (2022) encuentran que los recortes de impuestos conducen a una mayor desigualdad de ingresos tanto a corto como a mediano plazo y que esas reformas no tienen ningún efecto significativo sobre el crecimiento económico ni sobre el desempleo.
Ostry, Berg y Tsangarides (2014) hallaron, además, que menores niveles de desigualdad -que pueden provenir de redistribuciones a través de los sistemas de impuestos y transferencias- se asocian con un crecimiento más rápido y duradero. Al concentrarse el ingreso en grupos de alta propensión al ahorro, la desigualdad puede reducir la demanda interna de bienes y servicios, frenando la inversión y la expansión productiva. La duración de los ciclos de expansión es menor cuando la desigualdad es más alta.
Así, más impuestos no necesariamente afectan el crecimiento, sino que pueden incentivarlo, pues depende del tipo de impuestos y en qué se gastan. Algunos no modifican o muy poco la conducta de los agentes económicos (como el IVA y los impuestos indirectos) y otros lo hacen en cierta magnitud (como impuestos marginales muy altos a los ingresos del capital y del trabajo), afectando eventualmente los incentivos al ahorro y al trabajo. El tema es su magnitud, que no es inexistente, pero suele ser baja y debe ser puesta en una lógica de costo-beneficio. El impacto neto de los impuestos depende del uso que se dé a las nuevas recaudaciones tributarias: si se gastan primordialmente en innovación, infraestructuras, salud y educación, contribuirán al crecimiento en una magnitud mayor que el costo en crecimiento que pudieran tener los impuestos con los que se financian.
La ortodoxia liberal señala que el impuesto patrimonial afecta el crecimiento, lo que se suma al poder político de los dueños de altos patrimonios para mantener bajo este tipo de tributación en muchos países, o disminuirlo cuando ha sido establecido. Por ejemplo, los impuestos sobre la propiedad en América Latina son muy inferiores al promedio mundial, a pesar de que el 86% de la riqueza de las personas está concentrada en bienes raíces en el continente, según datos del Banco Mundial. Los impuestos a la propiedad representan el 2% de los ingresos fiscales, muy por debajo de América del Norte, donde este tipo de impuesto recauda el 13% de esos ingresos. Las tasas impositivas latinoamericanas son similares a las de Estados Unidos, pero con una valoración de la propiedad inferior por parte del Estado, la que oscila entre el 10 y el 40% del valor de mercado. Esto no tiene justificación económica y simplemente refleja situaciones de poder: el patrimonio inmobiliario no contribuye mayormente al dinamismo económico y a la innovación, no genera sinergias positivas con otros sectores productivos estratégicos ni aumenta las capacidades humanas. Reformar los sistemas tributarios en América Latina para darle mayor preponderancia a los impuestos a la propiedad mejoraría proporcionalmente la equidad en la recaudación frente a los impuestos al consumo y generaría espacio fiscal para las políticas de innovación e inversión en infraestructura y en fortalecimiento de capacidades. Este tipo de tributación no cambia mayormente los comportamientos de trabajo y ahorro y se puede realizar con cargas administrativas relativamente simples con ayuda de las variadas tecnologías de la información. Por naturaleza, la propiedad inmobiliaria es un activo fijo y fácilmente identificable, y, por ende, menos susceptible a la evasión. Esto supondría invertir en capacidad administrativa y realizar tasaciones adecuadas para asegurar la progresividad, incluyendo mecanismos de autoevaluación por los propietarios sujetas a opción de compra por terceros. Una mejor actualización del valor de mercado se puede hacer sin afectar a las personas de menos ingresos en un marco de exención de las propiedades de menor valor. Asó, no hay razones “técnicas” para no cambiar la tributación del patrimonio inmobiliario en América Latina, que además de ser progresivo no afecta mayormente al crecimiento.
Cabe además considerar que aquellos gastos públicos que cubren desempleo y enfermedades y la vida en la vejez tienden a aumentar la disposición a arriesgar e innovar en la vida activa, y que los gastos en redistribución progresiva de ingresos aumentan la cohesión social, lo que en ambos casos estimula el crecimiento. Y que el argumento de que las recaudaciones tributarias van a alimentar burocracias o gastos no transparentes no aplica por definición a las transferencias de ingresos que llegan directamente a los usuarios.
En suma, las economías más dinámicas han sido aquellas con tributos menos desincentivadores y más gastos públicos que contribuyen al crecimiento, especialmente en infraestructura, investigación y desarrollo y capacidades humanas, y no aquellas con Estados de menor peso en la economía. Incluso la aplicación de tributos considerados desincentivadores, como altos impuestos a la renta y al patrimonio, no se tradujo en la historia del siglo XX en un impacto sustancial de menor crecimiento, sino al revés.
La afirmación que los impuestos per se hieren el desempeño económico no tiene base empírica que la sustente. Ya Vito Tanzi y Howell Zee señalaban en 2001:
“la conclusión general que se puede extraer es que la evidencia empírica sobre la relación entre tributación y crecimiento es mucho más débil que lo que la teoría hubiera llevado a uno a esperar...Más importante que el nivel de imposición en sí mismo es cómo se utilizan los ingresos. Dada la complejidad del proceso de desarrollo, es poco probable que el concepto de un nivel óptimo de tributación vinculado de manera sólida a las diferentes etapas del desarrollo económico pueda derivarse de manera significativa para cualquier país“.
Los razonamientos anteriores no implican que todo gasto público se justifica ni que todo impuesto está exento de efectos desincentivadores sobre la actividad económica. El impacto combinado depende del uso que se dé a los recursos tributarios: si se gastan primordialmente en infraestructuras y capacidades humanas, contribuyen al crecimiento en una magnitud mayor que el costo de desincentivo de la actividad que pudieran tener los impuestos con los que se financian, y ese caso se justifican desde el punto de vista del bienestar agregado.
4. La cuestión distributiva en las economías mixtas
La evolución de la desigualdad
A pesar de la amplia mejoría general de las condiciones de vida en el último siglo y medio, la distribución del ingreso es en lo que va de siglo XXI más desigual que en 1870 (DeLong, 2022). Después de una etapa de cierta disminución de la desigualdad de patrimonios e ingresos en las economías industrializadas en el siglo XX y la posguerra al emerger Estados de bienestar y sistemas de redistribución en medio de un fuerte dinamismo económico, se produjo una primera fase de aceleración de la concentración de la riqueza desde 1980 hasta los primeros años de la década de 2010, con grandes fortunas amasadas principalmente en las finanzas. En la segunda fase las megafortunas provienen en gran parte de los cuasi-monopolios tecnológicos. La emergencia de las grandes empresas tecnológicas ha permitido a sus dueños enriquecerse de manera sustancial por los llamados "efectos de red": los consumidores adquieren bienes y servicios tecnológicos a algunas empresas y no a otras porque muchas otras personas ya lo hacen, lo que aumenta sus economías de escala y sus utilidades de monopolio gracias a los efectos de red. En particular, la concentración del capital se alimenta de la renta obtenida de la información gratuita almacenada masivamente en la "nube" por las grandes empresas del "capitalismo de plataformas" de carácter digital, de enorme expansión reciente.
La desigualdad de ingresos ha aumentado considerablemente tanto en el mundo anglosajón como en Rusia, China e India, mientras se ha mantenido en niveles elevados en las regiones más desiguales del mundo, especialmente en Sudáfrica, Brasil y Medio Oriente, según los datos de World Inequality Data Base. Se presentan en la actualidad dos fuerzas subyacentes que explican los incrementos de la desigualdad en los tiempos de la globalización posteriores a 1980. La primera es la explosión de los muy altos ingresos del capital y la segunda el aumento de la desigualdad salarial (los salarios representan la mayor parte del ingreso de los hogares en los adultos en edad activa) por el fuerte incremento de la remuneración de los altos ejecutivos de las grandes empresas, muchas veces remunerados según el resultado de corto plazo en la obtención de utilidades y de valor para el accionista. Los asalariados de mayor calificación se han beneficiado más de los cambios tecnológicos y de la organización productiva que los de baja calificación. Las reformas regulatorias tendientes al aumento de la competencia y a la flexibilización de los mercados de trabajo, incluyendo la ampliación del trabajo parcial y de los horarios adaptables, han aumentado la productividad e insertado más personas en el empleo (especialmente mujeres y trabajadores de bajos salarios), pero con el resultado de una mayor desigualdad salarial. En las economías mixtas, los individuos pueden recibir una remuneración de su trabajo a través de salarios o del capital que eventualmente poseen y que genera intereses, dividendos o rentas. De acuerdo a Branko Milanovic (2025):
"La mayoría de las personas (y, por tanto, de los hogares) no percibe ingresos de capital. Más de la mitad de los hogares en las economías occidentales avanzadas no recibe ningún ingreso procedente de activos financieros. En segundo lugar, quienes se sitúan en la cúspide de la distribución de ingresos de capital obtienen rentas de capital muy, muy elevadas...Los activos financieros y productivos del mundo están en manos del 15 % de sus habitantes...Incluso si incluimos los ingresos procedentes de los ahorros obligatorios que se convierten en patrimonio de pensión, entre la mitad y casi el 90 % de la población en los países ricos carece de capital financiero. Ese porcentaje supera el 90 %, o incluso el 95 %, en los países menos desarrollados...Lo que ha ocurrido no es que los ingresos de capital hayan “derramado” hacia abajo, sino que los ingresos laborales han “goteado” hacia arriba y, al combinarse con las grandes fortunas —preexistentes o recién creadas—, han dado lugar, en la cúspide, a una nueva clase cuya riqueza proviene tanto del trabajo como del capital...En lo que respecta a la propiedad del capital, el nuevo capitalismo no ha derribado de manera significativa la barrera erigida por el capitalismo clásico: recibir ingresos de capital es un privilegio de unos pocos, y ese privilegio está extraordinariamente concentrado incluso entre quienes perciben ingresos de capital distintos de cero."
Los grupos de alto patrimonio e ingresos están compuestos en la actualidad, además de los capitalistas, por personas que, simultáneamente, figuran entre los capitalistas más ricos y entre los trabajadores mejor pagados. Pueden ser directores ejecutivos del sector financiero, ingenieros, médicos, desarrolladores de software que perciben altos salarios y, al mismo tiempo, poseen un patrimonio financiero que genera ingresos de capital lo bastante altos como para situarlos en la cima de la distribución de los ingresos de capital. Ese dinero lo habrán heredado, o bien lo habrán ahorrado a partir de sus elevados salarios. El contraste de los dos países más poblados del mundo es paradojal en esta materia. En la India capitalista, un 97 % de la población no tiene ningún ingreso de capital, mientras en China, nominalmente socialista, cerca de la mitad de su población recibe algún ingreso de capital, pues muchos ahorros de los asalariados, que han visto aumentar de manera sustancial sus ingresos en las últimas cuatro décadas, se han invertido en mercados de capitales. Esto es proporcionalmente mayor que en Estados Unidos, donde el 40 % de los hogares percibe ingresos de la propiedad o que en Alemania con 36%, Dinamarca con 31 % o Reino Unido con 21%. Chile es un caso bastante extremo. Solo el 20 % de los hogares chilenos no recibe ningún ingreso de la propiedad. Pero el 79 % obtiene cantidades ínfimas (menos de 100 dólares per cápita al año) procedentes del sistema chileno de pensiones de capitalización individual. Solo el 1 % de los hogares chilenos concentra prácticamente todos los ingresos de capital del país. En la mayoría de los países, los ingresos de pensiones privadas no suponen gran diferencia o bien los sistemas de pensiones privadas son muy reducidos o no existen.
Las empresas determinan la distribución de sus ingresos recibidos por ventas (y eventualmente por ganancias financieras y de capital) -descontando los costos de los insumos utilizados en la producción y del crédito- cuando retribuyen la fuerza de trabajo bajo la forma de salarios y obtienen un excedente que remunera su capital invertido, de lo que resulta una distribución factorial o "primaria" del ingreso. Si la estructura distributiva de los ingresos primarios, que se conforma en el proceso de remuneración del capital y del trabajo en las empresas, no es considerada satisfactoria por el sistema social y político, habrá políticas de intervención en la distribución salario-ganancia a nivel de la empresa y/o políticas de redistribución a través de sistemas de impuestos-transferencias, los que varían de país a país (las magnitudes en los países de altos ingresos se reseñan en Blanchet, Chancel & Gethin, 2022).
Así, una de las intervenciones estatales de mayor envergadura en las economías mixtas es la que fija las normas de la relación salarial y el conjunto de reglas de uso de la fuerza de trabajo, y que a la vez organiza la cobertura de riesgos de accidentes, enfermedad, desempleo y jubilización sin ingresos. En las economías mixtas de posguerra, esto incluyó en diversas partes la generalización de la negociación colectiva con organizaciones sindicales de las condiciones de trabajo y su remuneración, junto a la educación y formación continua y el acceso a atenciones de salud y a pensiones en la vejez. Desde los años 1980 en adelante, en las economías de altos ingresos ha habido relajaciones de esas reglas y una mayor flexibiización de la contratación de la fuerza de trabajo (que siempre ha existido con mayor intensidad en Estados Unidos, país que, dicho sea de paso, abolió la esclavitud solo al precio de una guerra civil en 1861-65) y de los ahorros individuales para las pensiones, mientras en las economías periféricas la informalidad sigue siendo dominante, por lo que la cobertura de la legislación laboral y de seguridad social es más limitada. La participación de los salarios en el ingreso nacional no es constante. Desde la década de 1980, en muchas economías avanzadas se observa una disminución de la participación salarial, atribuida a una combinación de automatización, deslocalización, debilitamiento sindical y mayor concentración empresarial. En algunos países esta tendencia se ha estabilizado parcialmente desde mediados de la década de 2010, aunque existen diferencias importantes entre sectores y economías.
El problema planteado es el del acceso diferenciado al bienestar, a los bienes y servicios disponibles, a los ingresos y a las posiciones sociales que constituyen o no situaciones de desigualdad no justificada en el reparto de los ingresos monetarios generados en el proceso de producción y en los intercambios. Los economistas de orientación liberal sostienen que la desigualdad económica no es un problema en tanto crearía incentivos al crecimiento y la acumulación de capital, lo que terminaría por mejorar la situación de todo el mundo, incluyendo los más pobres. La visión neoclásica postula que la desigualdad de ingresos proviene básicamente de las diferencias de productividad individual, y que reducirlas de manera distinta que fortalecer las oportunidades educativas disminuiría los incentivos a trabajar y ahorrar, con la consecuencia de limitar el bienestar agregado. Admite que las desigualdades de dotaciones de recursos se pueden corregir, pero que debiera hacerse ("segundo principio de la economía del bienestar") cambiando esas dotaciones sin alterar la asignación de recursos recurrente a través del mercado. Para la visión utilitarista, adoptada por la economía neoclásica, lo justo es la maximización de la utilidad para el mayor número de personas, sin consideraciones distributivas.
Para autores como Branko Milanovic (2024) hoy, como en el siglo XIX, la desigualdad vuelve a definir a la economía política: "el estudio de la desigualdad es cíclico; surge cuando la sociedad lo exige". Milanovic concluye que la desigualdad nunca fue un tema puramente económico y siempre ha sido una cuestión política, filosófica y moral, guiada por el contexto histórico. Advierte que el capitalismo actual vuelve a parecerse al del siglo XIX en materia de concentración de poder económico, élites cerradas y baja movilidad. Sostiene que
"mientras la economía dominante no abandone su visión reduccionista de la naturaleza humana y su olvido de las clases, no tendrá casi nada significativo que decir sobre las desigualdades dentro de las sociedades"
La distribución final de los ingresos resulta de la consideración del conjunto de los flujos de impuestos y aportes derivados de las regulaciones públicas vinculadas a la remuneración del capital y el trabajo y de las transferencias a que dan lugar. Estas son fruto de decisiones del sistema político, con frecuencia orientadas a aumentar los ingresos de los peor situados en la escala distributiva y hacer recaer las cargas tributarias según los principios de equidad y progresividad. Estos son los llamados procesos de “redistribución pura” (Piketty, 1997). Además, existen las políticas de tipo directamente redistributivo desde los sistemas de impuestos-transferencias (ayudas a las personas más pobres, asignaciones familiares, ingresos de sustitución por desempleo, enfermedad y vejez). En ocasiones, como en la política laboral francesa y alemana, se subsidian los aportes patronales a la seguridad social para disminuir el costo de contratación del empleo no calificado. En algunos casos se complementan con políticas de ingresos mínimos, compuestos por el salario de equilibrio de mercado y un complemento financiado fiscalmente para alcanzar el nivel del ingreso mínimo definido socialmente (directamente o a través de "impuestos negativos").
En esta lógica, incluso la redistribución incondicional de ingresos ha ganado espacio en la discusión pública con propuestas de establecimiento de “ingresos mínimos de ciudadanía” entregados a toda o parte de la población y financiados por impuestos. Un ejemplo de larga data es el mecanismo de Alaska, que otorga anualmente desde 1982 un "dividendo" de unos mil dólares a cada ciudadano en la actualidad (619 mil) que proviene del 25% de las regalías que las empresas petroleras pagan al estado federado como propietario del recurso por el derecho de extraerlo.
La “redistribución eficiente” corresponde a situaciones en las que las condiciones en que funcionan los mercados (con efectos externos y mercados incompletos) justifican intervenciones en el proceso de asignación de recursos con el objeto de, en el lenguaje neoclásico, mejorar la "eficiencia paretiana", con consecuencias distributivas al crear ingresos de reemplazo en situaciones de enfermedad, desempleo o vejez sin ingresos y al proveer el gobierno bienes que los mercados no pueden proveer (los "bienes públicos" sin costo marginal y sin posibilidad de impedir el acceso a su consumo). Aunque la provisión de bienes públicos en infraestructura suele beneficiar a los más ricos por su mayor intensidad de uso de los mismos (los más pobres circulan menos por las carreteras o los aeropuertos), en cambio los bienes públicos urbanos suelen beneficiar más a los más pobres, pues no disponen de sustitutos privados de esos bienes a precios abordables (seguridad, parques, plazas, equipamientos deportivos y culturales). Por su parte, las políticas de aseguramiento frente a los riesgos tienen, por construcción, un efecto redistributivo de ingresos desde todos los cotizantes hacia los que sufren los eventos cubiertos. Esta redistribución se produce desde los que tienen una menor probabilidad de ocurrencia de situaciones de enfermedad, desempleo y vejez sin ingresos a los de mayor probabilidad de ocurrencia. A las políticas de gasto público en capacidades humanas (educación, formación continua, salud) que inciden en la calificación de la fuerza de trabajo, se agregan las que intervienen con salarios mínimos y/o normas de negociación colectiva de los salarios y de reajustabilidad según inflación.
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La medición de la desigualdad
Usualmente se mide la desigualdad a partir de las estimaciones de los ingresos de los hogares o el ingreso promedio por persona miembro del hogar que se registran en encuestas. Estas son la base de recolección de la información para diagnosticar los niveles de ingreso y sus perfiles distributivos, pero presentan dificultades de subdeclaración, especialmente de los ingresos más altos, mientras en ocasiones los diversos organismos y autores que las utilizan mantienen diferencias de criterios en la armonización con las cuentas nacionales, la imputación de la propiedad de vivienda como un flujo de ingresos o en la valoración de los consumos de los diferentes tipos de miembros del hogar, lo que da lugar a estimaciones con algunas diferencias. A partir de las encuestas de ingresos se calcula el coeficiente de Gini como indicador de concentración más usual. Este está basado en la comparación de las proporciones acumuladas de la población o los hogares con las proporciones acumuladas del ingreso que reciben, de rango 0 para una perfecta igualdad entre todos los componentes de la población hasta 1 en caso de concentración del ingreso total en un solo individuo o familia.
No obstante, el coeficiente de Gini da lugar a una cifra de desigualdad de ingresos que no refleja necesariamente lo que ocurre entre los grupos polares de ingresos. Con un mismo valor de este coeficiente, la relación entre el 10% más rico y el 10% más pobre de la población puede variar por un factor de 12, o bien el ingreso del 1% más rico por un factor superior a 16 (Osberg, 2017). Por ejemplo, si el 50% de la población no tiene ingresos y la otra mitad tiene individualmente los mismos ingresos, el coeficiente de Gini será de 0,5. Se encontrará el mismo resultado con una distribución menos desigual, por ejemplo con un 75% de la población que obtiene el 25% de los ingresos de manera igualitaria y con el 25% restante de la población que obtiene del mismo modo el 75% restante del ingreso. Así, el coeficiente de Gini no diferencia entre una desigualdad entre los bajos ingresos y una desigualdad entre los altos ingresos.
Por ello se recurre a coeficientes entre grupos a partir de las encuestas de ingresos que determinan la participación de fractiles en el total. El índice de Palma (2016) registra la relación de ingresos promedio del 10% más rico y del 40% de menos ingresos, a partir de la observación según la cual se produce una participación relativamente estable en el ingreso total del 50% intermedio de la distribución en la mayoría de los países del mundo que realizan encuestas de ingresos de los hogares. Una igualdad de los ingresos promedio del 10% y del 40% da lugar a un coeficiente de 0.25, mientras los aumentos hacia valores superiores reflejan una desigualdad creciente de ingresos entre estos grupos de la distribución. El índice de Palma, también medido para un grupo de países por la OCDE, muestra un registro de 1,8 en Estados Unidos, mientras catorce países europeos presentaron uno igual o inferior a uno, siendo Eslovaquia el país menos desigual con un índice de Palma de 0,7. Siempre según los datos de la OCDE, con un mismo coeficiente de Gini, Grecia tiene un índice de Palma de 1.2 y Bélgica uno de 0.9, mientras en la misma situación México tiene un índice de Palma de 1.9 y Estados Unidos uno de 1.8. A su vez, con un mismo índice de Palma, Grecia tiene un Gini de 0.26 y Corea del Sur uno de 0.32.
Por su parte, el Banco Mundial publica también el dato de concentración del ingreso en el 10% más rico para todos los países con encuestas de ingreso o de consumo.
La medición de desigualdad más amplia en esta lógica es la realizada por los autores que han inspirado el World Inequality Lab, como Thomas Piketty. Utilizan el criterio de concentración del ingreso antes de impuestos en el 1% y el 10% más rico de la distribución y según la relación de ingresos promedio del 10% más rico y del 50% de menos ingresos. Para ello buscan subsanar la subdeclaración de estos estratos en las encuestas y recurren a los datos de distribución de los pagos de impuesto a la renta de los distintos países en que están disponibles y los combina con los extraídos de las encuestas nacionales de ingresos y las cuentas nacionales. Asimismo, se ha introducido recientemente la idea de calcular "cuentas nacionales distributivas", para medir a quién beneficia el crecimiento del ingreso nacional —el PIB menos la depreciación del capital más los ingresos netos desde el exterior, es decir, la suma del ingreso del trabajo y del capital de los residentes— por niveles de ingreso y género, lo que enriquece sustancialmente la formulación original del PIB. Thomas Piketty, Emmanuel Saez y Gabriel Zucman (2018) estimaron para Estados Unidos que en la etapa de aceleración de la globalización desde 1980 (y hasta 2014), el ingreso nacional real antes de impuestos promedio por adulto se incrementó en 60%, pero se estancó para el 50% de menores ingresos, creció en cerca de 40% para la clase media (los adultos entre la mediana y el percentil 90) y aumentó sustancialmente en la parte alta de la distribución, es decir, en 121% para el 10%, en 204% para el 1% y en 636% para el 0.001% de más altos ingresos. El trabajo de los independientes, por su parte, es remunerado de modo aún más desigual que el de los asalariados, lo que también ha contribuido a incrementar la desigualdad global de ingresos.
A su vez, el Banco Mundial define desde 2013 la existencia de una "prosperidad compartida" cuando se produce un crecimiento de los ingresos del 40% más pobre y una prima de prosperidad compartida como la diferencia en las tasas de crecimiento entre el 40% más pobre y el promedio de la población. La edición de 2024 de la Base de Datos Global de Prosperidad Compartida incluye 88 economías, es decir al 56% de la población mundial, permite afirmar que hay países con una "prima de desigualdad" en su reciente evolución, pues el 40% de menos ingresos ha visto que los suyos crecen menos que el aumento total de los ingresos. Entre los de más altos ingresos se cuenta en la regresión a Australia, Suiza, Finlandia, Luxemburgo, Malta, Noruega y Suecia, aunque sus niveles de desigualdad son relativamente bajos. Entre los de menos ingresos y más desiguales destaca la regresión distributiva del 40% en Colombia, Jamaica y El Salvador en América Latina y Gambia en África, continente en el que hay pocos datos. Entre los países que han experimentado una progresión distributiva reciente significativa para el 40% de menos ingresos destacan Filipinas, Georgia, Montenegro, Serbia, República Dominicana, Bolivia y Perú (y con menor intensidad Brasil, Chile, México y Paraguay), y en Africa países como Benin, Burkina Faso, Malawi, Niger, Togo y Zambia.
Para apreciar las relaciones de género en cada país, existe el índice compuesto de desigualdad de género (entre 0 y 1, que pondera indicadores de salud, de disparidad de ingresos y de representación política) que confecciona el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo. Cuando se incluye el trabajo doméstico no remunerado, la brecha salarial de género por hora es mucho mayor de lo que indican las medidas convencionales. Según esta definición, la brecha salarial de género alcanza entre el 40 % y el 50 % en los países ricos, frente al 10 %-20 % que reflejan las estimaciones convencionales (Bothe et al., 2025).
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El conflicto distributivo
La ortodoxia neoclásica procura demostrar que la retribución del trabajo y del capital estaría asociada a su "productividad marginal" individual (lo que produce la última unidad utilizada del factor de producción de que se trate) y que, por tanto, no existe conflicto distributivo colectivo alguno, salvo los que emanan de interferencias eventuales de monopolios de empleadores o trabajadores en los mercados competitivos del trabajo, o bien por reglas públicas que interfieren en los intercambios de mercado. Se presume, en este enfoque, que el libre mercado funciona sin que ninguno de sus participantes esté sujeto a algún tipo de compulsión y que las consideraciones éticas no tienen aplicación a la interacción de mercado bajo condiciones de competencia perfecta, dado que los intercambios o bien son mutuamente satisfactorios o no se producirían.
Así, esta concepción identifica el valor económico con el precio de mercado que emerge de la igualdad entre la utilidad marginal para los consumidores y el costo marginal para los productores. Ese valor depende de las preferencias individuales y, al mismo tiempo, determina los precios que coordinan las decisiones descentralizadas de oferta y demanda. En la teoría neoclásica, cada consumidor asigna valor a los bienes según la satisfacción adicional (utilidad) que le brinda la última unidad consumida. A medida que consume más unidades de un mismo bien, la utilidad marginal disminuye (ley de utilidad marginal decreciente). A su vez, cada productor decide cuánto ofrecer comparando el ingreso que obtendrá por vender una unidad adicional con el costo adicional de producirla. Ese costo marginal suele aumentar a medida que se expande la producción (rendimientos marginales decrecientes a corto plazo). El precio de equilibrio es el punto en que la utilidad marginal de la última unidad para los compradores iguala el costo marginal de los productores. Para los consumidores, el precio mide la disposición a pagar por la última unidad. Para las empresas, el precio cubre exactamente el costo de producir esa unidad (su valor de oportunidad). Si existen mercados competitivos de factores de producción, la retribución del trabajo (salario) y del capital (utilidad, renta o interés) se igualaría a la productividad marginal de cada factor entendido como el aporte adicional al valor del producto total que genera la última unidad de trabajo, capital o tierra empleada. El valor de los bienes se basa en el valor que los consumidores les atribuyen, y la remuneración de los factores deriva del valor que añaden en el margen.
De este modo, el precio que recibiría cada factor de producción en condiciones de competencia se fija en el punto en que su costo marginal (el precio de la última unidad utilizada en el proceso de producción) iguala su ingreso marginal (el valor del producto generado por la última unidad utilizada). Para el productor, contratar una persona o agregar una máquina que le cuesta más que el ingreso adicional que le procura, no tiene sentido. De ahí la idea según la cual los ingresos de los factores provienen de su productividad marginal: cada factor cobra exactamente lo que vale la última unidad de producción que ayuda a generar. Como cada unidad de factor recibe exactamente el ingreso que genera en el límite (su valor de producción marginal), la suma de todos esos pagos agota la renta total de la producción. La empresa acota la producción en el punto en que se iguala el costo por unidad del factor con el ingreso marginal que le aporta.
Este es el enfoque dominante en la economía neoclásica desde Alfred Marshall: en competencia perfecta, cada factor de producción (capital y trabajo) recibe una remuneración igual a su productividad marginal. Si un trabajador adicional agrega X de producto, ese es su salario de equilibrio; lo mismo para una unidad adicional de capital. La distribución surge entonces de la tecnología (la función de producción) y de las cantidades relativas de cada factor, no de relaciones de poder. El enfoque neoclásico ortodoxo postula que cualquier alteración de la remuneración según la productividad marginal introduciría ineficiencias en la asignación de recursos, los que no se orientarían a sus usos más productivos. Por ello, siempre sería preferible no intervenir en los precios que remuneran los factores de producción sino, en el caso de querer mejorar la equidad de la distribución de los ingresos, tendría sentido hacerlo por la vía del aumento de la dotación de recursos de quienes tienen menos, el llamado "segundo teorema de la economía del bienestar".
El postulado básico es que todo estado de asignación eficiente en el sentido de Pareto -aquel que no admite mejoras adicionales sin perjudicar a alguien- puede obtenerse como un equilibrio competitivo que deriva de una economía de mercado con precios y agentes maximizadores, siempre que las preferencias de los consumidores y las tecnologías de producción sean "continuas, convexas y localmente no saciadas" y que la autoridad realice transferencias iniciales de dotaciones (o “repartos de riqueza”) mediante impuestos de suma fija (lump-sum), que no distorsionen los precios relativos aunque sean inequitativos al aplicarse igual para todos, y subsidios, especialmente en educación y acceso al crédito de producción. Así, a quienes tienen juicios de valor explícitos sobre el grado de equidad de la distribución de ingresos o de la "utilidad económica" y se preguntan qué tipo de producción o qué distribución del ingreso es deseable, la economía neoclásica convencional responde que ese es el rol de una u otra “función de bienestar social”, llamadas a incorporar los puntos de vista de la sociedad acerca de los méritos de unos y otros grupos de individuos, es decir la forma en que el bienestar de la sociedad se relaciona con el bienestar de cada uno de sus miembros. Esta formalización permite construir diversas “curvas de indiferencia” –como las de los consumidores frente a distintas combinaciones de consumo de cantidades de un bien en relación a otro bien- respecto a las utilidades de las personas. Si la utilidad de la persona A disminuye, la única manera de conservar la utilidad de toda la sociedad es que la utilidad de la persona B aumente, y vice-versa. El incremento de la utilidad de una persona implica que aumenta el bienestar social si la utilidad de todos los demás permanece constante, lo que es un supuesto muy poco realista.
Los enfoques alternativos sostienen que la distribución depende de las estructuras institucionales, sociales y de acceso a los ingresos del trabajo y del capital en que se desenvuelven los agentes económicos y los individuos y familias en cada etapa histórica de las sociedades. Algunas escuelas no ortodoxas parten por discutir si tiene sentido hablar de una cantidad de capital agregada cuya productividad marginal determina su retribución, o si esa noción es circular y la distribución depende más bien de factores institucionales y de poder que de una función de producción esquemática. En el "debate de Cambridge", los economistas de Cambridge, Reino Unido (Joan Robinson, Piero Sraffa, Luigi Pasinetti, Nicholas Kaldor) refutaron a los economistas de Cambridge, Massachusetts (Paul Samuelson, Robert Solow) al sostener que la teoría neoclásica de la distribución requiere de proposiciones como: "si aumenta la cantidad de capital, su productividad marginal baja y la tasa de ganancia cae", al igual que con otros factores de producción. El problema es cómo se mide la cantidad de capital (el trabajo se puede medir en horas y la tierra se puede medir en hectáreas) si se entiende como un conjunto heterogéneo de máquinas, herramientas e infraestructuras físicas: hay que valorarlas en términos monetarios. Pero, argumentaron los británicos, el valor de un bien de capital depende de la tasa de ganancia (porque su valor es el valor presente de los ingresos futuros que genera, descontados a esa tasa) y la teoría neoclásica quiere usar la "cantidad de capital" para explicar la tasa de ganancia. Este resulta ser un razonamiento circular al usar la tasa de interés/ganancia para medir el capital y luego usar esa medida de capital para determinar la tasa de ganancia. Sraffa y Robinson mostraron, además, que una misma técnica de producción puede ser la más rentable a una tasa de interés baja, dejar de serlo a una tasa intermedia, y volver a ser la más rentable a una tasa de interés más alta. Esto contradice la intuición neoclásica, que asume una relación monótona: a mayor tasa de interés las empresas deberían elegir técnicas que usan menos capital y más trabajo, de forma predecible y en una sola dirección. Pero se puede pasar de una técnica "intensiva en capital" a una "intensiva en trabajo" y volver a la primera, solo cambiando la tasa de interés, proceso llamado reconmutación.
Samuelson (1966) admitió el punto técnico y que la parábola simple de "un capital homogéneo cuya cantidad determina su productividad marginal" no es fácil de sostener. No obstante, la teoría neoclásica de la distribución siguió siendo dominante, por la comodidad de uso de modelos agregados con "una función de producción con un capital homogéneo" (como el de Solow) para propósito empíricos, aunque su fundamento teórico sea cuestionable. Pero para los economistas poskeynesianos esto es insatisfactorio: consideran que el debate demostró que la distribución no puede explicarse solo por "fundamentos técnicos" (tecnología y escasez relativa), sino que depende necesariamente de variables como el poder de negociación en la empresa y las normas sociales.
El debate resurgió a propósito del trabajo de Thomas Piketty (2013) y en sus discusiones sobre las tendencias contemporáneas de la desigualdad. Piketty usa como relación central el coeficiente capital-ingreso (β = K/Y) para postular una relación entre la tasa de retorno del capital que supera la tasa de crecimiento de la economía (la desigualdad r > g) que explica por qué la desigualdad tiende a aumentar. Su argumento depende de tratar "K" (el capital) como una magnitud agregada bien definida, cuya cantidad se relaciona de forma predecible con su tasa de retorno "r" — exactamente el tipo de construcción que el debate de Cambridge puso en duda. Las críticas que vinieron desde la tradición sraffiana/poskeynesiana apuntan a que Piketty agrega activos muy heterogéneos (maquinaria, vivienda, bonos, tierra) en un solo "capital" medido en valor de mercado, lo cual reintroduce el mismo problema de circularidad: el valor de esos activos ya incorpora una tasa de descuento/retorno esperada, así que no es una medida "independiente" que pueda luego explicar esa tasa. Su relación r > g no es una ley técnica inevitable, sino que depende de supuestos sobre elasticidad de sustitución entre capital y trabajo que son precisamente el tipo de supuesto neoclásico cuestionado por el Cambridge británico. Algunos economistas heterodoxos argumentan que gran parte de lo que Piketty mide como "retorno al capital" en realidad refleja rentas (poder de mercado, posición inmobiliaria, herencia) más que una "productividad marginal" propiamente tal, lo que termina siendo un argumento institucional muy en línea con el enfoque de Michal Kalecki, aunque Piketty no lo presente así explícitamente. Los defensores de Piketty responden que, más allá de los tecnicismos del modelo, sus datos empíricos (series históricas muy extensas de riqueza e ingreso) muestran un patrón robusto de concentración de la riqueza, independientemente de qué tan prolijo sea el aparato teórico neoclásico que a veces usa para interpretarlo y que, al reseñar la historia económica del siglo XX e inicios del siglo XXI no se puede sino concluir que el capitalismo contemporáneo tiende a producir desigualdades crecientes, con utilidades empresariales que crecen más rápido que la producción, lo que se traduce en incrementos de la desigualdad de ingresos y activos entre categorías de la población, de no mediar correcciones públicas de gran envergadura. Robert Solow (2014), comentando el trabajo de Piketty, concluye que
"si un pequeño –muy pequeño- grupo de propietarios de riqueza llega a recaudar una parte creciente de la renta nacional, es probable que también domine la sociedad de otras maneras".
La teoría distributiva neoclásica no considera en definitiva una realidad económica fundamental en los mercados de recursos de producción: la generación y la lucha por el reparto del excedente económico –la diferencia entre el costo de producir y el precio de venta en el mercado- varía según las relaciones de poder entre los poseedores de capital y los que viven de su trabajo, determinadas por las condiciones institucionales de las distintas épocas y circunstancias históricas de funcionamiento de las economías y no según la contribución de cada "factor de producción" al resultado de la producción. Por ello diversas escuelas críticas cuestionan la idea de la retribución según la productividad marginal. En palabras de Bernard Guerrien y Sophie Jallais (2008),
“la tarea propia del economista es determinar las consecuencias de los comportamientos cuando se limitan a lo que Adam Smith llama el 'deseo de riqueza'. Tiene por tanto que tomar en cuenta, entre otras cosas, la lucha por el reparto de la ganancia que genera la actividad de los hombres. Lucha que es en ciertos momentos frontal, pero que adopta habitualmente la forma de compromisos entre las fuerzas en presencia. Las leyes, las normas sociales y las costumbres son en parte una consecuencia de esos compromisos. No es posible entender lo que pasa en nuestras sociedades sin tomarlas en cuenta”.
Los enfoques estructuralistas e institucionalistas postulan, en definitiva, que la distribución del ingreso no está determinada por la “productividad marginal de los factores de producción” pues no se puede hacer abstracción del poder de mercado con el que intervienen los distintos agentes en los procesos de determinación de precios de adquisición de recursos de producción y del excedente que resulta de la diferencia entre los costos de producción y los precios de venta. No existe una conexión unívoca entre la remuneración que obtiene cada individuo y el aporte al resultado en tanto recurso de producción, suponiendo que la medición del aporte individual a esa producción se pudiera determinar, lo que es imposible dada la naturaleza colectiva de los procesos de producción de bienes y servicios. Y si esa conexión existiera, los mercados tienden a producir y reproducir una desigualdad amplia en la distribución de ingresos entre trabajo y capital, y entre las distintas categorías de asalariados, al remunerar más a quien tiene más poder de mercado en la apropiación de los ingresos que provienen de los procesos de producción, distribución y consumo o, en el mejor de los casos, a quien más contribuye a generar esos ingresos (Meade, 1982).
Las diferencias en destrezas y productividad no explican en lo principal las diferencias de ingresos, sino que primordialmente lo hacen las diferencias en el acceso a la propiedad del capital, obtenida por herencia o por los propios rendimientos del capital invertido (incluyendo su financiamiento mediante crédito), por "utilidades no ganadas" o rentistas de agentes económicos que operan en condiciones monopólicas u oligopólicas en los mercados de bienes y de capitales, o bien fruto de ganancias ilegales, con una creciente importancia de los monopolios de red: mientras más usuarios logra tener un producto o servicio, más útil y valioso se vuelve para cada usuario, lo que refuerza la posición y los ingresos del proveedor dominante.
Las visiones distintas a la neoclásica postulan que la familia, la raza, la clase social y la cultura son transmisores de ventajas heredadas y actúan como vehículos de riqueza, habilidades no cognitivas y ventajas educativas, con un rol menor de las capacidades determinadas genéticamente. Autores como Bowles y Gintis (2002) proponen que en la red de transmisión de ventajas intergeneracionales, la cognición determinada genéticamente no es importante y que sí lo son la riqueza, el capital social, las oportunidades educativas y la formación de habilidades no cognitivas como la perseverancia y la sociabilidad. Se apoyan en datos según los cuales el coeficiente intelectual predice de forma muy modesta el ingreso. La herencia genética predice en buena medida el coeficiente intelectual, pero cuando se multiplican ambos factores el resultado es pequeño. Los factores genéticos y la heredabilidad del coeficiente intelectual influyen en las habilidades cognitivas pero explican solo una pequeña parte de las diferencias en los ingresos.
Eso significa que una parte significativa del estatus económico se hereda más que se gana, y que si se hace lo es a través de características que también se transmiten intergeneracionalmente en cada nueva generación. Las vías a través de las cuales se transmite el estatus económico son principalmente las influencias culturales y ambientales (el entorno familiar y los estilos de crianza, valores y expectativas) que moldean significativamente las actitudes y comportamientos de la infancia, que a su vez afectan sus resultados económicos; las condiciones de riqueza, como las ventajas materiales que permiten acceder a mejores trayectorias educativas y condiciones de hábitat y salud, junto a la transmisión de patrimonio mediante herencias y donaciones que se transforman en oportunidades de inversión; el capital social, es decir las conexiones y redes heredadas de los padres que pueden abrir puertas a empleos y otros beneficios económicos; el logro educativo, en el que el estatus socioeconómico de los padres influye en las oportunidades educativas de los hijos, fuertemente correlacionadas con sus ingresos futuros. Este enfoque subraya la importancia de las habilidades no cognitivas —como la motivación, la perseverancia y las habilidades sociales— en el éxito económico, que se cultivan en el entorno familiar y son menos susceptibles de ser modificadas por las políticas públicas tradicionales. Dado este entramado complejo, Bowles y Gintis sostienen que las políticas centradas únicamente en igualar las oportunidades educativas están lejos de ser suficientes para “nivelar el terreno”, en la lógica de alcanzar una cierta igualdad de oportunidades, y abogan por un enfoque que incluya intervenciones en la primera infancia con programas que apoyen a las familias y a los niños desde temprana edad para mitigar las desventajas asociadas a un bajo estatus socioeconómico; la redistribución de la riqueza mediante diseños fiscales y leyes de herencia que reduzcan la concentración de riqueza pueden contribuir a igualar las oportunidades y el fomento de habilidades no cognitivas en materia de resiliencia y competencia social.
En suma, los enfoques estructuralistas e institucionalistas consideran que los agentes económicos no son remunerados de acuerdo a la productividad de la última unidad empleada en el proceso de producción, sino que están interferidos por arreglos institucionales y situaciones relativas de poder, las que, por lo demás, no son siempre modelizables (por ejemplo por la teoría de juegos). Sostienen que la desigualdad, que mantiene a muchas personas en situación de subsistencia o hambre mientras otros gozan de altos niveles de vida, es un problema en sí mismo para el funcionamiento de las sociedades y que, en el plano económico, no estimula el crecimiento por el retraso en el uso del potencial productivo que produce la falta de nutrición, salud y educación de una proporción elevada de la población, originada en las situaciones de desigualdad -incluso en las sociedades de más altos ingresos promedio- y por la insuficiencia de la demanda en condiciones de oferta que permite satisfacer las necesidades básicas. Subrayan, además, que en la historia reciente el crecimiento ha sido mayor en economías mixtas con regulaciones laborales e impuestos y transferencias redistributivas amplias que en las economías de desreguladas (Piketty, 2021). Acemoglu y Johnson (2023) concluyen que
"la mayoría de las personas en el globo se encuentra en una mejor situación que la de nuestros ancestros porque los ciudadanos y los trabajadores en las primeras sociedades industriales organizaron y desafiaron las opciones dominadas por las élites sobre la tecnología y las condiciones de trabajo, y forzaron modalidades para compartir las ganancias de los mejoramientos tecnológicos de manera más equitativa".
El enfoque de Kalecki
Los salarios se determinan en parte con el mecanismo básico de una demanda de trabajadores con distintas calificaciones por parte de las empresas y empleadores y, por otra parte, de una oferta de fuerza de trabajo. Dependiendo de las condiciones de oferta y demanda, habrá diferentes salarios para cada tipo de calificación. Pero esta explicación es incompleta, sin perjuicio de que para que el mercado funcione adecuadamente en beneficio de los trabajadores tiene que ser un mercado laboral relativamente tensionado, con alta demanda empresarial y menor oferta relativa de fuerza de trabajo calificada y no calificada. En Estados Unidos. la totalidad del crecimiento salarial en la parte inferior de la distribución entre 1980 y 2019 ocurrió durante unos pocos años en los que la economía estuvo básicamente cerca del pleno empleo, a finales de la década de 1990 y a finales de la década de 2010.
Si el mercado funcionara como en el modelo básico de oferta y demanda, los trabajadores de un determinado tipo recibirían el mismo salario como precio de su calificación. Pero las empresas disponen de un margen considerable para decidir cuánto pagan. Esto puede observarse comparando empresas que contratan trabajadores similares, pero que optan por remunerarlos de manera diferente, lo que es usual en la vida de las empresas en mercados similares. Prevaleció la explicación de que esto puede deberse a una composición distinta de las calificaciones, con empresas similares que contrataran tipos de trabajadores algo diferentes que se reflejaría en la diferencia salarial. Con datos más detallados se demostró que una parte considerable de las diferencias salariales proviene de que las empresas eligen políticas de remuneración distintas.
Si el mercado de trabajo se redujera simplemente a la oferta y la demanda perfectamente competitivas, no habría lugar para las estrategias de salarios altos o de salarios bajos que existen cuando las empresas poseen cierto poder para fijar los salarios, es decir una forma de monopsonio (un solo comprador frente a múltiples vendedores), o bien estrategias de deslocalización, cuya sola amenaza aumenta el poder de negociación empresarial. Cuando una empresa paga salarios menores, aumentará el número de trabajadores que renuncian y tendrá algo más de dificultad para contratar nuevos empleados. Pero pagar menos que un hipotético salario de mercado no significa que todos los trabajadores abandonen inmediatamente la empresa. Por tanto, esta enfrenta una disyuntiva real respecto de cuánto pagar y distintas compañías terminan eligiendo niveles diferentes. Las investigaciones sobre el monopsonio indican que, cuando una empresa decide pagar, por ejemplo, un salario un 10% menor, tendrá una tasa de renuncias más alta, quizá alrededor de un 14% superior. La tasa de renuncias no es particularmente sensible a los salarios. Esto otorga a los empleadores un margen de discrecionalidad y permite a las distintas empresas elegir estrategias diferentes que generan las diferencias salariales entre compañías, las que han cambiado considerablemente a lo largo de la historia.
Por su parte, en el enfoque de Michael Kalecki las empresas fijan precios aplicando un margen (mark-up) sobre sus costos y el tamaño de ese margen depende del grado de competencia: mientras mayor sea el margen, mayor será la participación de las utilidades. Cuando existen situaciones de monopsonio empleador, en que la empresa internaliza el efecto de la oferta de trabajo de sus empleados que no tienen otra opción de empleo, y su variante de oligopsonio en que varias empresas interactúan estratégicamente en mercados laborales locales, este poder aumenta. La participación laboral disminuye cuando no existen o se debilitan las instituciones de negociación colectiva, especialmente en situaciones de alto desempleo, con menos trabajadores cubiertos y un salario mínimo más bajo en relación con la mediana salarial.
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El costo del trabajo
Si la producción total es Y y la remuneración laboral es wℓ, la participación laboral es
𝑤ℓ/𝑌
El costo efectivo del trabajo equivale a:
(1+θ) wℓ
donde el margen empresarial en el mercado laboral es θ. Un mayor θ reduce mecánicamente wℓ/Y.
Los monopsonios, oligopsonios y los debilitamientos institucionales de la posición negociadora de los asalariados elevan el margen empresarial efectivo en el mercado laboral θ, desplazando el ingreso desde los salarios hacia las utilidades y contribuyendo así a explicar la tendencia a la baja de la participación laboral a largo plazo. Ejemplos son el New Deal luego de la Gran Depresión en Estados Unidos, en que las políticas incrementaron el poder de negociación de los trabajadores y coincidieron con un aumento de la participación salarial. En otro sentido, lo fueron las reformas en Alemania a inicios de los 2000, que redujeron el poder de negociación de los trabajadores y aceleraron la caída de la participación salarial antes de la Gran Recesión de 2008.
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En la práctica, cuando los trabajadores tienen mayor capacidad negociadora los salarios tienden a crecer y disminuye la participación de las utilidades en el ingreso, salvo que también aumente la productividad. Esa capacidad negociadora depende de factores como el nivel de desempleo y la escasez o abundancia de trabajadores según el nivel de calificación, es decir de la situación del "mercado de trabajo", y de la fortaleza sindical y de la negociación colectiva y del salario mínimo establecido por la legislación laboral. En el largo plazo, si la producción por trabajador crece más rápido que los costos laborales, ese aumento de la productividad facilita pagar salarios más altos y/o mantener o aumentar las utilidades. En mercados muy competitivos, los márgenes son reducidos y en mercados concentrados las empresas pueden cobrar precios mayores. Si una innovación sustituye trabajo por capital, puede disminuir la participación salarial y aumentar la participación de las rentas del capital.
Así, la participación laboral en el ingreso de la empresa está determinada por el poder de los empleadores para negociar y fijar los salarios y por las fluctuaciones de la oferta y demanda de fuerza de trabajo calificada y no calificada, antes que por la "productividad de los factores de producción" y la "productividad marginal del trabajo", el rendimiento del último trabajador contratado contrastado con el ingreso que genera, en la conceptualización neoclásica. Esta es imposible de separar individualmente en la mayoría de los casos y, por tanto, de calcular con precisión en los procesos de producción y venta de bienes y servicios. Este poder depende, a su vez, de la existencia o no de contrapesos provistos por las condiciones legales y las coyunturas de desempleo en la negociación salarial entre empresas y trabajadores, vinculadas a una mayor o menor sindicalización y a las condiciones generales de la oferta de trabajo frente a la demanda de trabajo de las empresas. Por lo demás, los "salarios de equilibrio" de mercado, equilibrio teorico pues está siempre interferido por el poder de monopsonio mayor o menor del empleador, pueden situarse por debajo del nivel de pobreza e incluso de subsistencia, especialmente en el caso de las personas con baja calificación pertenecientes a grupos de oferta abundante, como ha ocurrido -y sigue ocurriendo- con frecuencia en la historia.
En la historia social de cada país se fueron creando mecanismos que ayudan a garantizar o no que los salarios se mantengan razonablemente vinculados a la productividad general. Por ejemplo, en Estados Unidos desde la posguerra hasta los años 1980 los salarios, tanto en la parte baja como en la parte media de la distribución, se mantuvieron vinculados a los de la parte superior, lo implicaba que la prosperidad se distribuyera de manera más amplia. En ese país se observa, no obstante, que desde 1980 la productividad ha crecido mucho más que los salarios. La primera aumentó menos que durante la posguerra, pero creció mucho más que la remuneración del trabajador típico y la de quienes se encuentran en la parte inferior de la distribución salarial. Esto se conecta con las decisiones tomadas dentro de las empresas —distintas compañías eligiendo diferentes políticas salariales— y con las políticas de los gobiernos estatales y federal. Por lo demás, un trabajador que participa en un mismo proceso productivo de una misma empresa en uno u otro país suele recibir, a misma productividad, salarios muy diferentes. Este fenómeno es el que ha empujado la deslocalización de empresas desde países de altos salarios a países de bajos salarios.
El contraste con algunos países europeos sigue siendo revelador. Si se considera el efecto de los impuestos y las transferencias, Suecia, por ejemplo, redistribuye menos que hace algunas décadas. Sin embargo, el punto de partida —es decir, cuánta desigualdad existe inicialmente en la estructura salarial— sigue siendo mucho más bajo que en la mayoría de los demás países de ingresos altos, con Estados Unidos en el extremo opuesto. Dude calcula que la brecha entre una persona situada en el percentil 90 y otra situada en el percentil 10 constituye una buena medida de la desigualdad salarial. Entre comienzos de la década de 1990 y la actualidad, esa razón pasó aproximadamente de 1,8 a 2,2 en Suecia, mientras en Estados Unidos -donde se partía de un nivel mucho más alto- pasó de alrededor de 3,7 a 4,8. Esto no parece deberse a que los suecos tengan capacidades y productividades menos diferenciadas sino a los acuerdos salariales de negociación colectiva, que abarca al 88% de los trabajadores. La afiliación sindical en el sector privado estadounidense era cercana al 35% durante la década de 1950, mientras hoy se sitúa aproximadamente en un 6%. En Francia, cerca del 98% de los empleos están cubiertos por un convenio colectivo porque existe negociación sectorial. Estados Unidos nunca tuvo realmente negociación sectorial. Básicamente, los sindicatos organizaban y negociaban con cada empresa individualmente y, a veces, incluso establecimiento por establecimiento o fábrica por fábrica. En muchas economías comparables de altos ingresos, en cambio, los trabajadores y sus representantes negocian con los empleadores y sus representantes en el ámbito sectorial y nacional. Como resultado, la desigualdad salarial no ha aumentado tanto en muchos de estos países y se mantiene en niveles más bajos que Estados Unidos.
El aumento de la desigualdad salarial ha sido una parte importante del aumento de la desigualdad total durante los últimos cincuenta años en los países de altos ingresos. Pero también han influido la creciente concentración de la riqueza y el reparto del ingreso entre el capital y el trabajo. El aumento del poder de fijación de salarios de las empresas se vincula a su concentración en muchos mercados. Kwon, S.P.; Ma, Y. & Zimmermann (2024) recopilaron datos sobre la distribución de tamaño de las empresas estadounidenses en el último siglo para estimar la concentración de la producción en la participación en activos o en ventas de las principales empresas. Los datos muestran que esa concentración ha aumentado de manera persistente en Estados Unidos. El aumento de la concentración fue más fuerte en manufactura y minería antes de la década de 1970, y más fuerte en servicios, comercio minorista y mayorista después de esa década. Otros estudios muestran tendencias similares en las otras economías industriales. La concentración creciente en una industria coincide con mayor intensidad de inversión en I+D y mayor uso de economías de escala para disminuir los costos unitarios de producción. Las tendencias de largo plazo apuntan a economías de escala cada vez más fuertes como explicación principal.
Otro grupo de autores, como Autor et al. (2020) sostienen, por su parte, que la caída de la participación del trabajo en el PIB en Estados Unidos y otros países se vincula a que la globalización y los cambios tecnológicos favorecen a las empresas más productivas de cada industria, por lo que la concentración en el mercado de productos aumenta a medida que las industrias queden cada vez más dominadas por "empresas superestrella" con altos beneficios y una baja participación del trabajo en el valor agregado y las ventas de la empresa. Usando datos de panel del Censo Económico de Estados Unidos, muestran que hay una tendencia al alza clara y consistente en todas las medidas de concentración, y que esta tendencia es mucho más fuerte cuando se mide la concentración en ventas que en el empleo.
Por su parte, De Loecker, Eeckhout & Unger (2020), documentaron la evolución de márgenes y rentabilidad con datos a nivel de empresa desde 1955 en Estados Unidos: a partir de 1980 los márgenes agregados comenzaron a subir de un 21% sobre el costo marginal a un 61%, un aumento impulsado principalmente por la cota superior de la distribución de márgenes —los percentiles más altos suben con fuerza, mientras que la mediana permanece prácticamente sin cambios. También encuentran que la tasa de beneficio promedio pasó de cerca del 1% en 1980 a alrededor del 8% en 2016, y aunque los costos generales también aumentaron de 15% a 21% del costo total, el incremento en márgenes supera con creces ese aumento de costos. Estos autores identifican dos fuerzas: un aumento del margen dentro de cada empresa (que refleja un mayor poder de fijación de precios, ya sea por menor competencia o por cambios tecnológicos que amplían la brecha de productividad entre firmas) y una reasignación de ventas desde firmas de bajo margen hacia firmas de alto margen.
La evolución hacia la primacía del accionista tuvo un efecto sobre la manera en que se fijan los salarios. Durante las décadas de 1980 o 1990 muchas empresas empezaron a nombrar por primera vez como director ejecutivo a alguien con un título de Master of Business Administration (MBA), lo que constituyó una suerte de experimento natural: esto provocó una reducción de los salarios de alrededor de un 6% para el conjunto de los trabajadores y cerca de un 9% para los trabajadores manuales. La participación del trabajo disminuyó aproximadamente cinco puntos porcentuales de la proporción del dinero que va a los trabajadores en comparación con la que reciben los propietarios y la remuneración del director ejecutivo aumentó fuertemente. Dude, en conversación con Paul Krugman (2026), se pregunta:
"Podría decirse que eso ocurre simplemente como parte del costo de administrar mejor la empresa. Después de todo, probablemente los MBA aumentan la productividad. Pero no es así. No tienen ningún efecto sobre la productividad en comparación con empresas similares. Por tanto, se trata puramente de una transferencia de rentas, como decimos los economistas. Es decir, se toma dinero de un grupo y se entrega a otro. En este caso, el dinero se dirige hacia los propietarios del capital y los altos directivos, y se aleja de los trabajadores, especialmente de los trabajadores manuales."
Como contraparte de la concentración del capital y del aumento de su poder relativo en el funcionamiento de las economías, se consolidó la tendencia a la disminución de la participación del trabajo en el ingreso desde los años 1980. El privilegio de los rendimientos de corto plazo del capital bursátil presionó a la baja la retribución salarial, en contextos de mayores tasas de desempleo y de mayor desconexión con la demanda de consumo interno. Según la OIT, la participación del trabajo en el PIB mundial ha caído hacia 2024 en 1,6 puntos porcentuales desde que comenzó a publicar datos en 2004.
A la vez, se incrementó el ingreso de quienes ya tenían salarios elevados como ejecutivos. Este estrato social obtiene ingresos salariales y a la vez ingresos de capital y constituye una nueva élite resistente a las sacudidas de los mercados de trabajo y de capital, capaz de mantener su posición incluso si la tasa de rentabilidad de los grandes capitales cae, o si sus empleos altamente calificados se remuneran menos. Aquí se entrelazan tres elementos: la propiedad de capital, un alto nivel educativo y un empleo muy bien remunerado. El porcentaje de hogares en el decil superior tanto por ingresos laborales como por ingresos de capital, basado en datos de la encuesta LIS para los años 2015–18, oscila desde casi un 30 % en Estados Unidos e Italia hasta un 16 % en Japón y Corea del Sur. Pero en los países capitalistas menos avanzados (Hungría, Brasil, México) está por debajo del 10 % (Milanovic, 2025).
Se ha producido así el mayor incremento desde el siglo XX de la concentración de la riqueza y los ingresos que deriva del efecto combinado de la concentración de mercado y de las políticas tributarias. Hace quince años, los multimillonarios del mundo poseían en conjunto 4,5 millones de millones de dólares. En 2024, su riqueza se había más que triplicado, hasta alcanzar los 14,2 millones de millones de dólares. Estas cifras extraordinarias —calculadas por el economista francés Gabriel Zucman, director del Observatorio Fiscal Internacional, una organización de investigación financiada por la Unión Europea— revelan algo más que un aumento sorprendentemente rápido de la concentración de la riqueza en la cúspide.
También reflejan una serie de importantes tendencias mundiales: el creciente predominio de unas pocas empresas tecnológicas líderes en el desarrollo de la inteligencia artificial; la disminución de la porción del producto económico que corresponde a los trabajadores; y una desigualdad cada vez más profunda
Siguiendo a Zucman (2026), la participación del 1% más rico en el ingreso total ha aumentado en Estados Unidos desde aproximadamente un 10% en 1980 hasta cerca de un 20% en 2025. En la parte superior de la distribución de la riqueza, el aumento ha sido todavía mucho más pronunciado. Forbes publica desde 1982 una lista de los 400 estadounidenses con mayor patrimonio. En aquel primer año, Forbes estimó que la riqueza neta conjunta de esos 400 ascendía a 92 mil millones de dólares: una suma considerable, pero equivalente a solo el 0,8 % de la riqueza total de Estados Unidos y al 3,2 % del ingreso nacional. En 2025, la riqueza de los integrantes de la lista Forbes 400 alcanzó los 6,6 mil millones de millones de dólares. Esto equivalía al 3,7 % de la riqueza nacional y al 26 % del ingreso nacional. Si se observa a los milmillonarios —aproximadamente el 0,1% más rico de la población—, poseen alrededor del 7% de la riqueza total de Estados Unidos. En 1980 poseían aproximadamente un 1%. Su riqueza total alcanzó a 8,189 miles de millones de dólares al final de 2025, frente a 3,528 en 2019, y se ha más que duplicado. Esto representa un crecimiento del 132 % en seis años. La riqueza de los mil millonarios aumentó con especial rapidez durante 2023-25: 20 % en 2023, 28 % en 2024 y 22 % en 2025 y ha crecido anualmente mucho más rápido que la economía. Los datos de Forbes 400 muestran que la riqueza promedio de este 0,0002 % más rico de los estadounidenses creció a una tasa real anual del 6,5 % entre 1982 y 2025, la que supera en algo más de cinco puntos porcentuales el crecimiento del ingreso familiar real promedio, que fue de 1,2 % anual durante el mismo período. Luego, las veinte familias más ricas, una fracción extremadamente pequeña de la población, concentran una riqueza total que equivale a 2-2,2% de la riqueza total de los hogares de Estados Unidos.
Calcular la estadística de la riqueza de esos grupos en relación con el ingreso o la producción total permite hacerse una idea de su influencia sobre la economía y también de los ingresos fiscales potenciales que están en juego. Las veinte personas más ricas de Estados Unidos poseen una parte de la riqueza total de Estados Unidos que equivale aproximadamente a 12-13% del PIB. En este caso se divide un stock —la riqueza— por un flujo. Esto significa que, si gastaran toda su riqueza en un solo año, podrían comprar el equivalente al 13% de todos los bienes y servicios producidos en Estados Unidos durante ese año. Un impuesto a la riqueza de los milmillonarios es el instrumento de política más directo para frenar la creciente concentración patrimonial y restablecer la progresividad tributaria. Zucman y Saez (2026) sostienen que la propuesta del senador Sanders de un impuesto anual del 5 % sobre la riqueza de los hogares estadounidenses cuyo patrimonio neto —la suma de todos los activos, descontadas las deudas— supere los 1.000 millones de dólares, tendría una base tributaria amplia y recaudaría aproximadamente el equivalente al 1,2 % del PIB cada año. Sostienen que las respuestas migratorias serían muy pequeñas, ya que los milmillonarios estadounidenses seguirían estando sujetos al impuesto aunque se trasladaran al extranjero, y la renuncia a la ciudadanía estadounidense para evitarlo activaría un elevado impuesto de salida. Para los milmillonarios, pagar un 5 % anual reduciría su riqueza a menos de la mitad después de 15 años, en comparación con una situación sin impuesto a la riqueza. Matemáticamente: (1−0,05) x 15 = 0,46. Esto disminuiría sustancialmente la concentración de la riqueza y el poder de los milmillonarios.
La riqueza total ha crecido más rápido que el ingreso en Estados Unidos y otros países de altos ingresos. Ha influido que las relaciones económicas internacionales vigentes no tengan una coordinación tributaria internacional y permiten una competencia fiscal a la baja. Sin impuestos y tasas mínimas, los propietarios del capital pueden amenazar con trasladar la producción al extranjero o desplazar utilidades hacia lugares con bajos impuestos. Esto refuerza el poder del capital y, por tanto, el valor de la riqueza. El que no se pueda gravar a las empresas con tasas mayores porque se trasladarán a otros países es una decisión de las principales naciones de aceptar la competencia fiscal internacional o de no limitarla. Han ocurrido desde los años ochenta, además, los reseñados cambios de política que han favorecido la acumulación concentrada de capital. Entre esos cambios puede citarse la disminución del impuesto sobre las ganancias corporativas. Cuando el gobierno hace tributar una parte importante de las utilidades de las empresas, se reduce el valor de mercado de las compañías en comparación a una situación de ausencia de este impuesto. Pero cuando los gobiernos recortan drásticamente el impuesto corporativo —ha caído desde alrededor de 45-50% hasta aproximadamente 20-25 % hoy a escala mundial— se capitaliza en los precios bursátiles y eleva el valor de mercado de las empresas y de las acciones. La desregulación en muchos sectores ha aumentado la rentabilidad de las empresas y ha incidido la relajación de los controles de alquileres en muchos países, con lo que el valor de la riqueza inmobiliaria tiende a aumentar cuando la economía crece. Y ha ocurrido un cambio importante en la distribución del valor agregado entre trabajo y capital: aumentó la participación del capital y disminuyó la participación del trabajo, lo que significa más utilidades y más ingresos para los accionistas y nuevamente eleva el valor de las acciones corporativas. Los cambios en las participaciones factoriales del trabajo y el capital han sido afectados por la disminución del poder sindical. Los milmillonarios hoy pagan apenas alrededor del 0,2% de su riqueza en impuestos, porque estructuran su patrimonio para minimizar el ingreso imponible mediante el control sobre dividendos corporativos, el aplazamiento de ganancias de capital y el uso de estructuras de sociedades holding, entre otros métodos. La lógica detrás de esto es la siguiente: si un patrimonio genera, por ejemplo, un 7% de rendimiento anual y tributa efectivamente casi nada sobre ese rendimiento (por las estrategias de diferimiento mencionadas), el capital se reinvierte casi íntegro y compone a una tasa cercana al rendimiento bruto. En cambio, un ingreso laboral tributado normalmente (con tasas efectivas de 20-30%) nunca alcanza esa misma velocidad de acumulación. Esta asimetría en la tasa de capitalización neta es lo que Zucman identifica como el motor estructural de la divergencia. Son las asimetrías fiscales, de acceso a capital y de escala las que hacen que ese mecanismo compuesto opere a una tasa neta mucho mayor para los patrimonios ya extremadamente grandes que para el resto de los agentes económicos.
Estados Unidos tuvo en otro tiempo un sistema tributario en el que el capital, las rentas altas y las grandes herencias estaban fuertemente gravadas, y que fue uno de los sistemas tributarios más progresivos del mundo entre los años treinta y finales de los años 1970. Desde los años ochenta, se avanzó en la dirección opuesta. Cuando Ronald Reagan llegó a la Casa Blanca en 1981, la tasa marginal máxima del impuesto sobre la renta en Estados Unidos era de 70%, la más alta entre los países industrializados. En 1986, se redujo esa tasa máxima al 28%, en ese momento la más baja entre los países comparables. Un cambio similar ocurrió con el impuesto a la herencia. La tasa del impuesto a las utilidades corporativas, a su vez, era de 50 % después de la Segunda Guerra Mundial y tras la Tax Cuts and Jobs Act de Trump de 2018 se redujo al 21%. El impuesto corporativo fue una fuente muy importante de ingresos tributarios para Estados Unidos. Alcanzó su máximo a comienzos de los años cincuenta, con un 6 % o 7 % del PIB con una tasa nominal federal ligeramente superior al 50 %. Hoy esta recaudación ha caído a 1,5-2% del PIB. La explicación convencional sostiene que este impuesto reduce la inversión empresarial, lo que provoca una disminución del stock de capital, por lo que los trabajadores se vuelven menos productivos si no cuentan con el apoyo del factor capital que complementa al trabajo: finalmente se reduce los salarios y perjudica a los trabajadores. Esa es la explicación estándar, pero que no cuenta con respaldo empírico.
El hecho es que estos cambios tuvieron un efecto masivo sobre los ingresos de las personas muy ricas, incluyendo a los directivos de empresas. Cuando la tasa marginal máxima del impuesto sobre la renta estaba por encima del 90% en los años cuarenta y cincuenta, se sabía que a partir de cierto nivel casi cada dólar adicional iría al Servicio de Impuestos y que negociar una remuneración extraordinariamente alta como director ejecutivo no tenía sentido. Ahora se puede conservar la mayor parte del dinero cuando los directores ejecutivos de las empresas fijan sus propios salarios con una remuneración hasta 500 veces superior al salario del trabajador medio. Se agrega el efecto puramente mecánico de que con tasas tributarias más bajas, las personas muy ricas tienen más ingreso disponible, que pueden ahorrar y utilizar para aumentar su riqueza. Los cambios en la tributación desempeñaron un papel muy importante en el aumento de la desigualdad estadounidense.
La pregunta es si ese incentivo contribuye o no a la prosperidad general y alienta la innovación y la creación de empleo. Cuando se observan los datos, en las décadas posteriores a la Segunda Guerra Mundial el crecimiento del PIB fue más alto que el los años ochenta en adelante y las tasas de inversión fueron mayores. No se sabe qué habría ocurrido si las tasas tributarias máximas hubieran sido mucho menores durante esas décadas, pero es un hecho que las altas tasas aplicadas a las rentas más altas y a ingresos muy elevados no acabaron con la innovación ni el crecimiento. Lo que cabe diagnosticar es qué tipo de comportamiento se desalienta cuando se gravan las rentas muy altas con tasas elevadas, por ejemplo en el caso de los científicos e innovadores tecnológicos. Si se desalienta a quienes solo quieren apropiarse de rentas o explotar patentes y extraer tanto dinero como sea posible de consumidores, pacientes o personas enfermas. En la economía siempre hay personas motivadas por innovar, crear conocimiento y, en términos generales, emprender actividades de suma positiva para el conjunto de la economía. Pero también hay personas motivadas por la extracción de rentas en actividades que son de suma cero o incluso de suma negativa. Cuando se establecen tasas marginales máximas del 90 %, se desalienta este tipo de extracción de rentas de suma cero, lo que constituye una razón plausible de por qué esta política fue eficaz durante las décadas de posguerra.
Uno de los resultados de la primera Edad Dorada en el capitalismo norteamericano, a comienzos del siglo XX, fue la creación del impuesto progresivo sobre la renta en 1913 y del impuesto progresivo sobre las herencias en 1916 para impedir o frenar el aumento de la concentración que se observaba entonces. Economistas como Zucman y otros argumentan hoy que los superricos eluden con facilidad los impuestos a la renta y que se necesita algún tipo de impuesto basado en la riqueza, que es mucho más difícil de manipular. Esta era, en parte, una de las razones para tener un impuesto a la herencia, que es un impuesto sobre la riqueza. Pero consideran que no es suficiente, porque el impuesto a la herencia se cobra solo en el momento de la muerte. Esa es la limitación del mecanismo estadounidense de tributación progresiva: nunca trató realmente de hacer que los ultrarricos pagaran personalmente y de manera anual, lo que implica algún tipo de tributación anual basada en la riqueza.
La historia muestra poca experiencia con impuestos sobre la riqueza. Estados Unidos nunca tuvo un impuesto anual progresivo sobre la riqueza, al menos a nivel federal, aunque existe una historia bastante larga de tributación patrimonial a nivel estatal durante el siglo XIX, con los llamados impuestos generales sobre la propiedad, que gravaban no solo los bienes inmuebles y la tierra, sino también los activos financieros, normalmente con tasas proporcionales, que no aumentaban con la riqueza y que ha sido ampliamente olvidada. La historia más pertinente es la europea con impuestos progresivos sobre la riqueza. Muchos países europeos tuvieron este tipo de impuestos, pero en general tenían problemas, los que pueden corregirse. El problema principal es que no intentaban gravar a los multimillonarios. Veamos el caso de Francia: el impuesto francés sobre la riqueza se creó en 1981, cuando llegó al poder un presidente socialista con mayoría absoluta en el parlamento. Pero inmediatamente dijo: “Vamos a eximir del impuesto sobre la riqueza a quienes posean más del 25 % de las acciones de una empresa”. Si alguien era un gran accionista de una empresa, ya fuera cotizada o no, y poseía una gran cantidad de acciones, estas quedaban fuera de la base imponible. Quedaban libres de impuestos. Pero la riqueza de los multimillonarios consiste precisamente en eso: poseer muchas acciones de una empresa. La consecuencia fue que, en 2016, en vísperas de la abolición del impuesto, la tasa efectiva sobre la riqueza de los multimillonarios franceses era de apenas 0,005 %. Este mecanismo se estableció por el temor de que los muy ricos se trasladaran a Suiza o Bélgica y de esa manera obtuvieron la exención, pues el gobierno de la época consideró que había que aceptar la competencia tributaria internacional como un hecho y apostó por otras políticas para transformar la sociedad, como la nacionalización de grandes empresas o la regulación del mercado laboral. Además, en los años ochenta podía argumentarse que los ingresos públicos en juego no eran tan importantes, pero hoy resulta imposible: la riqueza de los milmillonarios se ha disparado y se debe incluir en la base tributaria. Además, se puede aplicar la legislación de Estados Unidos, donde existe la tributación basada en la ciudadanía: si alguien es ciudadano estadounidense, debe pagar impuestos en Estados Unidos sin importar dónde viva. Para Zucman (2026), el proyecto socialdemócrata europeo siempre se concibió como una empresa puramente nacional. Gobiernos socialistas en Francia, gobiernos laboristas en el Reino Unido o gobiernos del SPD en Alemania redujeron drásticamente el impuesto corporativo. Los países escandinavos también pasaron de un impuesto integral sobre la renta, en el que el capital y el trabajo tributaban igual, a los llamados sistemas duales, en los que las rentas del capital tributan con tasas proporcionales más bajas que las rentas del trabajo. Siempre por la misma razón: nunca trataron de pensar cómo hacer compatible la socialdemocracia con una economía mundialmente integrada y aceptaron la idea de que competencia fiscal internacional hará más eficientes a las economías. La única forma de armonización tributaria que existe en la Unión Europea se refiere al IVA, que gravar a los consumidores incluyendo a la clase media y a los pobres. Irlanda puede atraer empresas estadounidenses, pero no puede ofrecer grandes descuentos a los consumidores.
La competencia tributaria internacional ha alimentado el aumento de la desigualdad, porque sus principales beneficiarios son las empresas multinacionales y sus propietarios, o las personas que obtienen la mayor parte de sus ingresos de las rentas del capital. Ante esta situación, se terminó por producir un acuerdo entre 130 países para establecer un impuesto mínimo del 15% sobre las utilidades de las grandes empresas multinacionales en 2021. En 2024, Brasil asumió la presidencia del G20 y quiso incorporar la idea de hacer con los milmillonarios algo semejante a lo ocurrido con las multinacionales y se lograron algunos avances, pero la reelección de Trump detuvo el proceso.
Están ocurriendo ahora dinámicas en este sentido en el nivel nacional y subnacional. Inmediatamente después del G20 de Brasil de 2024, la Asamblea Nacional francesa aprobó el impuesto mínimo sobre la riqueza de los milmillonarios del 2 % sobre la riqueza de las personas con más de 100 millones de dólares o euros de patrimonio neto. Si alguien ya paga un impuesto sobre la renta equivalente al 2 % o más de su riqueza, no tiene que pagar nada adicional. Pero si paga menos, debe abonar la diferencia hasta alcanzar el mínimo del 2 %. Es un impuesto que se aplica únicamente a los ultrarricos y, dentro de ellos, específicamente a quienes actualmente evitan tributar. Luego el proyecto fue bloqueado por el Senado. Se ha elaborado un proyecto inspirado en la legislación francesa y presentado en Bélgica, y eventualmente en los Países Bajos y en el Reino Unido. En California se votará en 2026 la Proposición 40, un impuesto cobrado una sola vez del 5% de la riqueza de los multimillonarios de California para financiar la atención sanitaria. Se basa en la riqueza del año 2025 de los residentes de California al 1 de enero de 2026, lo que hace casi imposible evitar el impuesto trasladándose a otro estado. Los multimillonarios de California poseen alrededor de 2 mil millones de millones de dólares de riqueza. Si se les aplica un impuesto del 5%, se obtienen 100 mil millones de dólares de recaudación. Un impuesto del 5% sobre la riqueza de los multimillonarios generaría tantos ingresos como un impuesto del 5% sobre los ingresos de todos los habitantes de California. Los multimillonarios de California pagan en impuesto sobre la renta el equivalente a apenas 0,2 % de su riqueza. Pasar del 0,2% al 5%, aunque se cobre una sola vez, representa una gran diferencia, aunque su riqueza haya aumentado alrededor de 200 % durante los dos últimos años y allanará el camino para algún tipo de impuesto federal sobre la riqueza. Es lo que ocurrió con el impuesto sobre la renta a comienzos del siglo XX: primero fue aplicado por varios estados, como Wisconsin en 1911, antes de convertirse en política federal en 1913.
Los debates sobre el salario mínimo
La economía laboral académica más reciente utiliza "experimentos naturales" con resultados que han contradicho los postulados convencionales (Dube, 2019). Es el caso del razonamiento según el cual los salarios mínimos fijados por la autoridad producen desempleo, siguiendo la mecánica simplificada de curvas de oferta y demanda de trabajo frente a alteraciones exógenas: un mayor precio (salario) reduce la demanda de empleo de las empresas.
Esta argumentación convencional se viene repitiendo en Estados Unidos desde que en ese país se introdujo un salario mínimo como parte de la Ley de Normas Laborales Justas en la década de 1930. Durante las décadas de 1940 a 1970 el salario mínimo fue actualizado con regularidad y se mantuvo aproximadamente en línea con el salario mediano y con la productividad general. Eso cambió en 1980, cuando Ronald Reagan llegó al poder y no aumentó el salario mínimo porque pensaba que era una mala idea, en un momento en que aún había una inflación relativamente elevada. La combinación de un salario mínimo nominal congelado y de una mayor inflación significó que su valor real disminuyera. Esto tuvo un efecto muy importante sobre la desigualdad salarial en la parte inferior de la distribución y redujo la remuneración del 30-40% inferior de la fuerza de trabajo. Desde entonces ha habido varios períodos prolongados de este tipo. El más reciente es particularmente largo: han transcurrido diecisiete años desde que se aumentó por última vez el salario mínimo federal.
Esto introdujo un "experimento natural" cuando diversos estados federados comenzaron a intervenir y a aumentar sus propios salarios mínimos. Esto dio origen a la «nueva literatura sobre el salario mínimo» con preguntas como la siguiente: «Nueva Jersey aumentó su salario mínimo en 1992, pero la vecina Pensilvania no lo hizo. El este de Pensilvania y Nueva Jersey no son lugares demasiado diferentes: están uno junto al otro, tienen muchas similitudes y quizá están sometidos a perturbaciones económicas parecidas. ¿Por qué no comparamos lo que ocurrió?». Es lo que hicieron Alan Krueger y David Card (1995) en base a encuestas de restaurantes de comida rápida a ambos lados de la frontera estatal: regresaron un año más tarde a averiguar si se observaba o no una menor cantidad de empleos en Nueva Jersey. Resultó que no se constató realmente ningún efecto, lo que cuestionó el modelo convencional neoclásico del mercado laboral, según el cual hay simplemente una oferta y una demanda y nada más, como en cualquier otro mercado. Más estados han aumentado posteriormente el salario mínimo, por lo que nuevos estudios han podido obtener resultados con mayor cantidad de evidencia, la que sigue indicando que los aumentos del salario mínimo no parecen destruir empleos o, al menos, no lo hacen de manera significativa. Actualmente, veinte estados federados tienen en Estados Unidos un salario mínimo de 7,25 dólares por hora, lo que desde el punto de vista económico equivale prácticamente a no tenerlo: se está llevando a cabo un "experimento natural" de larga duración con algo menos de la mitad del país sin un salario mínimo efectivo mientras la otra mitad lo ha aumentado, en algunos casos de manera considerable. Se ha abierto una brecha de un 8-9% en los ingresos medios de los trabajadores de restaurantes, mientras el empleo ha crecido de manera muy similar en ambos grupos y el empleo per cápita en los restaurantes también es muy parecido, de acuerdo al conjunto de la evidencia. Los efectos muy pequeños sobre el empleo se encuentran especialmente entre los estudios publicados durante los últimos diez años, y se sitúan básicamente en torno a cero.
Uno de los debates es sobre lo que ocurrió en California, que estableció un salario mínimo sectorial para los trabajadores de comida rápida de 20 dólares la hora, muy superior al salario mínimo general. En teoría, se podía esperar un efecto negativo sobre el empleo porque las empresas pueden sustituir trabajadores o reclasificar a repartidores como trabajadores externalizados y, de esa manera, excluirlos de la cobertura. De acuerdo a Dube & Lindner (2024), una base de datos que observa un período completo de pago salarial parece encontrar una pequeña reducción del empleo. La que observa el empleo en un momento determinado no encuentra ningún cambio. Esta diferencia se explica porque estos empleos mejoraron tanto sus ingresos que las personas dejaron de renunciar y la rotación disminuyó considerablemente. El conjunto de los resultados sugiere que los efectos sobre el empleo fueron muy pequeños: ligeramente positivos en algunos casos y ligeramente negativos en otros, dependiendo del método utilizado. Lo que si hubo fueron aumentos salariales importantes sin reducción de empleo, junto a una reducción pronunciada de la rotación laboral.
Seguir afirmando que salarios mínimos más elevados que los de mercado destruyen empleos no tiene respaldo en los datos, lo que ha llevado a los responsables de las políticas públicas a experimentar crecientemente en Estados Unidos con salarios mínimos más elevados. Esto ha ayudado a aumentar los salarios en la parte inferior de la distribución y ha compensado parcialmente el crecimiento de la desigualdad que se produjo durante las décadas posteriores a 1980.
5. La producción pública y las regulaciones
Las empresas públicas
Joseph Stiglitz (1996), revisando múltiples estudios en la materia, concluyó que per se no existe tal cosa como un peor desempeño de las empresas públicas respecto de las privadas, sino que lo que determina ese desempeño son los contextos de incentivos competitivos y normas regulatorias adecuadas. El factor clave de la eficiencia en estos casos es la competencia, no la propiedad privada en sí misma. La eficiencia productiva de una empresa, ya sea que tenga o no fines de lucro, consiste en si es capaz o no de proveer bienes y servicios a quienes los demandan al mínimo costo dadas las tecnologías disponibles. Los monopolios u oligopolios suelen alejarse de esa eficiencia cuando proveen bienes a los consumidores intermedios o finales a precios mayores que los que resultarían de una situación competitiva. Ejemplos de abuso de posición monopólica de empresas privadas sobran (incluyendo el sector de la gran distribución, el transporte y el bancario). Y también de apropiación de la renta de recursos naturales por ausencia de remuneración debida a los territorios dueños por parte de los operadores privados, como es frecuente en el caso del sector extractivo en diversos países. Esas empresas privadas no son socialmente eficientes, aunque maximicen la utilidad de sus dueños. Para Milton Friedman (1970) esta es la única responsabilidad social de la empresa.
En ciertas circunstancias, la competencia es anti-económica, como es el caso de los monopolios naturales que presentan economías crecientes a escala. Por tratarse de servicios básicos de consumo general como el agua potable, la electricidad, la telefonía básica o el gas natural, que requieren de una provisión continua y poseen amplias externalidades positivas sobre el conjunto de la actividad económica y sobre el bienestar de la población, fueron con frecuencia en el siglo XX puestos a disposición de los usuarios por empresas estatales. Al iniciarse la ola neoliberal en los años 1980, muchas de estas empresas de servicios básicos fueron privatizadas, aunque persiste una variedad de fórmulas de interacción público-privada en estas áreas, y manteniendo la fijación pública de las tarifas dado su carácter monopólico. Se puede argumentar que las empresas privadas son más rigurosas en el control de costos que las agencias gubernamentales y pueden estar más dispuestas a despedir a empleados de bajo rendimiento. Pero esas eficiencias, si existen, a menudo se ven superadas por la desinversión y la degradación del servicio. Un ejemplo notorio es el suministro de agua en Londres, que fue privatizado por Margaret Thatcher, con la empresa Thames Water que aparece constantemente en las noticias por derrames de aguas residuales causados por una inversión insuficiente y una deuda asfixiante, ambas derivadas en gran medida de la desviación de fondos para pagar dividendos a los inversores.
En suma, el diseño de incentivos caso a caso según la configuración, historia y entorno de las organizaciones encargadas de llevar adelante misiones de servicio público parece ser más fértil desde el punto de vista de la eficiencia que las generalizaciones sobre la naturaleza pública o privada del prestador.
Las empresas públicas se pueden entender como formas extremas de regulación de la economía por el Estado y siguen siendo relevantes, a pesar de la opinión en sentido contrario difundida con frecuencia, en las economías mixtas realmente existentes. En las economías mixtas interactúan mercados concentrados y no concentrados, empresas con fines de lucro de distinto tamaño, formas de economía familiar y social y solidaria mercantiles y no mercantiles y un Estado con un rol activo en materia de circulación monetaria, regulaciones de los mercados y provisión y producción pública de bienes y servicios. Las empresas públicas cobran a los usuarios precios de mercado o subsidiados por sus servicios, a diferencia de los servicios públicos, sean estas empresas financieras o no financieras, y son también parte del sector público. En particular, existen actividades económicas de mercado pero que generan una renta de escasez no atribuible a la actividad empresarial, que la sociedad decide sean capturadas mediante la operación de empresas públicas y no solo el cobro de regalías de acceso a los recursos e impuestos a las utilidades.
Las diversas sociedades también suelen crear empresas o servicios públicos para producir y proveer a toda la población educación y cuidados de salud. Deciden suministrarlos por órganos públicos de manera total parcial, sin que su finalidad sea la obtención de excedentes que alimenten los ingresos fiscales.
El Fondo Monetario Internacional (Gray et.al.,1984) calculó que en los años 1970-80 el promedio de la presencia de las empresas públicas en las economías industrializadas era del orden de 10% del PIB. Entre las con mayor presencia de empresas públicas se encontraban el 4% del PIB de Holanda, el 6% de Suecia, el 7% de Italia, el 10% de Alemania y Reino Unido, el 12% de Francia y el 15% en Austria.
Las empresas públicas siguen siendo importantes en muchas economías mixtas exitosas. Están concentradas en sectores estratégicos de los que depende una parte importante de la economía privada. Las empresas bajo control público son dominantes en la capitalización bursátil global en energía y servicios básicos. En muchos países, las reservas de petróleo y gas están total o parcialmente en manos de los gobiernos a través de sus empresas públicas. La mitad de estas empresas operan en industrias de red (telecomunicaciones, electricidad y gas, transporte y servicios postales). En China, según los datos de la OCDE (2017), las empresas de propiedad del Estado son del orden de 50 mil y emplean a más de 20 millones de personas. Adicionalmente, los gobiernos de muchos países de altos ingresos poseen participaciones industriales minoritarias en sectores que consideran estratégicos de sus economías y realizan frecuentes compras y ventas de esas participaciones, en especial después de la crisis de 2009, en países como Suecia, Finlandia, Francia, Hungría, España e incluso Estados Unidos, donde la presencia de empresas públicas es baja. Asimismo, se han creado recientemente empresas públicas en países como Austria, Chequía, Estonia, Letonia, Lituania y Nueva Zelandia, según reseña la OCDE. Siempre según la OCDE (2017), en un estudio para 40 países, las empresas de propiedad del Estado empleaban unos 9 millones de personas, sin China. Esta entidad calibra la importancia de estas empresas según el nivel de participación en el empleo total (no agrícola). Noruega registró en 2015 la más alta participación, con un 9,6%, que sube a más de 12% si se incluye a las empresas con participación estatal, seguida de Finlandia, Francia, los países Bálticos, Hungría, Suecia, Chequía, Alemania, Austria y Eslovaquia entre los de mayor incidencia de las empresas públicas o con participación pública en el empleo.
Las dos principales empresas del mundo por ventas en 2023 (en el ranking Fortune 500 de 2024), son privadas y estadounidenses (Walmart y Amazon), pero las dos siguientes son de carácter estatal, una China (State Grid) y una Saudí (Aramco), seguidas por otras dos que también son estatales chinas (Sinopec Group y China National Petroleum). Así, entre las diez más grandes empresas que operan en los mercados mundiales, cuatro son estatales.
La gestión eficiente de empresas públicas, por su parte, debe salvar los escollos específicos que enfrenta el Estado propietario para resolver el problema de agente (los gestores directos)- principal (los ciudadanos) . Las posibilidades de control por parte del principal, que ya no son los dueños o los accionistas privados como en las empresas privadas sino los ciudadanos, se transfiere al gobierno con pocos mecanismos específicos de control del delegante-ciudadano sobre el delegado-gobierno. A su vez, el gobierno se enfrenta a la defensa de su propio interés por parte de los trabajadores de la empresa, de los proveedores y de los consumidores a la hora de minimizar costos y de reflejar en el precio el costo de la última unidad producida (de acuerdo a la regla de oro de la rentabilidad según la cual el precio de venta debe al menos cubrir el costo de la última unidad puesta en el mercado y evitar de ese modo pérdidas para la empresa). Si la gestión pública no evita pagar salarios superiores a los equivalentes a la misma función en empresas similares, mantiene trabajadores excedentarios, tolera compras no competitivas a los proveedores y establece precios de venta insuficientes, el resultado es provocar pérdidas que son relativamente poco perceptibles específicamente por los ciudadanos que pagan impuestos, o al menos mucho menos que por los accionistas de una empresa privada. Su corrección supone confrontarse a grupos de interés normalmente sólidos: si la capacidad de presión de éstos prevalece, se aleja la posibilidad de cumplir con el objetivo de maximización de eficiencia, en un contexto en que el riesgo de cambio de accionista que provoque un cambio de administración o el riesgo de quiebra suele no existir.
Tanto la producción privada como la producción pública empresarial enfrentan a su manera problemas de delegación, de incentivos adecuados y de “búsqueda de renta” de sus gestores. Sin embargo, las actividades privadas, aunque no siempre son más eficientes, en promedio tienden a serlo cuando la competencia en el sector público es menor, la amenaza de término de la organización por mala gestión es inexistente, se imponen restricciones adicionales a la actividad pública, especialmente en materia de multiplicidad de objetivos de la organización, y resulte frecuente que el no cumplimiento de compromisos, especialmente presupuestarios, no tenga mayores consecuencias.
Estas características no son sin embargo intrínsecas de la actividad pública empresarial: es paradigmático el caso de la comparación del desempeño del Canadian National Railways y el Canadian Pacific Railways, sistemas ferroviarios público el uno y privado el otro, pero que compiten entre sí y se ha evaluado que son de similar eficiencia. Los gobiernos pueden permitir y también estimular la competencia de sus empresas (lo que por lo demás nunca hará la empresa privada de motu propio) con empresas privadas o entre entidades públicas y pueden hacer operar sus organismos con restricciones presupuestarias duras (incluyendo el término de la operación si arroja pérdidas no socialmente justificadas) y mecanismos efectivos de respeto de compromisos, lo que no elimina las diferencias con la actividad privada pero si puede reducirlas al punto que su comportamiento no sea distinguible. Esa es una de las razones por las cuales en muchos países sus gobiernos asumen roles productivos empresariales directos. Joseph Stiglitz recalca que
"mientras hay muchos ejemplos de empresas de gobierno ineficientes, hay algunos ejemplos de estas empresas aparentemente eficientes. Las empresas públicas en Francia proveen ejemplos típicos; pero hay otros, como en Singapur. Al mismo tiempo, existen múltiples ejemplos de empresas privadas ineficientes”.
No existen entonces razones suficientes para excluir a priori un rol empresarial directo del Estado cuando:
- la producción empresarial de bienes privados poco rentables privadamente llega a tener altos efectos externos positivos fundamentales para la cohesión social y territorial, como algunos sistemas de transporte, de comunicaciones o de producción cultural;
- existen rentas difícilmente recuperables por la vía tributaria o la venta capitalizada de activos en sectores productivos generadores de altas utilidades no atribuibles a la eficiencia empresarial, es decir no ganadas por el agente de producción, que la microeconomía contemporánea denomina “cuasirentas”, especialmente en el área de los recursos naturales no renovables;
- existen producciones con características de monopolio natural respecto de las cuales pueden no existir alternativas de regulación suficientemente eficientes;
- existen producciones con características estratégicas, de carácter extraeconómico, definidas por cada Estado en su condición soberana, como la industria militar o ciertos abastecimientos básicos.
En todos estos casos está específicamente envuelto un interés público que no coincide con el interés privado.
Las políticas de competencia y la tarificación de monopolios
La idea de que la mejor forma de limitar el ejercicio del poder monopólico propio de al menos parte de las industrias de red es que el Estado actúe directamente como empresario y se restrinja en el ejercicio de su posición, ha tenido una larga tradición. En el contexto de la expansión generalizada de los mercados, la solución más frecuente que se encontró a lo largo del siglo XX frente al problema del monopolio natural, cuando existe una producción con costos decrecientes a escala ha sido la provisión de los bienes y servicios de este tipo por empresas de propiedad pública de tipo local (como en Alemania e Inglaterra) o nacional, en especial luego de crisis económicas que pusieron en tela de juicio la estabilidad de las empresas privadas proveedoras de servicios básicos como el agua, del alumbrado público, el transporte, la electricidad, la telefonía, frecuentemente de iniciativa privada en origen. Así, en Italia se nacionalizó los ferrocarriles en 1905 para evitar su quiebra, lo mismo que diversas otras industrias en 1933. En Austria se nacionalizó todas las industrias del Tercer Reich y en Francia se nacionalizó diversas industrias de propietarios colaboracionistas (como Renault). En muchos países periféricos, fueron empresas públicas las que desarrollaron los servicios básicos, en ocasiones en condiciones de eficiencia relativamente baja. Así, por ejemplo, en México se nacionalizó a partir de 1938 las empresas eléctricas extranjeras, mientras los países descolonizados crearon empresas estatales de servicios básicos a semejanza de sus antiguas metrópolis.
En cambio, en diversos lugares se practicó (como en Francia desde 1791) la delegación a privados bajo control público local. En Estados Unidos y Canadá las crisis sucesivas llevaron al reforzamiento de la regulación pública antes que a su control directo por el Estado, aunque la ineficacia de la competencia de privados en el transporte y los servicios urbanos llevó a la creación de empresas municipales hasta inicios de loa años 1920. Pero la corrupción y el clientelismo de algunos poderes locales llevó a descuidar la mantención de las infraestructuras para ofrecer tarifas bajas. Esto provocó el abandono de la opción municipal y llevó a crear en cada estado en EE.UU. comisiones de regulación (Public Service Commissions) encargadas de imponer reglas de eficacia a los monopolios locales privados o públicos con una tarificación que cubre los costos y una remuneración estándar de los capitales invertidos (sistema cost plus). Esto no impide la formación de holdings propietarios de servicios básicos a lo largo del país, que empujan sobreinversiones, lo que a su vez lleva a la creación de comisiones federales de regulación a partir de 1935. En Japón, la ley establece desde 1951 el reparto entre diez empresas privadas de la industria eléctrica, mientras el transporte ferroviario es asegurado por siete empresas, bajo control gubernamental.
No obstante, se argumenta que la provisión de servicios básicos en condiciones no competitivas por empresas públicas sin contrapeso suficiente de los consumidores frente a la captura eventual de la gestión por grupos de interés, o bien el predominio del objetivo “depredador” de generación de excedentes para el fisco, puede ya sea llevar a proveer el servicio con tarifas que esconden sobrecostos o introducir en el precio del servicio un alto componente de impuesto disfrazado que lesione al público. La provisión pública en condiciones de eficiencia tiene, entonces, que salvar los escollos de los grupos de presión. De lo contrario, la sociedad se ve perjudicada a causa de las dificultades descritas para ejercer una gestión pública eficiente.
Son monopolios naturales las entidades que producen con economías crecientes a escala, de lo que resulta que una sola empresa opera con costos unitarios inferiores a los de cualquier combinación de dos o más empresas. Estos monopolios deben ser controlados por el poder público para evitar una transferencia de recursos desde los consumidores al monopolista a través del poder de mercado en la fijación de precios al consumidor. Al operar una sola empresa que ofrece el bien o servicio con plena potestad de maximizar sus utilidades, se genera un nivel de producción inferior y a precios superiores al que existiría si diversas empresas compitieran en la oferta del bien o servicio. Puede darse el caso que el oferente único no siempre actúe en desmedro del consumidor, en tanto y cuanto no haya incurrido en grandes “costos hundidos”, es decir inversiones de capital que no podrán ser recuperadas al momento de un eventual término del negocio. En el caso de que la recuperación de la inversión realizada sea fácil, la amenaza de entrada de un posible competidor limita el poder monopólico del único productor del bien o servicio, constituyéndose en un “mercado disputable”. Sin embargo, la presencia de inversiones irreversibles es una característica normalmente existente en servicios que la autoridad política suele declarar de utilidad pública por la importancia de su acceso continuo en el tiempo para sus usuarios.
Los monopolios naturales se insertan con frecuencia en las llamadas industrias de red, que se diferencian de otras industrias en variados aspectos, al ser “un modo de coordinación específico de actividades económicas (una red establece una relación de dependencia recíproca estrecha entre oferente y usuario), un conjunto compuesto por tres estratos (infraestructura, infoestructura, oferta de servicios finales), una industria que da lugar a importantes externalidades positivas, un conjunto cuyo desarrollo no es lineal” (Angelier, 2007). Las industrias de red representan en la vida moderna una proporción importante del consumo de las familias al incluir las actividades de transporte de pasajeros y de mercancías (terrestre urbano e interurbano, aéreo, marítimo), de transporte y distribución de agua potable, de electricidad y de gas y las actividades de comunicaciones (correo, telefonía fija y móvil, radiodifusión, televisión, Internet). Al reposar estas industrias en costosas infraestructuras, sus operadores se sitúan en una posición de monopolio natural al hacer indeseable la multiplicación de éstas. Por ejemplo, aunque puede haber competencia en la generación de electricidad, la existencia de economías crecientes a escala (mientras más se produce más barato es el costo unitario marginal y medio de producción) hace no recomendable que la haya en la distribución eléctrica de alta y baja tensión.
Los beneficiarios de los servicios de estas industrias no son clientes sino más ampliamente usuarios en situación de reclamar un derecho a recibirlos. Desde su origen, las industrias de red utilizan más que otras el dominio público, como las calles, los cursos de agua, los espacios aéreos y el espectro radioeléctrico, y tienen más tendencia a necesitar de la coerción pública para poder funcionar, imponiéndose por sobre la propiedad privada fragmentada de bienes dedicados a otros fines (servicio de paso de líneas eléctricas, telefónicas o de cable, expropiación de terrenos para líneas de tren, calles y carreteras o para construcción de embalses y represas). A su vez, el poder público utiliza su poder de coerción para desarrollar estas industrias, cuyos efectos sobre el bienestar general, la cohesión social o la integridad territorial son mayores que los de otras industrias. La política pública respecto de las industrias de red requiere tomar en cuenta diversos aspectos.
La regulación de un monopolio natural constituye un caso típico de un contrato de largo plazo entre un principal (el regulador) y un agente (el monopolista) que debe realizar inversiones irreversibles con costos no recuperables significativos. Los altos costos de transacción en que se incurre al establecerse contratos de largo plazo (dificultades para predecir las contingencias, exceso de contingencias a prever, dificultades de monitoreo, altos costos de garantizar legalmente el contrato, asimetrías en la capacidad negociadora) pueden introducir comportamientos oportunistas del inversor conducentes a distorsiones en los precios de transferencia cuya importancia puede ser de gran significación, a rentabilidades excesivas y a precios lesivos para el consumidor.
Aunque desde el punto de vista del óptimo económico en el sentido paretiano debiera tarificarse el monopolio natural al costo marginal, por definición el costo marginal es inferior al costo medio, razón por la cual la empresa incurriría en pérdidas. Es por ello que la receta tradicional de la provisión privada con regulación de los monopolios naturales, particularmente utilizada en Estados Unidos, es la regulación por tasa de ganancias, sin contrato de largo plazo, mediante el periódico ajuste de tarifas y de condiciones de servicio, orientado a estabilizar la rentabilidad de la empresa privada operadora en un nivel considerado razonable. Este método no induce al agente a minimizar costos, aunque permite teóricamente disminuir las ganancias monopólicas. Sin embargo, genera una ausencia de estímulo al incremento de eficiencia: si se reducen los costos, el regulador bajará los precios para reducir las utilidades hasta el tope máximo, con lo cual el esfuerzo inicial pierde su sentido. Por su parte, la regulación vía el establecimiento de precios máximos plantea el problema de que permite al monopolista la captación de utilidades excesivas en el caso de topes muy altos. Por estas razones el sistema inglés incluyó la fijación de precios y luego su reajuste a una tasa menor que el IPC. En efecto, en Gran Bretaña se procuró superar el problema, al iniciarse las privatizaciones de servicios básicos, según el principio de reajustar las tarifas periódicamente por inflación pasada (corregida posteriormente por evolución de costos específicos de la industria) menos un parámetro quinquenal ex ante de incremento de productividad (conocido como esquema IPC-X). Esto incentiva la disminución de costos y su traspaso posterior al consumidor a través de precios más bajos. La información para establecer ese parámetro ha resultado a la larga difícil de reunir y los entes reguladores han tenido a la vista básicamente la rentabilidad pasada. Cuando ésta es juzgada como excesiva, incluso se ha incrementado el parámetro X antes de cumplirse el quinquenio. En Chile se estableció la idea de simular una empresa modelo eficiente que entrega los parámetros para fijar las tarifas cada 4 o 5 años. La dificultad en este caso es que simular la empresa eficiente, con información de costos que provienen de la empresa monopolista, no escapa al incentivo de sobreestimar costos. A esto se agrega la dificultad de clacular el costo unitario medio y marginal, que dependerá de la demanda futura, es decir de los ingresos de la población y de los precios de los bienes y servicios ofrecidos. Si además las diferencias entre empresa monoplista y autoridad son zanjadas con sistemas de arbitraje, se induce a las empresas a procurar la “captura” de la agencia o de los arbitradores para obtener tarifas que maximicen sus utilidades o simulaciones de costos excedidas, lo que pone en duda la capacidad de la regulación tarifaria de limitar la transferencia de excedentes del consumidor al productor propia de la situación de poder de monopolio.
Si es difícil que exista un “regulador desinteresado y eficiente”, que en abstracto pudiera fijar tarifas al monopolio natural al mínimo costo para el consumidor asegurando la continuidad del servicio, diversos autores han descrito la figura del “regulador sometido a los grupos de presión” a partir de los trabajos de George Stigler (1966), en línea con la escuela del Public Choice de James Buchanan y Gordon Tullock (1962). Esto ha dado lugar a la temática de la captura del regulador por el regulado, que integra en el análisis la acción y la influencia de los agentes sujetos a regulaciones y las motivaciones de las autoridades públicas, señalando que la prevalencia de los grupos de interés será tanto más importante como significativa sea la ganancia neta esperada de la acción de lobby, lo manejable del tamaño de la coalición de intereses, el grado de homogeneidad en su interior y el nivel de la incertidumbre en la medición de los efectos de la regulación. Desde un punto de vista normativo, estos autores mantienen una posición muy crítica frente a toda regulación, que siempre llevaría a proteger monopolios y a desviar recursos hacia la búsqueda de rentas improductivas originadas en normas públicas.
El enfoque de economía institucional, a partir de los trabajos de Ronald Coase (1998), pone el acento, por su parte, en la noción de costos de transacción, entendiendo por tales los costos de funcionamiento de un mecanismo de coordinación. En términos prácticos, los costos de transacción pueden asimilarse al costo de redacción y negociación de contratos en sentido amplio, incluyendo la búsqueda de información previa al establecimiento de los términos de las normas a ser respetadas por las partes, los procesos de aprobación de las mismas y los mecanismos de supervisión y control de cumplimiento de los compromisos establecidos. El argumento de Coase es que si los costos de transacción fueran nulos, la negociación espontánea entre partes haría desaparecer las fallas de mercado en materia de externalidades, bienes públicos y monopolios naturales. En consecuencia, para este enfoque la necesidad de la regulación pública no se impone sino sobre la base de la existencia de dos condiciones: a) los costos de transacción asociados al establecimiento de una regulación deben ser inferiores al costo de otras soluciones, pues el interés público requiere escoger la solución menos costosa; b) dichos costos deben ser inferiores a los beneficios de la acción reguladora propiamente tal.
Autores como Jacques Laffont y Jean Tirole (1993) se han interesado también por caracterizar los defectos del regulador y la manera de corregirlos apoyándose en la modelización de los comportamientos de los agentes económicos frente a la información. De este análisis emergen tres tipos de defectos del regulador. La asimetría de información entre el regulador y el regulado es caracterizada por el hecho que la empresa sometida a normas públicas posee informaciones que le son necesarias al regulador pero que este no tiene interés en comunicarle, conduciéndolo a subestimar las magnitudes que pueden elevarle el costo de la aplicación de la norma y a sobreestimar las que pueden disminuírselo. Para enfrentar esta situación, sólo queda al regulador establecer los incentivos que resulten adecuados a cada caso[6].
El interés propio del regulador puede ponerse en contradicción con el interés público, por ejemplo en procura de la expansión del presupuesto propio del ente regulador o mediante conductas orientadas a obtener una posterior contratación del funcionario por empresas reguladas. Para impedir estas conductas y reconciliar el interés del regulador con el interés general, el Estado debe establecer los controles jerárquicos y ciudadanos pertinentes, así como la mayor transparencia posible de procedimientos y las carreras funcionarias y sistemas de remuneraciones acordes con la importancia económica de las actividades reguladas, incluyendo eventualmente la prohibición de contratación posterior, al menos por un período de tiempo, en la industria regulada.
Introducir racionalidad económica para aumentar la eficiencia y al mismo tiempo preservar y promover el interés general, son metas que no son fáciles de lograr simultáneamente. Salvo que se quiera renunciar a una u otra de ellas, la política pública debe proponerse compatibilizarlas, antes que usar al Estado para privatizar las ganancias y socializar las pérdidas o para preservar intereses de grupos específicos en desmedro de la colectividad. La situación para el tomador público de decisiones es una en la que no se trata de comparar una situación imperfecta (por ejemplo fallas de mercado) con una situación perfecta (por ejemplo la regulación desinteresada y eficiente), pero poco realista. Antes bien, se trata de comparar entre sí diversas soluciones posibles considerando todos los costos asociados a la puesta en práctica de cada una de ellas. La observación empírica para la identificación de soluciones posibles y el análisis de sus costos y beneficios asociados parece ser el método apropiado para optar entre una u otra solución.
Esto lleva a no descartar, como lo hace invariablemente el enfoque liberal, la solución de la empresa pública para proveer bienes y servicios en condiciones de monopolio natural y evitar la renta de monopolio. Y esto también supone considerar los eventuales problemas de eficiencia, que no son inexorables sino históricamente situados, de la empresa pública, que al producirse pueden llevar a grandes costos para la colectividad a través del desvío de recursos fiscales que podrían tener otros usos socialmente más rentables, a comparar con la situación en la que la operación privada de monopolios naturales puede llevar a graves lesiones para el interés del consumidor, amén de contribuir a la concentración del poder económico y a la desigualdad injusta de la distribución de los ingresos.
El éxito de la provisión de servicios básicos en condiciones de monopolio natural debe juzgarse por la capacidad de una u otra opción de proteger sistemáticamente a los usuarios de ineficiencias o de prácticas monopólicas que repercuten negativamente tanto en los precios como en la calidad y cobertura del servicio que reciben. Siguiendo a Elie Cohen y Claude Henry ()
“las experiencias contrastadas del Reino Unido y de Suecia son a este respecto muy instructivas y desembocan en la siguiente hipótesis: a la vez por razones de legitimidad política y social y de asimetría de información, puede ser preferible enfrentarse a regular empresas públicas (que aseguran misiones de servicio público) antes que a empresas privadas, bajo reserva por cierto –y ésta reserva es capital- de las condiciones en las cuales el control de los poderes públicos se ejerce sobre las empresas públicas”.
La infraestructura de las industrias de red suele mantener un carácter público (como es el caso de la infraestructura del transporte ferroviario, portuario y aéreo, o de hidrocarburos o electricidad), lo que ocurre con menos frecuencia con la infraestructura moderna de telecomunicaciones. También suele ser pública la infoestructura, es decir aquella que asegura la coordinación de los actores económicos participantes en las industrias de red. Por su parte, la oferta de productos finales suele ser competitiva y estar en manos de empresas privadas (como en el caso de la telefonía, el suministro de combustibles, el transporte aéreo). Las primeras redes de las que se hicieron cargo los poderes públicos en la antigüedad –y que además dieron origen a los Estados- fueron las rutas, los canales, la distribución de agua, como fue el caso notorio de los imperios romano, azteca e inca. Siguieron las instalaciones portuarias y los servicios postales.
La propiedad pública de un servicio en condiciones de monopolio natural es así una forma de regulación que puede ser eficiente para preservar el interés público en tanto los gestores de la producción estatal sean independientes de los intereses de los partícipes directos de la empresa, mientras a su vez los reguladores públicos sean independientes de ambos y actúen con el mandato evaluable y periódicamente evaluado de preservar el interés general mediante: a) compromisos precisos de calidad y cobertura del servicio de que se trate; b) modalidades de cálculo tarifario que aprovechen la obtención de información sobre costos medios y marginales de largo plazo de las empresas a contrastar con modelos de “empresa eficiente”, con simulación de funciones de producción adecuadas a la realidad, en vista a acentuar los criterios de eficiencia en la operación y en las inversiones. Para resolver el problema de la relación agente-principal en la empresa estatal es condición indispensable acentuar la profesionalización de la gestión y la separación institucional entre los operadores empresariales públicos y las instancias de regulación tarifaria y de las condiciones de calidad de prestación del servicio. Por otro lado, optar por mantener la producción pública de un servicio público empresarial no excluye incentivar la operación por terceros a través de la licitación del servicio o de un segmento de éste cuando:
- no existan grandes dificultades para predecir las contingencias;
- las contingencias no sean excesivas;
- no existan dificultades insalvables de monitoreo;
- no se presenten asimetrías manifiestas en la capacidad negociadora entre el licitante y el licitador.
Otra opción es licitar periódicamente a operadores no estatales el derecho a proveer un servicio por un cierto número de años en condiciones fijadas por la autoridad, seleccionándose al operador que ofrezca una menor tarifa con una historia suficiente de calidad de servicio, habida cuenta de un cuaderno de cargos evaluable que establezca las condiciones de las prestaciones a los ciudadanos. Las modalidades varían desde el contrato de servicio externo, el contrato de gestión, el arrendamiento, la concesión de red existente o el mecanismo de Built, Operate & Transfer, es decir construir, operar y transferir al cabo de un cierto número de años (ver tabla). Los costos hundidos son recuperados en estos esquemas al momento de la licitatión o relicitación por el anterior concesionario en el evento de cambio de operador estableciéndose un proceso técnico de valorización, con un mecanismo de arbitraje, para el cálculo de la inversión realizada. Este esquema aminora la ausencia de incentivos para la eficiencia, la negociación sobre los parámetros de eficiencia o sobre el cálculo de costos de “empresas-eficientes” de los modelos de regulación antes descritos. Se reduce así la discrecionalidad al proceso de valorización de costos no recuperables o hundidos, aunque sólo un detallado cuaderno de cargos puede evitar el desincentivo de realizar inversiones irreversibles que existe en caso del concesionario. Pero la principal ventaja de este esquema es la flexibilidad para ajustar periódicamente las condiciones del servicio precisamente en la perspectiva de poner la eficiencia al servicio del interés general y del cumplimiento eficaz de las misiones de servicio público al mínimo costo para el usuario dadas las tecnologías disponibles.
Las empresas tecnológicas presentan un creciente desafío regulatorio. Ocupan los primeros lugares entre las empresas más grandes del mundo según la capitalización de mercado. En el caso de Apple, Microsoft. Alphabet (la empresa matriz de Google), Amazon y Facebook, cada una domina un segmento de la industria. Es posible que estas empresas se hayan convertido, o estén en vías de convertirse, en monopolios naturales al ofrecer un servicio a un precio más bajo que lo que ofrecerían dos firmas rivales. Facebook y Google han bloqueado la innovación con plataformas que son el punto de acceso a todos los medios para la mayoría de los estadounidenses. Mientras sus ganancias han aumentado, las de negocios como la edición de periódicos o la industria de la música han caído. Todos los creadores de contenido que dependen de la publicidad deben negociar con Google o Facebook como distribuidor y nexo entre ellos e internet. Scott Stern y Jorge Guzmán (2016) sostienen que, en presencia de estas firmas gigantes, “se ha vuelto cada vez más ventajoso ser titular y menos ventajoso ser un nuevo participante”. Para Jonathan Taplin (2017), una alternativa
“es regular a una empresa como Google a manera de utilidad pública, y que deba cumplir requisitos como obtener licencias para patentes mediante una tarifa nominal para sus algoritmos de búsqueda, intercambios publicitarios y otras innovaciones clave”.
Otra opción es eliminar la cláusula del ´refugio seguro´ de la Ley de Derechos de Autor del Milenio Digital de 1998, la cual permite que empresas como Facebook y YouTube, de Google, utilicen el contenido producido por otros, considerando que
“eliminar la provisión de refugio seguro también obligaría a las redes sociales a que pagaran por el contenido publicado en sus sitios. Un simple ejemplo: un millón de descargas de una canción en iTunes le generaría al artista y a la disquera cerca de 900.000 dólares. Que la misma canción se escuchara un millón de veces en YouTube les generaría cerca de 900 dólares”.
Este autor sostiene que si persite la concentración y la integración en las industrias tecnológicas, el único remedio será desintegrarlas.
6. La política económica en expansiones y recesiones
Las crisis y los ciclos económicos
Las economías pre-industriales con circulación monetaria estaban sujetas a ciclos impulsados por la producción agrícola y las variaciones estacionales, junto a los avatares físicos del comercio y sus interacciones con las finanzas. Las recesiones económicas a menudo resultaban de malas cosechas, mientras los auges se asociaban con cosechas abundantes y fases de comercio próspero. Las crisis financieras no conducían a una capacidad ociosa y a un desempleo masivo persistente, pues quienes quebraban subastaban sus bienes y los deudores insolventes eran castigados, pero el ciclo se recuperaba con nuevas fases de expansión. Luego, la economía impulsada por la energía a vapor experimentó un cambio hacia la producción industrial como motor principal de los ciclos económicos. La mayor regularidad de la producción en fábricas, el fortalecimiento de los centros urbanos y el desarrollo de ferrocarriles y barcos de vapor transformaron las fluctuaciones económicas, con la inversión de capital y el consumo asalariado convirtiéndose en factores clave y fases de recesión o depresión industrial. Su consecuencia fue una mayor inactividad productiva y más aumentos de la pobreza que en las recesiones previas.
Los ciclos económicos persistieron en la etapa posterior a 1870, con el auge de la economía de la ciencia aplicada, los nuevos avances tecnológicos, el surgimiento de grandes corporaciones, la expansión del comercio y de la circulación monetaria y la emergencia de bancos centrales. Los Estados que empezaban a invertir más en infraestructura y educación, junto a mantener el gasto militar, necesitaron recaudar más impuestos e introdujeron el impuesto a la renta a inicios del siglo XX, que se agregó a los tradicionales derechos de aduana. Esta nueva etapa vio aumentar el papel del gobierno en la gestión de los ciclos económicos, pero con frecuencia sus políticas fueron en un sentido pro-cíclico, especialmente durante la gran depresión de 1929. Los ciclos de la etapa de la economía de producción en masa estuvieron dominados por el sector manufacturero, con la producción de bienes de consumo y las industrias automotrices desempeñando roles significativos, además del creciente crédito al consumidor y la articulación salarial con los aumentos de productividad. Hicieron su aparición, bajo la influencia del pensamiento keynesiano, marcos regulatorios y políticas monetarias y fiscales contracíclicas, lo que se acompañó de la aparición de sistemas de bienestar y seguridad social para estabilizar las situaciones de desempleo y regularizar los flujos de demanda.
Más tarde, los ciclos de la etapa de las cadenas de valor reflejaron con más intensidad la interconexión de la economía global y las fluctuaciones económicas ya no se limitaron a las fronteras nacionales, con impactos globales por las interrupciones en las cadenas de suministro por guerras, catástrofes y epidemias, las políticas comerciales de los Estados y las variaciones cambiarias, especialmente desde la desconexión del dólar con el oro a partir de 1971 en Estados Unidos y la generalización de los tipos de cambio flexibles (ver el capítulo respectivo).
Las recomendaciones de política económica a poner en práctica para alcanzar los fines de estabilidad y sostenibilidad de la producción, el empleo y el consumo, así como los equilibrios externos y la equidad de la distribución, son frecuentemente controversiales. Están cruzadas por los conflictos de interés existentes en la sociedad y por diferentes visiones de los factores que en la asignación mercantil de recursos y en la circulación monetaria desequilibran endógena y recurrentemente los mercados. Cada Estado encargado de llevar adelante políticas de regulación del ciclo económico y de estímulo de las fuentes de crecimiento, además de la provisión o producción de bienes públicos de consumo colectivo y de bienes privados estratégicos o sociales y de control de los monopolios y de las externalidades, es una construcción histórica y social. En ella también se expresan los conflictos de interés y las racionalidades limitadas o contradictorias. La intervención gubernamental en la esfera económica es producto de esos conflictos y racionalidades limitadas. La situación más usual no es la vigilancia de la sociedad civil y de los ciudadanos a través de formas democráticas y abiertas de gobierno para aproximarse a grados socialmente aceptables de pertinencia, eficiencia y eficacia en el mejoramiento de la asignación de los recursos respecto a la que resulta de la interacción de los agentes de mercado, así como a niveles suficientes de equidad en la distribución de recursos e ingresos entre las clases de miembros de la sociedad y de resiliencia de los ecosistemas intervenidos por la actividad humana.
No obstante, quienes gobiernan deben buscar legitimidad ante la sociedad y en un momento u otro deben procurar que su política macroeconómica, que además de la política fiscal incluye la política monetaria, cambiaria y de ingresos, haga efectivo el alineamiento entre el PIB efectivo con el PIB potencial que podría obtenerse con el pleno uso de los recursos disponibles y su ampliación mediante estímulos al incremento del capital físico y de las capacidades productivas humanas y de la productividad de conjunto de la economía. A los gobiernos se les exige con mayor o menor intensidad por los ciudadanos evitar el estancamiento, los brotes inflacionarios y la inestabilidad periódica y, por tanto, ocuparse de compatibilizar dilemas. Por ello nunca hay una sola política macroeconómica posible, como señalan Olivier Blanchard y otros (2010). El curso que tome está, a su vez, condicionado por la inercia del régimen de crecimiento exietente y por las prioridades de las autoridades y de la sociedad en materia de estabilidad de corto plazo, de promoción de la innovación productiva y de aplicación de criterios distributivos.
La frecuencia e impacto de las fluctuaciones en la actividad económica en los espacios nacionales y globales es considerable. Las crisis provocan grandes redistribuciones de recursos, desplazan a los productores de menos poder y/o productividad y rentabilidad y dejan en situación de desempleo cíclico o estructural a proporciones más o menos importantes de la fuerza de trabajo, hasta que se revierte el ciclo. Junto a etapas de auge, las variaciones de precios y cantidades originados en la inestabilidad de los mercados en las economías mixtas, además de alteraciones de suministros en las cadenas globales de producción por inestabilidad política y guerras, eventos naturales y epidemias, provocan recesiones recurrentes. Una recesión se puede definir como un período que va desde una cima en la producción que precede un ciclo de baja y su recuperación hasta alcanzar otra cima. Existen distintas definiciones de recesión intra-anual, mientras el Banco Mundial (2023) las define como aquellas situaciones en que el crecimiento del producto es negativo y menor al menos a una desviación estándar respecto al crecimiento de largo plazo (25 años). Entre 1980 y 2020, esta institución ha registrado 124 recesiones en 37 "economías avanzadas" y 351 recesiones en 101 "economías emergentes y en desarrollo". Cerca de la mitad de ellas ocurrieron en años de recesión global (1975, 1982, 1991, 2009 y 2020) y duraron en promedio 1,5 años, asociadas a una contracción promedio del producto de 3,5% en las economías de altos ingresos y de 4,3% en el resto. La consecuencia de estas recesiones ha sido una caída del producto potencial hasta cinco años después.
En los países periféricos del sistema mundial el desafío es mayor, pues están sujetos a variaciones bruscas de los términos del intercambio con el exterior que los afectan con intensidad y a la desigualdad existente en la posesión de los activos productivos (la tierra, el capital físico y el trabajo humano calificado), con la consiguiente heterogeneidad en las productividades y la vulnerabilidad del empleo y los ingresos. La parte del sistema productivo conectada a los mercados y al crédito externo, así como a las tecnologías globalizadas –especialmente a través de la inversión extranjera directa- suele tener retribuciones salariales y no salariales mayores que las de los sectores tradicionales de baja productividad, de bajo poder de mercado y/o de bajo acceso al crédito y a la calificación de la fuerza de trabajo, manteniendo una estructura dual y más polarizada que la de las economías de altos ingresos. Los mercados de capitales, pero también los mercados de productos y del trabajo, cuando no están apropiadamente regulados, son frecuentemente oscilantes. En particular, la regulación del riesgo sistémico en las estructuras financieras suele ser más precario, aumentando las probabilidades de crisis de pagos frente a choques externos e internos de diversa índole. Como la economía mundial está conformada por centros dominantes históricos -especialmente de Europa y Estados Unidos- y otros emergentes -especialmente desde el Asia en las últimas décadas- junto a periferias subordinadas a las necesidades de la conformación de las cadenas globales de valor y recipientes de exportaciones de bienes finales elaborados desde los centros, las periferias se llevan la peor parte en las fluctuaciones mundiales. Estas no están, en la mayoría de los casos, en condiciones de sustraerse a la dinámica del capitalismo financiarizado y de las cadenas globales de producción. Deben atenerse a reglas multilaterales que procuran, con las llamadas instituciones de Bretton-Woods desde la segunda guerra mundial (Fondo Monetario Internacional, Banco Mundial, Organización Mundial del Comercio), asegurar una estabilidad básica al proceso de globalización de las cadenas de producción de valor, al comercio internacional, los sistemas de crédito y pagos en divisas, las inversiones extranjeras directas para mercados internos y externos, los flujos financieros transfronterizos y las migraciones de creciente intensidad.
Las economías experimentan a lo largo del tiempo transformaciones estructurales y tecnológicas que inciden en los ciclos económicos, compuestos de aceleraciones y auges y desaceleraciones y recesiones, pero alrededor de una tendencia, o bien a quiebres de tendencia durante auges de mayor significación o depresiones prolongadas. Los mercados no solo contribuyen a la expansión económica al canalizar el motivo de lucro y dinamizar el intercambio descentralizado, sino también a que la producción experimente periódicamente ciclos y crisis, pues entregan a los agentes económicos información asimétrica o limitada en medio de una gran incertidumbre sobre el futuro. La expansión de la acumulación de capital y las crisis financieras (bursátiles, cambiarias, bancarias) van de la mano. El valor de un activo financiero depende de la evaluación de los flujos de ingresos futuros que puede generar, los que inevitablemente tienen un grado de variabilidad que puede llegar a invalidar el cálculo económico racional, precipitando la caída de uno u otro agente económico. Y tomar riesgos con recursos propios o de los demás es la esencia del capitalismo.
Los ciclos económicos se originan en el hecho que las instituciones financieras y los bancos centrales anticipan dinero para que las empresas movilicen capital productivo y contraten fuerza de trabajo para producir bienes y servicios que se venden para obtener un beneficio, luego de pagar los salarios y de los costos de producción y la deuda interna y externa más los intereses en los que se ha incurrido para financiar la producción y la actividad estatal. La estructura de distribución de los flujos de ingresos depende del poder relativo de los asalariados -más que de su productividad individual- y el de los dueños del capital movilizado en los procesos de producción. La circulación monetaria alimenta los flujos de ingresos a través del tiempo entre las distintas unidades económicas, que incluyen los hogares, las empresas y los gobiernos, con su respectiva distribución de activos y pasivos. Con los ingresos que perciben los hogares consumen lo que se produce en su territorio o fuera de él, las empresas producen bienes intermedios o finales con insumos que provienen de múltiples localizaciones, y pueden ser predominantemente domésticas o estar integradas en cadenas globales de producción, mientras los gobiernos consumen e invierten recursos para proveer bienes públicos o privados, preferentemente con externalidades positivas, y redistribuir ingresos. Gross (2022) describe el circuito de flujos de ingresos centrado en el endeudamiento de las empresas para producir y el impacto de las variaciones de las tasas de interés, en un contexto de comportamiento de rigidez de los salarios nominales, proceso en el que:
- los bancos otorgan préstamos para financiar inversiones y pagar salarios;
- los hogares trabajan en las empresas y usan sus salarios -y eventuales ingresos de capital por intereses, dividendos o rentas- para consumir lo que las empresas producen;
- las empresas maximizadoras de utilidades enfrentan compromisos financieros contractuales relacionados a la planilla de salarios y al servicio de la deuda y el pago de intereses.
Los ingresos por ventas pueden en algunas circunstancias ser insuficientes para cubrir esos gastos, en cuyo caso las empresas se encuentran en la imposibilidad de pagar su deuda. La dinámica de la deuda de empresas y la tasa de interés es crucial en explicar los ciclos y deben ser objeto de políticas contracíclicas, considerando los parámetros de inflación y equilibrios externos existentes. Esta circulación de los flujos de ingresos y de producción está sujeta a múltiples variaciones, repercusiones y adaptaciones. Las crisis financieras, en particular, ocurren cuando se produce una crisis de liquidez o problemas en los balances de las unidades económicas. En una crisis de liquidez —que puede incluir corridas bancarias— los bancos u otras instituciones no logran cumplir con pagos en el corto plazo y la venta de sus activos ocurre a precios de liquidación. Y el temor de que esas obligaciones de pago no se cumplan lleva a más inversores a deshacerse de activos, profundizando la crisis. En una crisis de balance, la caída de los precios de los activos obliga a los inversores —o en algunos casos a los deudores— a recortar gastos y/o vender activos, lo que hace que los precios caigan y se interrumpan cadenas de pagos. En ambos casos, se produce una espiral descendente que se retroalimenta. Esto puede extenderse por la economía si las políticas públicas no contienen el daño.
Las economías contemporáneas deben ser entendidas desde su estructura de producción inserta en los mencionados circuitos de circulación de ingresos, que son los que dan lugar al consumo, a la inversión y a los intercambios con el exterior. Lo que sucede en un sector de la economía también tiene efectos en otros sectores. La posibilidad de esas fluctuaciones es parte de la dinámica de producción, de los cambios en la demanda y en la distribución entre categorías económicas de los flujos de ingresos que generan, lo que incluye las remuneraciones del capital y de la fuerza de trabajo. Los instrumentos de regulación dependen de las modalidades institucionales de emisión de moneda, provisión de crédito por el sistema bancario e instrumentos de financiamiento de la inversión, y de los equilibrios y desequilibrios entre impuestos y gastos públicos y en los sistemas de pagos internacionales. Las sociedades con economías monetarias y con mercados de capitales, del trabajo y de bienes deben convivir con un grado de incertidumbre económica fruto de los desequilibrios financieros y de desajustes estructurales y coyunturales entre la oferta disponible y potencial y la demanda efectiva, que las políticas macroeconómicas deben procurar aminorar, especialmente cuando la demanda agregada es insuficiente para sostener incrementos productivos posibles dados los recursos y las tecnologías disponibles.
En suma, las crisis y las recurrentes fluctuaciones periódicas de diversa magnitud y duración explican que la esfera de acumulación de capital deba interactuar con la provisión de bienes públicos y de regulaciones en materia comercial, bancaria, financiera y de competencia, además de reglas laborales y sanitarias, que los Estados aplican en escala nacional con diversa intensidad.
Las teorías de la insuficiencia de la demanda efectiva y de las expectativas racionales
La economía keynesiana dominó la teoría y la política económica después de la Segunda Guerra Mundial hasta la década de 1970, cuando en muchas economías avanzadas hubo inflación y un lento crecimiento, fenómeno llamado “estanflación”. La teoría keynesiana perdió entonces popularidad en las élites dominantes frente a los monetaristas, que dudaban de la capacidad de los gobiernos para regular el ciclo económico con la política fiscal y sostenían que controlar la oferta monetaria para influir en las tasas de interés y aliviar la crisis. Los miembros de la escuela monetarista sostenían que el dinero puede tener un efecto en el producto a corto plazo pero que en el largo plazo una política monetaria expansiva solo genera inflación. En el enfoque keynesiano, la política monetaria podría utilizarse para estimular la economía bajando las tasas de interés para alentar la inversión, salvo en situaciones de “trampa de la liquidez” en que las tasas de interés se encuentran muy bajas y próximas a cero y en que la preferencia por la liquidez tiende a aumentar, es decir cuando las personas prefieren conservar todo su dinero antes que invertirlo a cambio de un interés, por lo que las medidas tendientes a aumentar la masa monetaria no tienen ningún efecto para dinamizar la economía. También postula que descansar solo en la política monetaria para regular la coyuntura económica tiene limitaciones una vez que se disminuye las tasa de interés a niveles cercanos a cero. Combinaciones apropiadas de política monetaria y fiscal que intervienen sobre la actividad económica son, para este enfoque, indispensables para moderar los auges y caídas, mientras su mejor desempeño en escala nacional e internacional requiere de regulaciones de las condiciones de funcionamiento de la oferta y de estímulos gubernamentales a la demanda que articulen la producción y el consumo.
La visión keynesiana sostiene que se requiere de una demanda suficiente para alcanzar y expandir el potencial productivo existente, lo que depende de las expectativas de los agentes en materia de inversión y consumo que constituyen la "demanda efectiva". La teoría de la demanda efectiva fue desarrollada por John Maynard Keynes (1936) (y previamente por Michal Kalecki) y sostiene que ésta es la cantidad total de bienes y servicios que los agentes económicos están dispuestos a comprar en un determinado nivel de precios y es la que determina el nivel de producción y empleo en la economía. La idea clave es que en el corto plazo no es la capacidad productiva de la economía lo que determina el nivel de empleo, sino la demanda efectiva, con la consecuencia de que las empresas producirán y contratarán solo lo que puedan presumiblemente vender. Así el empleo y la producción dependen de la demanda agregada, no de la oferta agregada y puede existir desempleo involuntario si la demanda efectiva es insuficiente. La inversión (que depende de las expectativas empresariales) y el consumo (ligado al ingreso) son los principales componentes de la demanda efectiva. En una recesión, no hay garantía de que el mercado se autorregule hacia el pleno empleo. Si las personas no tienen ingresos suficientes para consumir más, o las empresas no ven rentable invertir. Como consecuencia, la producción se estanca y el desempleo persiste, aunque no haya escasez actual y potencial de recursos. Sostener la demanda efectiva en un nivel adecuado, de modo que no produzca un "equilibrio de subempleo", supone mantener políticas fiscales, monetarias y de ingresos activas, con el límite de no provocar una inflación persistente de demanda o desequilibrios en los intercambios con el exterior.
La visión postkeynesiana enfatiza los fundamentos macroeconómicos de la microeconomía (Harcourt, 2006) y no a la inversa, como hace la ortodoxia neoclásica. Para este enfoque, la observación de las realidades económicas prueba que la desconexión entre oferta y demanda es frecuente, y lleva a los "equilibrios de subempleo" o a situaciones inflacionarias, lo que requiere de las mencionadas políticas para modular la demanda agregada y las transferencias de ingresos entre agentes económicos. Esto se representa en la contabilidad nacional bajo las siguientes equivalencias:
Producto Interno Bruto = Suma del Valor Agregado Sectorial
= Ingresos del trabajo + Ingresos del Capital
= Consumo + Inversión + Gasto de Gobierno + Exportaciones Netas = Demanda Agregada
Así, la actividad económica de corto plazo en las economías de mercado está determinada por la demanda agregada constituida por el consumo y la inversión privadas y por el gasto de gobierno, junto a las exportaciones netas de importaciones. Ésta no se crea espontáneamente de manera siempre suficiente (no hay tal cosa como la "ley de Jean Baptiste Say" según la cual la oferta crea su propia demanda) para generar el pleno empleo y la plena utilización de las capacidades de producción. Las fluctuaciones de la demanda efectiva se deben principalmente a los cambios en los gastos de consumo e inversión, que a su vez se ven fuertemente afectados por las expectativas, y a las variaciones de la economía internacional. Las expectativas de los agentes económicos están influenciadas por las convenciones sociales y las reglas y por percepciones y horizontes de tiempo limitados debido a la incertidumbre acerca del futuro. Esta es la realidad principal de la economía moderna y sus mercados globales dinamizados por el cambio tecnológico ante la cual deben actuar los gobiernos.
Las fluctuaciones de cualquier componente del gasto hacen variar el producto. Una erosión de la confianza de los consumidores sobre sus ingresos futuros reduce sus gastos, lo que puede llevar a las empresas a invertir menos, como respuesta a una menor demanda de sus productos. Lo propio ocurre con anticipaciones pesimistas de la evolución de los mercados externos. En el enfoque keynesiano, los precios, y especialmente los salarios, responden lentamente a las variaciones de la oferta y la demanda. Las variaciones de la demanda tienen su mayor impacto a corto plazo en el producto real y en el empleo antes que en los precios en situaciones de uso incompleto de las capacidades productivas. Si el gasto público aumenta, por ejemplo, y todos los demás componentes se mantienen constantes, el producto aumentará. Los modelos keynesianos de actividad económica también incluyen un efecto multiplicador. El producto varía en algún múltiplo del aumento o disminución del gasto que causó la variación. Si el multiplicador fiscal es mayor de uno, una unidad de aumento del gasto público se traduciría en un aumento del producto superior a esa unidad. Este multiplicador será mayor o menor según la propensión a consumir.
Tomohiro Hirano y Joseph Stiglitz (2022) sostienen que
"dependiendo de las creencias de la gente, la macroeconomía puede rebotar indefinidamente, sin converger, sin regularidad periódica. La economía puede estar plagada de períodos repetidos de ineficiencias y desempleo".
La economía pasa endógenamente de un estado a otro según cambios en algunos parámetros (como la productividad del trabajo), por lo que estos autores concluyen que, siguiendo la lógica de Minsky, incluso un auge puede transformarse en inestable y con efectos adversos de largo plazo.
Algunos autores neoclásicos se orientaron a la búsqueda de fundamentos microeconómicos de la macroeconomía para refutar las teorías de Keynes, con argumentos distintos a los de los monetaristas seguidores de Milton Friedman. Tal es el caso del enfoque de las “expectativas racionales”, iniciado por John Muth en 1961 y generalizado por Robert Lucas en las décadas de 1970 y 1980, que procuraron demostrar la ineficiencia de las políticas macroeconómicas activas. La teoría de las "expectativas racionales" es una hipótesis que sostiene que los agentes económicos utilizan toda la información disponible y aprenden de forma sistemática del pasado para formar expectativas sobre el futuro que, en promedio, serían correctas. En este enfoque, si el banco central anuncia que imprimirá más dinero para estimular la economía, los agentes lo anticiparán y ajustarán precios y salarios, lo que neutralizaría el efecto expansivo pero con mayor inflación. La ortodoxia liberal sostiene la idea de la neutralidad del dinero a largo plazo y que un cambio en la oferta monetaria afecta solo las variables nominales de la economía, como precios y salarios, pero no ejercería efecto alguno en las variables reales como el empleo y la producción. La “nueva escuela clásica” reforzó este enfoque a mediados de la década de 1970, postulando que la política económica contracíclica es ineficaz porque los participantes del mercado pueden prever los cambios de política y actuar anticipadamente para contrarrestarlos. Reforzaron así la premisa central de la economía neoclásica de que las consecuencias de las decisiones de los participantes del mercado pueden conocerse de antemano y cuantificarse como estimaciones ajustadas por riesgo. Este razonamiento probabilístico tiene una larga historia. Aplicado a la economía, ha operacionalizado el concepto de “utilidad esperada”: el objetivo que se supone que los agentes económicos racionales maximizan.
Desde John Maynard Keynes en la Universidad de Cambridge hace 90 años hasta Robert Lucas en la Universidad de Chicago a mediados del siglo XX, los economistas han situado las expectativas en el centro de la dinámica de los mercados. Pero difieren en la forma en que esas expectativas se forman. ¿Son los datos que observamos el resultado de procesos tan “estacionarios” como las leyes físicas, como las que determinan las propiedades de la luz y la gravedad? ¿O los procesos sociales que animan los mercados vuelven radicalmente inciertos los resultados futuros? A partir de la década de 1970, Lucas y sus colegas dominaron la teoría macroeconómica. Mientras la Hipótesis de los Mercados Eficientes sostenía que los precios de los mercados financieros incorporan toda la información relevante, la Teoría del Ciclo Económico Real de la nueva macroeconomía clásica afirmaba que la macroeconomía es un sistema que tiende por sí mismo al equilibrio y cuyos mercados son a la vez eficientes y completos. El sistema puede estar sujeto a shocks externos, pero no es susceptible de ser gestionado mediante políticas fiscales o monetarias.
Este supuesto de mercados completos implica que podemos superar nuestra ignorancia sobre el futuro. Sugiere que podríamos, en cualquier momento, redactar contratos para asegurarnos contra todos los infinitos estados futuros posibles del mundo. Pero, dado que mercados perfectos y completos obviamente no existen, la Hipótesis de las Expectativas Racionales de la Escuela de Chicago propone que los participantes del mercado orientarán sus decisiones hacia adelante tomando como referencia un modelo (generalmente implícito) de cómo funciona el mundo, en promedio, y de cómo seguirá funcionando. Como resultado, las expectativas quedarían domesticadas y alineadas con los equilibrios eficientes de mercado.
La crisis financiera global de 2008 devolvió la intuición del caracter detereminante de la incertidumbre, no sujeta al cálculo de probalidades y del riesgo, al primer plano. La renovada relevancia de la economía de Keynes reflejó su enseñanza central: no se puede confiar en que una economía monetaria de mercado genere pleno empleo por sí sola. Esta lección surgía de la posición central que Keynes otorgaba a la fragilidad de las expectativas sobre las cuales se toman las decisiones de inversión. En 2008, las expectativas de inversión quedaron destrozadas: una falla de mercado de tal magnitud exigía intervenciones igualmente masivas de las instituciones estatales para compensarla. Incluso Lucas concedió que “todos somos keynesianos en una trinchera”. La teoría económica de Lucas no evitó una gran caída de la economía mundial, ni dio a los responsables de política las herramientas que necesitaban para enfrentar esa caída. Los modelos que él describía suponían una estructura estable e inmutable de la economía y no podían hacer frente a acontecimientos únicos derivados de la no estacionariedad esencial de una economía de mercado.
No obstante, los macroeconomistas de orientación ortodoxa siguen construyendo "modelos de agentes representativos" bajo supuestos de convergencia a la estabilidad de las interacciones de mercado. En el plano teórico suelen adoptar hipótesis de linealidad de los comportamientos y en el plano empírico realizan estimaciones para medir los efectos de diversas políticas y choques externos. Para ello construyen correlaciones entre variables y modelos de comportamiento de éstas que requieren la estimación de elasticidades, es decir las distintas intensidades de reacción de una variable respecto de otra, especialmente frente a las variaciones de precios. Esta estimación se realiza proyectando evoluciones pasadas, las que suelen no tener comportamientos lineales y cuyas variaciones desaparecen en los promedios, y son por tanto frecuentemente inexactas.
Un premio Nobel como Edmund Phelps, autor de una teoría del desempleo de equilibrio basado en las expectativas inflacionarias racionales, ha llegado al cabo de los años a la conclusión de que, por ejemplo, la "tasa de desempleo de equilibrio" en el mercado de trabajo no existe (2021):
"en una economía guiada por las visiones de los innovadores (y la pérdida de ellas) y otras fuentes de incertidumbre, la noción de tasa de desempleo de equilibrio debe ser vista como una construcción difusa (fuzzi construct)".
Autores como Storm (2021) y Gross (2022) han diagnosticado que los modelos macroeconómicos basados en comportamientos microeconómicos racionales, con agentes no heterogéneos y con un enfoque del ciclo basado en impactos exógenos no logran predecir mayormente la dinámica económica y no consideran los efectos en la oferta de largo plazo de las políticas de austeridad y de incremento de desigualdades. Así, el enfoque de expectativas racionales perdió audiencia con la crisis financiera de 2008-2009 y luego con la crisis sanitaria y económica por la epidemia de COVID-19 de 2020. Estas crisis ampliaron el rol estabilizador de la economía por parte de los gobiernos e indujeron incrementos de los gastos públicos, cuya evaluación e impacto es materia de controversia recurrente entre economistas.
Las teorías de la inestabilidad financiera
Cabe prestar atención a la naturaleza financiera del ciclo económico, siguiendo a Hyman Minsky en su Teoría de la inestabilidad inherente (1992). Para este autor, en tiempos de prosperidad se desarrolla una euforia especulativa y aumenta el volumen de crédito hasta que los beneficios producidos no logran pagarlo, y se produce la crisis financiera. El resultado es una contracción del crédito que afecta más allá de los agentes económicos insolventes y que incluye a empresas que sí pueden enfrentar el servicio de su deuda, momento en que la economía entra en recesión:
"una característica fundamental de nuestra economía es que el sistema financiero oscila entre la robustez y la fragilidad, y esa oscilación es parte integrante del proceso que genera los ciclos económicos”.
Durante los auges, los bancos con una alta relación crédito/capital propio (apalancamiento, en la jerga financiera) incitan a burbujas de créditos, mientras que en un colapso de créditos estos tienen que des-apalancarse más rápido, generando una espiral de contracción del crédito y un efecto recesivo en la economía real más o menos prolongado. Todo sistema financiero robusto, según Minsky (2008), experimenta una tendencia natural a convertirse en un sistema financiero frágil, debido a los incentivos que supone el endeudamiento cuando la tasa de interés es baja: mayor rentabilidad, posibilidad de inversión y revalorización de activos:
“el sistema de mercado de determinación de las relaciones financieras y de valoración de activos entrega señales que conducen al desarrollo de relaciones conducentes a la inestabilidad y a la realización de la inestabilidad. Los períodos de estabilidad (o de tranquilidad) de una economía capitalista moderna son transitorios”.
El ciclo financiero expresa el que las finanzas de mercado operan en la incertidumbre, alimentada por la espiral deuda/precio de los activos. Dado que los activos —inmobiliarios, bursátiles, materias primas o divisas— sirven como garantías de los créditos destinados a su valorización, tanto prestamistas como prestatarios comparten las mismas expectativas, lo que genera una lógica auto-alimentada entre deuda y valorización de activos. Sin embargo, los mercados financieros no perciben estas vulnerabilidades mientras los valores de los activos sigan aumentando. Esto se debe a la incertidumbre del momento en que se producirá el giro, que no puede preverse con anticipación, lo que equivale a decir que no hay un valor fundamental que sirva de guía. Es la moneda, a través de la liquidez, la que actúa como fuerza de corrección. Esto ocurre a través de las ventas de activos cuando los actores financieros de mercado, que han comprado activos sobrevalorados, se asustan y reaccionan de manera mimética, lo que es completamente racional desde una perspectiva individual. Pero como todos actúan de la misma manera, los precios de los activos colapsan. De ahí surge el ciclo financiero, que consta de cinco fases: auge, euforia, crisis, depresión de activos (revelando el sobreendeudamiento), y el desendeudamiento que permite la recuperación de balances viables.
Minsky desarrolló una lectura de la obra de Keynes que contrasta fundamentalmente con la formulada por Samuelson y Solow. Minsky se propuso explicar lo que identificó como la invocación keynesiana de la incertidumbre como factor fundamental que condiciona las decisiones económicas y financieras. Keynes señala la conveniencia que ofrece el dinero como medio de cambio, eliminando la coincidencia simultánea de deseos que de otro modo sería necesaria para motivar el comercio. Pero ¿por qué mantener dinero como activo, como algo que se atesora, si no rinde ingresos? “¿Por qué”, preguntaba Keynes, “alguien fuera de un manicomio querría usar dinero como depósito de riqueza?” La respuesta es que proporciona un seguro frente a aquello que no puede conocerse de antemano. El dinero es único entre los activos por su extrema liquidez, lo que compensa su falta de rendimiento. La descripción keynesiana de la “preferencia por la liquidez” se deriva de su reconocimiento de que las tasas de interés representan la “prima” que debe ofrecerse para inducir a los inversionistas a no mantener efectivo. Pero la preferencia por la liquidez no puede ser una función estable, porque no es un atributo del activo. Más bien, es un atributo de las condiciones de mercado en las cuales se vuelve subjetivamente deseable o incluso objetivamente necesario convertir un activo dado en efectivo. Pero la liquidez suele estar menos disponible cuanto más se la necesita: la preferencia por la liquidez se convierte así en una de las vías a través de las cuales la incertidumbre informa las decisiones de inversión. La motivación para adquirir y mantener cualquier activo distinto del dinero proviene del rendimiento que devolverá a su propietario. Para el rendimiento de los activos de capital, Minsky sigue a Keynes al utilizar el término de Alfred Marshall, “cuasirenta”, que incorpora tanto la incertidumbre sobre el tamaño de los rendimientos futuros como una previsión de la liquidez que podría estar disponible para el propietario del activo si fuera necesaria. Minsky aborda luego el precio de demanda de los activos de capital, la encarnación física de la inversión. Aquí critica a Keynes por haber invitado a la confusión al considerar la relación entre la inversión y las variables que la determinan (la función de inversión) principalmente en términos de tasas de interés, más que de precios de activos. Porque es en la fijación de precios de los activos de capital donde la incertidumbre sobre su rendimiento futuro se convierte en un factor crítico.
El economista John Hicks atravesó la puerta que Keynes había dejado abierta cuando propuso una alternativa radicalmente simplificada y equívoca a la economía de Keynes. Hicks sostuvo en 1937 que la inversión puede tratarse como una simple función inversamente relacionada con la tasa de interés e igual al ahorro en equilibrio. Redujo la preferencia por la liquidez a una simple función de demanda de dinero, equivalente en equilibrio a una oferta dada de dinero fijada por el banco central. Conocida como “IS-LM”, esta formulación desterró las expectativas y la incertidumbre del centro del escenario y se convirtió en el resumen casi universal de la economía keynesiana. Minsky explica el proceso mediante el cual se determina la inversión como uno que involucra tres tipos de activos: dinero, deudas (o “contratos que intercambian dinero presente por dinero futuro”) y activos reales de capital (“caracterizados por rendimientos esperados que pueden variar por varias razones”). Minsky escribe:
“La determinación de la inversión es, por tanto, un proceso de cuatro etapas en La teoría general. El dinero y las deudas determinan una ‘tasa de interés’; las expectativas de largo plazo determinan el rendimiento —o los flujos de caja esperados— de los activos de capital y la inversión corriente ...; el rendimiento y la tasa de interés entran en la determinación del precio de los activos de capital; y la inversión se lleva hasta el punto en que el precio de oferta del producto de inversión iguala el valor capitalizado del rendimiento. El simple marco IS-LM viola la complejidad del proceso de determinación de la inversión tal como lo concibió Keynes. En la literatura, los enigmas relativos a la determinación de la inversión planteados por Keynes han sido ignorados más que resueltos.”
Cuatro décadas después de presentar su formulación IS-LM, Hicks subrayó que son relaciones de equilibrio que por definición deben mantenerse a través del tiempo: “Las expectativas deben mantenerse autoconsistentes... Eso solo puede ser posible si las expectativas... son correctas. El equilibrio a lo largo del tiempo implica, por tanto, consistencia entre expectativas y realizaciones.” El problema es que “no hay ningún sentido en la liquidez, a menos que las expectativas sean inciertas”. Así, Hicks retiró un elemento central de los cimientos de la Síntesis Neoclásica. Para Keynes, la fragilidad de cualquier equilibrio transitorio entre las relaciones que en conjunto determinan la tasa de inversión es explícita en el papel central de las “expectativas de largo plazo”, siempre sujetas a rápidas revisiones a medida que el futuro desconocido se transforma en el presente en permanente evolución. Como Minsky escribiría después,
“toda referencia de Keynes a un equilibrio se interpreta mejor como una referencia a un conjunto transitorio de variables del sistema hacia el cual la economía tiende; pero... a medida que la economía se mueve... ocurren cambios endógenamente determinados que afectan el conjunto de variables del sistema hacia el cual la economía tiende... El núcleo del sistema de Keynes consiste en un análisis de las finanzas capitalistas en el contexto de la incertidumbre, y de cómo las finanzas capitalistas afectan la valoración de los elementos en el stock de activos de capital y, por tanto, el ritmo de la inversión”.
Dada la naturaleza relativamente pasiva de la relación entre consumo e ingreso disponible (la función de consumo), las fluctuaciones de la inversión impulsan las fluctuaciones de la demanda agregada y de la economía en su conjunto. Tenemos aquí, en suma, la teoría de la inversión de la demanda agregada y la teoría financiera de la inversión. Desde esta perspectiva, el supuesto vínculo entre la productividad técnica del stock agregado de capital especificado en la función de producción neoclásica y la tasa de inversión queda confundido por la variabilidad del rendimiento prospectivo del activo (teniendo en cuenta la incertidumbre y la preferencia por la liquidez) y por la variabilidad entre la tasa de descuento aplicada a los rendimientos esperados de poseer activos específicos y la tasa monetaria de interés. Además, tanto los precios de demanda como de oferta del capital están denominados en términos monetarios nominales, al igual que la deuda asumida por los inversionistas para financiar su compra. La tradición neoclásica tiene una larga historia de evasión del hecho de que, en los mercados de trabajo realmente existentes, empleadores y empleados solo pueden negociar sobre salarios monetarios. Del mismo modo, en los mercados financieros realmente existentes, las obligaciones de deuda están denominadas en términos nominales.
Los salarios reales incorporados en las funciones de producción y en las ecuaciones macroeconómicas solo se realizan ex post. Esta confusión ha sostenido la creencia profundamente defectuosa de que la causa del desempleo persistente reside en que los salarios monetarios son demasiado altos, lo que implicaría que deben reducirse para disminuir el desempleo. Tanto la macroeconomía neoclásica como la neokeynesiana utilizan la “rigidez salarial” para justificar intervenciones de política destinadas a aumentar la demanda agregada, evitando así la amarga lucha por bajar los salarios. En teoría, si salarios y precios fueran plenamente flexibles, no serían necesarias intervenciones para impulsar la demanda en tiempos de recesión. Por el contrario, Minsky interpretó correctamente a Keynes en el sentido de que, en un mundo de contratos de deuda fijados en términos monetarios nominales, salarios y precios monetarios flexibles a la baja amenazarán con desatar el destructivo ciclo de deflación por deuda (como lo describió Irving Fisher) y que Estados Unidos experimentó en 1930-1933. Para Keynes y Minsky, la rigidez salarial es una característica del sistema, no el defecto que la teoría dominante presenta. La reformulación minskyana se enriquece al vincular la adquisición y propiedad de activos con los pasivos contraídos para financiar su compra. Sus unidades económicas son como “pequeños bancos” que pagan los activos emitiendo pasivos. Se sitúan en la intersección de los flujos de caja provenientes de los activos que poseen y aquellos que están obligadas a pagar a sus acreedores.
Minsky se apoyaba en la identificación que hacía Keynes del “riesgo del empresario o prestatario... de obtener efectivamente el rendimiento prospectivo que espera”, y del “riesgo del prestamista” frente a la insolvencia voluntaria o involuntaria de los deudores. “El hecho fundamental tanto del riesgo del prestatario como del riesgo del prestamista es que reflejan valoraciones subjetivas”, escribe Minsky. Luego cita a Keynes: “Durante un auge, la estimación popular de ambos riesgos... tiende a volverse inusualmente e imprudentemente baja”. Aquí encontramos las raíces de la hipótesis de la inestabilidad financiera por la que Minsky es conocido. Propuso dos teoremas. Primero, “la economía tiene regímenes de financiación bajo los cuales es estable, y regímenes de financiación en los que es inestable”. Segundo, “a lo largo de períodos prolongados de prosperidad, la economía transita desde relaciones financieras que hacen que el sistema sea estable hacia relaciones financieras que hacen que el sistema sea inestable”. Así, la estabilidad es desestabilizadora; el sistema crediticio y la economía real progresan (o degeneran) a través de etapas sucesivas de confianza creciente y mayor asunción de riesgos. La etapa inicial y conservadora es la de la financiación cubierta (hedge finance): los flujos de caja operativos de los prestatarios son suficientes para pagar las deudas pendientes y devolverlas al vencimiento. Las propias operaciones empresariales del prestatario constituyen una cobertura eficaz frente a la obligación de pagar y reembolsar la deuda. A medida que las expectativas de prestatarios y prestamistas se ven validadas por la experiencia, ambos pasan a la fase de la financiación especulativa. El flujo de caja operativo basta para pagar puntualmente los intereses, pero el principal debe renovarse y refinanciarse para evitar el incumplimiento y, por lo tanto, queda expuesto a las cambiantes condiciones del mercado: este es el elemento especulativo. Finalmente, el sistema pasa a la etapa de la financiación Ponzi, en la que los deudores deben endeudarse para pagar los intereses que deben a prestamistas indulgentes, con el fin de mantener la ficción de solvencia. Minsky operacionalizó la estructura de pasivos que estas empresas engendran como “restricciones presupuestarias”. Mediante un modelo, muestra cómo la rigidez de las restricciones presupuestarias a nivel de la empresa y a nivel agregado depende de la medida en que las inversiones pueden financiarse con flujo de caja operativo frente a financiación externa. El momento y el lugar en que la restricción presupuestaria se vuelve vinculante dependen, a su vez, del acceso de la empresa a la liquidez, ya sea a partir de efectivo disponible o de la posibilidad de liquidar activos.
Dentro de la economía neoclásica dominante, la crisis financiera global de 2008 generó una ola de respuestas que a menudo invocaban explícitamente a Minsky. Pero incluso antes de que ocurriera, cualquiera sensible al análisis minskyano de la fragilidad financiera podría haber notado un fenómeno que había aparecido en el mercado de leveraged buyouts ya en 2006, dos años antes del colapso de Lehman Brothers: los deudores podían atender sus obligaciones emitiendo más deuda y que la decisión de hacerlo quedaba enteramente a discreción del prestatario No podía haber prueba más clara de que el sistema estaba en la fase Ponzi. Además, los mercados confiaban tanto en la ilusión que habían creado que se podía comprar una opción de venta a tres años sobre el S&P 500 (una apuesta a que el índice caería) por apenas 2 % anual. Para un inversionista de capital de riesgo que financia startups, la inminencia de la “restricción de supervivencia” de Minsky —el punto en el que se han agotado todas las fuentes de efectivo provenientes de operaciones, emisión de valores y venta de activos— es siempre una amenaza del mundo real. Y las burbujas episódicas que mágicamente alivian tales amenazas representan la quintaesencia de la incertidumbre: sabes que cada una estallará; simplemente no sabes cuándo.
En La Teoría General, Keynes analizó la dinámica del “capitalismo de pequeño Estado”. En 1929, el sector público estadounidense representaba solo alrededor del 4 % del ingreso nacional, la mitad del cual correspondía al gobierno federal (principalmente servicios postales y aduaneros, además de unas fuerzas armadas muy modestas) y la otra mitad a los gobiernos estatales y locales (cuyo componente más importante eran los salarios de los maestros). La participación federal se duplicó después entre el crack de Wall Street de 1929 y la asunción de Franklin D. Roosevelt en 1933, pero ello se debió a que la caída del ingreso nacional nominal había alcanzado casi el 50%, la mitad por términos reales y la otra mitad por deflación. Mientras tanto, las constituciones estatales exigían presupuestos equilibrados, por lo que reducían el gasto a medida que caían los ingresos tributarios. Así, la participación del gobierno federal creció hasta el 4% mientras la administración Hoover absorbía pasivamente el rodillo compresor de la deflación por deuda. La conclusión era simple: para estabilizar la economía, el gobierno tenía que volverse mucho más grande. En realidad, ya en los años ochenta, cuando Minsky abordó la cuestión de si una Gran Depresión podía ocurrir nuevamente, el sector público estadounidense había crecido lo suficiente como para compensar las fluctuaciones de la inversión, gracias a la doble emergencia del Estado de bienestar (desde la Seguridad Social hasta Medicare) y del Estado bélico de la Guerra Fría. Para explicar el papel estabilizador del gran Estado, identificó tres contribuciones complementarias que los déficits fiscales sustanciales hacen a una economía financieramente estresada. Primero, aumentan la demanda agregada al elevar el ingreso y el empleo; segundo, generan flujos de caja que protegen a las empresas frente a la amenaza de incumplimiento debida a la reducción de su propia inversión y al aumento del ahorro precautorio de los hogares; y tercero, suministran instrumentos de inversión de bajo riesgo para inversionistas adversos al riesgo.
Minsky continúa:
“El efecto del Gran Gobierno sobre la economía es mucho más poderoso y omnipresente de lo que permite la visión estándar, que descuida las implicancias de flujo financiero y de portafolio de un déficit gubernamental. La visión estándar se concentra exclusivamente en los efectos directos y secundarios del gasto público... sobre la demanda agregada. La visión ampliada permite considerar tanto los flujos de caja que otros sectores necesitan para cumplir compromisos como la necesidad de activos seguros en los portafolios tras una perturbación financiera.”
La visión de Minsky iba más allá del correctivo macroeconómico estabilizador con el que la historia había dotado a Estados Unidos. Aspiraba a una extensión mucho más amplia del orden del New Deal, caracterizada por la orquestación pública de grandes obras intensivas en capital y deuda y por la provisión directa de empleo a los trabajadores inactivos. Aunque los enormes presupuestos de defensa se habían convertido en una fuerza estabilizadora, le preocupaba que fueran una mala alternativa a inversiones socialmente productivas. La versión minskyana de la economía de Keynes tuvo un impacto mínimo sobre la corriente dominante durante su vida y en los años que siguieron. Pero la crisis financiera global de 2008 puso en marcha un proceso que continúa —aunque de manera problemática y azarosa— para reconstruir la disciplina económica. Los economistas han respondido a la crisis de 2008 de dos maneras. La primera es el “giro empírico” hacia el análisis de distintos aspectos del comportamiento económico. Una segunda respuesta ha sido un nuevo matrimonio entre economía y finanzas. La teoría y el análisis financiero modernos habían encontrado un hogar académico en las principales escuelas de negocios, mientras que los modelos de los macroeconomistas dominantes excluían en gran medida la posibilidad de que los desarrollos en los mercados e instituciones financieras pudieran afectar variables económicas reales como el empleo y el consumo. En gran medida como respuesta a la crisis de 2008, ha surgido un nuevo campo de “macroeconomía financiera”, incorporando más o menos explícitamente las lecciones de Minsky.
Tras el colapso, entre los macroeconomistas que redescubrieron las intuiciones de Minsky estuvieron Richard Koo, del Nomura Research Institute, y el premio Nobel Paul Krugman, quienes miraron retrospectivamente a las “décadas perdidas” de Japón posteriores a 1990 para identificar la Gran Recesión posterior a 2008 como una “recesión de balance”. Más recientemente, las implicancias macroeconómicas de las restricciones de endeudamiento exploradas por Minsky han sido examinadas por un número creciente de economistas, generalmente mostrando cómo tales “fricciones” sirven para amplificar las contracciones económicas, como en la Gran Recesión. Un lugar altamente relevante para examinar cómo funciona realmente el mundo ahora es el extraordinario auge de la inversión relacionada con la IA para financiar la construcción de la infraestructura física necesaria para permitir el entrenamiento y despliegue de grandes modelos de lenguaje. Estas inversiones están motivadas por expectativas de largo plazo problemáticas respecto a aplicaciones comercialmente útiles y financieramente rentables de la IA generativa. La pregunta desde el mundo de la economía financiera es si, en agregado y para jugadores específicos, los flujos de caja generados por estas aplicaciones serán suficientes —y suficientemente oportunos— para validar las inversiones actualmente comprometidas. A su vez, la financiación proveniente de los flujos de caja operativos de los gigantes tecnológicos establecidos y monopólicos está cediendo lugar a una emisión rápidamente creciente de títulos de deuda. Es una buena noticia que los economistas exploren cada vez más cómo un sistema financiero complejo interactúa con una economía real igualmente compleja, estructurada mediante redes de producción y consumo en evolución dinámica, poniendo en juego el elemento central de la economía de Keynes: la incertidumbre ineludible que acompaña a todos los compromisos económicos y financieros.
Para otros autores, como Michel Aglietta (2019)
"el régimen de crecimiento de la época neoliberal está ampliamente influenciado por el capitalismo de renta, resultado de la extrema concentración de capital, cuya contraparte ha sido el aumento de las desigualdades de ingresos y patrimonio. Cuatro tipos de rentas surgen de las distorsiones de las estructuras de mercado: la renta financiera, captada gracias a la gobernanza empresarial basada en el principio del valor accionarial y realizada principalmente a través de las plusvalías bursátiles; la renta digital, la más extrema, debido a la posesión de plataformas de Internet que se benefician de la ausencia de regulación antimonopolio (los GAFAM son tanto monopolios como monopsonios, ellos son el mercado) y a la captura gratuita de datos individuales, que son la materia prima de las tecnologías digitales; la renta de la metropolización, resultante de la concentración extrema del trabajo cualificado en las metrópolis y del deterioro correlativo de las ciudades medianas y la complementariedad urbano-rural de los territorios; finalmente, por supuesto, la renta de influencia de los lobbies sobre las élites políticas. El otro aspecto de estas distorsiones de la competencia es la fragmentación del contrato laboral, tanto social como territorial, que se manifiesta en las desigualdades de ingresos y, aún más, de patrimonio, cuyas consecuencias son la expansión de la pobreza, la insuficiencia crónica de demanda, la necesidad del endeudamiento y, por tanto, la proliferación de la precariedad. El resultado macroeconómico, amplificado tras la crisis financiera sistémica de 2008 (...) es la desaceleración de los avances en productividad, la caída de las tasas de inversión productiva y el bajo crecimiento conocido como estancamiento secular. Esto refleja la imposibilidad de conciliar, bajo estas distorsiones estructurales, un crecimiento potencial de pleno empleo, una inflación moderada, pero no demasiado baja, y la estabilidad financiera."
Las crisis financieras causan problemas tanto en los países con sistemas financieros sofisticados como en los países en que dominan los préstamos bancarios tradicionales. Pero esas crisis son más severas en países con sistemas financieros mal regulados, dado que sus préstamos son más procíclicos. La detención de los auges de actividad económica, normalmente por incrementos en la tasa de interés de corto y largo plazo, junto a incrementos salariales y de precios de insumos que erosionan las utilidades y la capacidad de validar las decisiones pasadas, pueden conducir o no a una crisis financiera, una deflación de la deuda y una depresión profunda o bien a una recesión no traumática, dependiendo de la liquidez global de la economía, el tamaño relativo del gobierno y la extensión de la acción del prestamista en última instancia (bancos centrales y organismos multilaterales). Así, el efecto de una contracción dependerá de características estructurales y de la política económica seguida.
En las economías periféricas, los vuelcos en los ingresos de capital crean sus propias crisis financieras. Una caída de esos flujos por razones globales o como reacción a situaciones locales lleva a devaluaciones, lo que provoca que el valor de la deuda en moneda local se dispare, desequilibre los balances y provoque quiebras que retroalimentan la caída de la demanda. No es el caso de Estados Unidos en situaciones de salidas de capital y devaluación del dólar, pues no hay cambios en el valor interno de las deudas, mientras los particulares con inversiones en el extranjero verán que se vuelven más valiosas en dólares a medida que el dólar cae, lo que conduce a una mejora de la posición de inversión internacional, es decir, la diferencia entre los activos y pasivos de Estados Unidos, la economía dominante.
La relación laboral asalariada también es fuente de inestabilidad, pues el trabajo es un costo a minimizar y un recurso productivo que se busca contratar con el máximo de flexibilidad, lo que puede hacer insuficientes (o excesivos en su caso) los flujos de ingresos del trabajo, que a su vez son el fundamento del consumo y de la mayor parte de la demanda agregada en muchas economías, complementada por la inversión y las exportaciones netas de importaciones. Cuando no se logra la articulación de los aumentos de productividad con los aumentos de los ingresos del trabajo y se desacoplan las condiciones de la producción y del consumo, y/o se producen déficits entre ingresos y salidas de divisas sin coordinación suficiente con los equilibrios o desequilibrios de las finanzas públicas, se multiplican los factores de inestabilidad macroeconómica, en medio de fases dinámicas de creación de ingresos y de empleos y otras recesivas, incluyendo espirales de desempleo y disminuciones sucesivas de la demanda agregada y eventuales crisis financieras.
En estas condiciones, ¿cómo moderar el ciclo financiero? En palabras de Michel Aglietta (2019),
"se han logrado avances con la aceptación de que los bancos centrales deben ocuparse de la estabilidad del sistema financiero en su conjunto mediante políticas macroprudenciales. Es la fase de auge la que debe controlarse para que no se convierta en una euforia incontrolable. Por lo tanto, es necesario seguir indicadores estructurales de los balances para detectar el aumento de vulnerabilidades antes de que se reflejen en los precios, y debe imponerse la disuasión mediante ratios de capital que limiten a los prestamistas a no acompañar el frenesí de endeudamiento. Sin embargo, esto solo se ha aplicado desde que la regulación macroprudencial existe, a partir de 2010, y solo para los bancos. El shadow banking ha quedado excluido, lo que ha permitido el auge del crédito a través de la emisión de bonos. Por ello, los bancos centrales han tenido que implementar políticas cuantitativas... Esto implica que, para avanzar más en la regulación, es necesario coordinar todas las políticas económicas, devolviendo a los Estados el control de la economía a través de políticas contracíclicas y políticas estructurales que apunten a reducir las vulnerabilidades en su origen: leyes antimonopolio, regulación del comercio en internet y control público del precio de los datos digitales, así como políticas sociales y fiscales para reducir las desigualdades."
Los sistemas monetarios están sujetos a reglas estatales nacionales y a algunas reglas supranacionales (en especial las llamadas regulaciones prudenciales y las reglas de Basilea, que recomiendan los coeficientes de capital propio y otorgamiento de crédito por los bancos), sin las cuales las economías acentuarían su tendencia a desarrollar crisis cíclicas en ausencia de control del riesgo bancario y financiero, las que, como veremos más adelante, han sido muy numerosas en la historia. El acuerdo de Basilea I se firmó por representantes de los principales reguladores financieros del mundo en 1988 y recomendó marcos básicos de la actividad bancaria como el capital que debía ser suficiente para hacer frente a los riesgos de crédito y tipo de cambio, los requisitos de permanencia de los depósitos, la capacidad de absorción de pérdidas y la protección ante quiebras bancarias. El capital mínimo de los bancos ser el 8% del total de los activos de riesgo. El acuerdo Basilea II, aprobado en 2004, estableció de manera más extensa el cálculo de los activos ponderados por riesgo, con calificaciones de riesgo basadas en sus modelos internos, siempre que estuviesen previamente aprobadas por el supervisor. El acuerdo Basilea III, aprobado en diciembre de 2010, buscó enfrentar la magnitud de la exposición de parte de los bancos a los “activos tóxicos” en sus balances y el riesgo de insolvencia y endureció los criterios de calidad y el volumen de capital para asegurar la capacidad para absorber pérdidas, junto a recomendar colchones de capital durante los buenos tiempos para hacer frente el cambio de ciclo económico e introdujo un nuevo coeficiente de apalancamiento (relación capital-préstamos).
Los roles de la política monetaria
Los bancos emiten moneda de crédito y los bancos centrales emiten la moneda de curso legal en los diferentes Estados-naciones, creándose así los regímenes monetarios como conjunto de reglas que permiten el funcionamiento del sistema de pago en las transacciones. La moneda hace posible la descentralización de los intercambios. Es a la vez un medio de cambio que permite realizar transacciones más allá del trueque, una unidad de cuenta para medir el valor de los bienes, depósito de valor a lo largo del tiempo (aunque la inflación puede deteriorarlo) y medio de pago diferido para deudas. Es el medio de pago de curso legal emitido o autorizado por un Estado o autoridad monetaria. Sus primeras formas de existencia fueron el uso de metales como unidades de oro y plata y otros bienes como unidades de sal o cacao. Luego hizo su aparición la moneda metálica acuñada, las letras de cambio y la moneda fiduciaria a través de billetes y depósitos bancarios, que dependen de la confianza y obligatoriedad de aceptación, y más recientemente la moneda digital y electrónica que permite transferencias, y más recientemente criptomonedas y monedas digitales de bancos centrales.
La moneda reposa sobre una relación social de confianza garantizada por los Estados-nación, lo que explica que en la historia haya tomado diversas formas materiales y luego se haya reducido al papel moneda, cheques y efectos de comercio y hoy una de sus formas sea el plástico de las tarjetas de crédito, cuyo valor intrínseco es prácticamente nulo. La extensión geográfica de una moneda se corresponde, históricamente, con los límites de un Estado-nación. La moneda, más allá de su función económica, es también un bien público, generador de lazos sociales y políticos. Cuando los agentes económicos rechazan una moneda, esto no desemboca en el “libre funcionamiento de los mercados”, sino en un caos social que exige la reconstrucción de una nueva moneda legítima. La confianza en una moneda está necesariamente asociada a la importancia del organismo que la emite, por lo que no es extraño que resulte ser el Estado, a través de sus Bancos Centrales, el encargado de emitirla y administrarla dado su patrimonio y poder reglamentario. Y con los límites y extensión que resultan propios de cada Estado: nadie imaginaría que la moneda con la cual se realicen los intercambios internacionales sea la de algún pequeño país marginal e inestable. Desde la segunda guerra mundial, el grueso de las transacciones internacionales se realiza en la moneda -el dólar- del poder mundial dominante, Estados Unidos, con la agregación más reciente del yen, el euro y la moneda china.
La emisión de moneda por los bancos centrales tiene, además de sostener y regular el sistema de crédito bancario como prestamista en última instancia, otras contrapartidas como la conversión de moneda extranjera en moneda nacional y la eventual adquisición de títulos de deuda pública, que algunos bancos centrales pueden realizar directa o indirectamente -lo que le permitió a la Reserva Federal en Estados Unidos y al Banco Central Europeo evitar el colapso de sus economías en la crisis de 2008-2009, mientras otros no están autorizados a realizar esas adquisiciones para prevenir una emisión excesiva de moneda. La política monetaria juega un rol significativo en el manejo de los ciclos económicos. Precisamente para prevenir las crisis financieras es que se constituyeron los primeros bancos centrales en Inglaterra y Francia. Estos hacen las veces de prestamistas de última instancia en nombre del Estado en los espacios nacionales (algunos de esos Estados emiten monedas de referencia para el comercio y las finanzas internacionales) y emiten moneda de curso legal que hace posible las transacciones cotidianas y el financiamiento del crédito a la producción y al consumo. Fijan la tasa de interés para el refinanciamiento bancario. Los bancos disponen de un capital propio y depósitos y créditos obtenidos a una cierta tasa de interés, con los que respaldan sus préstamos por los que cobran una tasa de interés superior, los que exceden de manera sustancial ese capital. La relación capital/préstamos es objeto de regulación por los bancos centrales y de refinanciamiento periódico.
Los bancos centrales funcionan como un seguro de aceptación y fluidez de las transacciones en presencia de interrupciones eventuales (por catástrofes, conflictos y crisis) en la cadena de pagos que, siendo eventualmente originadas en situaciones puntuales, pudieran extenderse a todo el sistema bancario y de pagos. La política monetaria suele ser restrictiva cuando la circulación de moneda y crédito incrementa la demanda de hogares y empresas por sobre la oferta de bienes y servicios para no producir inflación de los precios y suele ser expansiva en la situación inversa. Sin bancos centrales estatales, los intercambios mercantiles difícilmente podrían organizarse con la capacidad de evitar crisis periódicas de la cadena de pagos y de hacer frente al "riesgo sistémico" de los sistemas bancarios y financieros.
La emisión de moneda constituye un "señoreaje". Esta expresión proviene del hecho histórico de que cuando el dinero circulaba preferentemente bajo la forma de monedas de oro y plata, los Estados e imperios que disponían de esos metales preciosos cobraban una tarifa por acuñarlos bajo la forma de monedas de contenido y peso homogéneos, tarifa conocida como señoreaje. En el mundo actual, la moneda circulante lo hace como billetes de papel, que solo los gobiernos (sus bancos centrales) pueden emitir, por lo que imprimir dinero sigue siendo una fuente de ingresos para el Estado que aún se denomina señoreaje. El valor del dólar estadounidense en circulación alcanza 2,4 billones, o unos 7.000 dólares por persona en Estados Unidos. Alrededor del 80 % del valor de la moneda en circulación corresponde a billetes de 100 dólares, la mayoría de los cuales están fuera del país y alimenta diversas transacciones, incluyendo las de la economía ilegal. Estados Unidos imprimió en la última década unos 100 mil millones de dólares al año, un 5 % del déficit fiscal federal.
Diversos gobiernos han dependido de la impresión de dinero para cubrir déficits fiscales, al no lograr recaudar suficientes impuestos ni endeudarse a costos abordables. Cuando esto ocurre, la política monetaria del banco central deja de gestionar el ciclo de la economía y se convierte en un medio para que el gobierno pague sus cuentas, lo que en situaciones de guerra puede llegar a ser inevitable pero también ocurre con gobiernos que enfrentan presiones de gastos sin contrapartida suficiente en ingresos presentes o futuros, lo que suele provocar excesos de demanda frente a la oferta existente y conducir a inflaciones persistentes y en el extremo a hiperinflaciones. Estas se definen como aumentos de precios de al menos 50% mensual, como en el ejemplo paradigmático de Alemania en 1923 y las posteriores de Grecia en 1944, Hungría en 1946, Bolivia en 1985, Argentina y Perú en 1989, Serbia y Brasil en 1993, Zimbabue en 2008 o Venezuela en 2017-2021. La historia del abuso del señoreaje ilustra los peligros del voluntarismo fiscal.
Por otro lado, mientras mayor es la magnitud de la deuda de los Estados, mayores son los pagos de intereses y se constituyen en un componente importante del gasto público. Intentar contener el déficit presupuestario manteniendo bajas las tasas de interés se conoce como represión financiera. A su vez, los gobiernos endeudados puede buscar reducir el valor real de la deuda sin subir impuestos ni recortar gastos mediante la inflación, cuando las deudas no están indexadas al nivel de precios. Francia en los años 20, por ejemplo, infló gran parte de su deuda de la Primera Guerra Mundial. Stephen Miran, un economista cercano a Trump, ha planteado incluso convertir a la fuerza los bonos de gobierno norteamericanos en manos extranjeras en “bonos de un siglo”, sin intereses por 100 años. Eso sería una cesación de pagos disfrazada, mientras disminuir el valor real de la deuda es una versión suavizada.
La política monetaria llevada a cabo por los bancos centrales se guía por estimaciones de la tasa de interés real en principio consistente con que la producción sea igual al potencial con una inflación estable. Esta producción igual al potencial es una aproximación bastante arbitraria, así como la llamada tasa natural de desempleo, aquel desempleo que no se puede combatir pues es el límite inferior de la tasa de desempleo sin desencadenar presiones inflacionarias. A esto se agrega la meta de inflación, que a partir de definiciones de Nueva Zelandia se ha fijado en el dos por ciento anual en Estados Unidos y Europa, aunque diversos economistas sostienen que un 4 por ciento es igualmente aceptable. Se entiende que es una meta razonable la que se sitúa por debajo de un valor que no causa malestar cuando los precios suben sin necesariamente un aumento correspondiente en los ingresos. La imprecisión e incertidumbre de estos números contribuyen a retrasos y errores en la política monetaria. Por ejemplo, en el caso de la crisis de la pandemia, existen debates en torno a si los subsidios de los gobiernos o las restricciones de producción de China jugaron en una caso u otro el papel más importante en el aumento de la inflación global. Incluso los que atribuyen la mayoría de la inflación a la emisión excesiva de crédito y moneda, déficits presupuestarios o a los mercados laborales cuando el empleo se sitúa por debajo de la "tasa natural" de desempleo, admiten que una parte de la inflación se debió a la política de cero COVID en China, seguida de la invasión de Rusia a Ucrania.
Los grandes incrementos en la oferta monetaria de una nación —definida como el efectivo en circulación más los depósitos bancarios— serán normalmente inflacionarios. Pero en una economía deprimida, los grandes incrementos de la oferta monetaria a menudo no son inflacionarios. Puede haber episodios inflacionarios provocados por factores distintos a la expansión monetaria. Las cimas inflacionarias de 1990 y de 2008 fueron causados por alzas en los precios mundiales del petróleo. Las disrupciones en la oferta de bienes pueden tener grandes efectos inflacionarios. ¿De dónde viene la inflación? Según los liberales, siempre tiene un origen monetario. El laxismo de los bancos centrales la explicaría. La teoría keynesiana insiste en que la inflación puede resultar de un exceso de demanda o del aumento de costos de producción (materias primas, salarios, pero también márgenes de las empresas). Otras corrientes impugnan la idea que existirían, por un lado, las magnitudes reales de la economía (producción, consumo, inversión) y, por otro las magnitudes nominales, es decir su expresión en precios multiplicados por cantidades. La política monetaria puede afectar las magnitudes reales. Como la mayor parte del dinero en circulación se crea en el marco de las operaciones de crédito, éste depende fundamentalmente de las decisiones de gasto y de inversión de las empresas y del Estado, que determinan finalmente el monto de la masa monetaria en circulación (la creación monetaria es, en este sentido, “endógena”), y no el banco central. Este último puede, mediante su política de tasas y compras de títulos financieros, favorecer la demanda de créditos y, por ende, la actividad. Pero es necesario que los productores deseen incrementarla.
Los modelos que simulan los factores determinantes de la inversión privada relacionan la rentabilidad esperada (que deriva de los ingresos menos los costos fijos y variables) y el costo del capital a emplear, mientras las empresas deben anticipar que esos ingresos se sustenten en niveles suficientes y sostenidos de demanda interna o externa, habida cuenta del grado de utilización de la capacidad productiva instalada. Una mayor o menor tasa de interés real eleva o disminuye el costo de financiamiento y desincentiva o incentiva la inversión, efecto que será mayor o menor si las expectativas de rentabilidad y el valor presente de los ingresos futuros son más altos o más estrechos. En economías con mercados financieros poco profundos o volátiles, las restricciones de liquidez son un factor decisivo. Las pequeñas y medianas empresas y los proyectos sin historia invierten menos si deben financiarse a tasas superiores a las aplicables a las grandes empresas con economías de escala y no cuentan con garantías suficientes. A su vez, altos niveles de deuda empresarial reducen el margen para financiar nuevas inversiones (efecto de balance). Un tipo de cambio depreciado hace más competitiva la inversión exportadora y sustitutiva de importaciones, mientras un tipo de cambio con tendencia a apreciarse desincentiva la inversión en sectores transables internacionalmente. La inversión pública en infraestructura puede complementar la inversión privada cuando mejora la productividad con más y mejores vías de transporte, suministro de energía y formación de capacidades humanas. Puede competir con ella en los casos en que eleve significativamente las tasas de interés al absorber recursos de financiamiento insuficientes. En las expectativas de ingresos futuros también inciden el nivel y variabilidad de la inflación, de los ingresos reales y de los costos fijos y variables, así como la volatilidad cambiaria y en general la incertidumbre que eleve los riesgos y acorte el horizonte previsible de los retornos de la inversión y la protección de activos. Asimismo, un entorno con trabajadores calificados y ecosistemas de innovación favorece la inversión en sectores de mayor valor agregado.
Tras la crisis financiera de 2008, los esfuerzos de los bancos centrales en todas partes por mitigar una recesión provocaron un gran aumento de la oferta monetaria que no condujo a un gran aumento en los precios al consumidor. Muchos economistas ortodoxos predijeron que la expansión monetaria posterior a la crisis financiera, vía “flexibilización cuantitativa” (quantitative easing), sería inflacionaria. Pero la inflación rondó por debajo del 2 % y las tasas de interés cerca de cero. También hubo una gran expansión de la oferta monetaria poco más de una década después durante la pandemia de Covid. Con tasas de interés nuevamente cerca de cero para reactivar la economía, no hay evidencia de que el aumento de la oferta monetaria haya sido la causa de la inflación posterior. En 2021, a medida que las vacunas contra el Covid estuvieron disponibles y la pandemia retrocedió, el gasto de los consumidores se recuperó rápidamente. En un país como Estados Unidos, el consumo se desplazó de los servicios hacia los bienes, pero sin la infraestructura física necesaria para satisfacer la creciente demanda en medio de una avalancha de importaciones y una escasez mundial de contenedores, con un fuerte aumento de los costos internacionales de transporte marítimo que sólo comenzó a disminuir en 2022. Alrededor de dos tercios del aumento de la inflación general puede atribuirse a los precios de los bienes que subieron en gran medida debido a los problemas de las cadenas de suministro, mientras las disrupciones de la oferta también contribuyeron a la inflación de los servicios. Las disrupciones en la oferta fueron un fenómeno global y las tasas de inflación fueron similares en todo el mundo. La evidencia sugiere con fuerza que la ola inflacionaria de 2021-2023 no fue un fenómeno monetario, sino que se debió en gran medida a las disrupciones post-Covid en las cadenas de suministro.
Para que eso no hubiera ocurrido, se requería que los precios de los bienes no importados hubieran caído. Pero las caídas generalizadas de precios son inusuales y por lo general ocurren solo frente a una crisis mayor. La mayoría de los productores no pueden reducir sus precios de manera significativa, a menos que logren que sus trabajadores acepten fuertes recortes salariales. Y los salarios rara vez bajan, excepto frente a tasas de desempleo muy altas y prolongadas. Incluso pocos países experimentaron reducciones salariales significativas tras la crisis financiera de 2008, salvo Grecia. Esta “rigidez nominal a la baja de los salarios” se debe a que básicamente cualquier empresa que recortara salarios desmotivaría a su fuerza laboral: el costo de la menor productividad y el aumento de conflictos superaría los ahorros directos de costos, mientras las empresas son reacias a reducir precios (salvo rebajas temporales) que luego tengan que revertir, porque en muchos casos alejarán a sus clientes cuando vuelvan a subir los precios en situaciones de alta elasticidad-precio de la demanda. Restringir la oferta monetaria no es suficiente para evitar la inflación causada por disrupciones de oferta, aumentos del precio del petróleo o nuevos aranceles a los bienes importados.
Las presiones inflacionarias pueden ser impulsadas tanto por aumentos de costos, que llevan a las empresas a aumentar sus precios al consumidor si las condiciones de la demanda lo permiten según su elasticidad-precio, como provenir de una demanda que excede la oferta en un número relevante de productos o que aumenta la disponibilidad a pagar precios superiores por ellos por parte de los consumidores, según la elasticidad-ingreso de la demanda de unos u otros bienes y servicios. Los precios solo caen en medio de una depresión. Por lo tanto, cuando se argumenta que el aumento de precios debido a restricciones de oferta o aranceles no tiene por qué resultar en inflación, porque esos aumentos serán compensados por reducciones de precios en otros lugares, lo que realmente se está argumentando es que la política monetaria debería provocar una depresión en lugar de permitir un aumento temporal de la inflación debido a las disrupciones de oferta.
Los roles de la política fiscal
La escuela postkeynesiana argumenta (Davidson, 1984), en contraste con la escuela de las expectativas racionales, que aún cuando los individuos puedan prever correctamente cambios en las magnitudes nominales y reales, los mercados agregados no se ajustan instantáneamente y, por lo tanto, la política fiscal puede ser eficaz a corto plazo, lo que también subrayan diversos economistas neokeynesianos (Krugman, 2012).
En el ciclo económico, la política fiscal puede actuar como factor estabilizador, siempre que no se apliquen políticas pro-cíclicas. Cumple un rol en este sentido el déficit presupuestario (más gastos que ingresos), que debe financiarse con endeudamiento, cuando la demanda efectiva (el gasto en consumo, inversión y exportaciones netas previsto por los agentes económicos) se encuentra rezagada respecto al producto potencial, es decir las capacidades de producción de la economía, dadas unas capacidades físicas y humanas disponibles y una productividad combinada de ambas. Cuando, en el caso inverso, la demanda efectiva excede el producto potencial, la política fiscal puede actuar a través de la creación de un superávit (situando los gastos por debajo de los ingresos), produciendo un desendeudamiento público. Se produce así un balance global en el ciclo económico.Tanto la política fiscal como la monetaria son instrumentos del lado de la demanda, aunque también pueden tener efectos por el lado de la oferta al alargar o disminuir los horizontes de inversión. Ambos instrumentos son, en diversos grados, alternativos para controlar la demanda agregada.
La elección de la combinación de estos dos instrumentos es una de las decisiones de política más importantes para los gobiernos. Distintas combinaciones pueden tener efectos equivalentes sobre el gasto y la demanda y sobre la evolución del ciclo económico, pero a la vez difierien en otros aspectos importantes. A veces una política monetaria de bajas tasas de interés es inviable. En Estados Unidos durante la Gran Depresión de la década de 1930 y en Japón en la década de 1990, la política monetaria se volvió prácticamente imposible porque las tasas de interés estaban tan bajas como podían estarlo, en cero para los instrumentos seguros de corto plazo. Esta situación es conocida como la “trampa de liquidez” enunciada por Keynes, lo que da un rol al estímulo fiscal.
En otras situaciones existen consideraciones relativas a la política cambiaria cuando se requiere atraer divisas. La carga de las medidas del lado de la demanda para lograr o mantener el pleno empleo recae entonces en la política fiscal, mediante reducciones de impuestos o aumentos del gasto. A la inversa, en otras situaciones se privilegia otras combinaciones. Un ejemplo es cuando en 1992-93 economistas de distintas corrientes coincidieron en que la economía necesitaba un estímulo fiscal temporal. Dos ex asesores de Kennedy, Robert Solow y James Tobin, defendieron este argumento pero el secretario del Tesoro, Robert Rubin, y el presidente Bill Clinton rechazaron esta propuesta en favor de una disciplina fiscal estricta e inmediata. Pero la Reserva Federal de Alan Greenspan adoptó entonces una política monetaria lo suficientemente laxa como para compensar los efectos negativos por el lado de la demanda del presupuesto restrictivo. Clinton y Rubin atribuyeron el crecimiento de los años noventa a su política fiscal, pero en opinión de Tobin (2001), "Greenspan fue su aliado indispensable. La combinación de presupuesto ajustado y dinero barato fue la clave". En cambio, políticas monetarias y fiscales simultáneamente restrictivas son eminentemente recesivas. Ya advertía James Tobin en 1980:
"la inflación se ha convertido en la obsesión nacional, el chivo expiatorio general para las dificultades económicas individuales y sociales, el síntoma que desvía la atención de las dolencias básicas. Los esfuerzos episódicos por controlarla, y la constante anticipación de que ocurrirán pero lograrán no más que un éxito transitorio, dañan gravemente el desempeño real de la economía y su potencial futuro".
Este autor sostenía, además, la necesidad de políticas de ingresos para moderar la inflación cuando esta se encuentra instalada en las expectativas de los agentes económicas:
"La política macroeconómica y las directrices o controles de salarios y precios estarían concertadas. En lugar de emitir una amenaza monetaria dirigida a todos en general y a nadie en particular, el gobierno buscaría el consentimiento y la cooperación de los trabajadores organizados y las empresas en un programa de cinco a diez años para eliminar la inflación con un costo mínimo en empleo, producción e inversión. La política de ingresos más prometedora es utilizar incentivos basados en impuestos para cumplir con una secuencia de directrices gradualmente decrecientes".
Las escuelas ortodoxas sostienen, por su parte, que existen razones sólidas por las cuales una deuda elevada puede obstaculizar el crecimiento: un endeudamiento público excesivo puede desplazar la inversión privada, mientras los impuestos necesarios para financiar el servicio de esa deuda pueden ser distorsionadores. Agregan que cuando la deuda ya es alta, los gobiernos disponen de menos espacio fiscal para responder a las crisis o invertir en infraestructura. Este tipo de razonamientos conectan con el sentido común: no tiene mayor racionalidad financiar permanentemente gastos corrientes mediante endeudamiento, lo que termina provocando aumentos de la demanda agregada por encima de las capacidades de respuesta de la oferta y genera una tendencia a la inflación de precios, junto a crisis financieras y de pagos externos. Tampoco tiene sentido hacerlo con impuestos que distorsionen gravemente la actividad económica en un sentido desincentivador del ahorro y el trabajo en el mediano y largo plazo. No obstante, las crisis financieras casi siempre exigen un fuerte aumento de la deuda pública.
Los enfoques keynesianos sostienen con matices que no se debe impedir que los países se endeuden para regular el ciclo económico y enfrentar choques inesperados o bien para realizar inversiones en infraestructuras y capacidades humanas que aumenten el bienestar futuro. Reactivar la economía durante una recesión es un rol clave del gobierno, pero el tamaño del estímulo debe calibrarse para que no conduzca a niveles de deuda no sostenibles. Una política fiscal apropiada es, para estos enfoques, aquella que provee -y financia con una carga tributaria suficiente y no sustancialmente distorsionadora- los bienes públicos o privados con externalidades positivas que el mercado no suministra o lo hace de manera insuficiente, así como las redistribuciones de ingresos que la sociedad decide realizar y está en condiciones de sostener en el tiempo. Para ese fin, el presupuesto debe financiar servicios públicos y realizar transferencias monetarias que la sociedad determina como necesarias para su buen funcionamiento y cohesión.
En materia de política económica, la pregunta es cuán financiado debe estar ese presupuesto público en cada coyuntura y cuándo se justifica el endeudamiento público. Emitir deuda es una forma de pagar de manera diferida cosas útiles hoy para obtener más recursos mañana, en la lógica estricta de análisis costo-beneficio. Es económicamente racional que los Estados financien programas de inversión pública con deuda, siempre que su costo sea inferior o igual a los retornos sociales de la inversión, medidos en crecimiento del PIB. Tiene sentido hacerlo en tanto el costo sea el adecuado, en especial en materia de infraestructuras que se pueden financiar con tasas de interés poco elevadas.
Desde el punto de vista del nivel adecuado de la deuda pública respecto al tamaño de la economía, no existe un número mágico. Por ejemplo, la Unión Europea lo sitúa en un límite ideal de 60% del PIB, que es ampliamente sobrepasado, especialmente desde la crisis de 2008-2009. Contrariamente a lo que se repite a menudo, la deuda presente de los Estados no tendrá que ser "reembolsada" por las nuevas generaciones, pues estas podrán honrar los títulos que lleguen a término emitiendo nuevos títulos de deuda si el Estado en cuestión mantiene su credibilidad crediticia. Su única obligación será pagar los intereses adeudados. Para que no se imponga un costo a las futuras generaciones, el endeudamiento debe servir para financiar capacidades de producción adicionales, en lo que se conoce como la regla de Domar (1944). Mientras la tasa a la que se remuneren los títulos emitidos no supere, en promedio, la tasa de crecimiento del PIB, las nuevas generaciones podrán afrontar la carga de intereses de las deudas heredadas sin que se desencadene una "espiral infernal": esta carga de intereses no pesará más sobre sus ingresos de lo que pesa hoy sobre las actuales generaciones. Naonuki Yoshino y Hiroaki Miyamoto (2020) agregan que la sensibilidad de la oferta y la demanda a las variaciones de la tasa de interés también inciden en la evolución del déficit fiscal y en la acumulación de deuda, como en los casos contrastados de Japón (que obtiene un financiamiento interno con oferta a bajas tasas) y Grecia (que obtiene un financiamiento externo con oferta a altas tasas). En efecto, una deuda tiene necesariamente un crédito equivalente. Si un estímulo del consumo y la inversión es financiado por deuda y conduce a un aumento de la oferta productiva, incrementa el patrimonio económico de la sociedad. La duración promedio de los préstamos públicos no es mucho mayor a 10 años, por lo que las futuras generaciones futuras no se verán realmente perjudicadas porque el Estado “refinancia” la deuda, es decir reembolsa los préstamos a su vencimiento contrayendo otros nuevos. Además, si las deudas no están indexadas a la inflación, ésta erosiona el valor de las deudas.
En cambio, si el endeudamiento financia el consumo de las generaciones actuales sin aumentar las capacidades productivas futuras, existirá un costo en bienestar. Si los ingresos presupuestarios son por años muy inferiores a los gastos, excluyendo los intereses, este "déficit primario" recurrente hará aumentar el peso de la pública en el PIB y el de su carga de intereses. El riesgo, si este déficit persiste, es que esta carga pese cada vez más. El pago de intereses representará un gasto proporcionalmente mayor en el presupuesto público, lo que significará menos recursos disponibles para financiar las políticas públicas. Los agentes financieros internos y externos que financian los déficits fiscales (privados y públicos) seguirán prestando recursos, al menos por un cierto tiempo, pero con una "prima de riesgo" cada vez mayor, lo que acelerará aún más el aumento del peso de la deuda y de la carga de intereses, la que puede terminar siendo insostenible.
Pero esto no ocurre en los casos en que, a pesar de un eventual aumento del peso de la deuda en relación con el PIB, la suma de los intereses pagados por el Estado respectivo no excede el crecimiento del PIB de modo sistemático. Si la deuda se ha contraído con racionalidad para evitar una recesión, mantener los aprovisionamientos durante una catástrofe o una pandemia o apoyar la transición ecológica, esta carga se justifica. En cambio, financiar con deuda gastos de funcionamiento usuales, es un error de política económica. También se plantea un problema cuando se desfinancia el gasto público mediante rebajas fiscales a los más ricos en nombre de incrementos hipotéticos de la inversión privada que terminan redistribuyendo regresivamente los ingresos.
Para los acreedores, saber si cada gobierno será capaz de controlar la trayectoria de su endeudamiento suele ser más importante que el peso de la deuda en el PIB. Ese control supondrá racionalizar el gasto público y buscar que el Estado sea eficiente, pero con el cuidado de asegurarse que eventuales ahorros de gastos públicos de hoy no aumenten los gastos de mañana, lo que ocurriría si hacen más lento el crecimiento del PIB. Este puede ser el caso de recortes de gastos que bajen, por ejemplo, el rendimiento del sistema educativo o de la salud pública.
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La dinámica de la deuda pública
La siguiente fórmula refleja la relación entre deuda, tasa de interés y crecimiento del PIB:
Aumento en el monto de la deuda pública/P.I.B. = déficit fiscal primario/P.I.B. + (r-c)*(deuda/P.I.B.)
El déficit primario es el déficit fiscal sin considerar el pago de intereses sobre la deuda. Por su parte, r es la tasa de interés promedio que se aplica sobre la deuda pública y c es la tasa de crecimiento de la economía. Se produce una espiral de deuda y una crisis de pagos solo si r es significativamente mayor que c, el crecimiento del PIB. Históricamente, en el caso de las economías dominantes que han pasado por períodos de alto endeudamiento público, especialmente al sostener esfuerzos de guerra de guerra de gran magnitud como Gran Bretaña y Estados Unidos, r ha sido generalmente inferior a c.
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Paul Krugman (2012), aplica esta regla en sus debates con los conservadores de Estados Unidos, y suele ironizar en la materia:
“a la economía de EE UU, en general, le ha ido bastante bien durante los últimos 180 años, lo que indica que el hecho de que la Administración le deba dinero al sector privado tal vez no sea tan malo. El Gobierno británico, por cierto, lleva más de tres siglos endeudado, un periodo que abarca la Revolución Industrial, la victoria sobre Napoleón y demás. Pero el poder de los cascarrabias del déficit siempre ha constituido un triunfo de la ideología sobre la evidencia, y un número cada vez mayor de Gente Muy Seria —el último ha sido Narayana Kocherlakota, el presidente saliente de la Reserva Federal de Minneapolis— defiende el argumento de que hace falta más deuda pública, no menos”.
Este autor concluye que:
“el gran pánico a la deuda…que aún domina el debate económico en Reino Unido y la eurozona, era aún más desatinado de lo que pensábamos los que nos oponíamos a la austeridad. No es solo que, al escuchar a los gruñones fiscales, los gobiernos estuviesen dándole patadas a una economía que ya estaba por los suelos y prolongando la crisis; no es solo que recortasen drásticamente la inversión pública en el mismo momento en que quienes invertían en bonos prácticamente les suplicaban que gastasen más; es muy posible que, además, nos hayan hecho propensos a sufrir más crisis en el futuro. Y lo irónico es que estas políticas insensatas, y todo el sufrimiento humano que han generado, se presentaron acompañadas de llamamientos a la prudencia y la responsabilidad fiscal”.
Agrega este autor que la deuda de los gobiernos estables proporciona “activos seguros” que ayudan a los inversores a gestionar los riesgos y facilitar las transacciones, en contraste con lo sucedido en los años anteriores a la crisis financiera de 2008, cuando en los liberalizados mercados financieros norteamericanos los actores de las finanzas inventaron activos dividiendo el dinero procedente de hipotecas de alto riesgo sin garantía colaterales y otras fuentes. Esto resultó, una vez que estalló la burbuja inmobiliaria en Estados Unidos, en que todos los activos con alta calificación de riesgo –que se habían expandido a Europa- se derrumbaron, provocando la mayor recesión mundial en 70 años. La consecuencia es que los inversores volvieron al refugio que representaba la deuda soberana de Estados Unidos y de otros Estados, contribuyendo a la baja de la tasa de interés de la deuda pública. La recomendación pertinente de política es mantener tasas de interés más altas en épocas de prosperidad, sin llegar a provocar recesiones, y vice versa.
En suma, la expansión fiscal es la respuesta del gobierno ante la recesión y el desempleo, y la restricción monetaria es el arma disponible contra los auges inflacionarios. Como señala James Tobin (1980):
"incluso existe cierta lógica económica en esta división de tareas: la sospecha de que, si bien la restricción monetaria es muy eficaz para enfriar una economía recalentada, la expansión monetaria es como 'empujar una cuerda' en el fondo de un ciclo económico".
Esto es lo que hace indispensable la política fiscal para regular la demanda de corto plazo, incluyendo, en caso de una tendencia hacia el consumo a expensas de la inversión, el uso del crédito tributario a la inversión, así como políticas de ingresos que modulen la evolución de los salarios y las utilidades.
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