о проверке конституционности поправок в закон о митингах

14 февраля 2013 года Конституционный Суд РФ провозгласил Постановление по запросу депутатов Госдумы и жалобе Эдуарда Лимонова о проверке конституционности поправок в закон о митингах

14 февраля 2013 года Конституционный Суд постановил, что минимальный размер штрафа за нарушение правил проведения публичных мероприятий должен быть снижен; обязательные работы могут быть назначены только за причинение вредаздоровью или ущерба имуществу и иные подобные последствия; а также исключил безусловную гражданско-правовую ответственность организатора публичного мероприятия за действия его участников. Суд также дал конституционно-правовую оценку целого ряда иных положений Федерального закона «О внесении изменений в Кодекс РФ об административных правонарушениях (КоАП) и Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях». Слушания по запросу депутатов Государственной Думы РФ и жалоба Эдуарда Вениаминовича Савенко (Лимонова) состоялись 27 ноября 2012 года.

История вопроса

В июне 2012 года на уровне федерального закона был внесен ряд изменений в законодательство о массовых публичных мероприятиях и корреспондирующие нормы КоАП. В частности, повышен размер денежных штрафов, введено новое административное наказание в виде обязательных работ, увеличен срок давности по соответствующей категории административных дел, усилены требования к организации и проведению собраний, митингов, шествий, демонстраций и пикетирований.

В числе последних был установлен и запрет выступать в качестве организатора публичного мероприятия для граждан, которые ранее в течение года дважды привлекались к ответственности за нарушение законодательства об их проведении.

Позиция заявителей

1. Группа депутатов Госдумы оспаривает конституционность как закона в целом – по порядку его принятия, так и его отдельных положений – по их содержанию. По их мнению, при рассмотрении законопроекта в нижней палате не были соблюдены регламентные нормы (в частности, о согласовании с субъектами Федерации). Заявители считают чрезмерными установленные законом размер штрафов, продолжительность обязательных работ и запрет выступать организатором публичного мероприятия для лиц, привлекавшихся к ответственности по соответствующим статьям КоАП. Также заявители считают, что законнеобоснованно расширил круг обязанностей организатора публичного мероприятия и предоставил региональным властямнеоправданно широкие полномочия по регулированию подобных мероприятий. Помимо этого, они полагают также, что ряд положений закона не отвечает принципам определённости и непротиворечивости.

2. По мнению заявителя Лимонова, примененная в его деле норма закона о запрете быть организатором массового мероприятия умаляет право на свободу собраний, нарушает принципы равноправия, устанавливает дополнительную ответственность за совершение правонарушения, несмотря на конституционный запрет повторного осуждения за одно и то же преступление. Заявитель оспаривает также распространение нормы на лиц, привлеченных к ответственности до вступления закона в силу. Он считает, что спорное положение закона противоречит статьям 19 (чч. 1 и 2), 31, 50 (ч. 1), 54 (ч. 1) и 55 (ч. 2) Конституции РФ.

Позиция Суда

Конституционный Суд решил, что установленное законом наказание - минимальный размер штрафа за нарушения правил проведения массовых мероприятий (10 тыс. рублей для граждан и 50 тыс. рублей для должностных лиц) - не позволяет учесть все обстоятельства дела и обеспечить должную индивидуализацию ответственности. Тем самым, это положениепротиворечит Конституции РФ. До тех пор, пока размер штрафа не будет снижен законодателем, суды вправе назначать штрафы ниже минимального размера, установленного оспоренными нормами.

Суд счел, что назначение обязательных работ в качестве административного наказания за одно лишь формальное нарушение законодательства о публичных мероприятиях может быть расценено как средство подавления инакомыслия. Исходя из этого, не соответствует Конституции норма, позволяющая применять данную меру в качестве санкции за правонарушения, не связанные с причинением ущерба здоровью, нанесением вреда имуществу или иными подобными последствиями.

Положения закона о максимальных размерах штрафов за нарушения установленного порядка на массовых мероприятиях признаны Судом не противоречащими Конституции. Однако такое наказание может быть назначено только с учётом всех обстоятельств дела, если наложение меньшего по размеру штрафа не позволяет надлежащим образом обеспечить предупреждение новых нарушений.

Суд признал противоречащей Конституции норму, устанавливающую гражданско-правовую ответственность организаторапубличного мероприятия за действия его участников вне зависимости от его вины и надлежащей осмотрительности. Данное положение закона оказывает сдерживающее воздействие на свободу собраний и противоречит принципам обоснованности и справедливости.

Нормы об административной ответственности организатора за действия, нанесшие вред здоровью или имуществу, признаны конституционными. Однако для привлечения организатора к ответственности необходимо установить, что именно он своими виновными действиями или бездействием способствовал нанесению этого вреда.

Конституционный Суд отметил, что норма о специально отведенных местах для публичных мероприятий («гайд-парках») направлена на создание дополнительных условий для реализации права на свободу собраний. Но эта цель не будет достигнута, если в регионе недостаточное количество подобных мест и их параметры приводят к неравенству юридических условий реализации гражданами своего права. Закон не исключает этого и тем самым противоречит Конституции. Впредь до внесения надлежащих изменений региональные власти должны исходить из необходимости наличия мест, специально отведенных для проведения публичных мероприятий, как минимум, в каждом городском округе и муниципальном районе.

Конституционный Суд признал не противоречащим Конституции положение о временном запрете выступать организатором массового мероприятия для граждан, дважды в течение года привлекавшихся к административной ответственности. При этом Суд отметил, что подобный запрет не ограничивает права гражданина находиться на мероприятии рядовым участником или распорядителем. Дело заявителя Савенко подлежит пересмотру.

Также КС РФ дал конституционно-правовую оценку положений закона, закрепляющих ответственность за превышение заявленной численности участников мероприятия, регулирующих порядок предварительной агитации за массовое мероприятие, определяющих условия одиночного пикетирования, а также устанавливающих срок давности привлечения к административной ответственности. Выявленный КС РФ смысл положений закона является обязательным для всех органов власти, граждан и их объединений.

Оценивая конституционность оспариваемого закона по порядку принятия, КС РФ отметил факт отступления от некоторых требований Регламента Государственной Думы, которое, однако, не смогло исказить предназначение и результатзаконодательного процесса. Исходя из этого Суд не находит оснований, чтобы признать процедуру противоречащей Конституции. В то же время Государственной Думе необходимо внести изменения в регламент и определить порядок ускоренного рассмотрения законопроектов.

Председательствует в процессе ЗОРЬКИН Валерий Дмитриевич

Судья-докладчик КНЯЗЕВ Сергей Дмитриевич