“La economía mixta es mixta. Esa es su fuerza: movilizar para fines humanos los mecanismos de mercado y regular esos mecanismos de manera que se no alejen demasiado de los fines comunes deseados”
Paul Samuelson, 1985.
"Si uno mira los hechos, no es cierto que sea mejor dejar todo al mercado (...). En vez de ver al gobierno como el problema y de que hay que sacarlo del camino, tenemos que reconocer que no podemos progresar a menos que tengamos un gobierno que hace su trabajo."
Paul Romer, 2019.
"La tarea propia del economista es determinar las consecuencias de los comportamientos cuando se limitan a lo que Adam Smith llama el 'deseo de riqueza'. Tiene por tanto que tomar en cuenta, entre otras cosas, la lucha por el reparto de la ganancia que genera la actividad de los hombres."
Bernard Guerrien y Sophie Jallais, 2008.
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1. Las economías mixtas
2. Las teorías sobre el rol del Estado: externalidades, bienes públicos y asimetrías de información
3. La producción pública y las regulaciones
4. La tributación y sus efectos
5. La cuestión distributiva en los Estados de bienestar
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1. Las economías mixtas
Las economía mixtas en Braudel y Samuelson
El historiador Fernand Braudel subrayó (1979) que las economías funcionan en "pisos" yuxtapuestos. Siguiendo la línea de análisis de este autor, las economías nacionales actuales pueden describirse como estructuras en las que interactúan sistemas económicos con lógicas diferenciadas en pisos de actividad, sujetas a transformaciones constantes en el tiempo, y en las que tiene un rol significativo la regulación estatal de mayor o menor extensión y profundidad. En las economías realmente existentes el conjunto de regulaciones y acciones públicas enmarcan las condiciones de reproducción de la esfera capitalista de las economías y la apropiación privada de los recursos y del excedente económico, que a su vez tiene una marcada tendencia a la acumulación concentrada y a la disminución de la competencia en los mercados. Los Estados regulan, además, las condiciones de uso y contratación de la fuerza de trabajo y de respeto de los contratos en las transacciones de mercado, mientras se hacen cargo de la emisión de moneda de curso legal, con roles de unidad de cuenta, unidad de reserva y medio de pago, y de asegurar el funcionamiento regular del crédito. La moneda fiduciaria permite ampliar las transacciones y hace posible el pago de las sumas prestadas. En cada período de tiempo, las cuentas entre agentes y su agregación por los diversos bancos no están necesariamente sincronizados, lo que requiere de un mercado de refinanciamiento interbancario, que puede funcionar en tanto no se presenten simultáneamente retiros de liquidez por las empresas o el público que provoquen crisis de insolvencia, por lo que en el siglo XX se crearon en todas partes bancos centrales estatales encargados de la emisión de moneda y de la supervisión bancaria.
Aunque no inventó el término y muchos de sus fundamentos provienen de la obra de John Maynard Keynes, muchos autores han seguido a Paul Samuelson, que además de su obra fundante de la llamada "síntesis neoclásica", fue también un observador agudo de los capitalismos reales, cuando calificó a las economías contemporáneas como "mixtas". Paul Samuelson fue decisivo en la difusión y sistematización de esa idea al incorporarla ya en la primera edición de su manual introductorio Economics de 1948. Samuelson dedicó uno de los primeros capítulos al “Functioning of a ‘Mixed’ Capitalistic Enterprise System” —el funcionamiento de un sistema de empresa capitalista “mixto". Para Samuelson, la economía estadounidense era una combinación de mercados y propiedad privada, que determinan gran parte de la producción y de los precios y de Estado, mediante impuestos, gasto público, regulación, seguridad social y políticas macroeconómicas que utilizan la política fiscal y monetaria para estabilizar la economía y sostener el empleo.
La realidad de formas de "Estado de bienestar" se contrapone a la visión liberal del Estado mínimo, según la cual la intervención pública debiera limitarse a las funciones soberanas (fuerzas armadas, relaciones exteriores, policía, justicia) y a políticas restringidas de contención de la pobreza y de provisión de infraestructuras. El enfoque de un sector público depredador frente a un mercado liberador de las energías económicas que estarían aprisionadas por el control público es una narrativa que contrasta con el hecho que el rol del Estado se expandió desde fines del siglo XIX más allá de las funciones tradicionales de provisión de orden y seguridad interna y externa, de justicia y de garantía de la propiedad. La intervención estatal es de mayor o menor extensión e intensidad según los ámbitos económicos y las situaciones y períodos históricos en cada Estado nacional, sin olvidar que además de las empresas capitalistas y de la provisión estatal, existen unidades productivas sin fines de lucro en las transacciones de mercado y esferas productivas más allá de los mercados, como el trabajo doméstico, la subsistencia familiar en economías campesinas y urbanas y formas de economía social y comunitaria. Estas unidades también determinan sus conductas condicionadas por las reglas públicas existentes y las relaciones de poder que interactúan en los intercambios económicos e inciden en sus resultados.
Las funciones del Estado hacen posibles los intercambios mercantiles al asegurar que la determinación de los precios pueda hacerse en base a productos comparables en calidad y volúmenes estandarizados, lo que requiere de certificación para lograr sistemas aceptados por los agentes económicos de tasas y medidas y garantías públicas de las condiciones de la oferta de bienes y servicios. Su ausencia resulta ser un factor perturbador del funcionamiento de los mercados. Además de proteger la propiedad, emitir moneda, regular los mercados de agentes de producción y fijar normas y tarifas, también actúan como amortiguadores de los ciclos económicos y de las reconversiones productivas y ejercen funciones de "estrategas macroeconómicos" como formadores de mercados e inversores de riesgo. Algunos cumplen directamente funciones empresariales como actores de la configuración de la oferta productiva, o bien financian industrias y diseñan políticas de innovación para estimular el proceso de aumento de la productividad y de difusión del cambio tecnológico. La acumulación de capital se encuentra, además, sujeta a normas internacionales y acuerdos entre Estados en materia de comercio, finanzas, inversiones y migraciones.
En la esfera de acumulación capitalista prevalecen mercados asimétricos y empresas privadas productoras de bienes y servicios -incluyendo las comerciales y financieras- que procuran maximizar el rendimiento de su capital invertido y operan con elevados grados de concentración. Esta esfera coexiste e interactúa con el piso de las múltiples empresas sin poder de mercado, siendo una parte de ellas proveedoras de insumos para las cadenas de producción locales o globales de mayor envergadura, y de los micro-emprendimientos de autoempleo, con sus mercados locales respectivos, junto a las unidades familiares, no sujetas a reglas internas de mercado y que evolucionan en medio de transacciones informales de subsistencia, que son en las que se realiza la mayor parte del consumo y proveen, además, las condiciones de reproducción de la fuerza de trabajo.
Estas esferas interactúan con la provisión estatal de bienes y servicios, de importancia significativa en todas las economías. Los gobiernos en los Estados-nación realizan gastos públicos con los que suministran y/o producen bienes y servicios y redistribuyen ingresos, para lo que cobran impuestos y tarifas para financiarlos, y además intervienen en los mercados de bienes y de factores de producción en direcciones e intensidades que dependen de sus sistemas políticos y de quienes los controlen. Los gastos públicos no se circunscriben sólo a las tareas tradicionales del Estado soberano, sino también al desarrollo de infraestructuras productivas y sociales, en la creación de conocimientos y en educación, en seguros públicos y en transferencias sociales mediante subsidios a las familias y a las personas necesitadas, así como subsidios y transferencias a actividades productivas. Además de algunas pocas economías centralizadas constituidas en el siglo XX y que persisten el siglo XXI, en parte de las sociedades en que la mayoría de las empresas son autónomas y de propiedad privada y con predominio de la asignación descentralizada de los recursos en mercados, existe una provisión de bienes y servicios por entidades públicas que representa hasta más de la mitad de la actividad económica, con servicios públicos amplios y sistemas de distribución de ingresos y retribuciones fuera del mercado y de redistribución de recursos entre grupos de la sociedad. En la Unión Europea, el porcentaje promedio del gasto público alcanzaba en 2023 un 49% de la producción medida por el Producto Interior Bruto (la suma del valor agregado a precios de mercado), con máximos de 57% en Francia y 56% en Finlandia, mientras en Japón sumaba un 40% y en Estados Unidos un 39%, según los datos de la OCDE. En contraste, el promedio es del orden de 25% en América Latina, mientras se registran niveles de gastos públicos que llegan a mínimos de solo 10% en una amplia gama de países de menores ingresos por habitante en el resto del mundo. La relación entre ingresos tributarios y Producto Interno Bruto se sitúa hacia 2024 en un 34% promedio en los países de la OCDE, un 22% en América Latina y el Caribe, un 20% en Asia y el Pacífico y un 16% en África.
A su vez, en casi todas las economías existen formas de economía social y cooperativa sin fines de lucro con mayor o menor relevancia, entrelazadas con las otras esferas económicas. Este sector representa una proporción importante del empleo, como el 15% en Canadá, el 12% en Bélgica, el 10% en Francia y el 6% en Dinamarca, también según datos de la OCDE. En Estados Unidos, el sector non profit representa el 8-9% del empleo. El cooperativismo representa el 5% del empleo en Italia y Francia y como cuota de mercado alcanza en la agricultura un 83% en los Países Bajos, 79% en Finlandia, 55% en Italia y 50% en Francia; en la silvicultura un 60% en Suecia y 31% en Finlandia; en la banca un 50% en Francia, 35% en Finlandia, 31% en Austria y 21% en Alemania; en el comercio minorista un 36% en Finlandia y 20% en Suecia y en la industria farmacéutica y atención de salud un 21% en España y 18% en Bélgica.
Así, las unidades productivas están constituidas ya sea como empresas privadas con o sin fines de lucro o con fines mixtos, empresas estatales o con participación estatal, o bien como unidades de producción y consumo familiar o social fuera de mercado. Los mercados son heterogéneos, con diversos grados de concentración de oferentes y demandantes y de incidencia de barreras a la entrada de agentes económicos en los intercambios, así como de regulaciones administrativas y de autorización de productos y participantes. Las usualmente llamadas "economías de mercado" no son sistemas puros de asignación de recursos sino economías híbridas estructuradas por formas de propiedad mixta de los recursos y de coordinación de los intercambios de tipo mercantil, administrativo o de reciprocidad social y familiar.
Más allá de las economías nacionales y locales, la economía global está también ampliamente interconectada (ver el capítulo respectivo) en sistemas de centros y periferias. Estos incluyen países industrializados, con mayor o menor gasto estatal y servicios y empresas públicos y con un predominio mayor o menor de las empresas de capital privado, junto a países recientemente industrializados, en especial en Asia, y a países periféricos en los flujos de comercio, financieros y de inversión, cuyas empresas y Estados suelen ser más débiles y cuya población alimenta flujos migratorios crecientes.
En palabras de Erik Olin Wright (2018), el capitalismo se combina
"con toda una serie de otras formas de organizar la producción y distribución de bienes y servicios: directamente por parte de los Estados, dentro de las relaciones íntimas de las familias para satisfacer las necesidades de sus miembros, a través de redes y organizaciones comunitarias, por medio de cooperativas mantenidas y gobernadas democráticamente por sus miembros, a través de organizaciones sin fines de lucro, a través de redes entre iguales que participan en procesos de producción colaborativa y muchas otras posibilidades. Algunas de estas formas de organizar las actividades económicas pueden considerarse híbridas, combinando elementos capitalistas y no capitalistas, otras son totalmente no capitalistas, y otras son anticapitalistas."
Las economías contemporáneas funcionan, entonces, como estructuras de creación, asignación y acumulación privada y pública de recursos que incluyen una regulación nacional significativa de las actividades privadas y de los mercados junto a algunas regulaciones internacionales, mientras combinan tanto empresas y servicios de propiedad pública o mixta y unidades productivas privadas bajo forma de empresas con múltiples propietarios o de tipo familiar, junto a unidades sin fines de lucro y baja diferenciación salarial. La acumulación de capital privado y público se realiza en todas partes en contextos en que los gobiernos establecen reglas de conformación y transmisión de la propiedad, de competencia en los mercados, de fijación de tarifas, de emisión de moneda, de control financiero y de aseguramiento frente a las contingencias y adversidades. En todos los casos, las empresas están sujetas a regulaciones estatales de sus modalidades de contratación de fuerza de trabajo y de producción de bienes y servicios, tanto para procurar mantener estándares sanitarios y ambientales y evitar situaciones de monopolio y manipulación en detrimento del consumidor.
La acción del gobierno incluye en el mundo moderno no solo proveer seguridad, defensa, administración de justicia y acción contra las catástrofes naturales, sino también bienes públicos urbanos, la producción de conocimiento, el acceso a la educación y a la salud pública, así como normar las condiciones de contratación de la fuerza de trabajo y la cobertura de los riesgos sociales mediante mecanismos de mantención de ingresos en situaciones de enfermedad, desempleo y vejez. También los gobiernos establecen las reglas de comercio interno y externo, aseguran la emisión y circulación de moneda que cumple la función de unidad de cuenta, medio de pago y medio de ahorro, y regulan el crédito y el funcionamiento del sistema bancario y financiero para evitar inestabilidad y crisis. A esto se agrega la rentabilización empresarial privada de la innovación a través de la protección por patentes y de programas de subsidio de la investigación y desarrollo tecnológico y a sectores productivos. En los distintos tipos de economías con mercados intervienen instituciones públicas que limitan o castigan las colusiones de precios y cantidades realizadas por monopolios, oligopolios y oligopsonios. A su vez, los gobiernos fijan las tarifas de servicios básicos que son provistos por monopolios naturales. En los mercados de capital, fijan precios como las tasas de interés de refinanciamiento del sistema bancario y las tasas máximas, y eventualmente el precio de las divisas. En materia de trabajo establecen reglas de horarios, descanso, higiene y seguridad, fijan los salarios mínimos, el costo del despido y la negociación colectiva de los salarios y de las condiciones de trabajo. Además, los gobiernos establecen reglas de uso del territorio, sanitarias y ambientales aplicables a los diversos procesos productivos y cobran impuestos para financiar sus actividades y realizar transferencias de ingresos. A su vez, una intervención estatal de envergadura en las economías mixtas es la que fija los tributos para permitir el gasto público que asegura el funcionamiento soberano de los Estados-nación (orden interior, administración de justicia y defensa externa), los bienes públicos económicos y la redistribución de recursos. La tributación ha tenido bases de aplicación de muy diversa naturaleza a lo largo de la historia y en las economías actuales se sustenta en cobrar porcentajes de las ventas de mercado, del valor del suelo y del capital, así como de los ingresos periódicos del trabajo y del capital de empresas y personas, junto a cotizaciones salariales obligatorias y tarifas por servicios específicos de entidades públicas. A la tributación la acompaña el endeudamiento público, pues con frecuencia los ingresos no cubren todos los gastos y su pago periódico tiene como soporte los ingresos públicos futuros, es decir los impuestos.
Por otro lado, la acumulación de capital privado coexiste, en diversas combinaciones, con la acumulación de capital público, es decir de infraestructuras y producción de conocimiento que están fuera del alcance de la acumulación privada. Se trata de bienes sin rivalidad en su acceso y consumo, que no tienen un costo marginal (en la producción de la última unidad) y por los que no siempre se puede cobrar por su uso. A su vez, en las sociedades se produce una acumulación de capital social y cultural que deriva del modo de funcionamiento de la sociedad civil y su historia. Inciden también en esta acumulación los servicios de educación, salud y pensiones organizados por los Estados, que hacen posible la propia acumulación de capital privado y público y aseguran grados mayores o menores de cohesión o de conflicto en las sociedades. Todo estos factores influencian la dinámica de acumulación capitalista y determinan la localización nacional de las diferentes partes y componentes de las cadenas globales de producción.
Los actores y agentes principales de las economías mixtas contemporáneas son, siguiendo a Wallerstein (2005):
- los Estados-nación, que articulan sus respectivos espacios nacionales con distintos tipos de funciones soberanas y también aseguradoras, regulatorias y redistributivas. Algunos Estados-nación tienen una influencia global o regional, en el contexto de un sistema interestatal global débil (alrededor de la Organización de las Naciones Unidas, que funciona con el poder de veto de las principales potencias y escasa capacidad de gobernanza internacional; la Organización Mundial de Comercio, crecientemente sustituida por acuerdos regionales o interregionales, el Fondo Monetario Internacional, que procura mantener la estabilidad de las finanzas internacionales y el equilibrio de las balanza de pagos con relativo poco éxito, junto a los bancos multilaterales de financiamiento del desarrollo, con un rol más informales del "grupo de los siete" mayores países de altos ingresos y del grupo de las veinte principales economías del mundo). Este orden mundial favorece especializaciones desiguales en las cadenas de valor globales, de acuerdo al poder respectivo de mercado de las empresas y procesos productivos y tecnológicos y de la influencia de los Estados-nación centrales de cuya protección dependen. Entre tanto, la reconfiguración de la economía global desde 1980 ha acentuado la competencia económica y política entre bloques hegemónicos, contexto en el que el capital transnacional es dependiente en diversos aspectos de los Estados-nación de origen, especialmente en la regulación de los flujos financieros y en la innovación tecnológica. Esto ha supuesto una expansión de la huella de los Estados nacionales en las economías. Las diferentes formas nacionales que esto adopta –la Bidenomics y las políticas proteccionistas de Trump en Estados Unidos, la Estrategia Industrial 2030 en Alemania y el Informe Draghi sobre una nueva estrategia industrial para Europa, Made in China 2025 en China, la iniciativa Make in India en la India, entre otros– son las formas particulares de transformaciones de la economía mundial en un paisaje fragmentado de capitalismos articulados con el Estado. Para financiar el Estado social, los impuestos y cotizaciones llegaban en 2023 en Alemania al 38% del PIB. Esta cifra es todavía superior en los países nórdicos, con un 41% en Noruega y Suecia, 42% en Finlandia y 43% en Dinamarca, según la OCDE. En el caso de Noruega, un importante exportador de petróleo, el Estado recauda un total cercano al 80% de las utilidades del sector, sumando su participación como accionista (el 70% de la empresa de petróleo Equinor y el 51% en todo proyecto de petróleo asociado con privados) y las regalías e impuestos. Estas cargas no han impedido su éxito económico, desmintiendo aquello de que “a más impuestos menos crecimiento”, pues los países con modelos socialdemócratas se sitúan hoy entre los países de mayor PIB por habitante.
- las empresas que evolucionan en mercados locales y globales, las que se rigen por racionalidades diversas, pues incluyen empresas privadas con fines de lucro y acumulación de distintos tamaños y poderes de mercado, empresas públicas y empresas mixtas y oepran en mercados competitivos, monopólicos u oligopólicos. Existe un ciclo periódico de industrias de punta que llevan al mercado nuevos productos y procesos y luego pierden su ventaja inicial, en el contexto de la fragmentación de los espacios nacionales de intercambio y producción, pues la manufactura es deslocalizada con frecuencia allí donde los costos laborales y de protección ambiental son menores en cadenas glonales de producción, mientras el diseño y concepción altamente remunerados permanecen en las localizaciones centrales en un proceso de división internacional del trabajo en constante movimiento.
- las unidades domésticas, cuyos miembros están insertos en clases y grupos de estatus o identidades según su actividad y tipo de trabajo remunerado de jóvenes y adultos, ya sea asalariado o por cuenta propia, o bien realizan actividades en unidades de producción de autosubsistencia. Producen bienes y servicios no mercantiles en su seno o en el de sus comunidades cercanas y, a la vez, proveen fuerza de trabajo para las empresas mercantiles y para las redes económicas no mercantiles o con motivaciones distintas al lucro individual. La acumulación de capital se relaciona con las esferas de formación, reproducción y suministro de fuerza de trabajo por las familias y comunidades, tanto por el lado de sus costos como de la conformación del consumo agregado. Las condiciones de la producción y el consumo pueden estar más o menos articuladas entre sí en escala nacional según los distintos tipos de regímenes de acumulación: las economías que se sustentan en empresas exportadoras tienen a no producir esa articulación para ganar competitividad externa con menores costos salariales, en detrimento de la capacidad de consumo de sus trabajadores. En este caso, los salarios suelen no acompañan los incrementos de productividad. Existe, además, una históricamente generalizada subordinación de la mujer en las culturas y sociedades patriarcales y una frecuente gratuidad de la provisión de trabajo doméstico. La función de reproducción no remunerada de la fuerza de trabajo por parte del trabajo doméstico subordinado es un componente de la acumulación de capital, con un carácter de género que confina culturalmente a las mujeres en tareas de cuidado. Esta función hace posible que exista fuerza de trabajo disponible para ser empleada en las empresas. El consumo de bienes y servicios en las unidades domésticas representa una proporción significativa, frecuentemente la de mayor envergadura en la demanda agregada en cada espacio nacional, en comparación con la inversión, el gasto de gobierno y las exportaciones netas de importaciones, sus otros componentes y que son la contraparte de lo que se produce.
- La economía social y solidaria (Lipietz, 2001), que incluye desde el siglo XIX a sectores productivos de tipo cooperativo y a actividades productivas con finalidades sociales y ecológicas y que funciona con organizaciones sin fines de lucro. Cada cual participa en ella no según su aporte de capital sino según su asociación en tanto persona a esta actividad, con diferencias limitadas de remuneración o trabajo voluntario. En el caso de las cooperativas, una parte del producto de la empresa común no puede ser objeto de retrocesión a los asociados: la empresa se dota así de un capital propio que permite su existencia autónoma. El objeto de la asociación no es la obtención de ganancias para sus miembros, aunque les asegure un mayor bienestar al participar de una iniciativa común que les provee un ingreso, salvo en el caso del voluntariado, muchas veces muy importante en este tipo de iniciativas. Existen formas de producción asociativas y sociales que pueden ser mercantiles al vender bienes y servicios, tanto a sus miembros como a no miembros, mientras pueden ser objeto de subsidio público en diversos grados si realizan funciones de interés colectivo.
Un ejemplo de la interacción entre esferas en las economías mixtas es la salud. Una parte, la información y prevención de salud pública, es un bien público (la categoría de bienes que no presentan rivalidad en el consumo ni se puede impedir el acceso a él). Otra parte, la atención de salud, está sujeta a fuertes asimetrías de información entre pacientes y tratantes, que obligan a fuertes regulaciones y certificaciones públicas del personal sanitario, y a subdeclaraciones y subevaluaciones de riesgos y a concentraciones en grupos de la población, que llevan a primas altas o a ausencia de oferta de seguros privados para cubrir enfermedades. Esta es la razón por la que muchos gobiernos no dejan la salud al mercado y establecen seguros obligatorios públicos y crean redes de atención sanitaria estatales o subsidiadas, sin perjuicio de, en diversos casos, mantener esferas de competencia privada de atención para morigerar la burocratización de los servicios públicos. Incluso en el caso de Estados Unidos, con una salud con fuertes componentes de mercado, existe una amplia intervención estatal. Desde los años 1960 se estableció un seguro subsidiado para las personas pobres (Medicaid), otro para los mayores de 65 años (Medicare) y más tarde subsidios tributarios a los seguros privados provistos por los empleadores. En 2024, los seguros privados aseguraban a 183 millones de personas (161 millones vinculados al empleo) y los seguros públicos a 117 millones, con 27 millones de personas (un 8% de la población) sin seguro alguno, lo que es una paradoja y fuente de polémica para uno de los países de mayor ingreso por habitante. Entretanto, Estados Unidos mantiene el gasto en salud más elevado del mundo en 2024 (un 18% del PIB, contra un 10% en la Unión Europea), lo que se explica por abusos de los seguros privados en la clasificación de enfermedades y más altos gastos administrativos y de publicidad. El gobierno termina pagando, sin lograr una cobertura universal, cerca de dos tercios del gasto total en seguros de salud, mientras los seguros privados procuran restringir las coberturas y no aceptar personas con alto riesgo de enfermar. De ahí las opiniones que sostienen que los seguros privados, al estar fuertemente subsidiados y regulados, no agregan valor y son en gran medida parasitarios si se comparan con la alternativa de seguros públicos obligatorios que están en condiciones de determinar adecuadamente las condiciones de oferta de los servicios sanitarios y de regular los precios de los insumos y medicamentos.
Las funciones del Estado y su tamaño
La composición del gasto público varía en el tiempo y de país a país. Sin embargo, no todo es propio del mero arbitrio de cada sistema político particular en los componentes principales del gasto público, pues existe una racionalidad detrás de los programas que lo constituyen, especialmente en los de mayor peso presupuestario en infraestructuras, pensiones, salud y educación. El gasto público que incrementa el capital físico y las capacidades humanas suele tener efectos positivos sobre el crecimiento (ver el capítulo respectivo), mientras las transferencias que disminuyen las desigualdades de ingresos también lo hacen, de acuerdo a la revisión de la evidencia por Ostry et al. (2014).
El Estado no es un actor exterior a los mercados, que se deba introducir en el análisis después de constatar fallas de esos mercados que requieren de acciones públicas correctoras. El poder del Estado permite el funcionamiento de las economías con mercados, incluyendo aquellas en las que las transacciones descentralizadas son predominantes y en las que la esfera más importante es la del capitalismo, que funciona con agentes autónomos que maximizan la rentabilidad de los activos involucrados en el proceso de producción y distribución, en una constante dinámica de acumulación de capital. Sin Estado no hay transacciones posibles o tienen limitaciones considerables. Desde la antigüedad cumple con la función de ser la autoridad que certifica tasas y medidas, provee moneda de curso legal como unidad de cuenta, medio de transacción y medio de ahorro, establece los mecanismos jurídicos y moviliza la coerción capaz de obtener el cumplimiento de contratos privados entre agentes económicos. Los Estados modernos proveen, además, bienes públicos y bienes privados con efectos externos positivos que las empresas de mercado no suministran o lo hacen de manera insuficiente, así como diversos seguros intertemporales en materia de pensiones, salud y desempleo. Intervienen en el ciclo económico de auges y recesiones y en situaciones de crisis depresiva o de inflación a través de la política monetaria, fiscal y de ingresos y redistribuye a través de normas salariales y/o de sistemas de impuestos y transferencias.
El peso del Estado en la economía puede medirse de diversas maneras: el empleo público como proporción del empleo total, la producción empresarial pública como proporción de la actividad económica, o el gasto de gobierno como proporción del gasto total de la economía. Este último indicador es el más utilizado para comparaciones del peso del sector público en las economías nacionales, en su acepción de gasto del gobierno general como proporción del Producto Interno Bruto, entendido como el gasto del gobierno central más la administración territorial, siendo el PIB la agregación del valor de los bienes y servicios producidos en un período determinado, descontando el valor de sus consumos intermedios. Esa producción es comprada por los agentes económicos que consumen y por los que invierten, además de ser vendida en el exterior del territorio nacional. El gobierno también consume (bienes y servicios que adquiere) e invierte (en infraestructuras diversas que construye y repara). El gasto público incluye en primer lugar el del gobierno central, con toda su variedad de gastos en bienes y servicios que produce y/o provee a través de los ministerios y servicios estatales nacionales. En segundo lugar, se agregan los gastos de los órganos gubernamentales territorialmente descentralizados, como los municipios y demás entidades subnacionales en los Estados unitarios o federales (provincias, departamentos, regiones o estados federados, según los casos) que realizan tareas y prestan servicios de acuerdo a las competencias que tienen a su cargo. La agregación del gobierno central y las administraciones subnacionales constituye el gobierno general. La suma del gobierno central, de las entidades descentralizadas, de las empresas públicas financieras y de las no financieras constituyen el sector público agregado.
El crecimiento económico de los países industriales de altos ingresos se ha acompañado de un incremento generalizado, de mayor o menor intensidad según los tipos de países, del gasto público. Existen, además, circunstancias excepcionales como las guerras, en las que el Estado comprime la demanda para liberar la oferta en beneficio del esfuerzo bélico, incrementándose la parte del gasto público de modo equivalente. Después de un conflicto, el aumento de impuestos queda asumido, con una mayor propensión de los ciudadanos a aceptar la sustitución de gastos de guerra por gastos de protección social, infraestructura y educación. Lo propio puede decirse de grandes crisis económicas como la de 1929. En la mayoría de las economías periféricas el Estado tiene poca importancia económica, con un bajo gasto público sobre el PIB y baja capacidad regulatoria, con una amplia economía informal, aunque en algunas de ellas se practiquen regulaciones rentistas y corporativistas de determinados mercados.
El gasto del gobierno general representaba en promedio un 43% del Producto Interior Bruto en 2023 en los países de la OCDE (y el gasto público social un 21% del PIB). Las economías de menos ingresos por habitante exhiben un nivel de gasto público que alcanza entre 10% y 30% del PIB: tienen Estados de tamaño relativo menor que el de las economías de altos ingresos e instituciones públicas más débiles, las que contribuyen menos a la expansión económica en el tiempo a través de políticas de inversión en capital físico y en capacidades humanas. Es posible distinguir cuatro categorías principales de economías: las economías con muy alto gasto público, es decir los países nórdicos, así como también Francia (que tiene además un importante sector de empresas públicas), Austria y Bélgica, con gastos del gobierno general cercanos o superiores al 50% del PIB respectivo; las economías con elevado gasto público, categoría que incluye a la mayoría de las economías europeas, con gastos públicos superiores a 40% del PIB; las economías con gasto público intermedio, es decir Estados Unidos, Japón y diversos países del sudeste asiático, con gastos públicos entre 25% y 40% del PIB y las economías con bajo gasto público, es decir menor al 25% del PIB, incluyendo a la casi totalidad de las economías de menor ingreso por habitante.
Los países con menor presencia estatal medida por los ingresos y gastos públicos incluyen a Estados Unidos y Japón, pero con regulaciones variadas en diversos campos de la vida económica y un gasto público que es muy superior en el siglo XXI al existente en el siglo XIX, y a muchos de los países periféricos y de menores ingresos. En Estados Unidos, la Ley de Seguridad Social creó en 1935 una red de protección para las personas con discapacidad, los desempleados y los jubilados, un salario mínimo nacional en 1938 y grandes programas de subsidio de seguros de salud en 1965, junto a una tributación progresiva con impuestos sobre los ingresos altos que fueron mucho más elevados en la década de 1950 de lo que son hoy.
En cambio, existen economías industriales de altos ingresos como Francia, Italia, Bélgica, Austria y los países nórdicos que mantienen Estados de bienestar financiados con contribuciones obligatorias de considerable magnitud en relación al Producto Interno Bruto e intervenciones gubernamentales en la mayoría de los procesos económicos, junto a la negociación formal entre interlocutores sociales de las condiciones de producción y trabajo, junto a una significativa intervención redistributiva del Estado. El peso respectivo de los regímenes de distribución ex ante que inciden en las remuneraciones del capital y del trabajo a través de las políticas laborales, de fijación del salario y de las condiciones de empleo y también las de educación y salud, y de los regímenes de redistribución de ingresos ex post (a través del sistema de tributos-transferencias con impuestos a la propiedad y a la renta progresivos e impuestos al consumo con tasas diferenciadas dirigidos a suplementar los ingresos de los grupos sociales de menores rentas), ha sido calculado de manera exhaustiva por Blanchet, Chancel y Gethin (2022) para Estados Unidos y Europa. Su conclusión es que en Estados Unidos se redistribuye proporcionalmente más ex post, pero la distribución primaria del ingreso ex ante es menos desigual en Europa para los trabajadores, por un mayor peso de la negociación salarial colectiva, con el resultado de una mejor distribución agregada de los ingresos en Europa.
Las empresas determinan la distribución de sus ingresos recibidos por ventas (y eventualmente por ganancias financieras y de capital) -descontando los costos de los insumos utilizados en la producción y del crédito- cuando retribuyen la fuerza de trabajo bajo la forma de salarios y obtienen un excedente que remunera su capital invertido, de lo que resulta una distribución factorial o "primaria" del ingreso. Si la estructura distributiva de los ingresos primarios, que se conforma en el proceso de remuneración del capital y del trabajo en las empresas, no es considerada satisfactoria por el sistema social y político, habrá políticas de intervención en la distribución salario-ganancia a nivel de la empresa y/o políticas de redistribución a través de sistemas de impuestos-transferencias, los que varían de país a país.
El nivel del gasto público está entonces determinado primordialmente por el tamaño del Estado de bienestar en cada nación, y especialmente por las transferencias de seguridad social. Los de tipo escandinavo y europeo ostentan un muy alto gasto público, un desempeño económico que es similar a los demás desarrollados, con una tasa de desempleo comparable, pero con mayor gasto público en educación, más altas transferencias de seguridad social y diferencias de ingresos sustancialmente menores que aquellos países de capitalismo liberal. Los Estados de bienestar escandinavos –de sello socialdemócrata clásico- se distinguen de los otros Estados de bienestar europeos y de los de tipo liberal por el mayor peso de la tributación directa, con una alta incidencia de los impuestos a la renta de las personas y a las utilidades de las empresas en su estructura tributaria, y por las menores desigualdades de ingreso que exhiben, sin que se encuentre evidencia de un desempeño económico menos dinámico. El PIB crece de modo relativamente similar en los países de altos ingresos con alto gasto público y en los con menor gasto entre ellos. Lo que los diferencia son los niveles de ingresos y bienestar de los grupos más pobres, especialmente por la disposición de un mayor volumen de bienes públicos y de transferencias de seguridad social hacia los más necesitados. Países con un gasto público superior al 50% del PIB y muy amplias transferencias de seguridad social, financiados con altas tasas medias y marginales de impuesto a la renta, como Noruega, se cuentan entre las economías más ricas del mundo en términos de PIB por habitante, con crecimientos mayores al promedio de los países industrializados y al de muchos países de gobiernos más pequeños que cobran menos impuestos. Según la base de datos del FMI, el PIB por habitante de Estados Unidos, con el 25% sobre PIB de carga tributaria, era en 2023 de 82 mil dólares, inferior al de 100 mil dólares a paridad de poder de compra de Noruega, y su 41% sobre PIB de carga tributaria, y solo algo superior a los 80 mil dólares de Dinamarca, con su 43% de carga tributaria. En los países con altos impuestos, amplios servicios públicos y menor desigualdad, la economía y la inversión no están bloqueadas por el peso de la tributación, ni menos están llenos de desempleados que deambulan por las calles por falta de actividad privada: son aquellos con mayor bienestar humano en el mundo, por sobre el de Estados Unidos (ver los Índices de Desarrollo Humano), entre otras cosas porque el sector privado es dinámico en estos países porque cuenta con capacidades humanas avanzadas y una amplia estabilidad fruto de sus políticas sociales.
En suma, en el balance global, el desempeño de las economías mixtas globalizadas contemporáneas ha mejorado las condiciones sociales y hecho retroceder los niveles de pobreza de los siglos XIX y XX. El costo de ignorar la experiencia a favor de postulados de fe contra el rol del gasto público puede ser alto: decaimiento de la infraestructura, inadecuada inversión en investigación, educación y salud y, por tanto, en el largo plazo, un menor crecimiento. La pandemia de coronavirus desde 2020 ha, además, reforzado su rol sanitario y de mantención de ingresos. Una reciente evaluación para Estados Unidos (Antolin-Diaz y Surico, 2025) muestra que si se desplaza la composición del gasto público hacia la Investigación+Desarrollo se producen efectos grandes y persistentes sobre la producción al impulsar la innovación y la inversión privada en el mediano plazo y aumentar la productividad y el PIB en horizontes más largos. El gasto público en I+D estimula la actividad económica más allá del ciclo de negocios. Los efectos de la inversión pública duran menos, mientras que el consumo público tiene un impacto modesto en los distintos horizontes.
El carácter de servicio público de diversas actividades, en contraste con las de mercado basadas en el intercambio privado, es el resultado de decisiones políticas y legales soberanas de cada Estado. Desde el punto de vista jurídico, la mayor parte de la producción pública es definida como un servicio público, es decir una actividad considerada de interés general, cuyos productos deben estar disponibles para todos los ciudadanos. La doctrina del derecho público económico establece que la actividad de servicio público al margen de los mercados debe contribuir a la interdependencia social, según la expresión del jurista francés Léon Duguit en 1928, y tener la característica de la continuidad (no ser objeto de interrupciones), la adaptabilidad (el servicio debe incorporar las nuevas tecnologías disponibles) y la igualdad de trato (los usuarios en situación similar deben ser tratados de modo semejante). No existe al respecto una definición universal. El servicio público agrupa a un conjunto más o menos amplio y heterogéneo de actividades que varía según las decisiones adoptadas por cada Estado-Nación. Abarca desde servicios administrativos como las certificaciones de diverso tipo hasta la provisión de bienes y servicios de distinta índole económica -pública o privada- pero definidos como de interés colectivo. La Unión Europea utiliza la noción de misión de interés económico general, cuya lista específica de actividades varía según las decisiones del Consejo de Europa en la materia. En la definición del derecho norteamericano, el servicio público se remite a las actividades sujetas a una universalidad de acceso en condiciones razonables. Servicio público y sector público no son equivalentes. Los bienes y servicios puestos a disposición del público por el Estado pueden serlo de manera gratuita. Acceder a la educación, a atenciones de salud, a compensaciones por desempleo y ayudas sociales, a una línea telefónica, al correo o al transporte, o bien disponer de una conexión a la red de agua potable y alcantarillado o a la red eléctrica o a Internet, son ejemplos de servicios esenciales para la interdependencia social cuyos precios son susceptibles de excluir a ciertos usuarios. El sector público puede asumir directamente la producción y/o gestión de un servicio público o delegarla a un organismo de derecho privado y controlar su ejecución.
Las funciones del Estado se pueden clasificar entre aquellas básicas, las intermedias y las dinámicas, las que tienen un fundamento específico.
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Funciones del Estado en las economías mixtas
1. Funciones mínimas: suministro de bienes públicos
Esfera soberana
Defensa
Seguridad interior
Justicia
Esfera económica, social y espacial
Protección de derechos económicos
Producción de conocimiento
Emisión de moneda y regulación financiera
Regulación del empleo y los salarios
Ordenamiento del territorio
Infraestructura y equipamientos urbanos
Salud pública
2. Funciones intermedias
Provisión de bienes con externalidades positivas
Educación
Atención sanitaria
Regulación de la producción de bienes con externalidades negativas
Protección sanitaria
Protección del ambiente
Cobertura de riesgos
Asistencia frente a catástrofes
Pensiones
Seguros de atención de enfermedades y de daños a terceros
Seguro de desempleo
Redistribución de ingresos
Subsidios a las familias
Subsidios a los más pobres
3. Funciones dinámicas
Regulación de monopolios naturales
Política de competencia y protección del consumidor
Política comercial, industrial y de coordinación productiva
Políticas de acceso a activos de producción y a transferencias tecnológicas
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Aunque se mantiene la recurrencia de los debates normativos acerca del tamaño óptimo del Estado o de las razones de su expansión, se experimentó en el siglo XX un incremento del peso del gasto del gobierno general en la economía, con algunas oscilaciones a lo largo del tiempo, siempre restringido por la capacidad de cobrar impuestos, de endeudamiento y/o de creación de moneda. La evolución histórica hacia un mayor peso del Estado ha sido objeto de discusión y controversia desde el siglo XIX. En 1855 el economista alemán Adolph Wagner enunció la ley que lleva su nombre, basada en la observación empírica, según la cual los gastos públicos tienden en el largo plazo a crecer a un ritmo superior al del ingreso nacional. Esta fue efectivamente la historia económica del siglo XX, con un especial incremento del gasto público en los episodios de guerra y de manera generalizada en materia de gastos sociales. En efecto, la demanda de intervención pública es una realidad de las sociedades modernas, ya sea que se trate de redistribución, educación, salud, seguridad o protección del ambiente.
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Medición del gasto público y Ley de Wagner
Si el PIB = Oferta Agregada = Valor Bruto de Producción-Consumos Intermedios
= Valor Agregado = Demanda Agregada
= Consumo + Inversión + Exportaciones netas + Gasto de Gobierno (G)
entonces la relación G/PIB es la que será utilizada para medir el peso del gobierno en la economía.
Si G es el gasto de gobierno, PIB el equivalente de la demanda agregada y H el número de habitantes, a ley de Wagner postula que la relación
G/PIB = f (PIB/H)
es con dG/dPIB superior a 0, es decir con una elasticidad de los gastos públicos en relación al PIB y al ingreso nacional superior a la unidad.
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En contra de esta tendencia se manifiesta una resistencia al incremento de los impuestos, dado que los contribuyentes procuran minimizar con mayor o menor fuerza el esfuerzo que les es solicitado para financiar las tareas públicas que por otro lado demandan. Existe entonces una brecha potencial entre el crecimiento de la demanda por gasto público y la de los aportes obligatorios, que actúa como factor de moderación de la primera. En ausencia de circunstancias excepcionales, esta demanda por crecimiento de los gastos públicos no puede materializarse, o bien se realiza sin aumento de impuestos, con la consecuencia de incrementar la deuda pública o desencadenar procesos inflacionarios, es decir con aumentos de gasto no sostenibles en el tiempo.
Un enfoque alternativo proviene de la llamada escuela del Public Choice, cuyo punto de partida es otro: contrariamente a lo enunciado por la ley de Wagner, el Estado no produciría "bienes superiores" (aquellos cuya elasticidad ingreso es superior a uno) sino “bienes normales” (aquellos cuya elasticidad ingreso es unitaria), pero demandados por algunos agentes más que por otros. Pero como el financiamiento de estos bienes se reparte entre el conjunto de los miembros de la colectividad, se constituirían numerosos grupos de presión, que se organizarían e invertirían para procurar que el Estado provea los bienes que los benefician en particular, con una carga fiscal que se disemina entre todos los contribuyentes, obteniendo estos grupos una ganancia neta a costa del resto de la colectividad.
La política fiscal más apropiada es, en este enfoque, la que minimiza el gasto y las intervenciones del Estado, pues presume, además, que las fallas de mercado suelen ser menos graves que las fallas que el Estado presenta al intervenir en la economía, pues o bien la burocracia persigue su propio interés antes que el del público o bien intervendría en función de grupos de presión y de su búsqueda ilegítima de renta que pueden resultar más costosos a la colectividad que la situación que origina la intervención.
Por su parte, William Baumol, en su teoría del incremento diferencial de productividad entre sectores de la economía, sostiene que las actividades de producción de bienes (manufacturas diversas) suelen experimentar sistemáticos incrementos de productividad, es decir de producción por trabajador, mientras en otras actividades es mucho más difícil economizar el tiempo de trabajo utilizado por unidad producida. El sector público tenderá a aumentar como proporción de la economía al proveer más servicios intensivos en trabajo sin poder aumentar la productividad sustituyendo trabajo por capital en la misma medida que el sector privado. Como el mercado laboral vincula los salarios del sector público y del sector privado, los aumentos salariales en el sector privado se transforman en aumentos de costos para el sector público. Si la producción del sector público y la del sector privado se mantienen en la misma proporción, entonces el gasto público debe aumentar como proporción del gasto total. El ejemplo de referencia es el del peluquero (que no puede disminuir sustancialmente el tiempo necesario para un corte de pelo), extensible a múltiples actividades de servicio público, como la educación (donde un profesor impartirá su materia en un tiempo difícil de reducir), la salud (donde el médico no puede atender a las personas en cada vez menos tiempo) o la cultura (donde un concertista demorará siempre el mismo tiempo en ejecutar una pieza musical). En consecuencia, los servicios, incluidos los públicos, se proveen a un precio relativo creciente. Si no puede economizar en el tiempo tanto trabajo como en otras, y si es necesario remunerar ese trabajo de manera más o menos del mismo modo que el promedio de la economía, el costo de los servicios públicos aumentará más rápido que el de otras producciones y absorberá una parte creciente del ingreso nacional. La hipótesis básica es que la tecnología del sector público es más trabajo-intensiva en relación a la tecnología de producción del sector privado y que en el sector público es más difícil la sustitución de trabajo por capital, a medida que el costo laboral aumenta. El Estado y el sector privado compiten por la mano de obra, lo que se refleja en un incremento en el salario y en el costo de producción, dando como resultado un precio mayor. La mayoría de los estudios empíricos realizados reflejan una demanda inelástica de bienes públicos, lo que no debería sorprender, considerando el hecho de que muchos bienes públicos no tienen sustitutos próximos y resultan imprescindibles. Para que se verifique el efecto Baumol, la demanda de bienes y servicios públicos debe ser inelástica respecto a los precios.
Diversos trabajos demuestran, por otro lado, que una apertura creciente de la economía se asocia a un mayor gasto público. La relación estadística entre el grado de apertura, medido como proporción de los intercambios en el PIB, y el tamaño del gobierno es más frecuentemente positiva que negativa. Esta constatación ha llevado a una otra interpretación: la globalización no implica necesariamente una declinación del Estado, pues los intercambios crecientes aumentan la vulnerabilidad económica, por lo que un sector público más vasto, especialmente en el ámbito de las políticas de protección social, constituye un contrapeso compensador apropiado. Dani Rodrik (1990) encontró en el caso de 23 economías de la OCDE para los años ochenta y principios de los noventa “una asociación positiva no sujeta a error entre el volumen de los gastos públicos (en porcentaje del PIB) y el grado de apertura a los intercambios exteriores”. Para el caso de 115 países, la mayor parte de los cuales del mundo en desarrollo, Rodrik constató no sólo una notable relación positiva entre el tamaño del sector estatal (medido aquí por el consumo público) y el grado de apertura al exterior, sino también que el grado de apertura de principios de los años sesenta ofrece una muy buena predicción de la expansión del sector estatal en el curso de los tres decenios siguientes. En el caso de los países de altos ingresos la correlación más robusta es entre apertura comercial y gastos en seguridad social y en el caso de los países más pobres entre apertura comercial y consumo público, países en los que la dificultad de administración de programas de transferencia induce más gasto social público directo, manteniéndose que la asociación es entre mayor riesgo externo y mayor protección social.
En efecto, las economías más abiertas tienen una mayor exposición a los riesgos que emanan de las turbulencias de los mercados mundiales, por lo que un mayor gasto público en estas naciones cumple una función de aislamiento frente a dichos riesgos, en la medida en que el sector gubernamental es un sector “seguro” en términos de empleo y de compras al resto de la economía relativamente al sector sujeto al comercio internacional. Por tanto, en los países significativamente afectados por impactos externos, el gobierno puede mitigar el riesgo manejando una mayor proporción de los recursos económicos, lo que explica en parte la tendencia al incremento del gasto público desde que la mundialización de la economía se aceleró a mediados de los años 1970.
2. Las teorías sobre el rol del Estado: externalidades, bienes públicos y asimetrías de información
Las externalidades
La teoría de las externalidades (en el caso de las "externalidades negativas" ver el capítulo sobre medio ambiente) y la de los bienes públicos, constituyen la base de la teoría del gasto público. Aunque estrecha en su enfoque, pues parte de la presunción de una óptima capacidad de asignar recursos que sería intrínseca a los mercados y trata el gasto público como una necesidad cuando ésta viene a fallar, constituye una aproximación relevante a la determinación racional del gasto público, que a su vez debe ser financiado en determinadas condiciones según las fluctuaciones de la economía.
La microeconomía denomina, desde Arthur Pigou (1920), externalidades a los efectos externos de las transacciones entre unos agentes económicos sobre otros agentes económicos (productores o consumidores), es decir el efecto de la actividad de alguno de ellos que afecta directamente -sin pasar por un intercambio mercantil y una compensación- el bienestar o la ganancia de otro agente. La externalidad es negativa cuando otros que son objeto de sus efectos no perciben un pago compensatorio de la parte activa, siendo el ejemplo más conocido es el de la contaminación. Los que contaminan no pagan compensaciones a los que sufren el efecto de las actividades contaminantes. La externalidad es positiva cuando otros reciben los efectos sin que la parte activa reciba una compensación.
Es relevante la dinámica económica que genera la producción de bienes privados con amplias externalidades positivas -más allá del intercambio bilateral mutuamente satisfactorio sujeto al sistema de precios- y que los gobiernos determinan con frecuencia deben ser de consumo obligatorio (los llamados "bienes preferentes"). Especialmente importante en la economía moderna es la promoción estatal de la trilogía investigación aplicada, desarrollo e innovación. Se trata de bienes privados (o que se transforman en bienes privados mediante patentes) por los que se puede cobrar y cuyo consumo tiene un costo por usuario adicional. En algunos casos, la sociedad los declara obligatorio, como la asistencia de la niñez a las escuelas, y requieren de un financiamiento público para asegurar el acceso gratuito. También es el caso de la seguridad social que socializa riesgos en materia de atención de la enfermedad, desempleo y vejez con bajos ingresos, lo que en este caso se traduce en el cobro de cotizaciones obligatorias de los asalariados y de impuestos. La cobertura de estos riesgos estimula la innovación al establecer redes de protección en caso de fracaso.
Los bienes con externalidades positivas pueden ser producidos por empresas privadas o por empresas o servicios públicos y su provisión óptima requiere de la regulación de las condiciones de oferta y del subsidio de sus precios. La provisión a través del mecanismo de mercado de los bienes será inferior al óptimo cuando tiene consecuencias beneficiosas para otras personas no envueltas en la transacción. Estos beneficios son externos al mercado y por tanto no están incorporados a la cantidad demandada por los consumidores del bien que posee una externalidad positiva. Los consumidores individuales ignorarán estas externalidades positivas al abastecerse para sí mismos en la medida en que usualmente procurarán maximizar su propio bienestar personal. No sería racional para los consumidores tener en cuenta los beneficios sociales de sus actividades desde el momento en que tendrían que pagar por una cantidad mayor que la que requieren para sí mismos. La producción de este tipo de bienes será entonces insuficiente. Existe una falla de mercado. El incentivo privado para producir el bien se atenúa, porque el productor privado no recibe todos los beneficios que provee su producción. A la inversa, existe un exceso de incentivos para producir bienes con externalidades negativas, pues el productor no paga por el daño provocado a terceros. En ambos casos, el mercado no provee un nivel eficiente de asignación de recursos.
La corrección de estas ineficiencias asignativas desde el punto de vista del equilibrio parcial en el mercado involucrado puede hacerse a través de regulaciones, mecanismos compulsivos o mediante subsidios o impuestos que disminuyan (aumenten) el precio del bien hasta incrementar (o disminuir) la demanda a un nivel socialmente óptimo. Para Ronald Coase (1960), es posible evitar estas soluciones tradicionales, que suponen intervenciones del Estado, a través de la atribución de derechos de propiedad negociables claramente delimitados en el caso de los recursos involucrados en externalidades (como por ejemplo el agua y el aire, en el caso de las contaminaciones), lo que los transforma en mercancías como las demás, sujetas a intercambios de mercado en condiciones de eficiencia. Esta “soluciones de Coase” están sin embargo asociadas a mecanismos de competencia perfecta poco frecuentes, siendo el caso más frecuente el de monopolio del emisor, o de monopolio bilateral, cuando la emisión de un agente afecta a un agente, o aplicarse a casos de bienes públicos (sin rivalidad en el consumo) lo que hace complicadas las soluciones transaccionales a las externalidades mediante el mecanismo de “dejar a las partes negociar entre ellas”. En cualquier caso, requieren de intervenciones públicas fuertes para crear la posibilidad de realizar las transacciones.
La investigación aplicada y el desarrollo tecnológico son un ejemplo de externalidad positiva, en donde las ideas mejoran la situación de otros, permitiendo la producción de bienes a costos inferiores, sin que el investigador que origina esas ideas sea plenamente compensado (en el caso de que no haya patentado su descubrimiento de productos o procesos). Las externalidades positivas elevan el rendimiento colectivo de diversos factores de producción por sobre su rendimiento privado, el que además aumenta con su acumulación. Es el caso del capital privado, por la tecnología que incorpora, pero también del capital público (las infraestructuras y servicios de distinto tipo) cuya calidad influencia el rendimiento del capital privado. También es el caso del capital humano, en que la producción de cada agente beneficia a terceros. Esto ocurre con la educación: al hacer a los individuos más económicamente productivos, reporta en algún grado un beneficio a la sociedad al mismo tiempo que a los individuos que la reciben. A los países cuyas empresas que, fruto del esfuerzo educativo público, pueden contratar fuerza de trabajo que sabe leer, escribir y contar y que, mejor aún, está capacitada para desarrollar los procesos productivos, les va a ir mejor que a aquellos países cuyas empresas sólo disponen de personal no calificado. La productividad en una economía dada y las diferencias de productividad entre economías se explican por el nivel de calificación de la población activa, la capacidad de las empresas de incorporar tecnologías, el estado de las infraestructuras físicas, sociales, financieras, ambientales y productivas, es decir por un conjunto amplio de bienes y servicios con importantes externalidades positivas. En este sentido, el buen funcionamiento del Estado - y el gasto público asociado- en la maximización de estas externalidades es una condición necesaria para el buen funcionamiento de la economía.
Más aún, la acumulación de capital está actualmente sustentada en parte en el conocimiento y en las tecnologías de la información, lo que no sería posible sin la extensión y masificación de la educación que solo pueden proveer los órganos públicos. El modelo tradicional de funcionamiento de los mercados no reconoce el conflicto entre la eficiencia con que la economía supuestamente transmite la información y el conocimiento y los incentivos que deben estar presentes para la adquisición de información y conocimiento. El flujo perfecto de información que supone existente en el modelo básico de mercados competitivos es contradictorio con un requisito esencial de la expansión económica: los inventores o innovadores requieren en su actividad obtener retornos, y por tanto la diseminación del conocimiento tecnológico no puede ser gratuita ni fluida.
La ortodoxia neoclásica tiene reservas sobre la idea misma de política industrial, pues sostiene que debilita la vitalidad de los esfuerzos económicos privados si socava la competencia, distorsiona las señales de precios o propone que el desempeño empresarial sea evaluado según criterios distintos a la rentabilidad, además del frecuente clientelismo y corrupción cuando están en juego recursos sustanciales. La oposición al "desarrollo dirigido por el gobierno" mantiene una percepción de que el Estado carece de la capacidad para llevarlo a cabo, con agencias capturadas por intereses particulares u oligopolios. Sin embargo, combatir el cambio climático, la búsqueda de más seguridad económica en medio de una política de bloques hegemónicos confrontados a escala global, junto a la presión por orientar la prosperidad no solo a los segmentos de capital hiper-concentrado sino también hacia los asalariados menos calificados, los sectores medios y los territorios desaventajados, hacen que la política industrial siga presente en las agendas gubernamentales, incluyendo el subsidio selectivo de "industrias nacientes" y de aquellas con fuertes externalidades tecnológicas y de formación de capacidades avanzadas.
Esto no implica dejar de considerar que los mercados pueden entregar a los agentes económicos información de manera descentralizada de modo útil a través del sistema de precios, y contribuir a una asignación de recursos dinámica. Además, si bien el apoyo gubernamental puede dar un impulso a empresas o sectores seleccionados, también se requiere el acceso a tecnologías importadas y a mercados externos para producir a un menor costo.
Los bienes públicos
Por su parte, los llamados bienes públicos son aquellos de consumo colectivo (y no ya individual) y no se puede cobrar por ellos. Ese consumo, además, no disminuye su oferta (no es "rival"). Estos bienes son demandados por la sociedad, pero no existe oferta privada por ellos. Solo se pueden financiar a través de impuestos, dado que no existe la posibilidad de una recuperación de costos mediante el pago de los usuarios. Si bien deben ser provistos necesariamente por el Estado, pueden ser producidos por empresas privadas a las que el Estado compra la producción y la ponga a disposición del público. El tema de los beneficios externos en la producción de ciertos bienes y su insuficiente (o excesiva) provisión por el mercado está relacionado desde el ángulo del consumo con el de los bienes públicos, es decir de aquellos bienes cuyo consumo por una persona no impide el consumo por otras personas y además existe una imposibilidad práctica (o un alto costo) de excluir del acceso de las personas a dicho consumo. Se ha ampliado en el mundo contemporáneo el peso de la vasta gama de bienes cuyo consumo es colectivo o semi-colectivo. De ellos depende crucialmente buena parte de la calidad de la vida moderna, como la seguridad, la infraestructura, el urbanismo, la salud pública, el conocimiento. Los bienes públicos digitales incluyen el software de código abierto, los datos abiertos, los modelos de Inteligencia Artificial abiertos, los estándares abiertos y el contenido abierto, acompañados del respeto de la privacidad y otras buenas prácticas aplicables. Un gobierno que funciona adecuadamente es uno de los principales bienes públicos en el sentido económico (no es posible excluir a nadie del “consumo” de ese buen -o mal- funcionamiento ni este es divisible).
Cabe advertir, para evitar confusiones terminológicas, que no todos los bienes que produce o provee el Estado pueden ser considerados como bien público en el sentido económico, pues el Estado, incluyendo sus y servicios y empresas, también pone a disposición de los ciudadanos muchos bienes cuyo consumo no es colectivo y cuya oferta disminuye cuando son consumidos. Se trata de bienes privados provistos o producidos por el sector público. Los servicios públicos también suelen incluir, además de bienes públicos puros, "bienes de club" cuyo consumo puede restringirse a determinados usuarios, y bienes privados que la sociedad ha declarado de consumo obligatorio, como las escuelas, o bien producidos en condiciones de monopolio natural y que requieren de acción pública para evitar el abuso de su posición monopólica. En cambio, en el caso de los bienes públicos, en palabras de quien formalizó el concepto, Paul Samuelson (1954), se trata de
"bienes de los que todos se benefician en común en el sentido que el consumo de cada individuo de un bien semejante no lleva a ninguna sustracción en el consumo de ese bien por ningún otro individuo".
Los bienes públicos son entonces un tipo de bien cuya oferta es tecnológicamente indivisible para el consumo individual, con un proceso de producción único para múltiples usuarios, con la consecuencia de que puede ser consumido por todos. La puesta a disposición de la colectividad de este tipo de bienes beneficia automáticamente, una vez producidos a un costo dado, al conjunto de una población determinada. No hay entre sus miembros rivalidades con motivo de su consumo. Y no se les puede aplicar el principio de exclusión, según el cual quien no paga no accede al bien o al servicio. No se puede cobrar por acceder a ellos, o bien el costo de hacerlo es demasiado alto. La ausencia de rivalidad en el consumo, que es una de las características de los llamados bienes públicos puros, implica que en el marco de una capacidad de servicio dada, la producción de una unidad adicional tiene un costo marginal nulo. Por tanto, no tiene sentido que los bienes públicos sean provistos por privados con fines de lucro. En efecto, en el caso de estos bienes (que recordemos no deben asimilarse a muchos otros bienes que son provistos por el sector público pero que no tienen la doble característica de no rivalidad en el consumo e imposibilidad de exclusión del acceso a dicho consumo, y son en este sentido bienes privados), la inviabilidad de un sistema de asignación descentralizada basada en precios implica que si ha de suministrarse el bien o servicio, debe ser el Estado el que lo haga.
Únicamente una entidad pública dotada de capacidad recaudatoria coercitiva puede permitirse producirlos, o proveerlos encargando su producción a terceros. La producción de estos bienes o la prestación de estos servicios, que son demandados por sus usuarios y consumidores, debe ser gratuita, ya que sólo un precio nulo es compatible con la nulidad del costo por consumidor adicional. El hecho de que una persona más utilice este tipo de bienes no tenga un costo marginal, lleva a la conclusión de que este uso, aunque fuera posible, no debe racionarse. Si es suministrado por una empresa privada con fines de lucro, ésta debe cobrar por su uso y el precio que establezca disuadirá a los consumidores de utilizarlo con la misma intensidad. Por lo tanto, los bienes públicos, en el caso de que se pudiera cobrar por ellos de alguna manera, se subutilizan cuando son suministrados con el criterio maximizador de utilidades propio de las empresas privadas. Cuando el uso del bien público tiene un costo marginal de bajo monto (como el uso de un parque nacional), cabe cobrar al consumidor sólo dicho costo, que en todo caso no es suficiente para cubrir el costo total del bien público.
En el sector productor de bienes públicos, el bien o servicio no se vende sino que se pone a disposición de la colectividad. La producción de estos bienes y servicios requiere del uso y, por tanto, de la compra de factores de producción, trabajo y capital, e insumos intermedios diversos. Si una empresa privada suministrara este tipo de bienes, tendría que cobrar por los servicios prestados para ser viable. Pero como todos los ciudadanos sabrían que terminarían por beneficiarse de sus servicios, dada la naturaleza colectiva del consumo, independientemente de que contribuyeran o no a costearlos, no tendrían ningún incentivo para pagarlos voluntariamente y contribuir a su financiamiento. Se trata del llamado problema del pasajero clandestino. Esta es una de las razones por las cuales los bienes públicos puros son provistos por el sector público: si este no se hace cargo para ponerlos a disposición del público gratuitamente, habrá una oferta insuficiente o inexistente.
La no percepción de un precio de venta por los bienes y servicios producidos por el sector proveedor de bienes públicos, junto a la existencia de un costo en factores de producción, implica un financiamiento específico: las contribuciones públicas obligatorias. De donde resulta otra diferencia entre bienes públicos y bienes privados: la relación directa y bilateral entre oferentes y demandantes de los bienes de la economía de mercado queda reemplazada por dos operaciones distintas, que son la exacción coercitiva (cobro de impuestos) y la asignación (a través del proceso presupuestario), ambas de responsabilidad del Estado. Dado que no es posible la recuperación de costos mediante el pago de los usuarios, los agentes económicos privados no pueden proveer estos bienes en cantidades suficientes y en condiciones apropiadas. Su oferta se genera en el proceso político de determinación de la tributación y el gasto fiscal. Los bienes públicos de consumo colectivo por los que no se puede cobrar son entonces financiados a través de impuestos. Si bien deben ser provistos necesariamente por el Estado, dado que su financiamiento sólo puede ser tributario, pueden ser producidos por empresas privadas a las que el Estado compra la producción y la pone a disposición del público. Los bienes públicos pueden ser, según el ámbito geográfico que abarca su consumo, locales (calles, plazas, semáforos, alumbrado público), nacionales (defensa, justicia, administración pública, salud preventiva) y globales (conocimiento, seguridad internacional, estabilidad económica internacional, estándares globales, medio ambiente global.
Existen además una serie de bienes públicos que presentan algún grado de rivalidad o excludibilidad en su consumo. Está en primer lugar el caso de bienes cuyo consumo es colectivo pero cuyo acceso al mismo puede limitarse y por tanto es posible cobrar por su uso con un costo razonable. Las infraestructuras, en el caso en que no estén permanentemente congestionadas, no presentan rivalidad en su consumo, pero es posible cobrar al usuario por la totalidad (en tanto tengan una intensidad de uso suficiente) o una parte del valor de su uso. Por ello existen, además de los bienes públicos "puros", los "bienes de club o de peaje", cuyo consumo puede restringirse a determinados usuarios. Otros bienes son producidos en condiciones de monopolio natural y requieren, por tanto, de una tarificación pública para evitar el abuso de su posición monopólica y eventualmente de subsidios para asegurar el acceso universal de la población por su carácter básico para la subsistencia, como el agua y la energía.
Los bienes mixtos cuyo consumo es colectivo y no rival, y por tanto no tienen costo marginal, pero cuyo acceso al mismo puede limitarse y se puede cobrar por ellos (TV por cable, internet y redes de distribución de información, infraestructuras, clubes recreativos) fueron primero calificados como bienes de club por James Buchanan en 1965. Este introdujo el número de miembros de las comunidades de intereses como variable clave de los bienes consumidos, identificando así una serie de bienes intermedios entre los bienes privados de consumo individual y los bienes colectivos o públicos usados en común por toda la población. Elinor Ostrom, más tarde, propuso que su denominación sea la de bienes de peaje, aludiendo las infraestructuras a las que se accede mediante pago. Aunque ponerlos a disposición de un usuario adicional no tiene costo marginal, es posible cobrar por la totalidad (en tanto tengan una intensidad de uso suficiente) o una parte del valor de uso del bien.
Por otra parte, las propiedades de rivalidad en el consumo y de no excludibilidad definen a los bienes comunes, que plantean un problema de gestión de bienes ya existentes que son sobreconsumidos a raíz del comportamiento del tipo pasajero clandestino. Estamos en presencia de un bien de este tipo (natural o producido por el hombre) cuando una persona sustrae una parte de un recurso que podría estar a disposición de otros y respecto del cual es difícil excluir a algún usuario. Estos bienes comparten con los bienes privados la característica de que su consumo disminuye la oferta y comparten con los bienes públicos la dificultad de exclusión en el acceso, como es el caso de los bosques, los acuíferos, las pesquerías, la atmósfera, bienes que son esenciales para la vida humana.
La “tragedia de los comunes”, descrita por Garrett Hardin, alude la degradación del medio ambiente que es esperable cuando muchos individuos utilizan un recurso en común sin reglas aceptadas y respetadas que limiten su uso. Los “anti-bienes comunes” se pueden definir como aquellos bienes sujetos a una potencial sub-utilización por una excesiva regulación de la propiedad intelectual y un sobre-patentamiento comercial de la investigación científica y biomédica que privilegia el incentivo a la generación de utilidades para lograr innovaciones.
La producción basada en bienes comunes se define como aquella existente cuando no se utiliza derechos exclusivos para organizar un esfuerzo de captura de su valor, y cuando la cooperación se logra a través de mecanismos sociales distintos de las señales de precios u orientaciones jerárquicas. Un ejemplo de este tipo es Wikipedia.
Las asimetrías de información y los mercados incompletos
Las asimetrías de información entre agentes económicos y su tendencia a no actuar racionalmente frente a futuros lejanos o frente a múltiples opciones, junto a conductas estratégicas ("riesgo moral" y "selección adversa" en el lenguaje de la microeconomía convencional) llevan a una insuficiente oferta en muchos mercados financieros y de seguros, es decir a "mercados incompletos", especialmente en materia de seguros de salud, pensiones y acceso al crédito, lo que justifica la creación de mecanismos públicos de provisión directa o indirecta de estos bienes. Los prestadores privados de servicios, salvo regulaciones o incentivos económicos fuertes, van a tender a practicar la “selección de riesgos”: una escuela privada con fondos públicos va a tender a no tomar o retener a los alumnos de menos rendimiento o con problemas de aprendizaje o de conducta (a menos que un subsidio mayor para estos alumnos compense dichas situaciones), una institución de salud con subsidios públicos va a tender a no atender las atenciones de salud más caras (a menos nuevamente que el subsidio incluya mecanismos de distribución por riesgo) y así sucesivamente, amén de las discriminaciones no económicas que pudieran, y suelen, practicarse en organizaciones con fines de lucro.
En el caso de Estados Unidos, único país de altos ingresos que mantiene un sistema de salud altamente privatizado, desde la época de Ronald Reagan se permitió a las compañías de seguros ofrecer planes de atención a los beneficiarios del Medicare (subsidio de atenciones de salud para mayores de 65 años y personas con dispacidades) bajo la idea que el sector privado, supuestamente más eficiente, ayudaría a ahorrar dinero. Sin embargo, lo que realmente ocurrió fue que las aseguradoras se dedicaron a la "selección de riesgos" : inscribían a adultos mayores saludables, dejando a los menos saludables en Medicare tradicional. El resultado fue que las aseguradoras recibían más dinero de los contribuyentes del que gastaban en atención médica. El programa Medicare Advantage fue creado en 1997 como un intento de frenar esta práctica mediante ajustes de riesgo, calculando los pagos según el historial médico de los pacientes para pagar menos por aquellos con costos médicos esperados más bajos. Aunque esto redujo algunos de los peores abusos, el ajuste de riesgo es lo suficientemente impreciso como para que las aseguradoras sigan seleccionando clientes con menores gastos médicos de los que predice la fórmula gubernamental. Más importante aún, las aseguradoras han trabajado presionando a médicos y enfermeras para que proporcionen diagnósticos que hagan que sus clientes parezcan más enfermos de lo que realmente están. Esto lleva a que Medicare les pague más bajo la fórmula de ajuste de riesgo, aunque sus costos reales no sean más altos. La Comisión Asesora de Pagos de Medicare (MedPAC), que asesora al gobierno sobre los pagos de Medicare, estimó que en 2024 Medicare Advantage le costó a los contribuyentes 83 mil millones de dólares más de lo que habría costado si esos beneficiarios hubieran estado en Medicare tradicional.
Se dificulta o encarece de ese modo la ejecución de las misiones de servicio público. Tenderá a hacerse más exigible no tener este tipo de conductas a órganos públicos o sin fines de lucro, siempre que estén sujetos a los debidos escrutinios, antes que a organizaciones privadas con fines de lucro, en un contexto en que el costo de las regulaciones correctoras de ellas pueden ser tan importantes que hagan recomendable directamente la prestación pública.
En suma, la asignación de recursos sería deficitaria si el Estado no usara su poder coercitivo y no proveyera bienes que de otro modo, siendo objeto de una demanda por la sociedad, no estarían a su disposición. También fallaría la asignación de recursos si no se subsidiara aquellos bienes privados con externalidades positivas, sin lo cual serían provistos en cantidad inferior a la óptima. El gobierno, a través de sus servicios administrativos o encargándoselos a terceros, debe poner –y financiar- los bienes públicos, los bienes privados con externalidades positivas y los bienes con mercados incompletos a disposición de los ciudadanos. Este rol del Estado no es necesariamente redistributivo, sino de mejoramiento de la asignación de recursos a través de la provisión gratuita o subsidiada de bienes que de otro modo no estarían a disposición de la colectividad o no lo estarían en cantidad suficiente, aunque muchos de estos bienes benefician más frecuentemente a las personas y grupos de menos ingreso y patrimonio, pues las de altos ingresos pueden adquirir sustitutos cercanos de estos bienes para su consumo particular, como los dispositivos de seguridad urbana privada, la disposición de espacios naturales y el acceso a educación y atención de salud pagada de calidad. Proveer bienes con externalidades positivas y bienes públicos y mixtos tiene un costo presupuestario, que es objeto de arbitrajes por las instituciones de gobierno y de las respectivas políticas tributarias, tratadas más abajo.
Dado que la producción del servicio público puede ser pública o privada, se plantea, siguiendo a Herbert Simon (1982), el problema de los incentivos y las motivaciones en relación a los fines de cada organización para evaluar la eficiencia organizacional de las entidades productoras de bienes y servicios:
“La mayoría de los productores son empleados, no propietarios de las firmas (...) No existe diferencia, a este respecto, entre firmas que maximizan utilidades, organizaciones sin fines de lucro y organizaciones burocráticas. Todas tienen el mismo problema de inducir a sus empleados a trabajar en función de los objetivos organizacionales”.
Esa eficiencia no es un problema que pueda enunciarse o evaluarse de manera dicotómica.
En el caso de los servicios no mercantiles (que no son comprados por los usuarios o consumidores, sino que puestos a su disposición, ya sea porque se trata de bienes públicos de consumo colectivo o de bienes privados públicamente financiados y/o declarados preferentes), las agencias de gobierno que los producen son en algunos aspectos como las grandes y complejas empresas privadas, pero difieren en otros aspectos, en algunos casos en cuestiones de grado antes que de naturaleza. En el caso de la producción pública mercantil, sujeta a competencia, los problemas que enfrentan las empresas públicas y las privadas son los mismos, sin que pueda a priori establecerse una ley general sobre su intrínseca eficiencia o ineficiencia respectiva. Las agencias de gobierno y las empresas públicas son consideradas como menos eficientes por los que piensan que sus dirigentes y trabajadores no están sujetos a los poderosos incentivos que se supone siempre prevalecen en las empresas privadas. Esta creencia motiva muchas acciones de privatización de los servicios públicos y de reforma de las burocracias gubernamentales, pues se considera que la ausencia de competencia las hace más ineficientes.
Los productos no mercantiles de las agencias gubernamentales son difíciles de cuantificar y medir, mientras la carencia de entorno competitivo no permite la comparación directa por los usuarios acerca de sus características. Diversos de los bienes y servicios que ofertan no tienen o tienen pocos sustitutos cercanos. No obstante, algunas agencias de gobierno tienen incluso una ventaja sobre las empresas privadas: proveen servicios en condiciones en que la vocación de servicio social de gestores y trabajadores pueden motivar su desempeño sin necesitar incentivos predominantemente monetarios. Se ha diagnosticado que muchos trabajadores sociales que sirven a las personas pobres, de edad avanzada o discapacitadas u otros sectores vulnerables ponen esa motivación por sobre cualquier otro objetivo institucional o personal. En palabras de Dixit y Nalebuff (1993):
“los incentivos en este tipo de organizaciones no necesitan ser financieras; más frecuentemente son complejos quid pro quos en un más amplio y multidimensional juego de negociaciones”.
Esta situación organizacional con propósitos y objetivos de gestión múltiples también existe en las empresas privadas de grandes dimensiones, así como en aquellas grandes firmas con poder de mercado que les permite sustraerse de la presión de la competencia .
En este sentido, es necesario distinguir la externalización o contratación por licitación de servicios administrativos corrientes en cualquier órgano público, de la prestación de servicios complejos como la educación, la salud o la transferencia de ingresos y prestaciones a los grupos de menores ingresos. En estas actividades, establecer incentivos adecuados a nivel de la organización y a nivel de cada individuo no es tan simple ni lineal como el mero recurso al incentivo monetario. De la observación empírica no emerge en ellas una irrefutable ventaja de eficiencia de la gestión privada motivada por el lucro, sino una amplia diversidad de desempeños. Lo cual no quiere decir que, al optarse por la producción pública de estos servicios, no sea fuertemente recomendable organizar las prestaciones dando un amplio lugar a la capacidad de opción del usuario y a formas de competencia que induzcan una mejor satisfacción de éste.
3. La producción pública y las regulaciones
Las empresas públicas
Joseph Stiglitz (1996), revisando múltiples estudios en la materia, concluyó que per se no existe tal cosa como un peor desempeño de las empresas públicas respecto de las privadas, sino que lo que determina ese desempeño son los contextos de incentivos competitivos y normas regulatorias adecuadas. El factor clave de la eficiencia en estos casos es la competencia, no la propiedad privada en sí misma. La eficiencia productiva de una empresa, ya sea que tenga o no fines de lucro, consiste en si es capaz o no de proveer bienes y servicios a quienes los demandan al mínimo costo dadas las tecnologías disponibles. Los monopolios u oligopolios suelen alejarse de esa eficiencia cuando proveen bienes a los consumidores intermedios o finales a precios mayores que los que resultarían de una situación competitiva. Ejemplos de abuso de posición monopólica de empresas privadas sobran (incluyendo el sector de la gran distribución, el transporte y el bancario). Y también de apropiación de la renta de recursos naturales por ausencia de remuneración debida a los territorios dueños por parte de los operadores privados, como es frecuente en el caso del sector extractivo en diversos países. Esas empresas privadas no son socialmente eficientes, aunque maximicen la utilidad de sus dueños. Para Milton Friedman (1970) esta es la única responsabilidad social de la empresa.
En ciertas circunstancias, la competencia es anti-económica, como es el caso de los monopolios naturales que presentan economías crecientes a escala. Por tratarse de servicios básicos de consumo general como el agua potable, la electricidad, la telefonía básica o el gas natural, que requieren de una provisión continua y poseen amplias externalidades positivas sobre el conjunto de la actividad económica y sobre el bienestar de la población, fueron con frecuencia en el siglo XX puestos a disposición de los usuarios por empresas estatales. Al iniciarse la ola neoliberal en los años 1980, muchas de estas empresas de servicios básicos fueron privatizadas, aunque persiste una variedad de fórmulas de interacción público-privada en estas áreas, y manteniendo la fijación pública de las tarifas dado su carácter monopólico. Se puede argumentar que las empresas privadas son más rigurosas en el control de costos que las agencias gubernamentales y pueden estar más dispuestas a despedir a empleados de bajo rendimiento. Pero esas eficiencias, si existen, a menudo se ven superadas por la desinversión y la degradación del servicio. Un ejemplo notorio es el suministro de agua en Londres, que fue privatizado por Margaret Thatcher, con la empresa Thames Water que aparece constantemente en las noticias por derrames de aguas residuales causados por una inversión insuficiente y una deuda asfixiante, ambas derivadas en gran medida de la desviación de fondos para pagar dividendos a los inversores.
En suma, el diseño de incentivos caso a caso según la configuración, historia y entorno de las organizaciones encargadas de llevar adelante misiones de servicio público parece ser más fértil desde el punto de vista de la eficiencia que las generalizaciones sobre la naturaleza pública o privada del prestador.
Las empresas públicas se pueden entender como formas extremas de regulación de la economía por el Estado y siguen siendo relevantes, a pesar de la opinión en sentido contrario difundida con frecuencia, en las economías mixtas realmente existentes. En las economías mixtas interactúan mercados concentrados y no concentrados, empresas con fines de lucro de distinto tamaño, formas de economía familiar y social y solidaria mercantiles y no mercantiles y un Estado con un rol activo en materia de circulación monetaria, regulaciones de los mercados y provisión y producción pública de bienes y servicios. Las empresas públicas cobran a los usuarios precios de mercado o subsidiados por sus servicios, a diferencia de los servicios públicos, sean estas empresas financieras o no financieras, y son también parte del sector público. En particular, existen actividades económicas de mercado pero que generan una renta de escasez no atribuible a la actividad empresarial, que la sociedad decide sean capturadas mediante la operación de empresas públicas y no solo el cobro de regalías de acceso a los recursos e impuestos a las utilidades.
Las diversas sociedades también suelen crear empresas o servicios públicos para producir y proveer a toda la población educación y cuidados de salud. Deciden suministrarlos por órganos públicos de manera total parcial, sin que su finalidad sea la obtención de excedentes que alimenten los ingresos fiscales.
El Fondo Monetario Internacional (Gray et.al.,1984) calculó que en los años 1970-80 el promedio de la presencia de las empresas públicas en las economías industrializadas era del orden de 10% del PIB. Entre las con mayor presencia de empresas públicas se encontraban el 4% del PIB de Holanda, el 6% de Suecia, el 7% de Italia, el 10% de Alemania y Reino Unido, el 12% de Francia y el 15% en Austria.
Las empresas públicas siguen siendo importantes en muchas economías mixtas exitosas. Están concentradas en sectores estratégicos de los que depende una parte importante de la economía privada. Las empresas bajo control público son dominantes en la capitalización bursátil global en energía y servicios básicos. En muchos países, las reservas de petróleo y gas están total o parcialmente en manos de los gobiernos a través de sus empresas públicas. La mitad de estas empresas operan en industrias de red (telecomunicaciones, electricidad y gas, transporte y servicios postales). En China, según los datos de la OCDE (2017), las empresas de propiedad del Estado son del orden de 50 mil y emplean a más de 20 millones de personas. Adicionalmente, los gobiernos de muchos países de altos ingresos poseen participaciones industriales minoritarias en sectores que consideran estratégicos de sus economías y realizan frecuentes compras y ventas de esas participaciones, en especial después de la crisis de 2009, en países como Suecia, Finlandia, Francia, Hungría, España e incluso Estados Unidos, donde la presencia de empresas públicas es baja. Asimismo, se han creado recientemente empresas públicas en países como Austria, Chequía, Estonia, Letonia, Lituania y Nueva Zelandia, según reseña la OCDE. Siempre según la OCDE (2017), en un estudio para 40 países, las empresas de propiedad del Estado empleaban unos 9 millones de personas, sin China. Esta entidad calibra la importancia de estas empresas según el nivel de participación en el empleo total (no agrícola). Noruega registró en 2015 la más alta participación, con un 9,6%, que sube a más de 12% si se incluye a las empresas con participación estatal, seguida de Finlandia, Francia, los países Bálticos, Hungría, Suecia, Chequía, Alemania, Austria y Eslovaquia entre los de mayor incidencia de las empresas públicas o con participación pública en el empleo.
Las dos principales empresas del mundo por ventas en 2023 (en el ranking Fortune 500 de 2024), son privadas y estadounidenses (Walmart y Amazon), pero las dos siguientes son de carácter estatal, una China (State Grid) y una Saudí (Aramco), seguidas por otras dos que también son estatales chinas (Sinopec Group y China National Petroleum). Así, entre las diez más grandes empresas que operan en los mercados mundiales, cuatro son estatales.
La gestión eficiente de empresas públicas, por su parte, debe salvar los escollos específicos que enfrenta el Estado propietario para resolver el problema de agente (los gestores directos)- principal (los ciudadanos) . Las posibilidades de control por parte del principal, que ya no son los dueños o los accionistas privados como en las empresas privadas sino los ciudadanos, se transfiere al gobierno con pocos mecanismos específicos de control del delegante-ciudadano sobre el delegado-gobierno. A su vez, el gobierno se enfrenta a la defensa de su propio interés por parte de los trabajadores de la empresa, de los proveedores y de los consumidores a la hora de minimizar costos y de reflejar en el precio el costo de la última unidad producida (de acuerdo a la regla de oro de la rentabilidad según la cual el precio de venta debe al menos cubrir el costo de la última unidad puesta en el mercado y evitar de ese modo pérdidas para la empresa). Si la gestión pública no evita pagar salarios superiores a los equivalentes a la misma función en empresas similares, mantiene trabajadores excedentarios, tolera compras no competitivas a los proveedores y establece precios de venta insuficientes, el resultado es provocar pérdidas que son relativamente poco perceptibles específicamente por los ciudadanos que pagan impuestos, o al menos mucho menos que por los accionistas de una empresa privada. Su corrección supone confrontarse a grupos de interés normalmente sólidos: si la capacidad de presión de éstos prevalece, se aleja la posibilidad de cumplir con el objetivo de maximización de eficiencia, en un contexto en que el riesgo de cambio de accionista que provoque un cambio de administración o el riesgo de quiebra suele no existir.
Tanto la producción privada como la producción pública empresarial enfrentan a su manera problemas de delegación, de incentivos adecuados y de “búsqueda de renta” de sus gestores. Sin embargo, las actividades privadas, aunque no siempre son más eficientes, en promedio tienden a serlo cuando la competencia en el sector público es menor, la amenaza de término de la organización por mala gestión es inexistente, se imponen restricciones adicionales a la actividad pública, especialmente en materia de multiplicidad de objetivos de la organización, y resulte frecuente que el no cumplimiento de compromisos, especialmente presupuestarios, no tenga mayores consecuencias.
Estas características no son sin embargo intrínsecas de la actividad pública empresarial: es paradigmático el caso de la comparación del desempeño del Canadian National Railways y el Canadian Pacific Railways, sistemas ferroviarios público el uno y privado el otro, pero que compiten entre sí y se ha evaluado que son de similar eficiencia. Los gobiernos pueden permitir y también estimular la competencia de sus empresas (lo que por lo demás nunca hará la empresa privada de motu propio) con empresas privadas o entre entidades públicas y pueden hacer operar sus organismos con restricciones presupuestarias duras (incluyendo el término de la operación si arroja pérdidas no socialmente justificadas) y mecanismos efectivos de respeto de compromisos, lo que no elimina las diferencias con la actividad privada pero si puede reducirlas al punto que su comportamiento no sea distinguible. Esa es una de las razones por las cuales en muchos países sus gobiernos asumen roles productivos empresariales directos. Joseph Stiglitz recalca que
"mientras hay muchos ejemplos de empresas de gobierno ineficientes, hay algunos ejemplos de estas empresas aparentemente eficientes. Las empresas públicas en Francia proveen ejemplos típicos; pero hay otros, como en Singapur. Al mismo tiempo, existen múltiples ejemplos de empresas privadas ineficientes”.
No existen entonces razones suficientes para excluir a priori un rol empresarial directo del Estado cuando:
- la producción empresarial de bienes privados poco rentables privadamente llega a tener altos efectos externos positivos fundamentales para la cohesión social y territorial, como algunos sistemas de transporte, de comunicaciones o de producción cultural;
- existen rentas difícilmente recuperables por la vía tributaria o la venta capitalizada de activos en sectores productivos generadores de altas utilidades no atribuibles a la eficiencia empresarial, es decir no ganadas por el agente de producción, que la microeconomía contemporánea denomina “cuasirentas”, especialmente en el área de los recursos naturales no renovables;
- existen producciones con características de monopolio natural respecto de las cuales pueden no existir alternativas de regulación suficientemente eficientes;
- existen producciones con características estratégicas, de carácter extraeconómico, definidas por cada Estado en su condición soberana, como la industria militar o ciertos abastecimientos básicos.
En todos estos casos está específicamente envuelto un interés público que no coincide con el interés privado.
Las políticas de competencia y la tarificación de monopolios
La idea de que la mejor forma de limitar el ejercicio del poder monopólico propio de al menos parte de las industrias de red es que el Estado actúe directamente como empresario y se restrinja en el ejercicio de su posición, ha tenido una larga tradición. En el contexto de la expansión generalizada de los mercados, la solución más frecuente que se encontró a lo largo del siglo XX frente al problema del monopolio natural, cuando existe una producción con costos decrecientes a escala ha sido la provisión de los bienes y servicios de este tipo por empresas de propiedad pública de tipo local (como en Alemania e Inglaterra) o nacional, en especial luego de crisis económicas que pusieron en tela de juicio la estabilidad de las empresas privadas proveedoras de servicios básicos como el agua, del alumbrado público, el transporte, la electricidad, la telefonía, frecuentemente de iniciativa privada en origen. Así, en Italia se nacionalizó los ferrocarriles en 1905 para evitar su quiebra, lo mismo que diversas otras industrias en 1933. En Austria se nacionalizó todas las industrias del Tercer Reich y en Francia se nacionalizó diversas industrias de propietarios colaboracionistas (como Renault). En muchos países periféricos, fueron empresas públicas las que desarrollaron los servicios básicos, en ocasiones en condiciones de eficiencia relativamente baja. Así, por ejemplo, en México se nacionalizó a partir de 1938 las empresas eléctricas extranjeras, mientras los países descolonizados crearon empresas estatales de servicios básicos a semejanza de sus antiguas metrópolis.
En cambio, en diversos lugares se practicó (como en Francia desde 1791) la delegación a privados bajo control público local. En Estados Unidos y Canadá las crisis sucesivas llevaron al reforzamiento de la regulación pública antes que a su control directo por el Estado, aunque la ineficacia de la competencia de privados en el transporte y los servicios urbanos llevó a la creación de empresas municipales hasta inicios de loa años 1920. Pero la corrupción y el clientelismo de algunos poderes locales llevó a descuidar la mantención de las infraestructuras para ofrecer tarifas bajas. Esto provocó el abandono de la opción municipal y llevó a crear en cada estado en EE.UU. comisiones de regulación (Public Service Commissions) encargadas de imponer reglas de eficacia a los monopolios locales privados o públicos con una tarificación que cubre los costos y una remuneración estándar de los capitales invertidos (sistema cost plus). Esto no impide la formación de holdings propietarios de servicios básicos a lo largo del país, que empujan sobreinversiones, lo que a su vez lleva a la creación de comisiones federales de regulación a partir de 1935. En Japón, la ley establece desde 1951 el reparto entre diez empresas privadas de la industria eléctrica, mientras el transporte ferroviario es asegurado por siete empresas, bajo control gubernamental.
No obstante, se argumenta que la provisión de servicios básicos en condiciones no competitivas por empresas públicas sin contrapeso suficiente de los consumidores frente a la captura eventual de la gestión por grupos de interés, o bien el predominio del objetivo “depredador” de generación de excedentes para el fisco, puede ya sea llevar a proveer el servicio con tarifas que esconden sobrecostos o introducir en el precio del servicio un alto componente de impuesto disfrazado que lesione al público. La provisión pública en condiciones de eficiencia tiene, entonces, que salvar los escollos de los grupos de presión. De lo contrario, la sociedad se ve perjudicada a causa de las dificultades descritas para ejercer una gestión pública eficiente.
Son monopolios naturales las entidades que producen con economías crecientes a escala, de lo que resulta que una sola empresa opera con costos unitarios inferiores a los de cualquier combinación de dos o más empresas. Estos monopolios deben ser controlados por el poder público para evitar una transferencia de recursos desde los consumidores al monopolista a través del poder de mercado en la fijación de precios al consumidor. Al operar una sola empresa que ofrece el bien o servicio con plena potestad de maximizar sus utilidades, se genera un nivel de producción inferior y a precios superiores al que existiría si diversas empresas compitieran en la oferta del bien o servicio. Puede darse el caso que el oferente único no siempre actúe en desmedro del consumidor, en tanto y cuanto no haya incurrido en grandes “costos hundidos”, es decir inversiones de capital que no podrán ser recuperadas al momento de un eventual término del negocio. En el caso de que la recuperación de la inversión realizada sea fácil, la amenaza de entrada de un posible competidor limita el poder monopólico del único productor del bien o servicio, constituyéndose en un “mercado disputable”. Sin embargo, la presencia de inversiones irreversibles es una característica normalmente existente en servicios que la autoridad política suele declarar de utilidad pública por la importancia de su acceso continuo en el tiempo para sus usuarios.
Los monopolios naturales se insertan con frecuencia en las llamadas industrias de red, que se diferencian de otras industrias en variados aspectos, al ser “un modo de coordinación específico de actividades económicas (una red establece una relación de dependencia recíproca estrecha entre oferente y usuario), un conjunto compuesto por tres estratos (infraestructura, infoestructura, oferta de servicios finales), una industria que da lugar a importantes externalidades positivas, un conjunto cuyo desarrollo no es lineal” (Angelier, 2007). Las industrias de red representan en la vida moderna una proporción importante del consumo de las familias al incluir las actividades de transporte de pasajeros y de mercancías (terrestre urbano e interurbano, aéreo, marítimo), de transporte y distribución de agua potable, de electricidad y de gas y las actividades de comunicaciones (correo, telefonía fija y móvil, radiodifusión, televisión, Internet). Al reposar estas industrias en costosas infraestructuras, sus operadores se sitúan en una posición de monopolio natural al hacer indeseable la multiplicación de éstas. Por ejemplo, aunque puede haber competencia en la generación de electricidad, la existencia de economías crecientes a escala (mientras más se produce más barato es el costo unitario marginal y medio de producción) hace no recomendable que la haya en la distribución eléctrica de alta y baja tensión.
Los beneficiarios de los servicios de estas industrias no son clientes sino más ampliamente usuarios en situación de reclamar un derecho a recibirlos. Desde su origen, las industrias de red utilizan más que otras el dominio público, como las calles, los cursos de agua, los espacios aéreos y el espectro radioeléctrico, y tienen más tendencia a necesitar de la coerción pública para poder funcionar, imponiéndose por sobre la propiedad privada fragmentada de bienes dedicados a otros fines (servicio de paso de líneas eléctricas, telefónicas o de cable, expropiación de terrenos para líneas de tren, calles y carreteras o para construcción de embalses y represas). A su vez, el poder público utiliza su poder de coerción para desarrollar estas industrias, cuyos efectos sobre el bienestar general, la cohesión social o la integridad territorial son mayores que los de otras industrias. La política pública respecto de las industrias de red requiere tomar en cuenta diversos aspectos.
La regulación de un monopolio natural constituye un caso típico de un contrato de largo plazo entre un principal (el regulador) y un agente (el monopolista) que debe realizar inversiones irreversibles con costos no recuperables significativos. Los altos costos de transacción en que se incurre al establecerse contratos de largo plazo (dificultades para predecir las contingencias, exceso de contingencias a prever, dificultades de monitoreo, altos costos de garantizar legalmente el contrato, asimetrías en la capacidad negociadora) pueden introducir comportamientos oportunistas del inversor conducentes a distorsiones en los precios de transferencia cuya importancia puede ser de gran significación, a rentabilidades excesivas y a precios lesivos para el consumidor.
Aunque desde el punto de vista del óptimo económico en el sentido paretiano debiera tarificarse el monopolio natural al costo marginal, por definición el costo marginal es inferior al costo medio, razón por la cual la empresa incurriría en pérdidas. Es por ello que la receta tradicional de la provisión privada con regulación de los monopolios naturales, particularmente utilizada en Estados Unidos, es la regulación por tasa de ganancias, sin contrato de largo plazo, mediante el periódico ajuste de tarifas y de condiciones de servicio, orientado a estabilizar la rentabilidad de la empresa privada operadora en un nivel considerado razonable. Este método no induce al agente a minimizar costos, aunque permite teóricamente disminuir las ganancias monopólicas. Sin embargo, genera una ausencia de estímulo al incremento de eficiencia: si se reducen los costos, el regulador bajará los precios para reducir las utilidades hasta el tope máximo, con lo cual el esfuerzo inicial pierde su sentido. Por su parte, la regulación vía el establecimiento de precios máximos plantea el problema de que permite al monopolista la captación de utilidades excesivas en el caso de topes muy altos. Por estas razones el sistema inglés incluyó la fijación de precios y luego su reajuste a una tasa menor que el IPC. En efecto, en Gran Bretaña se procuró superar el problema, al iniciarse las privatizaciones de servicios básicos, según el principio de reajustar las tarifas periódicamente por inflación pasada (corregida posteriormente por evolución de costos específicos de la industria) menos un parámetro quinquenal ex ante de incremento de productividad (conocido como esquema IPC-X). Esto incentiva la disminución de costos y su traspaso posterior al consumidor a través de precios más bajos. La información para establecer ese parámetro ha resultado a la larga difícil de reunir y los entes reguladores han tenido a la vista básicamente la rentabilidad pasada. Cuando ésta es juzgada como excesiva, incluso se ha incrementado el parámetro X antes de cumplirse el quinquenio. En Chile se estableció la idea de simular una empresa modelo eficiente que entrega los parámetros para fijar las tarifas cada 4 o 5 años. La dificultad en este caso es que simular la empresa eficiente, con información de costos que provienen de la empresa monopolista, no escapa al incentivo de sobreestimar costos. A esto se agrega la dificultad de clacular el costo unitario medio y marginal, que dependerá de la demanda futura, es decir de los ingresos de la población y de los precios de los bienes y servicios ofrecidos. Si además las diferencias entre empresa monoplista y autoridad son zanjadas con sistemas de arbitraje, se induce a las empresas a procurar la “captura” de la agencia o de los arbitradores para obtener tarifas que maximicen sus utilidades o simulaciones de costos excedidas, lo que pone en duda la capacidad de la regulación tarifaria de limitar la transferencia de excedentes del consumidor al productor propia de la situación de poder de monopolio.
Si es difícil que exista un “regulador desinteresado y eficiente”, que en abstracto pudiera fijar tarifas al monopolio natural al mínimo costo para el consumidor asegurando la continuidad del servicio, diversos autores han descrito la figura del “regulador sometido a los grupos de presión” a partir de los trabajos de George Stigler (1966), en línea con la escuela del Public Choice de James Buchanan y Gordon Tullock (1962). Esto ha dado lugar a la temática de la captura del regulador por el regulado, que integra en el análisis la acción y la influencia de los agentes sujetos a regulaciones y las motivaciones de las autoridades públicas, señalando que la prevalencia de los grupos de interés será tanto más importante como significativa sea la ganancia neta esperada de la acción de lobby, lo manejable del tamaño de la coalición de intereses, el grado de homogeneidad en su interior y el nivel de la incertidumbre en la medición de los efectos de la regulación. Desde un punto de vista normativo, estos autores mantienen una posición muy crítica frente a toda regulación, que siempre llevaría a proteger monopolios y a desviar recursos hacia la búsqueda de rentas improductivas originadas en normas públicas.
El enfoque de economía institucional, a partir de los trabajos de Ronald Coase (1998), pone el acento, por su parte, en la noción de costos de transacción, entendiendo por tales los costos de funcionamiento de un mecanismo de coordinación. En términos prácticos, los costos de transacción pueden asimilarse al costo de redacción y negociación de contratos en sentido amplio, incluyendo la búsqueda de información previa al establecimiento de los términos de las normas a ser respetadas por las partes, los procesos de aprobación de las mismas y los mecanismos de supervisión y control de cumplimiento de los compromisos establecidos. El argumento de Coase es que si los costos de transacción fueran nulos, la negociación espontánea entre partes haría desaparecer las fallas de mercado en materia de externalidades, bienes públicos y monopolios naturales. En consecuencia, para este enfoque la necesidad de la regulación pública no se impone sino sobre la base de la existencia de dos condiciones: a) los costos de transacción asociados al establecimiento de una regulación deben ser inferiores al costo de otras soluciones, pues el interés público requiere escoger la solución menos costosa; b) dichos costos deben ser inferiores a los beneficios de la acción reguladora propiamente tal.
Autores como Jacques Laffont y Jean Tirole (1993) se han interesado también por caracterizar los defectos del regulador y la manera de corregirlos apoyándose en la modelización de los comportamientos de los agentes económicos frente a la información. De este análisis emergen tres tipos de defectos del regulador. La asimetría de información entre el regulador y el regulado es caracterizada por el hecho que la empresa sometida a normas públicas posee informaciones que le son necesarias al regulador pero que este no tiene interés en comunicarle, conduciéndolo a subestimar las magnitudes que pueden elevarle el costo de la aplicación de la norma y a sobreestimar las que pueden disminuírselo. Para enfrentar esta situación, sólo queda al regulador establecer los incentivos que resulten adecuados a cada caso[6].
El interés propio del regulador puede ponerse en contradicción con el interés público, por ejemplo en procura de la expansión del presupuesto propio del ente regulador o mediante conductas orientadas a obtener una posterior contratación del funcionario por empresas reguladas. Para impedir estas conductas y reconciliar el interés del regulador con el interés general, el Estado debe establecer los controles jerárquicos y ciudadanos pertinentes, así como la mayor transparencia posible de procedimientos y las carreras funcionarias y sistemas de remuneraciones acordes con la importancia económica de las actividades reguladas, incluyendo eventualmente la prohibición de contratación posterior, al menos por un período de tiempo, en la industria regulada.
Introducir racionalidad económica para aumentar la eficiencia y al mismo tiempo preservar y promover el interés general, son metas que no son fáciles de lograr simultáneamente. Salvo que se quiera renunciar a una u otra de ellas, la política pública debe proponerse compatibilizarlas, antes que usar al Estado para privatizar las ganancias y socializar las pérdidas o para preservar intereses de grupos específicos en desmedro de la colectividad. La situación para el tomador público de decisiones es una en la que no se trata de comparar una situación imperfecta (por ejemplo fallas de mercado) con una situación perfecta (por ejemplo la regulación desinteresada y eficiente), pero poco realista. Antes bien, se trata de comparar entre sí diversas soluciones posibles considerando todos los costos asociados a la puesta en práctica de cada una de ellas. La observación empírica para la identificación de soluciones posibles y el análisis de sus costos y beneficios asociados parece ser el método apropiado para optar entre una u otra solución.
Esto lleva a no descartar, como lo hace invariablemente el enfoque liberal, la solución de la empresa pública para proveer bienes y servicios en condiciones de monopolio natural y evitar la renta de monopolio. Y esto también supone considerar los eventuales problemas de eficiencia, que no son inexorables sino históricamente situados, de la empresa pública, que al producirse pueden llevar a grandes costos para la colectividad a través del desvío de recursos fiscales que podrían tener otros usos socialmente más rentables, a comparar con la situación en la que la operación privada de monopolios naturales puede llevar a graves lesiones para el interés del consumidor, amén de contribuir a la concentración del poder económico y a la desigualdad injusta de la distribución de los ingresos.
El éxito de la provisión de servicios básicos en condiciones de monopolio natural debe juzgarse por la capacidad de una u otra opción de proteger sistemáticamente a los usuarios de ineficiencias o de prácticas monopólicas que repercuten negativamente tanto en los precios como en la calidad y cobertura del servicio que reciben. Siguiendo a Elie Cohen y Claude Henry ()
“las experiencias contrastadas del Reino Unido y de Suecia son a este respecto muy instructivas y desembocan en la siguiente hipótesis: a la vez por razones de legitimidad política y social y de asimetría de información, puede ser preferible enfrentarse a regular empresas públicas (que aseguran misiones de servicio público) antes que a empresas privadas, bajo reserva por cierto –y ésta reserva es capital- de las condiciones en las cuales el control de los poderes públicos se ejerce sobre las empresas públicas”.
La infraestructura de las industrias de red suele mantener un carácter público (como es el caso de la infraestructura del transporte ferroviario, portuario y aéreo, o de hidrocarburos o electricidad), lo que ocurre con menos frecuencia con la infraestructura moderna de telecomunicaciones. También suele ser pública la infoestructura, es decir aquella que asegura la coordinación de los actores económicos participantes en las industrias de red. Por su parte, la oferta de productos finales suele ser competitiva y estar en manos de empresas privadas (como en el caso de la telefonía, el suministro de combustibles, el transporte aéreo). Las primeras redes de las que se hicieron cargo los poderes públicos en la antigüedad –y que además dieron origen a los Estados- fueron las rutas, los canales, la distribución de agua, como fue el caso notorio de los imperios romano, azteca e inca. Siguieron las instalaciones portuarias y los servicios postales.
La propiedad pública de un servicio en condiciones de monopolio natural es así una forma de regulación que puede ser eficiente para preservar el interés público en tanto los gestores de la producción estatal sean independientes de los intereses de los partícipes directos de la empresa, mientras a su vez los reguladores públicos sean independientes de ambos y actúen con el mandato evaluable y periódicamente evaluado de preservar el interés general mediante: a) compromisos precisos de calidad y cobertura del servicio de que se trate; b) modalidades de cálculo tarifario que aprovechen la obtención de información sobre costos medios y marginales de largo plazo de las empresas a contrastar con modelos de “empresa eficiente”, con simulación de funciones de producción adecuadas a la realidad, en vista a acentuar los criterios de eficiencia en la operación y en las inversiones. Para resolver el problema de la relación agente-principal en la empresa estatal es condición indispensable acentuar la profesionalización de la gestión y la separación institucional entre los operadores empresariales públicos y las instancias de regulación tarifaria y de las condiciones de calidad de prestación del servicio. Por otro lado, optar por mantener la producción pública de un servicio público empresarial no excluye incentivar la operación por terceros a través de la licitación del servicio o de un segmento de éste cuando:
- no existan grandes dificultades para predecir las contingencias;
- las contingencias no sean excesivas;
- no existan dificultades insalvables de monitoreo;
- no se presenten asimetrías manifiestas en la capacidad negociadora entre el licitante y el licitador.
Otra opción es licitar periódicamente a operadores no estatales el derecho a proveer un servicio por un cierto número de años en condiciones fijadas por la autoridad, seleccionándose al operador que ofrezca una menor tarifa con una historia suficiente de calidad de servicio, habida cuenta de un cuaderno de cargos evaluable que establezca las condiciones de las prestaciones a los ciudadanos. Las modalidades varían desde el contrato de servicio externo, el contrato de gestión, el arrendamiento, la concesión de red existente o el mecanismo de Built, Operate & Transfer, es decir construir, operar y transferir al cabo de un cierto número de años (ver tabla). Los costos hundidos son recuperados en estos esquemas al momento de la licitatión o relicitación por el anterior concesionario en el evento de cambio de operador estableciéndose un proceso técnico de valorización, con un mecanismo de arbitraje, para el cálculo de la inversión realizada. Este esquema aminora la ausencia de incentivos para la eficiencia, la negociación sobre los parámetros de eficiencia o sobre el cálculo de costos de “empresas-eficientes” de los modelos de regulación antes descritos. Se reduce así la discrecionalidad al proceso de valorización de costos no recuperables o hundidos, aunque sólo un detallado cuaderno de cargos puede evitar el desincentivo de realizar inversiones irreversibles que existe en caso del concesionario. Pero la principal ventaja de este esquema es la flexibilidad para ajustar periódicamente las condiciones del servicio precisamente en la perspectiva de poner la eficiencia al servicio del interés general y del cumplimiento eficaz de las misiones de servicio público al mínimo costo para el usuario dadas las tecnologías disponibles.
Las empresas tecnológicas presentan un creciente desafío regulatorio. Ocupan los primeros lugares entre las empresas más grandes del mundo según la capitalización de mercado. En el caso de Apple, Microsoft. Alphabet (la empresa matriz de Google), Amazon y Facebook, cada una domina un segmento de la industria. Es posible que estas empresas se hayan convertido, o estén en vías de convertirse, en monopolios naturales al ofrecer un servicio a un precio más bajo que lo que ofrecerían dos firmas rivales. Facebook y Google han bloqueado la innovación con plataformas que son el punto de acceso a todos los medios para la mayoría de los estadounidenses. Mientras sus ganancias han aumentado, las de negocios como la edición de periódicos o la industria de la música han caído. Todos los creadores de contenido que dependen de la publicidad deben negociar con Google o Facebook como distribuidor y nexo entre ellos e internet. Scott Stern y Jorge Guzmán (2016) sostienen que, en presencia de estas firmas gigantes, “se ha vuelto cada vez más ventajoso ser titular y menos ventajoso ser un nuevo participante”. Para Jonathan Taplin (2017), una alternativa
“es regular a una empresa como Google a manera de utilidad pública, y que deba cumplir requisitos como obtener licencias para patentes mediante una tarifa nominal para sus algoritmos de búsqueda, intercambios publicitarios y otras innovaciones clave”.
Otra opción es eliminar la cláusula del ´refugio seguro´ de la Ley de Derechos de Autor del Milenio Digital de 1998, la cual permite que empresas como Facebook y YouTube, de Google, utilicen el contenido producido por otros, considerando que
“eliminar la provisión de refugio seguro también obligaría a las redes sociales a que pagaran por el contenido publicado en sus sitios. Un simple ejemplo: un millón de descargas de una canción en iTunes le generaría al artista y a la disquera cerca de 900.000 dólares. Que la misma canción se escuchara un millón de veces en YouTube les generaría cerca de 900 dólares”.
Este autor sostiene que si persite la concentración y la integración en las industrias tecnológicas, el único remedio será desintegrarlas desde el punto de vista de la eficiencia en la asignación de recursos.
4. La tributación y sus efectos
El Estado-nación es una expresión institucional de soberanía sobre un territorio dado, dotado de la capacidad de uso legítimo de la coerción, en la clásica expresión de Max Weber. Uno de sus fundamentos es la capacidad gubernamental para movilizar los recursos necesarios para financiar la actividad estatal y la redistribución. Es por ello que la tributación está en el corazón del proceso político y ha sido históricamente un factor esencial en la conformación de imperios y Estados. No ha estado ausente como motivación de las conquistas coloniales: recuérdese “el quinto real” del imperio español, tributo obligatorio de 20% sobre las riquezas de las colonias trasladadas a la metrópoli.
Los ingresos tributarios son hoy los pagos obligatorios y sin contraprestación efectuados al gobierno general o a una autoridad supranacional. Los impuestos son sin contraprestación en el sentido de que los beneficios proporcionados por el gobierno a los contribuyentes normalmente no guardan proporción con los pagos que estos realizan. El indicador más general se refiere al conjunto del gobierno, es decir, a todos sus niveles, y se mide como porcentaje del PIB.
El objetivo principal de la tributación es financiar el gasto público en condiciones de viabilidad de la relación entre ingresos y gastos del Estado, lo que depende de su política fiscal (con mayor o menor énfasis anti-cíclico y mayor o menor gasto en bienes públicos y de redistribución) y de sus capacidades de recaudación y de endeudamiento, así como del costo del mismo. El financiamiento público está constituido por las contribuciones obligatorias (impuestos, tarifas y cotizaciones salariales) y por el endeudamiento, y en algunos casos por emisión de moneda. Pero su componente fundamental son los impuestos. La presión o carga tributaria se mide como el porcentaje que representa la suma de impuestos recaudados por los distintos niveles de gobierno respecto del valor a precios de mercado del Producto Interior Bruto.
La evolución contemporánea
En 2024 el país con más alta carga tributaria en el mundo era Dinamarca, con 45% del PIB, seguida de Francia, con 44% del PIB, nación que ya ocupaba el primer lugar en 1965 con un 34% del PIB. Ha existido una tendencia general al aumento de la carga tributaria en estos países hasta los años 1970 - siguiendo la ley de Wagner, según la cual los gastos públicos se incrementan más que proporcionalmente que los ingresos promedio- y un más lento incremento posterior. La carga tributaria promedio de los países de la OCDE pasó de 25% del PIB en 1965, a 31% en 1975, a 32% en 1995, a 33% en 2005 y a 34% en 2024. Los países de menos ingresos y menor crecimiento de largo plazo tienen, con pocas excepciones, cargas tributarias notoriamente más bajas que los de altos ingresos o de ingresos medios, con un promedio, según los datos de la OCDE para 2024, de 16% del PIB en Africa, un 19% en Asia-Pacífico (con un mínimo de 7% en Bangladesh) y un 22% en América Latina y el Caribe.
El promedio de la OCDE esconde evoluciones disímiles. Entre aquellas naciones con una carga tributaria superior al 40% del PIB, se cuenta a los cuatro nórdicos y a países de Europa continental como Italia, Austria, Bélgica y Luxemburgo, además de Francia. La carga tributaria en Estados Unidos pasó de 24% del PIB en 1965 a 26% en 1990 y luego de 28% en 2000 a 26% en 2024. En cambio, la de los países nórdicos (Suecia, Dinamarca, Noruega, Finlandia) pasó en promedio de 30% del PIB en 1965 a 40% en 1990 y a 42% en 2024, con disminuciones recientes en Suecia desde un 49% en 1990 a 41% en 2024 y aumentos de 44% a 45% en Dinamarca en el mismo período, permaneciendo estable en los otros dos países. En países como Francia el aumento entre 1990 y 2025 fue de 42% a 44% del PIB, en Austria de 40% a 43%, en Italia de 36% a 43%, en Alemania de 35% a 38%, en Reino Unido de 33% a 34%, en España de 32% al 37%, en Japón de 28% a 34%, en Portugal de 27% a 35% y en Suiza de 23% a 27%. Los países con más alta carga tributaria se sitúan entre los de más altos ingresos por habitante en el mundo. Se pueden agrupar en el modelo nórdico (Dinamarca, Suecia, Finlandia, Noruega), con una carga tributaria concentrada en el impuesto a la renta personal, con una base amplia de IVA, y el modelo continental (Francia, Bélgica, Austria, Italia), con una carga concentrada en contribuciones a la seguridad social ligadas al empleo, sumadas a un IVA robusto. En ambos casos, la lógica es la misma: financiar sistemas amplios de protección social (salud universal, pensiones, educación gratuita), lo que requiere una recaudación tributaria proporcionalmente mayor que el promedio de la OCDE.
Entre los países con menor carga tributaria en la OCDE, institución que provee información estadística homogeneizada para un universo amplio de países, se sitúan los cuatro latinoamericanos miembros de este organismo, aunque con una tendencia al aumento. México pasó entre 1990 y 2024 de 12% a 18% sobre PIB, Colombia de 11% a 20%, Chile de 17% a 21% y Costa Rica de 22% a 25%. Otros países latinoamericanos aumentaron entre 1990 y 2024 su carga tributaria, destacando Bolivia, que pasó de 7% a 24% del PIB, Ecuador de 7% a 22%, Argentina de 13% a 28% y Brasil de 28% a 34%. Se produjo un aumento más bajo en Perú, en que la carga tributaria pasó de 11% a solo 16% del PIB y una caída en Panamá de 16% a 11%. En América Latina en promedio, de acuerdo a los datos de la OCDE y CEPAL, los niveles de recaudación tributaria siguen siendo bajos. El coeficiente impuestos/PIB de la región era de 22% del PIB (sin Cuba y Venezuela) en 2024, un nivel inferior en 12 puntos porcentuales al promedio OCDE (era inferior en 15 puntos en 1990). Los impuestos sobre bienes y servicios (principalmente IVA) representaron en promedio el 49% del total de ingresos tributarios de la región en comparación con un tercio en la OCDE, dado el menor peso de los impuestos sobre la renta y las cotizaciones sociales. Una pauta común en la región es la dependencia de los impuestos indirectos a las transacciones como la fuente principal de ingresos tributarios, fruto de la debilidad de sus sistemas políticos para hacer tributar al capital, el patrimonio inmobiliario y a las personas de altos ingresos, dada el peso de la herencia del dominio oligárquico tradicional y sus orígenes coloniales. La recaudación del impuesto a la renta de las personas físicas en América Latina y el Caribe alcanzaba en 2024, en promedio, aproximadamente un 2% del PIB, frente a cerca de un 8% del PIB en la OCDE, una brecha que refleja bases imponibles más estrechas, mayores umbrales de exención y menor cumplimiento. Este impuesto, sujeto a múltiples exoneraciones que suelen privilegiar a las rentas de capital, es de alta progresividad, pero dada su baja recaudación redistribuye poco en el continente.
No obstante, diversos gobiernos de América Latina han aumentado sus esfuerzos por captar la renta de la explotación de recursos naturales. Los ingresos relacionados con los hidrocarburos de la región subieron del 2,1% del PIB en 2020 a un 4,4% en 2022, impulsados por mayores precios del petróleo y gas, para luego caer a cerca de 4% en 2023 y a alrededor de 3.2% en 2024, conforme los precios internacionales se debilitaron. Los ingresos procedentes de la minería siguieron un patrón similar: de 0.34% del PIB en 2020 subieron a 0.75% en 2022 y luego descendieron a 0.55%–0.59% en 2023 y a 0.47%–0.5% en 2024.
La ortodoxia y las realidades
Existe un consenso bastante amplio en considerar que, en palabras de Choudhary et. al (2024), del Banco Mundial,
“los ingresos tributarios insuficientes frenan el crecimiento económico al limitar la inversión en infraestructura, subfinanciar los servicios públicos, aumentar la desigualdad de ingresos y provocar una dependencia excesiva de la deuda”.
Sin embargo, uno de los postulados ortodoxos más repetidos es que el crecimiento del PIB es mayor en los países que mantienen impuestos bajos. La evidencia, más allá de algunos casos, no respalda la hipótesis de las corrientes económicas que postulan que el desincentivo de los impuestos sobre la eficiencia económica sería muy importante, lo que explica su recomendación recurrente y unívoca: el mejor Estado es el Estado mínimo, que financia pocas actividades con pocos impuestos y ojalá con baja progresividad para no penalizar el trabajo, el ahorro y la inversión. Suelen sostener que debido a la mayor eficiencia relativa que tendría a todo evento el sector privado para el uso de recursos productivos, los países que les sustraen recursos con un mayor nivel relativo de impuestos tendrían inevitablemente un menor crecimiento económico.
Siguiendo este tipo de razonamiento, los países nórdicos y diversos países de la Europa debieran, con sus altas presiones tributarias, estar entre los más pobres del mundo, lo que manifiestamente no es el caso. La visión ultraliberal sobreestima los efectos distorsionadores de los impuestos en general y de los impuestos directos en particular. Se inspiran en la llamada Curva de Laffer, según la cual las rebajas de tasas tributarias impulsarían la actividad y por esa vía aumentarían la masa de impuestos recaudada (lo que no es más que la ley de los rendimientos decrecientes aplicada a la política tributaria). El incremento tendencial de la carga tributaria en estos países de altos ingresos de la OCDE no los ha llevado al estancamiento sino a grados significativos de dinamismo económico y simultáneamente al logro de los indicadores de bienestar comparativamente más altos en el mundo, como los incluidos en el Índice de Desarrollo Humano. El resultado es que, a niveles relativamente similares de producción por hora trabajada, existe un contraste en los niveles de desigualdad de ingresos entre Estados Unidos (y los países latinoamericanos y de la periferia mundial sin Estado de bienestar) y los países nórdicos y de Europa continental, lo que se explica por la magnitud de las transferencias sociales financiadas con los impuestos y por sus diferentes reglas laborales (Blanchet et al., 2022). El coeficiente de desigualdad de Gini que va entre 0 y 1 es, por ejemplo, de 0,26 en Noruega y de 0,39 en Estados Unidos. Por ejemplo, el PIB por habitante de Estados Unidos, a paridad de poder de compra, fue 90 mil dólares en 2025, inferior al de Noruega de 111mil dólares (sin la corrección de precios es mayor) y cercano al de 86 mil de Dinamarca.
Así, la redistribución y la negociación colectiva de salarios no impidieron a los países en que prevalecen en mayor escala situarse entre los de mayor dinamismo económico y más alto PIB por habitante en el mundo. En los países con altos impuestos, amplios servicios públicos y menor desigualdad, la economía y la inversión no están bloqueadas por el peso de la tributación sino entre aquellos con mejores resultados en aumento tendencial del PIB y de la producción por hora trabajada.
Desde el punto de vista histórico, el período de crecimiento más alto de las economías occidentales fue el de 1945-1975, cuando los impuestos a la renta ostentaban tasas marginales a los tramos de ingresos más altos, que alcanzaron incluso hasta 91% en Estados Unidos bajo Eisenhower. En el siglo XX, de acuerdo a Joel B. Slemrod y Jon Bakija (2004), desde 1950 a 2002, la relación entre la tasa marginal del impuesto a la renta y la productividad revela que los períodos de fuerte incremento de esta última coexistieron con las tasas más altas en el impuesto a la renta en la posguerra. Algunos países han vivido secuencias especialmente rápidas de aumentos de impuestos y contribuciones obligatorias sin efectos negativos sobre el dinamismo económico. En cambio, cuando los países industrializados dominantes bajaron su tasa de crecimiento promedio desde los años 1980 en adelante, esto coincidió con la rebaja a los impuestos a los más ricos y con limitaciones al Estado de bienestar iniciado en la era Reagan-Thatcher. Desde entonces lograron prevalecer en muchas partes de Occidente las políticas inspiradas por economistas ultra-liberales. Las políticas de reforma restrictiva de los sistemas de impuestos y transferencias públicas evolucionaron en diversos países de altos ingresos hacia beneficios sociales de menor amplitud respecto a los ingresos de mercado, y aumentaron las condiciones de elegibilidad en el acceso con el objeto de contener la proporción de los gastos en protección social (con las excepciones notables de Alemania y Noruega). A su vez, muchos países recortaron las tasas de los tramos más altos del impuesto a la renta y su recaudación disminuyó cinco puntos porcentuales entre 1985 y 2013 como participación en la recaudación total. También disminuyó en el último medio siglo la participación de los impuestos a la propiedad y específicos al consumo, mientras la participación de los impuestos generales al consumo aumentó sustancialmente, lo que implicó aumentos de la desigualdad de ingresos.
En Estados Unidos, la tasa marginal del impuesto a la renta de las personas físicas alcanzaba a 91-94% en los años 1940-60. Kennedy la bajó al 70% en los años 1960 y Reagan la recortó al 50% en 1981 y a 28% en 1986, su nivel más bajo desde 1931. En 1991 H.W. Bush añadió un tramo de 31% y Clinton añadió en 1993 tramos y elevó la tasa más alta a 39.6%, donde se mantuvo hasta el año 2000, con el presupuesto federal en superávit. En 2001–2003 G. W. Bush redujo la tasa más alta al 35% por un tiempo y en 2018 la tasa más alta bajó de 39.6% a 37%, donde permanece hasta hoy. Otros países emularon esta tendencia, con algunas reversiones posteriores. En el Reino Unido, la tasa de imposición marginal (aplicable al tramo de ingreso más alto) bajo los gobiernos laboristas había llegado hasta un 83% de tasa máxima y a un 98% para los ingresos del capital. Con los gobiernos conservadores a partir de 1979 la tasa máxima bajó gradualmente hasta el 40% (1988), y hoy (2026) se sitúa en el 45% —aunque, por el efecto de la retirada gradual de la deducción personal entre £100,000 y £125,140, la tasa marginal efectiva llega al 60% en ese tramo. En Suecia, paradigma del Estado de Bienestar, la tasa máxima para los ingresos alcanzó un 76%, para caer a partir de 1991 a 30% para los ingresos del ahorro y a 51% en el caso de los ingresos del trabajo; actualmente la tasa marginal combinada (municipal + estatal) para los ingresos más altos ronda el 52-55%. En 2026, entre las cinco mayores economías de Europa la tasa máxima oscila entre el 45% en el Reino Unido y el 55,4% en Francia, sumando el impuesto sobre la renta y las contribuciones sociales generalizadas sobre el salario bruto, lo que hace de este país aquel con la tasa marginal combinada más alta entre las cinco grandes economías europeas en la actualidad.
Desde el punto de vista de los resultados, la comparación de la esperanza de vida al nacer (que expresa cuántos años viviría, en promedio, un recién nacido si durante toda su vida se mantuvieran las tasas de mortalidad observadas ese año), un indicador sintético de las condiciones de vida y bienestar promedio de la población, muestra que es hoy inferior en Estados Unidos a la de países europeos. En 1980, la esperanza de vida al nacer en Estados Unidos era similar a la de países comparables de Europa y rondaba entre 73 y 75 años. Durante los años 80 y principios de los 2000 aumentó en todos los países, pero el alza empezó a ser más lenta en Estados Unidos, hasta llegar a disminuir levemente entre 2014 y 2019, cuando alcanzó a 78,9 años según los datos de la OCDE. Luego cayó en 2020 y 2021 por la pandemia de COVID-19, hasta los 76,4 años y desde entonces se ha recuperado hasta alcanzar 79,0 años en 2024, un poco por encima de 2019. Pero en la perspectiva comparada se registra una diferencia con los 81,5 años de la Unión Europea, con un contraste notorio con los 84,0 años de España, 83,8 de Suecia, 83,0 de Francia y 81,2 de Alemania. La brecha se explica porque muchas de las causas de muerte responsables de la creciente desventaja de Estados Unidos corresponden a enfermedades crónicas que son costosas y gravosas y requieren atención de largo plazo. Las muertes relacionadas con el consumo de drogas a edades más tempranas también contribuyen de manera sustancial al agravamiento de la desventaja estadounidense en materia de mortalidad. El estudio que hace este diagnóstico (National Academy, 2021) concluye que es probable que la amplia y creciente desventaja de Estados Unidos en esperanza de vida y salud persista si no se realizan inversiones en prevención de enfermedades y no se reducen las desigualdades sociales y económicas. Hay 2,7 médicos en ejercicio por cada 1.000 habitantes, frente a 3,9 en el promedio OCDE y una mortalidad por causas prevenibles de 217 por 100.000 habitantes, frente a 145 en la OCDE, mientras la tasa de mortalidad por causas tratables es de 95 frente a 77.
En el hecho que la riqueza total haya crecido más rápido que el ingreso en Estados Unidos y los otros países de altos ingresos ha influido que las relaciones económicas internacionales vigentes no tengan una coordinación tributaria internacional y permiten una competencia fiscal a la baja. Sin impuestos y tasas mínimas, los propietarios del capital pueden amenazar con trasladar la producción al extranjero o desplazar utilidades hacia lugares con bajos impuestos. Esto refuerza el poder del capital y, por tanto, el valor de la riqueza. El que no se pueda gravar a las empresas con tasas mayores porque se trasladarán a otros países es una decisión de las principales naciones de aceptar la competencia fiscal internacional o de no limitarla. Han ocurrido desde los años ochenta, además, los reseñados cambios de política tributaria que han favorecido la acumulación concentrada de capital. Entre esos cambios puede citarse la disminución del impuesto sobre las ganancias corporativas. Cuando el gobierno hace tributar una parte importante de las utilidades de las empresas, se reduce el valor de mercado de las compañías en comparación a una situación de ausencia de este impuesto. Pero cuando los gobiernos recortan drásticamente el impuesto corporativo —ha caído desde alrededor de 45-50% hasta aproximadamente 20-25 % hoy a escala mundial— se capitaliza en los precios bursátiles y eleva el valor de mercado de las empresas y de las acciones. La desregulación en muchos sectores ha aumentado la rentabilidad de las empresas y ha incidido la relajación de los controles de alquileres en muchos países, con lo que el valor de la riqueza inmobiliaria tiende a aumentar cuando la economía crece. Los milmillonarios hoy pagan apenas alrededor del 0,2% de su riqueza en impuestos, porque estructuran su patrimonio para minimizar el ingreso imponible mediante el control sobre dividendos corporativos, el aplazamiento de ganancias de capital y el uso de estructuras de sociedades holding, entre otros métodos. La lógica detrás de esto es la siguiente: si un patrimonio genera, por ejemplo, un 7% de rendimiento anual y tributa efectivamente casi nada sobre ese rendimiento (por las estrategias de diferimiento mencionadas), el capital se reinvierte casi íntegro y compone a una tasa cercana al rendimiento bruto. En cambio, un ingreso laboral tributado normalmente (con tasas efectivas de 20-30%) nunca alcanza esa misma velocidad de acumulación. Esta asimetría en la tasa de capitalización neta es lo que Gabriel Zucman (2025) identifica como el motor estructural de la divergencia. Son las asimetrías fiscales, de acceso a capital y de escala las que hacen que ese mecanismo compuesto opere a una tasa neta mucho mayor para los patrimonios ya extremadamente grandes que para el resto de los agentes económicos.
Estados Unidos tuvo en otro tiempo un sistema tributario en el que el capital, las rentas altas y las grandes herencias estaban fuertemente gravadas, y que fue uno de los sistemas tributarios más progresivos del mundo entre los años treinta y finales de los años 1970. Desde los años ochenta, se avanzó en la dirección opuesta. Como se reseñó más arriba, cuando Ronald Reagan llegó a la Casa Blanca en 1981, la tasa marginal máxima del impuesto sobre la renta en Estados Unidos era de 70%, la más alta entonces entre los países industrializados. En 1986, se redujo esa tasa máxima al 28%, en ese momento la más baja entre los países comparables. Un cambio similar ocurrió con el impuesto a la herencia. La tasa del impuesto a las utilidades corporativas, a su vez, era de 50 % después de la Segunda Guerra Mundial y, tras sucesivas bajas, desde Trump en 2018 se redujo al 21%. El impuesto corporativo fue una fuente importante de ingresos tributarios para Estados Unidos. Alcanzó su máximo a comienzos de los años cincuenta, con un 6-7 % del PIB. Hoy esta recaudación ha caído a 1,5-2% del PIB. La explicación convencional sostiene que este impuesto reduce la inversión empresarial, lo que provoca una disminución del stock de capital, por lo que los trabajadores se vuelven menos productivos si no cuentan con el apoyo del factor capital que complementa al trabajo: finalmente se reduce los salarios y perjudica a los trabajadores. Esa es la explicación estándar, pero que no cuenta con respaldo empírico pues no explica que el crecimiento haya sido mayor en los países industrializados cuando los impuestos corporativos y a los ingresos más elevados eran mucho más altos que cuando posteriormente fueron rebajados.
Estos cambios tuvieron más bien un efecto masivo sobre los ingresos de las personas muy ricas, incluyendo a los directivos de empresas. Cuando la tasa marginal máxima del impuesto sobre la renta estaba por encima del 90% en los años cuarenta y cincuenta, se sabía que a partir de cierto nivel casi cada dólar adicional iría al Servicio de Impuestos y que negociar una remuneración extraordinariamente alta como director ejecutivo no tenía sentido. En el capitalismo del siglo XXI, los directores ejecutivos de las grandes empresas pueden conservar la mayor parte de las muy altas remuneraciones que provienen de la fijación de sus propios salarios (poseen el poder corporativo suficiente para eso), con ingresos hasta 500 veces superiores al salario del trabajador medio. Se agrega el efecto puramente mecánico de que, con tasas tributarias más bajas, las personas muy ricas tienen más ingreso disponible que pueden ahorrar y utilizar para aumentar sucesivamente su riqueza. Así, los cambios en la tributación desempeñaron un papel muy importante en el aumento de la desigualdad estadounidense.
La tributación óptima
Una estructura tributaria óptima es la que maximiza los efectos recaudatorios buscados y minimiza sus costos de eficiencia. Debe preferentemente reunir las condiciones de suficiencia (es decir permitir financiar sobre una base estable y continua el gasto público al que está asociado), de simplicidad (es decir no presentar una multiplicación de impuestos de baja recaudación y alto costo de administración ni estar asociado a fines específicos que dificulten la flexibilidad de la asignación de gastos), de equidad (distribuirse con justicia entre los contribuyentes) y eficiencia (no distorsionar significativamente la actividad económica).
Cada impuesto tiene una base de cobro determinada por las estructuras de administración tributaria en los distintos países (ingresos personales, utilidades empresariales, valor de la propiedad, valor de los bienes sujetos a transacción) y una tasa (proporción medida en porcentaje) que se aplica a esa base. Las bases económicas más utilizadas para recaudar impuestos en los Estados modernos son en primer lugar las transacciones de mercado (compra y venta de bienes y servicios, importaciones de bienes). Estos gravámenes se denominan impuestos indirectos. Los más importantes de este tipo son el Impuesto al Valor Agregado, los impuestos a las ventas generales (como en los estados federados en Estados Unidos) o específicos, así como los impuestos o aranceles aduaneros. La segunda base de tributación son los ingresos, ya sea las utilidades del capital o los ingresos del trabajo, que dan lugar al impuesto a la renta de las personas y al impuesto a la renta de las empresas, de recaudación separada en la mayoría de los países o parcialmente integrada, como en Chile. La tercera base de tributación son los patrimonios, como las acciones y otros activos financieros y, con mayor frecuencia, las propiedades inmobiliarias. Estos dos últimos tipos de gravámenes se denominan impuestos directos.
Bajo el principio del beneficio (el impuesto es un pago por un servicio gubernamental a individuos), el ingreso público debiera recaudarse bajo la forma de tarifa al usuario cada vez que esto sea posible. No obstante, esto no es posible para los bienes públicos puros, que por definición no admiten un cobro por su suministro, como la defensa o los bienes urbanos de uso colectivo. los que aluden el principio del beneficio suelen abogar en contra de los programas de suministro de bienes públicos y de redistribución en los Estados de bienestar.
Bajo el principio de la capacidad de pago, la carga tributaria de cada cual debiera estar relacionada no con lo que los contribuyentes reciben del gobierno, sino con la necesidad de sustentarla de manera justa una vez que el sistema político decide su monto. Las diversas estructuras tributarias de los países son el reflejo de la manera en que el peso del financiamiento público se distribuye entre los individuos y grupos que conforman la sociedad, las que pueden o no incluir determinados principios de justicia. Un primer principio de justicia tributaria es el de la equidad horizontal (frente a una misma situación todos deben pagar lo mismo). Asociado a este se encuentra el mencionado “principio del beneficio”: a cada impuesto se asocia un servicio o conjunto de servicios determinados, así como a un precio se asocia en el mercado un bien específico. Por su parte, tiene también relevancia el mencionado “principio de la capacidad de pago”, que asocia cobros de tasas diferenciadas según las posibilidades económicas de los contribuyentes, de modo que quien tenga más recursos y pueda pagar más contribuya en una mayor proporción al esfuerzo común. Se trata en este caso de aplicar un principio de equidad vertical.
Una estructura es progresiva si los pagos tributarios como proporción del ingreso de un individuo o de una familia aumentan con el nivel de ingreso. Una estructura tributaria es más progresiva que otra si la tasa de impuestos promedio aumenta más rápido con el ingreso. Los impuestos directos de tasa creciente según los ingresos sean mayores cumplirán con esta condición, contrariamente a los impuestos indirectos de tasa fija aplicada al valor de mercado de los bienes. Desde este punto de vista, los impuestos indirectos son regresivos, aunque si el consumo está concentrado en las familias de más altos ingresos, en términos absolutos estas pagarán más impuestos que las familias más pobres y por tanto contribuirán con más recursos a financiar el gasto público.
Si desde una perspectiva social una unidad de ingreso es menos valorada en la medida en que el ingreso del receptor aumenta, entonces el bienestar social se maximiza con un sistema tributario que nivela todos los ingresos, recaudando todo el ingreso más allá de un umbral y distribuyendo lo obtenido a aquellos cuyos ingresos de otra manera serían inferiores al umbral de ingreso aludido. Si se considera plausible que pagar una unidad de impuestos es un sacrificio menor para una persona de ingresos holgados que para una persona francamente pobre, un igual sacrificio requiere de pagos tributarios mayores por el primero en comparación con el segundo. Pero, al igual que con el principio del beneficio, no es sencillo identificar una relación precisa entre ingreso y valor de la carga tributaria. Un impuesto proporcional, en el que todos pagan el mismo porcentaje de su ingreso, recaudará de todas maneras una mayor cantidad de recursos a la persona rica que a la pobre. Incluso un impuesto regresivo que, por ejemplo, significara un cobro de 25 por ciento en las primeras 10 000 unidades de ingreso y un 10 por ciento en todo el ingreso adicional, recaudará más dinero de los más ricos que de los más pobres.
Según el principio utilitarista, la carga tributaria debe ser asignada procurando maximizar el bienestar social agregado. Este enfoque sostiene que un impuesto nivelador podría disminuir el incentivo a trabajar, ahorrar, invertir e innovar, con lo cual el tamaño de la torta a repartir se reduciría rápidamente. Postula, por tanto, que un impuesto universal de cuantía fija es el que maximiza el bienestar, pues no hace variar mayormente la conducta de productores y consumidores. Por ello, los enfoques de la progresividad tributaria óptima que se inspiran en el principio utilitarista ven el problema como un dilema entre los beneficios sociales de una distribución más igualitaria de los ingresos después de impuestos y el daño económico provocado por impuestos altamente progresivos.
La aplicación del impuesto debe en cualquier caso considerar minimizar el costo de eficiencia y mantener incentivos que aumenten el volumen total de ingresos disponibles para ser objeto de tributación. La tributación incide en el comportamiento de los agentes económicos en las economías mixtas. En los mercados competitivos en equilibrio parcial, la incidencia de un impuesto (es decir si lo paga el consumidor o el productor) depende de la elasticidad precio de la oferta y de la demanda. Un impuesto sobre el consumo de bienes no es pagado por los consumidores si la curva de demanda es perfectamente elástica o por los productores si la curva de oferta es perfectamente elástica. Y viceversa. La incidencia de un impuesto sobre los factores de producción (capital o trabajo) en un mercado competitivo depende también de la elasticidad de la oferta y la demanda por el factor.
La tributación puede tener costos económicos y provocar la llamada “pérdida irrecuperable de eficiencia”. Esta proviene de eventuales distorsiones en los incentivos de los productores (incitándolos a producir menos y disminuyendo el excedente del productor) y los consumidores (incitándolos a comprar menos y disminuyendo el excedente del consumidor), cuya magnitud dependerá de las elasticidades precio de la oferta y de la demanda de los bienes ante el establecimiento de impuestos, es decir de la magnitud del llamado “efecto sustitución”. El efecto de cualquier impuesto puede ser descompuesto entre un efecto ingreso y un efecto sustitución. Mientras mayor es el efecto sustitución provocado por los impuestos, mayor es la pérdida de eficiencia. Existe un efecto ingreso (las personas sustraen a sus ingresos los impuestos que han debido pagar) asociado a los impuestos de cuantía fija (es decir un impuesto que los individuos pagan independientemente de lo que hacen o de sus habilidades, de sus ingresos, su trabajo, su consumo o su ahorro), pero no un efecto sustitución. Por eso se postula que el impuesto óptimo es el de cuantía fija per cápita, pues por construcción no puede “distorsionar” la asignación de recursos. El problema es que pagarían lo mismo muy ricos y muy pobres, contraviniendo el principio de equidad vertical. Los impuestos indirectos provocan pocas modificaciones en la conducta y pocos efectos de sustitución, mientras los impuestos directos a los ingresos del capital y el trabajo podrían, si son de magnitud elevada, disminuir la oferta de ahorro y la oferta de trabajo.
Existe, por otro lado, un conjunto de impuestos que no sólo no dañan la asignación eficiente de los recursos sino que la incrementan. Este es especialmente el caso de los impuestos correctores de externalidades negativas, que internalizan dichos efectos externos de las transacciones, es decir transforman en costo privado el costo social en que incurren en sus actividades entes privados. Los impuestos sobre actividades que provocan daño directo a la salud (tabaco, alcohol) o que son contaminantes y los que se aplican a la extracción de recursos naturales corresponden a esta categoría. Para que cumplan con sus fines, estos impuestos deben no tener una lógica esencialmente recaudatoria, por lo que se debe evaluar siempre sus costos (especialmente los administrativos) y sus beneficios, habida cuenta de la dificultad de cuantificar las externalidades.
Las utilidades extraordinarias por extracción de recursos naturales con alta demanda y oferta limitada y las ganancias monopólicas no tienen justificación económica desde el punto de vista de la eficiencia. Su tributación no afecta la inversión y el bienestar. En el caso de la renta económica proveniente de la explotación de recursos naturales, la tradición neoclásica no niega que el cobro de impuestos adicionales sobre ella simplemente no cambia la conducta de los inversores. La razón es la siguiente: esta renta se define como los pagos en exceso a un factor de producción respecto a lo que se requeriría para obtener la oferta de ese factor. Ocurre con frecuencia con las tierras más fértiles (es el ejemplo clásico tratado por David Ricardo en 1817), con las localizaciones más demandadas en las ciudades o con las materias primas de alta demanda y oferta limitada, como los productos mineros, es decir bienes no reproducibles y no sustituibles. La renta aparece cuando hay diferencias de productividad y escasez del factor de producción o del recurso. Mientras más escaso sea un bien de oferta rígida y mayor su demanda, más alta será la renta económica que se obtiene de su puesta en el mercado. La única pregunta pertinente respecto al excedente originado no ya en la actividad empresarial, como es el caso de la utilidad, sino en diferencias de costos de producción por dotaciones naturales o por tratarse de bienes no reproductibles, es quién se apropia de ella y en qué proporciones. Es el caso del arbitraje en la apropiación de la renta entre los dueños del territorio en el que existe el recurso natural (en muchos casos la nación) o quienes lo explotan. Es una discusión eminentemente política (quién se beneficia de un recurso no producido) y no estrictamente económica (su resultado no altera los niveles de inversión y producción).
En el caso de la magnitud de los desincentivos a la oferta de trabajo provocada por la tributación de los ingresos, existe una amplia controversia analítica y empírica. Analíticamente, opera no solo el “efecto sustitución” (incentivos) sino también el “efecto ingreso”: cuando la presión fiscal aumenta, los contribuyentes de más ingresos ven disminuidos sus incentivos a trabajar, pero pueden igualmente querer evitar que sus ingresos disminuyan de manera importante y por tanto trabajar más. Los estudios empíricos confirman que los trabajadores secundarios en las familias son mucho más sensibles a cambios en las tasas del impuesto a la renta que los trabajadores primarios que aseguran el ingreso familiar básico. Aunque siempre las conclusiones en este tema son polémicas, Thomas Piketty afirmaba ya en 1997 que
“el estado actual de los conocimientos disponibles respecto de las elasticidades de la oferta de trabajo sugieren que la atención tradicionalmente acordada a los efectos desincentivantes sobre los altos ingresos es totalmente excesiva y no permite un análisis global de los límites alcanzados o no por los sistemas modernos de redistribución”.
Ningún estudio ha mostrado de manera concluyente que los poseedores de capital disminuyan su actividad cuando los impuestos que los afectan aumentan: la elasticidad de la oferta de trabajo para los muy altos ingresos en presencia de aumentos tributarios es nula o baja (Atkinson et.al., 2011). En algunos casos, para resarcirse de los menores ingresos aumentan su actividad.
En lo que respecta al vínculo entre tributación y ahorro, analíticamente una vez que operan diversos efectos de signo diverso, se supone por los que las defienden que rebajas tributarias a la renta incrementan la tasa de retorno de la inversión después de impuestos y debieran estimular el ahorro y el crecimiento. Pero los estudios de la OCDE sobre los vínculos entre tratamiento tributario y nivel global de ahorro, concluyen que no hay evidencia clara de efectos tributarios significativos sobre el ahorro global y sólo existen efectos sobre su composición.
Así, cuando existen costos en eficiencia asignativa de la tributación, las evaluaciones existentes indican que son de escasa magnitud y que estos son al menos en parte compensados por los incrementos en dicha eficiencia por los gastos en infraestructuras y capacidades humanas que financian. Cuando se trata de redistribuciones que no inciden directamente en la empresa, los costos de eficiencia asignativa son tanto menores como adecuados son los sistemas de recaudación tributaria para minimizar las distorsiones en los incentivos, así como capaces son las agencias públicas de prestar sus servicios al mínimo costo.
La tributación progresiva
Calcular la estadística de la riqueza de los grupos mejor situados en la escala distributiva en relación con el ingreso o la producción total permite hacerse una idea de su influencia sobre la economía y también de los ingresos fiscales potenciales que están en juego. Las veinte personas más ricas de Estados Unidos poseen una parte de la riqueza total de Estados Unidos que equivale a 12-13% del PIB. En este caso se divide un stock —la riqueza— por un flujo. Esto significa que, si gastaran toda su riqueza en un solo año, podrían comprar el equivalente al 13% de todos los bienes y servicios producidos en Estados Unidos durante ese año. Un impuesto a la riqueza de los milmillonarios es el instrumento de política más directo para frenar la creciente concentración patrimonial y restablecer la progresividad tributaria. Zucman y Saez (2026) sostienen que propuestas como establecer un impuesto anual del 5 % sobre la riqueza de los hogares estadounidenses cuyo patrimonio neto —la suma de todos los activos, descontadas las deudas— supere los 1.000 millones de dólares, tendría una base tributaria amplia y recaudaría aproximadamente el equivalente al 1,2 % del PIB cada año. Sostienen que las respuestas migratorias serían muy pequeñas, ya que los milmillonarios estadounidenses seguirían estando sujetos al impuesto aunque se trasladaran al extranjero, y la renuncia a la ciudadanía estadounidense para evitarlo activaría un elevado impuesto de salida. Para los milmillonarios, pagar un 5 % anual reduciría su riqueza a menos de la mitad después de 15 años, en comparación con una situación sin impuesto a la riqueza. Matemáticamente: (1−0,05) x 15 = 0,46. Esto disminuiría sustancialmente la concentración de la riqueza y el poder de los milmillonarios.
¿Cuán progresivo debe entonces ser el impuesto? La respuesta es políticamente controversial y dependerá de cómo modifica su conducta el contribuyente de mayores ingresos ante altas tasas de impuestos a la renta, a las utilidades empresariales, a la riqueza o a los aumentos de riqueza, así como qué financia el impuesto y cuanto se valora socialmente que una unidad de ingreso esté en manos de una familia de bajos ingresos o bien en manos de una familia de altos ingresos. Lo que cabe diagnosticar es qué tipo de comportamiento se desalienta cuando se gravan las rentas muy altas con tasas elevadas. En particular, cabe preguntarse si en el caso de los científicos e innovadores tecnológicos disminuye su esfuerzo y su contribución si sus remuneraciones no son extremadamente elevadas. La respuesta más plausible es que en las sociedades no dejan de haber personas motivadas por innovar, crear conocimiento y, en términos generales, emprender actividades de suma positiva para el conjunto de la economía si obtienen retribuciones materiales y de prestigio suficientes, aunque no sean extremadamente elevadas. Y cabe preguntarse qué ocurre si se desalienta a quienes solo quieren innovar para explotar patentes y apropiarse de rentas y extraer tanto dinero como sea posible de consumidores, pacientes o personas enfermas. Existen en todas partes personas motivadas por la extracción de rentas en actividades que son de suma cero o incluso de suma negativa. Una conclusión de Zucman (Krugman, 2026) es que cuando se establecen tasas marginales máximas elevadas, se desalienta este tipo de extracción de rentas de suma cero, lo que constituye una razón plausible de por qué esta política fue eficaz durante las décadas de posguerra.
Históricamente, el precedente más antiguo se sitúa en Inglaterra, cuando se introdujo un impuesto a la renta en 1798 para financiar las guerras contra Napoleón, con tramos crecientes según el nivel de ingreso, aunque era rudimentario y se abolió y restableció varias veces durante el siglo XIX. La reforma de Prusia en 1891 suele considerarse el primer impuesto a la renta progresivo con declaración obligatoria y tasas marginales crecientes bien estructuradas. Sirvió de modelo para otros países europeos: Reino Unido reintrodujo un sistema progresivo en 1909-1910, mientras Suecia, Dinamarca y otros países nórdicos adoptaron impuestos progresivos hacia esa época. Francia lo instauró recién en 1914, tras un largo debate político. En Estados Unidos hubo un impuesto a la renta temporal durante la Guerra Civil (1861-1872), con una estructura mínimamente progresiva, luego derogado. Uno de los resultados de la llamada primera Edad Dorada de alta concentración de la riqueza en el capitalismo norteamericano a fines del siglo XIX y comienzos del siglo XX, fue la creación pionera del impuesto progresivo sobre la renta en 1913 y del impuesto progresivo sobre las herencias en 1916. En América Latina, Colombia fue pionera en 1918, seguida por Brasil en 1923, México y Chile en 1924 y Argentina en 1932. Estos primeros impuestos eran modestos, con tasas bajas y bases estrechas (muchas exenciones, poca fiscalización), y se fueron haciendo más progresivos entre 1930 y 1950. Pero un rasgo distintivo de América Latina, que se mantiene hasta hoy, es que la recaudación del impuesto a la renta personal sigue siendo comparativamente baja respecto a los promedios OCDE, debido a mínimos exentos altos y numerosas exenciones que limitan la progresividad efectiva, incluso donde las tasas nominales son elevadas (como el 40% en Chile).
En el caso del impuesto a la renta personal, Peter Diamond y Emmanuel Saez (2011) calcularon que los ingresos pueden estar sujetos a tasas marginales de impuesto crecientes en un rango que no provoca distorsiones asignativas por cambios relevantes en su conducta de 48% a 76% en la tasa que debe aplicarse al tramo superior de ingresos. A su vez, Choudhary et al. (2024) calculan que una participación del 50 % de los impuestos directos sobre el total de la recaudación es óptima para minimizar las brechas de prosperidad.
Por su parte, el impuesto a las utilidades del capital tiene el sentido de contribuir a cubrir los gastos en bienes públicos que concurren a la formación de esas utilidades (el orden público, las infraestructuras y las capacidades humanas que existen gracias a la capacitación, la educación y la salud públicamente financiadas). A su vez, esa tributación debe considerar el estímulo a la reinversión, pues en palabras de Alain Lipietz (2003):
“a un empresario que viviera en sandalias y tenida sencilla y no consumiera nunca el dinero que gana, reinvirtiéndolo en su totalidad para crear empleos, desde el momento en que respeta la legislación social y ambiental, no se ve no se ve por qué se debiera hacerle pagar un impuesto sobre este dinero que consagra a los demás”.
Economistas como Saez y Zucman (2026) y Krugman (2026) argumentan hoy que los superricos eluden con facilidad los impuestos a la renta y que se necesita algún tipo de impuesto basado en la riqueza, que es más difícil de eludir. Esta es una de las razones para tener un impuesto a la herencia, que es un impuesto sobre la riqueza. El impuesto al patrimonio inmobiliario suele acompañarse de la tributación a las herencias (Scheuer y Slemrod, 2021) por su ausencia de legitimidad y vínculo con incentivos a una mayor creación de riqueza y rendimiento del capital: heredar un activo no es equivalente a tener competencias que optimicen su uso. Pero consideran que no es suficiente, porque el impuesto a la herencia se cobra solo en el momento de la muerte y que superar la evasión y elusión de los ingresos reales del mecanismo de tributación progresiva a la renta implica algún tipo de tributación anual basada en la riqueza.
El impuesto al stock de riqueza tiene, por su parte, un fundamento económico y no solo redistributivo, en palabras de René Passet (2000):
“Pese a su denominación (el ingreso ‘tecnológico’) no está vinculado al capital técnico, sino a la propia organización del proceso de producción, es decir a la inversión intelectual y a la información. Depende pues de este patrimonio universal cuyos frutos, que no son imputables a uno u otro factor productivo, deben distribuirse en realidad entre el conjunto de la colectividad”.
Otra modalidad de impuesto patrimonial es establecer impuestos a los aumentos de riqueza, como propone Thomas Piketty (2024), que tendrían amplios beneficios de desconcentración económica y/o de disminución de la deuda pública. Se pregunta el economista francés: ¿cómo harían los millonarios para pagar un impuesto de, por ejemplo, un 10% sobre el enriquecimiento?:
“si los beneficios obtenidos en el año no son suficientes, entonces tendrán que vender una parte de sus acciones, digamos el 10% de su cartera. Si esto presenta un problema para encontrar un comprador, entonces el Estado puede perfectamente aceptar estos títulos como pago de impuestos. Si es necesario, luego pondrá a la venta estos títulos utilizando el procedimiento que prefiera, por ejemplo, permitiendo a los empleados adquirir esas acciones, lo que aumentaría su participación en las empresas. En cualquier caso, la deuda pública neta se reducirá en esa misma proporción” .
La historia muestra pocos casos de impuestos sobre la riqueza, con excepción de los aplicados a la propiedad inmobiliaria para fines locales. Estados Unidos nunca tuvo un impuesto anual progresivo sobre la riqueza a nivel federal, aunque existe una historia bastante larga de tributación patrimonial a nivel estatal durante el siglo XIX, con los llamados impuestos generales sobre la propiedad, que gravaban no solo los bienes inmuebles y la tierra, sino también los activos financieros, normalmente con tasas proporcionales que no aumentaban con la riqueza y que ha sido ampliamente olvidada. Por su parte, diversos países europeos tuvieron este tipo de impuestos, pero en general con límites de aplicación. En el caso de Francia, el impuesto sobre la riqueza se creó en 1981, cuando llegó al poder un presidente socialista con mayoría absoluta en el parlamento. Pero inmediatamente dijo: “Vamos a eximir del impuesto sobre la riqueza a quienes posean más del 25 % de las acciones de una empresa”. Si alguien era un gran accionista de una empresa, ya fuera cotizada o no, y poseía una gran cantidad de acciones, estas quedaban fuera de la base imponible. Pero la riqueza de los multimillonarios consiste precisamente en poseer muchas acciones de una empresa. La consecuencia fue que, en 2016, en vísperas de la abolición del impuesto, la tasa efectiva sobre la riqueza de los multimillonarios franceses era de apenas 0,005%. Esta exención se estableció por el temor de que los muy ricos se trasladaran a Suiza o Bélgica, pues el gobierno de la época consideró que había que aceptar la competencia tributaria internacional como un hecho y apostó por otras políticas para transformar la sociedad, como la nacionalización de grandes empresas o la regulación del mercado laboral. Además, en los años ochenta podía argumentarse que los ingresos públicos en juego no eran tan importantes.
Hoy esto resulta imposible: la riqueza de los milmillonarios se ha disparado también en Europa. Y frente al argumento de la migración, se puede aplicar la legislación de Estados Unidos: si alguien es ciudadano estadounidense, debe pagar impuestos en su país sin importar dónde viva. Para Zucman (2026), el proyecto socialdemócrata europeo siempre se concibió como una empresa puramente nacional. Gobiernos socialistas en Francia, gobiernos laboristas en el Reino Unido o gobiernos del SPD en Alemania terminaron por reducir drásticamente el impuesto corporativo, mientras los países escandinavos pasaron de un impuesto integral sobre la renta, en el que el capital y el trabajo tributaban igual, a los llamados sistemas duales, en los que las rentas del capital tributan con tasas proporcionales más bajas que las rentas del trabajo. La razón ha sido adaptarse una economía mundialmente integrada, mientras algunos aceptan la idea de que la competencia fiscal internacional hará más eficientes a las economías nacionales. La única forma de armonización tributaria que existe en la Unión Europea se refiere al IVA, que grava a los consumidores incluyendo a la clase media y a los pobres.
La competencia tributaria internacional ha alimentado el aumento de la desigualdad, porque sus principales beneficiarios son las empresas multinacionales y las personas que obtienen la mayor parte de sus ingresos de las rentas del capital. Ante la erosión tributaria y de las capacidades redistributivas del impuesto provocada por esta situación, se terminó por producir en 2021 un acuerdo entre 130 países para establecer un impuesto mínimo del 15% sobre las utilidades de las grandes empresas multinacionales. En 2024, Brasil asumió la presidencia del G20 y quiso incorporar la idea de hacer con los milmillonarios algo semejante a lo ocurrido con las multinacionales y se lograron algunos avances, pero la reelección de Trump detuvo el proceso.
Posteriormente han ocurrido ahora dinámicas en este sentido en el nivel nacional y subnacional. Inmediatamente después del G20 de Brasil de 2024, la Asamblea Nacional francesa aprobó el impuesto mínimo sobre la riqueza de los milmillonarios del 2 % sobre la riqueza de las personas con más de 100 millones de euros de patrimonio neto. Si alguien paga un impuesto sobre la renta equivalente al 2 % o más de su riqueza, no tendría que pagar nada adicional. Pero si paga menos, abonaría la diferencia hasta alcanzar el mínimo de 2 %. Es un impuesto que se aplica únicamente a los ultrarricos y específicamente a quienes actualmente logran tributar poco. Más tarde, el proyecto fue bloqueado por el Senado francés.
Se ha elaborado un proyecto similar en Bélgica, y se discuten legislaciones de ese tipo en los Países Bajos y el Reino Unido. En California se votará a fines de 2026 la Proposición 40, un impuesto cobrado por una sola vez sobre el 5% de la riqueza de los multimillonarios de California para financiar la atención sanitaria. Se basa en la riqueza del año 2025 de los residentes de California al 1 de enero de 2026. Los multimillonarios de California pagan un impuesto sobre la renta equivalente a apenas 0,2 % de su riqueza, aunque su riqueza ha aumentado alrededor de 200% durante los dos últimos años. Si se aprueba, allanará el camino para algún tipo de impuesto federal sobre la riqueza. Es lo que ocurrió con el impuesto sobre la renta a comienzos del siglo XX: primero fue aplicado por varios estados, como Wisconsin en 1911, antes de convertirse en política federal en 1913.
Por su parte, los impuestos sobre la propiedad en América Latina son muy inferiores al promedio mundial, a pesar de que el 86% de la riqueza de las personas está concentrada en bienes raíces en el continente, según los datos del Banco Mundial. Los impuestos a la propiedad representan el 2% de los ingresos fiscales, muy por debajo de América del Norte, donde este tipo de impuesto recauda el 13% de esos ingresos. Las tasas impositivas latinoamericanas son similares a las de Estados Unidos, pero con una valoración de la propiedad inferior por parte del Estado, la que oscila entre el 10 y el 40% del valor de mercado. Esto no tiene justificación económica y simplemente refleja situaciones de poder: el patrimonio inmobiliario no contribuye mayormente al dinamismo económico y a la innovación, no genera sinergias positivas con otros sectores productivos estratégicos ni aumenta las capacidades humanas. Reformar los sistemas tributarios en América Latina para darle mayor preponderancia a los impuestos a la propiedad mejoraría proporcionalmente la equidad en la recaudación frente a los impuestos al consumo y generaría espacio fiscal para las políticas de innovación e inversión en infraestructura y en fortalecimiento de capacidades. Este tipo de tributación no cambia mayormente los comportamientos de trabajo y ahorro y se puede realizar con cargas administrativas relativamente simples con ayuda de las variadas tecnologías de la información. Por naturaleza, la propiedad inmobiliaria es un activo fijo y fácilmente identificable, y, por ende, menos susceptible a la evasión. Esto supondría invertir en capacidad administrativa y realizar tasaciones adecuadas para asegurar la progresividad, incluyendo mecanismos de autoevaluación por los propietarios sujetas a opción de compra por terceros. Una mejor actualización del valor de mercado se puede hacer sin afectar a las personas de menos ingresos en un marco de exención de las propiedades de menor valor. Así, no hay razones “técnicas” para no cambiar la tributación del patrimonio inmobiliario en América Latina, que además de ser progresivo no afecta mayormente al crecimiento.
Gabriel Zucman (2024) concluye que:
“La tributación progresiva es un pilar fundamental de las sociedades democráticas. Un sistema fiscal progresivo refuerza la cohesión social y la confianza en que los gobiernos trabajan por el bien común. Es esencial para financiar los bienes y servicios públicos —como la educación, la atención sanitaria y la infraestructura— que son motores del crecimiento económico. Los cambios en la progresividad fiscal han sido históricamente un factor determinante en la evolución de la concentración de ingresos y de la riqueza. Gracias a investigaciones realizadas en los últimos años, ahora existe evidencia clara de que los sistemas fiscales contemporáneos, lejos de ser progresivos, no gravan de manera efectiva a las personas con patrimonios más elevados. Estos estudios muestran que, considerando todos los impuestos, los individuos de patrimonio ultra-alto tienden a pagar menos impuestos en proporción a sus ingresos que otros grupos sociales, independientemente de las particularidades del diseño impositivo y de las prácticas de recaudación de cada país. Esta regresividad se deriva de la incapacidad de los impuestos sobre la renta —que en teoría son el principal instrumento de progresividad fiscal— para gravar eficazmente a quienes tienen patrimonios excepcionalmente elevados. Esta falla priva a los gobiernos de sumas sustanciales de ingresos fiscales y contribuye a concentrar las ganancias de la globalización en un número relativamente reducido de manos, lo que socava la sostenibilidad social de la integración económica global.”
La dinámica de los tributos y el crecimiento
Además de diversas evaluaciones previas, Kawano et al. (2025) han concluido que, incluso considerando distintas decisiones metodológicas sobre el efecto de la política tributaria en el crecimiento económico y utilizando datos de panel de varios países, no existe respaldo convincente para la afirmación de que los cambios en las tasas impositivas tienen un impacto estadísticamente robusto sobre el ingreso nacional en el mediano plazo. A su vez, luego de identificar todas las experiencias de reducciones fiscales importantes para los grupos más ricos de la población en 18 países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) entre 1965 y 2015, Hope y Limberg (2022) encuentran que los recortes de impuestos han conducido a una mayor desigualdad de ingresos tanto a corto como a mediano plazo, y que esas reformas no tienen ningún efecto significativo sobre el crecimiento económico ni sobre el desempleo.
Ostry, Berg y Tsangarides (2014) hallaron, además, que menores niveles de desigualdad -que pueden provenir de redistribuciones a través de los sistemas de impuestos y transferencias- se asocian con un crecimiento más rápido y duradero. Al concentrarse el ingreso en grupos de alta propensión al ahorro, la desigualdad puede reducir la demanda interna de bienes y servicios, frenando la inversión y la expansión productiva. A su vez, la duración de los ciclos de expansión es menor cuando la desigualdad es más alta.
Así, más impuestos no necesariamente afectan el crecimiento, sino que pueden incentivarlo: depende del tipo de impuestos aplicados y en qué se gastan. Algunos no modifican -o muy poco- la conducta de los agentes económicos (como el IVA y los impuestos indirectos) y otros lo hacen en cierta magnitud (como impuestos marginales muy altos a los ingresos del capital y del trabajo), afectando eventualmente los incentivos al ahorro y al trabajo. El tema es su magnitud, que no es inexistente, pero suele ser baja y debe ser puesta en una lógica de costo-beneficio. El impacto neto de los impuestos depende del uso que se dé a las nuevas recaudaciones tributarias: si se gastan primordialmente en innovación, infraestructuras, salud y educación, contribuirán al crecimiento en una magnitud mayor que el costo en crecimiento que pudieran tener los impuestos con los que se financian.
La ortodoxia liberal señala que el impuesto patrimonial afecta el crecimiento, lo que se suma al poder político de los dueños de altos patrimonios para mantener bajo este tipo de tributación en muchos países, o disminuirlo cuando ha sido establecido.
Cabe además considerar que aquellos gastos públicos que cubren desempleo y enfermedades y la vida en la vejez tienden a aumentar la disposición a arriesgar e innovar en la vida activa, y que los gastos en redistribución progresiva de ingresos aumentan la cohesión social, lo que en ambos casos estimula el crecimiento. Y que el argumento de que las recaudaciones tributarias van a alimentar burocracias o gastos no transparentes no aplica por definición a las transferencias de ingresos que llegan directamente a los usuarios.
En suma, las economías más dinámicas han sido aquellas con tributos menos desincentivadores y más gastos públicos que contribuyen al crecimiento, especialmente en infraestructura, investigación y desarrollo y capacidades humanas, y no aquellas con Estados de menor peso en la economía. Incluso la aplicación de tributos considerados desincentivadores, como altos impuestos a la renta y al patrimonio, no se tradujo en la historia del siglo XX en un impacto sustancial de menor crecimiento, sino al revés.
La afirmación que los impuestos per se hieren el desempeño económico no tiene base empírica que la sustente. Ya Vito Tanzi y Howell Zee señalaban en 2001:
“la conclusión general que se puede extraer es que la evidencia empírica sobre la relación entre tributación y crecimiento es mucho más débil que lo que la teoría hubiera llevado a uno a esperar...Más importante que el nivel de imposición en sí mismo es cómo se utilizan los ingresos. Dada la complejidad del proceso de desarrollo, es poco probable que el concepto de un nivel óptimo de tributación vinculado de manera sólida a las diferentes etapas del desarrollo económico pueda derivarse de manera significativa para cualquier país“.
Los razonamientos anteriores no implican que todo gasto público se justifica ni que todo impuesto está exento de efectos desincentivadores sobre la actividad económica. El impacto combinado depende del uso que se dé a los recursos tributarios: si se gastan primordialmente en infraestructuras y capacidades humanas, contribuyen al crecimiento en una magnitud mayor que el costo de desincentivo de la actividad que pudieran tener los impuestos con los que se financian, y ese caso se justifican desde el punto de vista del bienestar agregado.
5. La cuestión distributiva y los Estados de bienestar
La evolución de la desigualdad en las economías mixtas
Cabe tomar en serio lo afirmado por Bernard Guerrien y Sophie Jallais (2008):
“la tarea propia del economista es determinar las consecuencias de los comportamientos cuando se limitan a lo que Adam Smith llama el 'deseo de riqueza'. Tiene por tanto que tomar en cuenta, entre otras cosas, la lucha por el reparto de la ganancia que genera la actividad de los hombres. Lucha que es en ciertos momentos frontal, pero que adopta habitualmente la forma de compromisos entre las fuerzas en presencia. Las leyes, las normas sociales y las costumbres son en parte una consecuencia de esos compromisos. No es posible entender lo que pasa en nuestras sociedades sin tomarlas en cuenta”.
A pesar de la amplia mejoría general de las condiciones de vida en el último siglo y medio, la distribución del ingreso es en lo que va de siglo XXI más desigual que en 1870 (DeLong, 2022), lo que también es el caso de la riqueza, que siempre ha estado más concentrada en pocas manos que el ingreso. En efecto, se ha producido desde los años 1980 el mayor incremento en la historia contemporánea de la concentración de la riqueza y los ingresos, con el efecto combinado de la concentración de mercado y de las políticas tributarias que favorecen al capital, en medio del creciente predominio de empresas tecnológicas. La desigualdad de ingresos ha aumentado considerablemente tanto en el mundo anglosajón como en Rusia, China e India, mientras se ha mantenido en niveles elevados en las regiones más desiguales del mundo, especialmente en Sudáfrica, Brasil y Medio Oriente, según los datos de World Inequality Data Base. El problema planteado es el del acceso diferenciado al bienestar, a los bienes y servicios disponibles, a los ingresos y a las posiciones sociales que constituyen o no situaciones de desigualdad no justificada en el reparto de los ingresos monetarios generados en el proceso de producción y en los intercambios.
Para autores como Branko Milanovic (2024) hoy, como en el siglo XIX, la desigualdad vuelve a definir a la economía: "el estudio de la desigualdad es cíclico; surge cuando la sociedad lo exige". Milanovic concluye que la desigualdad nunca fue un tema puramente económico y siempre ha sido una cuestión política, filosófica y moral, guiada por el contexto histórico. Advierte que el capitalismo actual vuelve a parecerse al del siglo XIX en materia de concentración de poder económico, élites cerradas y baja movilidad. Sostiene que mientras la teoría económica dominante
"no abandone su visión reduccionista de la naturaleza humana y su olvido de las clases, no tendrá casi nada significativo que decir sobre las desigualdades dentro de las sociedades".
En la dinámica específicamente económica, una de las intervenciones estatales de mayor envergadura en las economías mixtas, con amplias consecuencias distributivas, es la que fija las normas de la relación salarial y el conjunto de reglas de uso de la fuerza de trabajo, y que a la vez organiza la cobertura de riesgos de accidentes, enfermedad, desempleo y jubilación sin ingresos. En las economías mixtas de posguerra esto incluyó con diversas intensidades la ampliación de la negociación colectiva de los empleadores con organizaciones sindicales de las condiciones de trabajo y su remuneración, junto a mayores gastos públicos en educación y formación continua y en el acceso a atenciones de salud y a pensiones en la vejez. A su vez, desde los años 1980 en adelante ha habido en las economías de altos ingresos promedio relajaciones de esas reglas y una mayor flexibiización de la contratación de la fuerza de trabajo (que siempre ha existido con mayor intensidad en Estados Unidos, país que, dicho sea de paso, abolió la esclavitud solo al precio de una guerra civil en 1861-65) y de los ahorros individuales para las pensiones, mientras en las economías periféricas la informalidad sigue siendo dominante, por lo que la cobertura de la legislación laboral y de seguridad social es más limitada.
En las economías mixtas de distinto nivel de ingreso, algunas personas poseen capital —empresas, recursos productivos—, riqueza —por ejemplo, un fondo fiduciario que genera rendimientos— o propiedades —que generan rentas— de las que pueden vivir; pero la inmensa mayoría solo posee una cosa que le permite subsistir: su fuerza de trabajo. Y debe venderla día tras día y trabajar para vivir, ya sea a empresas, al gobierno o a organizaciones sin fines de lucro. Esta condición no es ocupacional, sino relacional: un carpintero que posee su propia empresa contratista no pertenece a la clase trabajadora asalariada, mientras que uno que trabaja para una empresa contratista sí pertenece a ella; en este caso, la relación es la de empleador y empleado. Es la definición por la propiedad. Incluso suponiendo que todos los hogares con ingresos provenientes del trabajo por cuenta propia sean propietarios de sus principales medios de producción y no dependan de salarios, dos tercios de la población estadounidense pertenece a la clase trabajadora asalariada.
Pero la condición de clase no se define únicamente por lo que se posee, sino también por su poder (“definición basada en el poder”). Evidentemente, los capitalistas se definen por su control de los “medios de producción” y, por tanto, poseen un grado discrecional de poder sobre los trabajadores que contratan en el lugar de trabajo. Pero algunos de quienes venden su trabajo a cambio de un salario también poseen cantidades significativas de poder sobre otros trabajadores. Los gerentes constituyen el ejemplo clásico: pueden recibir un salario e incluso encontrarse en una situación bastante precaria, pero como tienen poder sobre otros trabajadores asalariados no pueden ser considerados parte de la clase trabajadora. Sin embargo, el poder no consiste únicamente en tener poder sobre otros, sino también en disponer de autonomía respecto de la propia vida laboral y de las propias decisiones. Aquí el ejemplo clásico es el de un profesor universitario con plaza permanente que disfruta de una autonomía considerable respecto de lo que investiga y enseña, aunque una proporción mayor del profesorado carece de estabilidad y los con plaza permanente están sometidos a estructuras de gobierno verticales. Otras ocupaciones de la denominada “clase creativa” -en el cine, el arte, los medios de comunicación, el marketing o las tecnologías de la información- pueden disponer de grados importantes de autonomía en su trabajo. Sin embargo, para la mayoría de estas personas es obligatorio trabajar la mayoría de los días para ganarse la vida. Por tanto, es razonable incluirlas dentro de una clase trabajadora más amplia, aunque algunos prefieran matizar diciendo que forman parte de la clase profesional-gerencial o de la “clase media”. Ha habido intentos de definir la extensión de la clase trabajadora teniendo en cuenta el poder y la autonomía. En su libro On New Terrain (2017), Kim Moody utiliza datos del censo para clasificar las ocupaciones en términos de poder y autonomía y obtiene, incluso si se excluye a los profesionales y gerentes, que la gran mayoría de la fuerza de trabajo, un 63%, pertenece a la clase trabajadora. Si se incluye a quienes trabajan pero no a cambio de salarios, en el hogar o realizando otros trabajos de cuidado no remunerados, esto elevaría la cifra hasta el 75 %, y los “graduados universitarios de élite liberal” —incluso estando situadas en el 25 % superior de la distribución del ingreso— pertenecen a la “clase trabajadora”.
En las economías actuales, la mayor parte de las personas tiene gran parte de su riqueza vinculada a la vivienda si es propietaria de una, mientras que si poseen activos financieros se concentran principalmente en sus cuentas de jubilación. En la cúspide de la escala, en cambio, los grupos económicamente dominantes tienen patrimonios (netos de deudas) muy elevados y obtienen la mayor parte de sus ingresos de los activos que poseen. Después de una etapa de cierta disminución de la desigualdad de patrimonios e ingresos en las economías industrializadas en el siglo XX y la posguerra al emerger Estados de bienestar y sistemas de redistribución en medio de un fuerte dinamismo económico, se produjo una primera fase de aceleración de la concentración de la riqueza desde 1980 hasta los primeros años de la década de 2010, con grandes fortunas amasadas principalmente en las finanzas. En la segunda fase las megafortunas provienen en gran parte de los cuasi-monopolios tecnológicos. La emergencia de las grandes empresas tecnológicas ha permitido a sus dueños enriquecerse de manera sustancial por los llamados "efectos de red": los consumidores adquieren bienes y servicios tecnológicos a algunas empresas y no a otras porque muchas otras personas ya lo hacen, lo que aumenta sus economías de escala y sus utilidades de monopolio gracias a los efectos de red. En particular, la concentración del capital se alimenta de la renta obtenida de la información gratuita almacenada masivamente en la "nube" por las grandes empresas del "capitalismo de plataformas" de carácter digital, de enorme expansión reciente.
Siguiendo a Saez y Zucman (2026), la participación del 1% más rico en el ingreso total ha aumentado en Estados Unidos desde aproximadamente un 10% en 1980 hasta cerca de un 20% en 2025. En la parte superior de la distribución de la riqueza, el aumento ha sido todavía mucho más pronunciado. Forbes publica desde 1982 una lista de los 400 estadounidenses con mayor patrimonio. En aquel primer año, Forbes estimó que la riqueza neta conjunta de esos 400 ascendía a 92 mil millones de dólares (dicho sea de paso, "billion" en inglés es 10⁹ y no equivale a "billón" en español, que es 10¹²). Era una suma considerable, pero equivalente a solo el 0,8 % de la riqueza total de Estados Unidos de la época y al 3,2 % del ingreso nacional. En 2025, la riqueza de los integrantes de la lista Forbes 400 alcanzó los 6,6 millones de millones de dólares, equivalente al 3,7 % de la riqueza nacional y al 26 % del ingreso nacional. Por su parte, los milmillonarios —aproximadamente el 0,1% más rico de la población—, poseen alrededor del 7% de la riqueza total de Estados Unidos, mientras en 1980 poseían aproximadamente un 1%. Su riqueza total alcanzó a 8,2 millones de millones de dólares al final de 2025, frente a 3,5 en 2019, un incremento del 132 % en seis años. La riqueza de los milmillonarios aumentó con especial rapidez durante 2023-25: 20 % en 2023, 28 % en 2024 y 22 % en 2025 y ha crecido anualmente mucho más rápido que la economía. Los datos de Forbes 400 muestran que la riqueza promedio de este 0,0002 % más rico de los estadounidenses creció a una tasa real anual del 6,5 % entre 1982 y 2025, la que supera en algo más de cinco puntos porcentuales el crecimiento del ingreso familiar real promedio, que fue de 1,2 % anual durante el mismo período. Luego, las veinte familias más ricas, una fracción extremadamente pequeña de la población, concentran una riqueza total que equivale a 2-2,2% de la riqueza total de los hogares de Estados Unidos.
Se presentan en la actualidad dos fuerzas subyacentes que explican los incrementos de la desigualdad en los tiempos de la globalización posteriores a 1980. La primera es la explosión de los muy altos ingresos del capital y la segunda es el aumento de la desigualdad salarial (los salarios representan la mayor parte del ingreso de los hogares en los adultos en edad activa) por el fuerte incremento de la remuneración de los altos ejecutivos de las grandes empresas, muchas veces remunerados según el resultado de corto plazo en la obtención de utilidades y de valor para el accionista. Los asalariados de mayor calificación se han beneficiado más de los cambios tecnológicos y de la organización productiva que los de baja calificación. Las reformas regulatorias tendientes al aumento de la competencia y a la flexibilización de los mercados de trabajo, incluyendo la ampliación del trabajo parcial y de los horarios adaptables, han aumentado la productividad e insertado más personas en el empleo (especialmente mujeres y trabajadores de bajos salarios), pero con el resultado de una mayor desigualdad salarial. En las economías mixtas, los individuos pueden recibir una remuneración de su trabajo a través de salarios o del capital que eventualmente poseen y que genera intereses, dividendos o rentas. De acuerdo a Branko Milanovic (2025):
"La mayoría de las personas (y, por tanto, de los hogares) no percibe ingresos de capital. Más de la mitad de los hogares en las economías occidentales avanzadas no recibe ningún ingreso procedente de activos financieros. En segundo lugar, quienes se sitúan en la cúspide de la distribución de ingresos de capital obtienen rentas de capital muy, muy elevadas...Los activos financieros y productivos del mundo están en manos del 15 % de sus habitantes...Incluso si incluimos los ingresos procedentes de los ahorros obligatorios que se convierten en patrimonio de pensión, entre la mitad y casi el 90 % de la población en los países ricos carece de capital financiero. Ese porcentaje supera el 90 %, o incluso el 95 %, en los países menos desarrollados...Lo que ha ocurrido no es que los ingresos de capital hayan “derramado” hacia abajo, sino que los ingresos laborales han “goteado” hacia arriba y, al combinarse con las grandes fortunas —preexistentes o recién creadas—, han dado lugar, en la cúspide, a una nueva clase cuya riqueza proviene tanto del trabajo como del capital...En lo que respecta a la propiedad del capital, el nuevo capitalismo no ha derribado de manera significativa la barrera erigida por el capitalismo clásico: recibir ingresos de capital es un privilegio de unos pocos, y ese privilegio está extraordinariamente concentrado incluso entre quienes perciben ingresos de capital distintos de cero."
Así, se incrementó el ingreso de quienes ya tenían salarios elevados como ejecutivos. Este estrato social obtiene ingresos salariales y a la vez ingresos de capital y constituye una nueva élite resistente a las sacudidas de los mercados de trabajo y de capital, capaz de mantener su posición incluso si la tasa de rentabilidad de los grandes capitales cae, o si sus empleos altamente calificados se remuneran menos. Aquí se entrelazan tres elementos: la propiedad de capital, un alto nivel educativo y un empleo muy bien remunerado. El porcentaje de hogares en el decil superior tanto por ingresos laborales como por ingresos de capital, basado en datos de la encuesta LIS para los años 2015–18, oscila desde casi un 30 % en Estados Unidos e Italia hasta un 16 % en Japón y Corea del Sur. Pero en los países capitalistas menos avanzados (Hungría, Brasil, México) está por debajo del 10 % (Milanovic, 2025).
Los grupos de alto patrimonio e ingresos están compuestos en la actualidad, además de los capitalistas, por personas que, simultáneamente, figuran entre los capitalistas más ricos y entre los trabajadores mejor pagados. Pueden ser directores ejecutivos del sector financiero, ingenieros, médicos, desarrolladores de software que perciben altos salarios y, al mismo tiempo, poseen un patrimonio financiero que genera ingresos de capital lo bastante altos como para situarlos en la cima de la distribución de los ingresos de capital. Ese dinero lo habrán heredado, o bien lo habrán ahorrado a partir de sus elevados salarios. El contraste de los dos países más poblados del mundo es paradojal en esta materia. En la India capitalista, un 97 % de la población no tiene ningún ingreso de capital, mientras en China, nominalmente socialista, cerca de la mitad de su población recibe algún ingreso de capital, pues muchos ahorros de los asalariados, que han visto aumentar de manera sustancial sus ingresos en las últimas cuatro décadas, se han invertido en mercados de capitales. Esto es proporcionalmente mayor que en Estados Unidos, donde el 40 % de los hogares percibe ingresos de la propiedad o que en Alemania con 36%, Dinamarca con 31 % o Reino Unido con 21%. Chile es un caso bastante extremo. Solo el 20 % de los hogares chilenos no recibe ningún ingreso de la propiedad. Pero el 79 % obtiene cantidades ínfimas (menos de 100 dólares per cápita al año) procedentes del sistema chileno de pensiones de capitalización individual. Solo el 1 % de los hogares chilenos concentra prácticamente todos los ingresos de capital del país. En la mayoría de los países, los ingresos de pensiones privadas no suponen gran diferencia o bien los sistemas de pensiones privadas son muy reducidos o no existen.
El "incentivo" de las rebajas tributarias desde 1980, por su parte, no contribuyó globalmente a la prosperidad general ni alentó la innovación y la creación de empleo: simplemente fue un juego de suma cero en el reparto de los ingresos producidos por las empresas. Los datos indican que en las décadas posteriores a la Segunda Guerra Mundial el crecimiento del PIB fue más alto que el los años ochenta en adelante y las tasas de inversión fueron mayores. No se sabe qué habría ocurrido si las tasas tributarias máximas hubieran sido mucho menores durante esas décadas, es decir si se aplicase un análisis "contrafactual", pero es un hecho que las altas tasas aplicadas a las utilidades y a los ingresos muy elevados no impidieron la innovación y el crecimiento entre 1950 y 1980 (ver más abajo).
El aumento de la desigualdad salarial ha sido una parte importante del aumento de la desigualdad total durante los últimos cincuenta años en los países de altos ingresos. Pero también han influido la creciente concentración de la riqueza y el reparto del ingreso entre el capital y el trabajo. El aumento del poder de fijación de salarios de las empresas se vincula a su concentración en muchos mercados. Kwon, S.P.; Ma, Y. & Zimmermann (2024) recopilaron datos sobre la distribución de tamaño de las empresas estadounidenses en el último siglo para estimar la concentración de la producción en la participación en activos o en ventas de las principales empresas. Los datos muestran que esa concentración ha aumentado de manera persistente en Estados Unidos. El aumento de la concentración fue más fuerte en manufactura y minería antes de la década de 1970, y más fuerte en servicios, comercio minorista y mayorista después de esa década. Otros estudios muestran tendencias similares en las otras economías industriales. La concentración creciente en una industria coincide con mayor intensidad de inversión en I+D y mayor uso de economías de escala para disminuir los costos unitarios de producción. Las tendencias de largo plazo apuntan a economías de escala cada vez más fuertes como explicación principal.
Otro grupo de autores, como Autor et al. (2020) sostienen, por su parte, que la caída de la participación del trabajo en el PIB en Estados Unidos y otros países se vincula a que la globalización y los cambios tecnológicos favorecen a las empresas más productivas de cada industria, por lo que la concentración en el mercado de productos aumenta a medida que las industrias queden cada vez más dominadas por "empresas superestrella" con altos beneficios y una baja participación del trabajo en el valor agregado y las ventas de la empresa. Usando datos de panel del Censo Económico de Estados Unidos, muestran que hay una tendencia al alza clara y consistente en todas las medidas de concentración, y que esta tendencia es mucho más fuerte cuando se mide la concentración en ventas que en el empleo.
Por su parte, De Loecker, Eeckhout & Unger (2020), documentaron la evolución de márgenes y rentabilidad con datos a nivel de empresa desde 1955 en Estados Unidos: a partir de 1980 los márgenes agregados comenzaron a subir de un 21% sobre el costo marginal a un 61%, un aumento impulsado principalmente por la cota superior de la distribución de márgenes —los percentiles más altos suben con fuerza, mientras que la mediana permanece prácticamente sin cambios. También encuentran que la tasa de beneficio promedio pasó de cerca del 1% en 1980 a alrededor del 8% en 2016, y aunque los costos generales también aumentaron de 15% a 21% del costo total, el incremento en márgenes supera con creces ese aumento de costos. Estos autores identifican dos fuerzas: un aumento del margen dentro de cada empresa (que refleja un mayor poder de fijación de precios, ya sea por menor competencia o por cambios tecnológicos que amplían la brecha de productividad entre firmas) y una reasignación de ventas desde firmas de bajo margen hacia firmas de alto margen.
La evolución hacia la primacía del accionista tuvo un efecto sobre la manera en que se fijan los salarios. Durante las décadas de 1980 o 1990 muchas empresas empezaron a nombrar por primera vez como director ejecutivo a alguien con un título de Master of Business Administration (MBA), lo que constituyó una suerte de experimento natural: esto provocó una reducción de los salarios de alrededor de un 6% para el conjunto de los trabajadores y cerca de un 9% para los trabajadores manuales. La participación del trabajo disminuyó aproximadamente cinco puntos porcentuales de la proporción del dinero que va a los trabajadores en comparación con la que reciben los propietarios y la remuneración del director ejecutivo aumentó fuertemente. Dude, en conversación con Paul Krugman (2026), se pregunta:
"Podría decirse que eso ocurre simplemente como parte del costo de administrar mejor la empresa. Después de todo, probablemente los MBA aumentan la productividad. Pero no es así. No tienen ningún efecto sobre la productividad en comparación con empresas similares. Por tanto, se trata puramente de una transferencia de rentas, como decimos los economistas. Es decir, se toma dinero de un grupo y se entrega a otro. En este caso, el dinero se dirige hacia los propietarios del capital y los altos directivos, y se aleja de los trabajadores, especialmente de los trabajadores manuales."
Los salarios se determinan en parte con el mecanismo básico de una demanda de trabajadores con distintas calificaciones por parte de las empresas y empleadores y, por otra parte, de una oferta de fuerza de trabajo. Dependiendo de las condiciones de oferta y demanda, habrá diferentes salarios para cada tipo de calificación. Pero esta explicación es incompleta, sin perjuicio de que para que el mercado funcione adecuadamente en beneficio de los trabajadores tiene que ser un mercado laboral relativamente tensionado, con alta demanda empresarial y menor oferta relativa de fuerza de trabajo calificada y no calificada. En Estados Unidos. la totalidad del crecimiento salarial en la parte inferior de la distribución entre 1980 y 2019 ocurrió durante unos pocos años en los que la economía estuvo básicamente cerca del pleno empleo, a finales de la década de 1990 y a finales de la década de 2010.
Si el mercado funcionara como en el modelo básico de oferta y demanda, los trabajadores de un determinado tipo recibirían el mismo salario como precio de su calificación. Pero las empresas disponen de un margen considerable para decidir cuánto pagan. Esto puede observarse comparando empresas que contratan trabajadores similares, pero que optan por remunerarlos de manera diferente, lo que es usual en la vida de las empresas en mercados similares. Prevaleció la explicación de que esto puede deberse a una composición distinta de las calificaciones, con empresas similares que contrataran tipos de trabajadores algo diferentes que se reflejaría en la diferencia salarial. Con datos más detallados se demostró que una parte considerable de las diferencias salariales proviene de que las empresas eligen políticas de remuneración distintas.
Si el mercado de trabajo se redujera simplemente a la oferta y la demanda perfectamente competitivas, no habría lugar para las estrategias de salarios altos o de salarios bajos que existen cuando las empresas poseen cierto poder para fijar los salarios, es decir una forma de monopsonio (un solo comprador frente a múltiples vendedores), o bien estrategias de deslocalización, cuya sola amenaza aumenta el poder de negociación empresarial. Cuando una empresa paga salarios menores, aumentará el número de trabajadores que renuncian y tendrá algo más de dificultad para contratar nuevos empleados. Pero pagar menos que un hipotético salario de mercado no significa que todos los trabajadores abandonen inmediatamente la empresa. Por tanto, esta enfrenta una disyuntiva real respecto de cuánto pagar y distintas compañías terminan eligiendo niveles diferentes. Las investigaciones sobre el monopsonio indican que, cuando una empresa decide pagar, por ejemplo, un salario un 10% menor, tendrá una tasa de renuncias más alta, quizá alrededor de un 14% superior. La tasa de renuncias no es particularmente sensible a los salarios. Esto otorga a los empleadores un margen de discrecionalidad y permite a las distintas empresas elegir estrategias diferentes que generan las diferencias salariales entre compañías, las que han cambiado considerablemente a lo largo de la historia.
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La medición de la desigualdad
Usualmente se mide la desigualdad a partir de las estimaciones de los ingresos de los hogares o el ingreso promedio por persona miembro del hogar que se registran en encuestas. Estas son la base de recolección de la información para diagnosticar los niveles de ingreso y sus perfiles distributivos, pero presentan dificultades de subdeclaración, especialmente de los ingresos más altos, mientras en ocasiones los diversos organismos y autores que las utilizan mantienen diferencias de criterios en la armonización con las cuentas nacionales, la imputación de la propiedad de vivienda como un flujo de ingresos o en la valoración de los consumos de los diferentes tipos de miembros del hogar, lo que da lugar a estimaciones con algunas diferencias. A partir de las encuestas de ingresos se calcula el coeficiente de Gini como indicador de concentración más usual. Este está basado en la comparación de las proporciones acumuladas de la población o los hogares con las proporciones acumuladas del ingreso que reciben, de rango 0 para una perfecta igualdad entre todos los componentes de la población hasta 1 en caso de concentración del ingreso total en un solo individuo o familia.
No obstante, el coeficiente de Gini da lugar a una cifra de desigualdad de ingresos que no refleja necesariamente lo que ocurre entre los grupos polares de ingresos. Con un mismo valor de este coeficiente, la relación entre el 10% más rico y el 10% más pobre de la población puede variar por un factor de 12, o bien el ingreso del 1% más rico por un factor superior a 16 (Osberg, 2017). Por ejemplo, si el 50% de la población no tiene ingresos y la otra mitad tiene individualmente los mismos ingresos, el coeficiente de Gini será de 0,5. Se encontrará el mismo resultado con una distribución menos desigual, por ejemplo con un 75% de la población que obtiene el 25% de los ingresos de manera igualitaria y con el 25% restante de la población que obtiene del mismo modo el 75% restante del ingreso. Así, el coeficiente de Gini no diferencia entre una desigualdad entre los bajos ingresos y una desigualdad entre los altos ingresos.
Por ello se recurre a coeficientes entre grupos a partir de las encuestas de ingresos que determinan la participación de fractiles en el total. El índice de Palma (2016) registra la relación de ingresos promedio del 10% más rico y del 40% de menos ingresos, a partir de la observación según la cual se produce una participación relativamente estable en el ingreso total del 50% intermedio de la distribución en la mayoría de los países del mundo que realizan encuestas de ingresos de los hogares. Una igualdad de los ingresos promedio del 10% y del 40% da lugar a un coeficiente de 0.25, mientras los aumentos hacia valores superiores reflejan una desigualdad creciente de ingresos entre estos grupos de la distribución. El índice de Palma, también medido para un grupo de países por la OCDE, muestra un registro de 1,8 en Estados Unidos, mientras catorce países europeos presentaron uno igual o inferior a uno, siendo Eslovaquia el país menos desigual con un índice de Palma de 0,7. Siempre según los datos de la OCDE, con un mismo coeficiente de Gini, Grecia tiene un índice de Palma de 1.2 y Bélgica uno de 0.9, mientras en la misma situación México tiene un índice de Palma de 1.9 y Estados Unidos uno de 1.8. A su vez, con un mismo índice de Palma, Grecia tiene un Gini de 0.26 y Corea del Sur uno de 0.32.
Por su parte, el Banco Mundial publica también el dato de concentración del ingreso en el 10% más rico para todos los países con encuestas de ingreso o de consumo.
La medición de desigualdad más amplia en esta lógica es la realizada por los autores que han inspirado el World Inequality Lab, como Thomas Piketty. Utilizan el criterio de concentración del ingreso antes de impuestos en el 1% y el 10% más rico de la distribución y según la relación de ingresos promedio del 10% más rico y del 50% de menos ingresos. Para ello buscan subsanar la subdeclaración de estos estratos en las encuestas y recurren a los datos de distribución de los pagos de impuesto a la renta de los distintos países en que están disponibles y los combina con los extraídos de las encuestas nacionales de ingresos y las cuentas nacionales. Asimismo, se ha introducido recientemente la idea de calcular "cuentas nacionales distributivas", para medir a quién beneficia el crecimiento del ingreso nacional —el PIB menos la depreciación del capital más los ingresos netos desde el exterior, es decir, la suma del ingreso del trabajo y del capital de los residentes— por niveles de ingreso y género, lo que enriquece sustancialmente la formulación original del PIB. Thomas Piketty, Emmanuel Saez y Gabriel Zucman (2018) estimaron para Estados Unidos que en la etapa de aceleración de la globalización desde 1980 (y hasta 2014), el ingreso nacional real antes de impuestos promedio por adulto se incrementó en 60%, pero se estancó para el 50% de menores ingresos, creció en cerca de 40% para la clase media (los adultos entre la mediana y el percentil 90) y aumentó sustancialmente en la parte alta de la distribución, es decir, en 121% para el 10%, en 204% para el 1% y en 636% para el 0.001% de más altos ingresos. El trabajo de los independientes, por su parte, es remunerado de modo aún más desigual que el de los asalariados, lo que también ha contribuido a incrementar la desigualdad global de ingresos.
A su vez, el Banco Mundial define desde 2013 la existencia de una "prosperidad compartida" cuando se produce un crecimiento de los ingresos del 40% más pobre y una prima de prosperidad compartida como la diferencia en las tasas de crecimiento entre el 40% más pobre y el promedio de la población. La edición de 2024 de la Base de Datos Global de Prosperidad Compartida incluye 88 economías, es decir al 56% de la población mundial, permite afirmar que hay países con una "prima de desigualdad" en su reciente evolución, pues el 40% de menos ingresos ha visto que los suyos crecen menos que el aumento total de los ingresos. Entre los de más altos ingresos se cuenta en la regresión a Australia, Suiza, Finlandia, Luxemburgo, Malta, Noruega y Suecia, aunque sus niveles de desigualdad son relativamente bajos. Entre los de menos ingresos y más desiguales destaca la regresión distributiva del 40% en Colombia, Jamaica y El Salvador en América Latina y Gambia en África, continente en el que hay pocos datos. Entre los países que han experimentado una progresión distributiva reciente significativa para el 40% de menos ingresos destacan Filipinas, Georgia, Montenegro, Serbia, República Dominicana, Bolivia y Perú (y con menor intensidad Brasil, Chile, México y Paraguay), y en Africa países como Benin, Burkina Faso, Malawi, Niger, Togo y Zambia.
Para apreciar las relaciones de género en cada país, existe el índice compuesto de desigualdad de género (entre 0 y 1, que pondera indicadores de salud, de disparidad de ingresos y de representación política) que confecciona el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo. Cuando se incluye el trabajo doméstico no remunerado, la brecha salarial de género por hora es mucho mayor de lo que indican las medidas convencionales. Según esta definición, la brecha salarial de género alcanza entre el 40 % y el 50 % en los países ricos, frente al 10 %-20 % que reflejan las estimaciones convencionales (Bothe et al., 2025).
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La distribución final de los ingresos resulta de la consideración del conjunto de los flujos de impuestos y aportes derivados de las regulaciones públicas vinculadas a la remuneración del capital y el trabajo y de las transferencias a que dan lugar. Estas son fruto de decisiones del sistema político, con frecuencia orientadas a aumentar los ingresos de los peor situados en la escala distributiva y hacer recaer las cargas tributarias según los principios de equidad y progresividad.
Estos son los llamados procesos de “redistribución pura” (Piketty, 1997). Además, existen las políticas de tipo directamente redistributivo desde los sistemas de impuestos-transferencias (ayudas a las personas más pobres, asignaciones familiares, ingresos de sustitución por desempleo, enfermedad y vejez). En ocasiones, como en la política laboral francesa y alemana, se subsidian los aportes patronales a la seguridad social para disminuir el costo de contratación del empleo no calificado. En algunos casos se complementan con políticas de ingresos mínimos, compuestos por el salario de equilibrio de mercado y un complemento financiado fiscalmente para alcanzar el nivel del ingreso mínimo definido socialmente (directamente o a través de "impuestos negativos"). En esta lógica, incluso la redistribución incondicional de ingresos ha ganado espacio en la discusión pública con propuestas de establecimiento de “ingresos mínimos de ciudadanía” entregados a toda o parte de la población y financiados por impuestos. Un ejemplo de larga data es el mecanismo de Alaska, que otorga anualmente desde 1982 un "dividendo" de unos mil dólares a cada ciudadano en la actualidad (619 mil) que proviene del 25% de las regalías que las empresas petroleras pagan al estado federado como propietario del recurso por el derecho de extraerlo.
La “redistribución eficiente” corresponde a situaciones en las que las condiciones en que funcionan los mercados (con efectos externos y mercados incompletos) justifican intervenciones en el proceso de asignación de recursos con el objeto de, en el lenguaje neoclásico, mejorar la "eficiencia paretiana", con consecuencias distributivas al crear ingresos de reemplazo en situaciones de enfermedad, desempleo o vejez sin ingresos y al proveer el gobierno bienes que los mercados no pueden proveer (los "bienes públicos" sin costo marginal y sin posibilidad de impedir el acceso a su consumo). Aunque la provisión de bienes públicos en infraestructura suele beneficiar a los más ricos por su mayor intensidad de uso de los mismos (los más pobres circulan menos por las carreteras o los aeropuertos), en cambio los bienes públicos urbanos suelen beneficiar más a los más pobres, pues no disponen de sustitutos privados de esos bienes a precios abordables (seguridad, parques, plazas, equipamientos deportivos y culturales). Por su parte, las políticas de aseguramiento frente a los riesgos tienen, por construcción, un efecto redistributivo de ingresos desde todos los cotizantes hacia los que sufren los eventos cubiertos. Esta redistribución se produce desde los que tienen una menor probabilidad de ocurrencia de situaciones de enfermedad, desempleo y vejez sin ingresos a los de mayor probabilidad de ocurrencia. A las políticas de gasto público en capacidades humanas (educación, formación continua, salud) que inciden en la calificación de la fuerza de trabajo, se agregan las que intervienen con salarios mínimos y/o normas de negociación colectiva de los salarios y de reajustabilidad según inflación.
El debate sobre el enfoque neoclásico de la distribución
Los economistas de la escuela neoclásica sostienen que la desigualdad económica no es un problema relevante en tanto crearía incentivos al crecimiento y la acumulación de capital, lo que terminaría por mejorar la situación de todo el mundo, incluyendo los más pobres. La visión neoclásica postula que la desigualdad de ingresos proviene básicamente de las diferencias de productividad individual, y que reducirlas de manera distinta que fortalecer las oportunidades educativas disminuiría los incentivos a trabajar y ahorrar, con la consecuencia de limitar el bienestar agregado. Admite que las desigualdades de dotaciones de recursos se pueden corregir, pero que debiera hacerse ("segundo principio de la economía del bienestar") cambiando esas dotaciones sin alterar la asignación de recursos recurrente a través del mercado. Para la visión utilitarista, adoptada por la economía neoclásica, lo justo es la maximización de la utilidad para el mayor número de personas, sin consideraciones distributivas.La ortodoxia neoclásica procura demostrar que la retribución del trabajo y del capital estaría asociada a su "productividad marginal" individual (lo que produce la última unidad utilizada del factor de producción de que se trate) y que, por tanto, no existe conflicto distributivo colectivo alguno, salvo los que emanan de interferencias eventuales de monopolios de empleadores o trabajadores en los mercados competitivos del trabajo, o bien por reglas públicas que interfieren en los intercambios de mercado. Se presume, en este enfoque, que el libre mercado funciona sin que ninguno de sus participantes esté sujeto a algún tipo de compulsión y que las consideraciones éticas no tienen aplicación a la interacción de mercado bajo condiciones de competencia perfecta, dado que los intercambios o bien son mutuamente satisfactorios o no se producirían.
Así, esta concepción identifica el valor económico con el precio de mercado que emerge de la igualdad entre la utilidad marginal para los consumidores y el costo marginal para los productores. Ese valor depende de las preferencias individuales y, al mismo tiempo, determina los precios que coordinan las decisiones descentralizadas de oferta y demanda. En la teoría neoclásica, cada consumidor asigna valor a los bienes según la satisfacción adicional (utilidad) que le brinda la última unidad consumida. A medida que consume más unidades de un mismo bien, la utilidad marginal disminuye (ley de utilidad marginal decreciente). A su vez, cada productor decide cuánto ofrecer comparando el ingreso que obtendrá por vender una unidad adicional con el costo adicional de producirla. Ese costo marginal suele aumentar a medida que se expande la producción (rendimientos marginales decrecientes a corto plazo). El precio de equilibrio es el punto en que la utilidad marginal de la última unidad para los compradores iguala el costo marginal de los productores. Para los consumidores, el precio mide la disposición a pagar por la última unidad. Para las empresas, el precio cubre exactamente el costo de producir esa unidad (su valor de oportunidad). Si existen mercados competitivos de factores de producción, la retribución del trabajo (salario) y del capital (utilidad, renta o interés) se igualaría a la productividad marginal de cada factor entendido como el aporte adicional al valor del producto total que genera la última unidad de trabajo, capital o tierra empleada. El valor de los bienes se basa en el valor que los consumidores les atribuyen, y la remuneración de los factores deriva del valor que añaden en el margen.
De este modo, el precio que recibiría cada factor de producción en condiciones de competencia se fija en el punto en que su costo marginal (el precio de la última unidad utilizada en el proceso de producción) iguala su ingreso marginal (el valor del producto generado por la última unidad utilizada). Para el productor, contratar una persona o agregar una máquina que le cuesta más que el ingreso adicional que le procura, no tiene sentido. De ahí la idea según la cual los ingresos de los factores provienen de su productividad marginal: cada factor cobra exactamente lo que vale la última unidad de producción que ayuda a generar. Como cada unidad de factor recibe exactamente el ingreso que genera en el límite (su valor de producción marginal), la suma de todos esos pagos agota la renta total de la producción. La empresa acota la producción en el punto en que se iguala el costo por unidad del factor con el ingreso marginal que le aporta.
Este es el enfoque dominante en la economía neoclásica desde Alfred Marshall: en competencia perfecta, cada factor de producción (capital y trabajo) recibe una remuneración igual a su productividad marginal. Si un trabajador adicional agrega X de producto, ese es su salario de equilibrio; lo mismo para una unidad adicional de capital. La distribución surge entonces de la tecnología (la función de producción) y de las cantidades relativas de cada factor, no de relaciones de poder. El enfoque neoclásico ortodoxo postula que cualquier alteración de la remuneración según la productividad marginal introduciría ineficiencias en la asignación de recursos, los que no se orientarían a sus usos más productivos. Por ello, siempre sería preferible no intervenir en los precios que remuneran los factores de producción sino, en el caso de querer mejorar la equidad de la distribución de los ingresos, tendría sentido hacerlo por la vía del aumento de la dotación de recursos de quienes tienen menos, el llamado "segundo teorema de la economía del bienestar".
El postulado básico es que todo estado de asignación eficiente en el sentido de Pareto -aquel que no admite mejoras adicionales sin perjudicar a alguien- puede obtenerse como un equilibrio competitivo que deriva de una economía de mercado con precios y agentes maximizadores, siempre que las preferencias de los consumidores y las tecnologías de producción sean "continuas, convexas y localmente no saciadas" y que la autoridad realice transferencias iniciales de dotaciones (o “repartos de riqueza”) mediante impuestos de suma fija (lump-sum), que no distorsionen los precios relativos aunque sean inequitativos al aplicarse igual para todos, y subsidios, especialmente en educación y acceso al crédito de producción. Así, a quienes tienen juicios de valor explícitos sobre el grado de equidad de la distribución de ingresos o de la "utilidad económica" y se preguntan qué tipo de producción o qué distribución del ingreso es deseable, la economía neoclásica convencional responde que ese es el rol de una u otra “función de bienestar social”, llamadas a incorporar los puntos de vista de la sociedad acerca de los méritos de unos y otros grupos de individuos, es decir la forma en que el bienestar de la sociedad se relaciona con el bienestar de cada uno de sus miembros. Esta formalización permite construir diversas “curvas de indiferencia” –como las de los consumidores frente a distintas combinaciones de consumo de cantidades de un bien en relación a otro bien- respecto a las utilidades de las personas. Si la utilidad de la persona A disminuye, la única manera de conservar la utilidad de toda la sociedad es que la utilidad de la persona B aumente, y vice-versa. El incremento de la utilidad de una persona implica que aumenta el bienestar social si la utilidad de todos los demás permanece constante, lo que es un supuesto muy poco realista.
Los enfoques heterodoxos sostienen que la distribución de la riqueza y el ingreso depende de las estructuras institucionales, sociales y de acceso a ingresos del trabajo y a sus grados de calificación y de acceso a la propiedad del capital y a su rendimiento en que se desenvuelven los agentes económicos y los individuos y familias en cada etapa histórica de las sociedades. Algunas escuelas no ortodoxas parten por discutir si tiene sentido hablar de una cantidad de capital agregada cuya productividad marginal determina su retribución, o si esa noción es circular y la distribución depende más bien de factores institucionales y de poder que de una función de producción esquemática. En el "debate de Cambridge", los economistas de Cambridge, Reino Unido (Joan Robinson, Piero Sraffa, Luigi Pasinetti, Nicholas Kaldor) refutaron a los economistas de Cambridge, Massachusetts (Paul Samuelson, Robert Solow) al sostener que la teoría neoclásica de la distribución requiere de proposiciones como: "si aumenta la cantidad de capital, su productividad marginal baja y la tasa de ganancia cae", al igual que con otros factores de producción. El problema es cómo se mide la cantidad de capital (el trabajo se puede medir en horas y la tierra se puede medir en hectáreas) si se entiende como un conjunto heterogéneo de máquinas, herramientas e infraestructuras físicas: hay que valorarlas en términos monetarios. Pero, argumentaron los británicos, el valor de un bien de capital depende de la tasa de ganancia (porque su valor es el valor presente de los ingresos futuros que genera, descontados a esa tasa) y la teoría neoclásica quiere usar la "cantidad de capital" para explicar la tasa de ganancia. Este resulta ser un razonamiento circular al usar la tasa de interés/ganancia para medir el capital y luego usar esa medida de capital para determinar la tasa de ganancia. Sraffa y Robinson mostraron, además, que una misma técnica de producción puede ser la más rentable a una tasa de interés baja, dejar de serlo a una tasa intermedia, y volver a ser la más rentable a una tasa de interés más alta. Esto contradice la intuición neoclásica, que asume una relación monótona: a mayor tasa de interés las empresas deberían elegir técnicas que usan menos capital y más trabajo, de forma predecible y en una sola dirección. Pero se puede pasar de una técnica "intensiva en capital" a una "intensiva en trabajo" y volver a la primera, solo cambiando la tasa de interés, proceso llamado reconmutación.
Samuelson (1966) admitió el punto técnico y que la parábola simple de "un capital homogéneo cuya cantidad determina su productividad marginal" no es fácil de sostener. No obstante, la teoría neoclásica de la distribución siguió siendo dominante, por la comodidad de uso de modelos agregados con "una función de producción con un capital homogéneo" (como el de Solow) para propósito empíricos, aunque su fundamento teórico sea cuestionable. Pero para los economistas poskeynesianos esto es insatisfactorio: consideran que el debate demostró que la distribución no puede explicarse solo por "fundamentos técnicos" (tecnología y escasez relativa), sino que depende necesariamente de variables como el poder de negociación en la empresa y las normas sociales.
El debate resurgió a propósito del trabajo de Thomas Piketty (2013) y en sus discusiones sobre las tendencias contemporáneas de la desigualdad. Piketty usa como relación central el coeficiente capital-ingreso (β = K/Y) para postular una relación entre la tasa de retorno del capital que supera la tasa de crecimiento de la economía (la desigualdad r > g) que explica por qué la desigualdad tiende a aumentar. Su argumento depende de tratar "K" (el capital) como una magnitud agregada bien definida, cuya cantidad se relaciona de forma predecible con su tasa de retorno "r" — exactamente el tipo de construcción que el debate de Cambridge puso en duda. Las críticas que vinieron desde la tradición sraffiana/poskeynesiana apuntan a que Piketty agrega activos muy heterogéneos (maquinaria, vivienda, bonos, tierra) en un solo "capital" medido en valor de mercado, lo cual reintroduce el mismo problema de circularidad: el valor de esos activos ya incorpora una tasa de descuento/retorno esperada, así que no es una medida "independiente" que pueda luego explicar esa tasa. Su relación r > g no es una ley técnica inevitable, sino que depende de supuestos sobre elasticidad de sustitución entre capital y trabajo que son precisamente el tipo de supuesto neoclásico cuestionado por el Cambridge británico. Algunos economistas heterodoxos argumentan que gran parte de lo que Piketty mide como "retorno al capital" en realidad refleja rentas (poder de mercado, posición inmobiliaria, herencia) más que una "productividad marginal" propiamente tal, lo que termina siendo un argumento institucional muy en línea con el enfoque de Michal Kalecki, aunque Piketty no lo presente así explícitamente. Los defensores de Piketty responden que, más allá de los tecnicismos del modelo, sus datos empíricos (series históricas muy extensas de riqueza e ingreso) muestran un patrón robusto de concentración de la riqueza, independientemente de qué tan prolijo sea el aparato teórico neoclásico que a veces usa para interpretarlo y que, al reseñar la historia económica del siglo XX e inicios del siglo XXI no se puede sino concluir que el capitalismo contemporáneo tiende a producir desigualdades crecientes, con utilidades empresariales que crecen más rápido que la producción, lo que se traduce en incrementos de la desigualdad de ingresos y activos entre categorías de la población, de no mediar correcciones públicas de gran envergadura. Robert Solow (2014), comentando el trabajo de Piketty, concluye que
"si un pequeño –muy pequeño- grupo de propietarios de riqueza llega a recaudar una parte creciente de la renta nacional, es probable que también domine la sociedad de otras maneras".
La teoría distributiva neoclásica no considera en definitiva una realidad económica fundamental en los mercados de recursos de producción: la generación y la lucha por el reparto del excedente económico –la diferencia entre el costo de producir y el precio de venta en el mercado- varía según las relaciones de poder entre los poseedores de capital y los que viven de su trabajo, determinadas por las condiciones institucionales de las distintas épocas y circunstancias históricas de funcionamiento de las economías y no según la contribución de cada "factor de producción" al resultado de la producción. Por ello diversas escuelas críticas cuestionan la idea de la retribución según la productividad marginal.
Los enfoques estructuralistas e institucionalistas postulan que la distribución del ingreso no está determinada por la “productividad marginal de los factores de producción” pues no se puede hacer abstracción del poder de mercado con el que intervienen los distintos agentes en los procesos de determinación de precios de adquisición de recursos de producción y del excedente que resulta de la diferencia entre los costos de producción y los precios de venta. No existe una conexión unívoca entre la remuneración que obtiene cada individuo y el aporte al resultado en tanto recurso de producción, suponiendo que la medición del aporte individual a esa producción se pudiera determinar, lo que es imposible dada la naturaleza colectiva de los procesos de producción de bienes y servicios. Y si esa conexión existiera, los mercados tienden a producir y reproducir una desigualdad amplia en la distribución de ingresos entre trabajo y capital, y entre las distintas categorías de asalariados, al remunerar más a quien tiene más poder de mercado en la apropiación de los ingresos que provienen de los procesos de producción, distribución y consumo o, en el mejor de los casos, a quien más contribuye a generar esos ingresos (Meade, 1982).
Las diferencias en destrezas y productividad no explican en lo principal las diferencias de ingresos, sino que primordialmente lo hacen las diferencias en el acceso a la propiedad del capital, obtenida por herencia o por los propios rendimientos del capital invertido (incluyendo su financiamiento mediante crédito), por "utilidades no ganadas" o rentistas de agentes económicos que operan en condiciones monopólicas u oligopólicas en los mercados de bienes y de capitales, o bien fruto de ganancias ilegales, con una creciente importancia de los monopolios de red: mientras más usuarios logra tener un producto o servicio, más útil y valioso se vuelve para cada usuario, lo que refuerza la posición y los ingresos del proveedor dominante.
Las visiones distintas a la neoclásica postulan que la familia, la raza, la clase social y la cultura son transmisores de ventajas heredadas y actúan como vehículos de riqueza, habilidades no cognitivas y ventajas educativas, con un rol menor de las capacidades determinadas genéticamente. Autores como Bowles y Gintis (2002) proponen que en la red de transmisión de ventajas intergeneracionales, la cognición determinada genéticamente no es importante y que sí lo son la riqueza, el capital social, las oportunidades educativas y la formación de habilidades no cognitivas como la perseverancia y la sociabilidad. Se apoyan en datos según los cuales el coeficiente intelectual predice de forma muy modesta el ingreso. La herencia genética predice en buena medida el coeficiente intelectual, pero cuando se multiplican ambos factores el resultado es pequeño. Los factores genéticos y la heredabilidad del coeficiente intelectual influyen en las habilidades cognitivas pero explican solo una pequeña parte de las diferencias en los ingresos.
Eso significa que una parte significativa del estatus económico se hereda más que se gana, y que si se hace lo es a través de características que también se transmiten intergeneracionalmente en cada nueva generación. Las vías a través de las cuales se transmite el estatus económico son principalmente las influencias culturales y ambientales (el entorno familiar y los estilos de crianza, valores y expectativas) que moldean significativamente las actitudes y comportamientos de la infancia, que a su vez afectan sus resultados económicos; las condiciones de riqueza, como las ventajas materiales que permiten acceder a mejores trayectorias educativas y condiciones de hábitat y salud, junto a la transmisión de patrimonio mediante herencias y donaciones que se transforman en oportunidades de inversión; el capital social, es decir las conexiones y redes heredadas de los padres que pueden abrir puertas a empleos y otros beneficios económicos; el logro educativo, en el que el estatus socioeconómico de los padres influye en las oportunidades educativas de los hijos, fuertemente correlacionadas con sus ingresos futuros. Este enfoque subraya la importancia de las habilidades no cognitivas —como la motivación, la perseverancia y las habilidades sociales— en el éxito económico, que se cultivan en el entorno familiar y son menos susceptibles de ser modificadas por las políticas públicas tradicionales. Dado este entramado complejo, Bowles y Gintis sostienen que las políticas centradas únicamente en igualar las oportunidades educativas están lejos de ser suficientes para “nivelar el terreno”, en la lógica de alcanzar una cierta igualdad de oportunidades, y abogan por un enfoque que incluya intervenciones en la primera infancia con programas que apoyen a las familias y a los niños desde temprana edad para mitigar las desventajas asociadas a un bajo estatus socioeconómico; la redistribución de la riqueza mediante diseños fiscales y leyes de herencia que reduzcan la concentración de riqueza pueden contribuir a igualar las oportunidades y el fomento de habilidades no cognitivas en materia de resiliencia y competencia social.
En suma, los enfoques estructuralistas e institucionalistas consideran que los agentes económicos no son remunerados de acuerdo a la productividad de la última unidad empleada en el proceso de producción, sino que están interferidos por arreglos institucionales y situaciones relativas de poder, las que, por lo demás, no son siempre modelizables (por ejemplo por la teoría de juegos). Sostienen que la desigualdad, que mantiene a muchas personas en situación de subsistencia o hambre mientras otros gozan de altos niveles de vida, es un problema en sí mismo para el funcionamiento de las sociedades y que, en el plano económico, no estimula el crecimiento por el retraso en el uso del potencial productivo que produce la falta de nutrición, salud y educación de una proporción elevada de la población, originada en las situaciones de desigualdad -incluso en las sociedades de más altos ingresos promedio- y por la insuficiencia de la demanda en condiciones de oferta que permite satisfacer las necesidades básicas. Subrayan, además, que en la historia reciente el crecimiento ha sido mayor en economías mixtas con regulaciones laborales e impuestos y transferencias redistributivas amplias que en las economías de desreguladas (Piketty, 2021). Acemoglu y Johnson (2023) concluyen que
"la mayoría de las personas en el globo se encuentra en una mejor situación que la de nuestros ancestros porque los ciudadanos y los trabajadores en las primeras sociedades industriales organizaron y desafiaron las opciones dominadas por las élites sobre la tecnología y las condiciones de trabajo, y forzaron modalidades para compartir las ganancias de los mejoramientos tecnológicos de manera más equitativa".
El conflicto distributivo y el enfoque de Kalecki
Por su parte, en el enfoque de Michael Kalecki las empresas fijan precios aplicando un margen (mark-up) sobre sus costos y el tamaño de ese margen depende del grado de competencia: mientras mayor sea el margen, mayor será la participación de las utilidades. Cuando existen situaciones de monopsonio empleador, en que la empresa internaliza el efecto de la oferta de trabajo de sus empleados que no tienen otra opción de empleo, y su variante de oligopsonio en que varias empresas interactúan estratégicamente en mercados laborales locales, este poder aumenta. La participación laboral disminuye cuando no existen o se debilitan las instituciones de negociación colectiva, especialmente en situaciones de alto desempleo, con menos trabajadores cubiertos y un salario mínimo más bajo en relación con la mediana salarial.
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El costo del trabajo
Si la producción total es Y y la remuneración laboral es wℓ, la participación laboral es
𝑤ℓ/𝑌
El costo efectivo del trabajo equivale a:
(1+θ) wℓ
donde el margen empresarial en el mercado laboral es θ. Un mayor θ reduce mecánicamente wℓ/Y.
Los monopsonios, oligopsonios y los debilitamientos institucionales de la posición negociadora de los asalariados elevan el margen empresarial efectivo en el mercado laboral θ, desplazando el ingreso desde los salarios hacia las utilidades y contribuyendo así a explicar la tendencia a la baja de la participación laboral a largo plazo. Ejemplos son el New Deal luego de la Gran Depresión en Estados Unidos, en que las políticas incrementaron el poder de negociación de los trabajadores y coincidieron con un aumento de la participación salarial. En otro sentido, lo fueron las reformas en Alemania a inicios de los 2000, que redujeron el poder de negociación de los trabajadores y aceleraron la caída de la participación salarial antes de la Gran Recesión de 2008.
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En la práctica, cuando los trabajadores tienen mayor capacidad negociadora los salarios tienden a crecer y disminuye la participación de las utilidades en el ingreso, salvo que también aumente la productividad. Esa capacidad negociadora depende de factores como el nivel de desempleo y la escasez o abundancia de trabajadores según el nivel de calificación, es decir de la situación del "mercado de trabajo", y de la fortaleza sindical y de la negociación colectiva y del salario mínimo establecido por la legislación laboral. En el largo plazo, si la producción por trabajador crece más rápido que los costos laborales, ese aumento de la productividad facilita pagar salarios más altos y/o mantener o aumentar las utilidades. En mercados muy competitivos, los márgenes son reducidos y en mercados concentrados las empresas pueden cobrar precios mayores. Si una innovación sustituye trabajo por capital, puede disminuir la participación salarial y aumentar la participación de las rentas del capital.
Así, la participación laboral en el ingreso de la empresa está determinada por el poder de los empleadores para negociar y fijar los salarios y por las fluctuaciones de la oferta y demanda de fuerza de trabajo calificada y no calificada, antes que por la "productividad de los factores de producción" y la "productividad marginal del trabajo", el rendimiento del último trabajador contratado contrastado con el ingreso que genera, en la conceptualización neoclásica. Esta es imposible de separar individualmente en la mayoría de los casos y, por tanto, de calcular con precisión en los procesos de producción y venta de bienes y servicios. Este poder depende, a su vez, de la existencia o no de contrapesos provistos por las condiciones legales y las coyunturas de desempleo en la negociación salarial entre empresas y trabajadores, vinculadas a una mayor o menor sindicalización y a las condiciones generales de la oferta de trabajo frente a la demanda de trabajo de las empresas. Por lo demás, los "salarios de equilibrio" de mercado, equilibrio teorico pues está siempre interferido por el poder de monopsonio mayor o menor del empleador, pueden situarse por debajo del nivel de pobreza e incluso de subsistencia, especialmente en el caso de las personas con baja calificación pertenecientes a grupos de oferta abundante, como ha ocurrido -y sigue ocurriendo- con frecuencia en la historia.
En la historia social de cada país se fueron creando mecanismos que ayudan a garantizar o no que los salarios se mantuvieran relativamente vinculados a la productividad general. Por ejemplo, en Estados Unidos desde la posguerra hasta los años 1980 los salarios, tanto en la parte baja como en la parte media de la distribución, se mantuvieron vinculados a los de la parte superior, lo implicaba que la prosperidad se distribuía de manera más amplia. En ese país se observa que desde 1980 la productividad ha crecido mucho más que los salarios. La primera aumentó menos que durante la posguerra, pero creció mucho más que la remuneración del trabajador típico y la de quienes se encuentran en la parte inferior de la distribución salarial. Por lo demás, un trabajador que participa en un mismo proceso productivo de una misma empresa en uno u otro país suele recibir, a misma productividad, salarios muy diferentes. Este fenómeno es el que ha empujado la deslocalización de empresas desde países de altos salarios a países de bajos salarios. Esto se conecta con la realidad de las decisiones tomadas dentro de las empresas —distintas compañías eligiendo diferentes políticas salariales— y con las políticas de gobierno.
El contraste con países europeos es revelador. Si se considera el efecto de los impuestos y las transferencias, Suecia, por ejemplo, redistribuye menos que hace algunas décadas. Sin embargo, el punto de partida —es decir, cuánta desigualdad existe inicialmente en la estructura salarial— sigue siendo mucho más bajo que en la mayoría de los demás países de ingresos altos, con Estados Unidos en el extremo opuesto. Dude calcula que la brecha entre una persona situada en el percentil 90 y otra situada en el percentil 10 constituye una buena medida de la desigualdad salarial. Entre comienzos de la década de 1990 y la actualidad, esa razón pasó aproximadamente de 1,8 a 2,2 en Suecia, mientras en Estados Unidos -donde se partía de un nivel mucho más alto- pasó de alrededor de 3,7 a 4,8. Esto no parece deberse a que los suecos tengan capacidades y productividades menos diferenciadas sino a los acuerdos salariales de negociación colectiva, que abarca al 88% de los trabajadores. La afiliación sindical en el sector privado estadounidense era cercana al 35% durante la década de 1950, mientras hoy se sitúa aproximadamente en un 6%. En Francia, cerca del 98% de los empleos están cubiertos por un convenio colectivo porque existe negociación sectorial. Estados Unidos nunca tuvo realmente negociación sectorial. Básicamente, los sindicatos organizaban y negociaban con cada empresa individualmente y, a veces, incluso establecimiento por establecimiento o fábrica por fábrica. En muchas economías comparables de altos ingresos, en cambio, los trabajadores y sus representantes negocian con los empleadores y sus representantes en el ámbito sectorial y nacional. Como resultado, la desigualdad salarial no ha aumentado tanto en muchos de estos países y se mantiene en niveles más bajos que Estados Unidos.
Así, como contraparte de la concentración del capital y del aumento de su poder relativo en el funcionamiento de las economías, se consolidó la tendencia a la disminución de la participación del trabajo en el ingreso desde los años 1980. En muchas economías mixtas de altos ingresos se observa una disminución de la participación salarial, atribuida a una combinación de automatización, deslocalización, debilitamiento sindical y mayor concentración empresarial. En algunos países esta tendencia se ha estabilizado parcialmente desde mediados de la década de 2010, aunque existen diferencias importantes entre sectores y economías. El privilegio de los rendimientos de corto plazo del capital bursátil presionó a la baja la retribución salarial, en contextos de mayores tasas de desempleo y de mayor desconexión con la demanda de consumo interno. Según la OIT, la participación del trabajo en el PIB mundial ha caído hacia 2024 en 1,6 puntos porcentuales desde que comenzó a publicar datos en 2004. Como consecuencia, ha ocurrido un cambio importante en la distribución del valor agregado entre trabajo y capital: aumentó la participación del capital y disminuyó la participación del trabajo, lo que significa más utilidades y más ingresos para los accionistas y nuevamente eleva el valor de las acciones corporativas. Los cambios en las participaciones factoriales del trabajo y el capital han sido afectados por la disminución del poder sindical.
En el otro extremo de los ingresos, el de los bajos salarios, la economía laboral académica más reciente ha utiliza "experimentos naturales" con resultados que han contradicho los postulados convencionales (Dube, 2019). Es el caso del razonamiento según el cual los salarios mínimos fijados por la autoridad producen desempleo, siguiendo la mecánica simplificada de curvas de oferta y demanda de trabajo frente a alteraciones exógenas: un mayor precio (salario) reduce la demanda de empleo de las empresas.
Esta argumentación convencional se viene repitiendo en Estados Unidos desde que en ese país se introdujo un salario mínimo como parte de la Ley de Normas Laborales Justas en la década de 1930. Durante las décadas de 1940 a 1970 el salario mínimo fue actualizado con regularidad y se mantuvo aproximadamente en línea con el salario mediano y con la productividad general. Eso cambió en 1980, cuando Ronald Reagan llegó al poder y no aumentó el salario mínimo porque pensaba que era una mala idea, en un momento en que aún había una inflación relativamente elevada. La combinación de un salario mínimo nominal congelado y de una mayor inflación significó que su valor real disminuyera. Esto tuvo un efecto muy importante sobre la desigualdad salarial en la parte inferior de la distribución y redujo la remuneración del 30-40% inferior de la fuerza de trabajo. Desde entonces ha habido varios períodos prolongados de este tipo. El más reciente es particularmente largo: han transcurrido diecisiete años desde que se aumentó por última vez el salario mínimo federal.
Esto introdujo un "experimento natural" cuando diversos estados federados comenzaron a intervenir y a aumentar sus propios salarios mínimos. Esto dio origen a la «nueva literatura sobre el salario mínimo» con preguntas como la siguiente: «Nueva Jersey aumentó su salario mínimo en 1992, pero la vecina Pensilvania no lo hizo. El este de Pensilvania y Nueva Jersey no son lugares demasiado diferentes: están uno junto al otro, tienen muchas similitudes y quizá están sometidos a perturbaciones económicas parecidas. ¿Por qué no comparamos lo que ocurrió?». Es lo que hicieron Alan Krueger y David Card (1995) en base a encuestas de restaurantes de comida rápida a ambos lados de la frontera estatal: regresaron un año más tarde a averiguar si se observaba o no una menor cantidad de empleos en Nueva Jersey. Resultó que no se constató realmente ningún efecto, lo que cuestionó el modelo convencional neoclásico del mercado laboral, según el cual hay simplemente una oferta y una demanda y nada más, como en cualquier otro mercado. Más estados han aumentado posteriormente el salario mínimo, por lo que nuevos estudios han podido obtener resultados con mayor cantidad de evidencia, la que sigue indicando que los aumentos del salario mínimo no parecen destruir empleos o, al menos, no lo hacen de manera significativa. Actualmente, veinte estados federados tienen en Estados Unidos un salario mínimo de 7,25 dólares por hora, lo que desde el punto de vista económico equivale prácticamente a no tenerlo: se está llevando a cabo un "experimento natural" de larga duración con algo menos de la mitad del país sin un salario mínimo efectivo mientras la otra mitad lo ha aumentado, en algunos casos de manera considerable. Se ha abierto una brecha de un 8-9% en los ingresos medios de los trabajadores de restaurantes, mientras el empleo ha crecido de manera muy similar en ambos grupos y el empleo per cápita en los restaurantes también es muy parecido, de acuerdo al conjunto de la evidencia. Los efectos muy pequeños sobre el empleo se encuentran especialmente entre los estudios publicados durante los últimos diez años, y se sitúan básicamente en torno a cero.
Uno de los debates es sobre lo que ocurrió en California, que estableció un salario mínimo sectorial para los trabajadores de comida rápida de 20 dólares la hora, muy superior al salario mínimo general. En teoría, se podía esperar un efecto negativo sobre el empleo porque las empresas pueden sustituir trabajadores o reclasificar a repartidores como trabajadores externalizados y, de esa manera, excluirlos de la cobertura. De acuerdo a Arindrajit Dube y Attila S. Lindner (2024), una base de datos que observa un período completo de pago salarial parece encontrar una pequeña reducción del empleo. La que observa el empleo en un momento determinado no encuentra ningún cambio. Esta diferencia se explica porque estos empleos mejoraron tanto sus ingresos que las personas dejaron de renunciar y la rotación disminuyó considerablemente. El conjunto de los resultados sugiere que los efectos sobre el empleo fueron muy pequeños: ligeramente positivos en algunos casos y ligeramente negativos en otros, dependiendo del método utilizado. Lo que si hubo fueron aumentos salariales importantes sin reducción de empleo, junto a una reducción pronunciada de la rotación laboral.
Seguir afirmando que salarios mínimos más elevados que los de mercado destruyen empleos no tiene respaldo en los datos, lo que ha llevado a los responsables de las políticas públicas a experimentar crecientemente en Estados Unidos con salarios mínimos más elevados. Esto ha ayudado a aumentar los salarios en la parte inferior de la distribución y ha compensado parcialmente el crecimiento de la desigualdad que se produjo durante las décadas posteriores a 1980.
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