Atuação 

Considerando que, no Estado de Pernambuco, não existem promotorias regionalizadas com atuação no meio ambiente, a ação institucional "Tempo de Cuidar" teve seu início com a deflagração de um GACE (Grupo de Atuação Conjunta Especializada), requerido pelo CAO Meio Ambiente do MPPE e a ser coordenado por esse mesmo órgão (formulário aqui).

A solicitação de instituição do GACE foi deferida pelo PGJ, que determinou, entre outras condições, que o Grupo teria a duração de 5 (cinco) meses corridos e que seria integrado por 3 (três) promotores de justiça, os quais deveriam proceder à devida habilitação, tudo conforme portaria publicada no DOE de 07/02/2023 (vide portaria). Finalmente, após a conclusão do processo de habilitação, os três promotores selecionados foram designados também por portaria do PGJ, publicada no DOE de 28/02/2023 (vide portaria).

Tendo em vista a exiguidade do tempo para a próxima quadra chuvosa (2023), a primeira edição do GACE "Chuvas" teve como escopo definido o impulsionamento de medidas "emergenciais" de preparação e resposta aos desastres no âmbito de 14 (catorze) municípios. Como não seria possível para um GACE, com três promotores, atuar no âmbito de todos os 184 (cento e oitenta e quatro) municípios pernambucanos, optou-se por um recorte baseado em critérios técnicos e objetivos. Assim, foram selecionados como âmbito de atuação do GACE aqueles municípios que tiveram Estado de Situação de Emergência decretado e confirmado pelo Governo do Estado (Decreto Estadual nº. 52.921/22 - vide Decreto) e reconhecida pela Portaria da Secretaria Nacional de Proteção e Defesa Civil nº. 1.713/22 (vide Portaria) .

Para atuação dos membros do GACE em cada Município, foi solicitada a anuência prévia e formal do Promotor de Justiça natural, atuante na Promotoria de Justiça com atribuições na defesa da ordem urbanística (vide Termo de Anuência) . Dentre os 14 (catorze) municípios selecionados, uma Promotoria de Justiça não aderiu à atuação especializada.

Com a finalidade de garantir uma maior agilidade e dinâmica dos trabalhos, os municípios foram distribuídos entre os membros do GACE, que passaram a analisar os procedimentos já existentes em tramitação nas respectivas Promotorias de Justiça. Em grande parte das Promotorias, verificou-se que a atuação ministerial restringia-se à resolução de problemas individuais de moradores de áreas de risco (como a necessidade de vistoria no imóvel, realocação, pagamento de auxílio) ou atendimento à demanda de uma comunidade (colocação de lonas, limpeza de canal, construção de muro de arrimo). Não se identificou um perfil institucional de atuação destinada a garantir a estruturação dos órgãos de Defesa Civil, a implementação dos instrumentos de planejamento e a garantia da participação social efetiva.

Os trabalhos externos foram iniciados por meio de reunião, na qual foi realizada a ouvida de movimentos sociais envolvidos com a temática das chuvas que formam um coletivo social conhecido como GT Chuvas, o qual elaborou um Dossiê Popular sobre os impactos das chuvas no Recife e na Região Metropolitana denominado "Uma tragédia anunciada". No bojo de tal documento, foram enumeradas medidas que deveriam ser adotadas pelo Poder Público nos seguintes aspectos: quanto às pessoas atingidas no ano de 2022; antes do próximo inverno; e para a construção de resiliência (em médio e longo prazos). 

Inicialmente, os integrantes do coletivo ressaltaram a necessidade de reconhecimento, pelo Poder Público e demais atores envolvidos, da involuntariedade da construção de uma residência em área de risco. Isto é, reconhecer o pressuposto que a população residente em áreas de risco apenas está nesses locais por absoluta ausência de alternativas habitacionais.

Por ocasião da referida reunião com os referidos movimentos sociais integrantes do GT Chuvas, realizada no dia 15/03/2023 (ata aqui), foram levantadas as principais dificuldades, transtornos e entraves enfrentados pela população antes, durante e após o período chuvoso e por ocasião de desastres, tais como:

• necessidade de divulgação/publicização das áreas/pontos de risco, com a indicação do grau de risco; o déficit habitacional; a falta de investimento em habitação de interesse social e necessidade de que habitações populares sejam prioritariamente destinadas a pessoas residentes em áreas de risco;

• inexistência  ou a falta de estrutura adequada de abrigos provisórios para recepcionar desabrigados/desalojados; 

• necessidade de a população desalojada ser remanejada para locais próximos da sua residência original, de modo a garantir a permanência dos laços sociais, a frequência das crianças na escola, o vínculo com agentes de saúde e demais unidades de saúde do bairro;

• dificuldade em conseguir alugar um imóvel com o valor dos auxílios disponibilizados e obrigatoriedade, como requisito para recebimento do auxílio, de residência no mesmo município, mesmo em áreas limítrofes; 

•  utilização de escolas como abrigos, resultando na suspensão das aulas escolares e prejuízo è educação das crianças; 

• falta de assistência psicológica aos moradores acometidos por problemas de saúde mental em razão dos desastres; 

• dificuldade de acesso aos auxílios financeiros emergenciais, a falta de transparência, excesso de burocracia e insuficiência dos valores para garantir despesas com aluguel e ressarcimento das perdas; 

• falta ou insuficiência de insumos básicos, energia e água nos abrigos provisórios;

• ausência de capacitação adequada da população residente no local para atuar nos primeiros socorros, tendo em vista o tempo necessário para a Defesa Civil chegar aos locais atingidos; 

• necessidade de Planos de Contingência territorializados, de acordo com as peculiaridades de cada comunidade, devidamente atualizados e divulgados para a população; 

• necessidade da realização de exercícios simulados; 

• necessidade de cadastro das famílias vitimizadas e monitoramento quanto ao seu atendimento posterior, sobretudo quanto ao direito à moradia; 

• necessidade de implementação de infraestrutura urbana em locais de grande risco;

• falta de transparência da aplicação dos recursos recebidos pelos Municípios; 

• necessidade de atenção redobrada em relação às áreas limítrofes entre municípios, em razão da maior deficiência na disponibilização de serviços públicos, dentre outros.

Na sequência dos trabalhos, foi realizada, no dia 29/03/2023, audiência com as Defesas Civis de Recife, Olinda e Jaboatão (três maiores municípios contemplados pelo GACE) (ata aqui) e também com a Defesa Civil do Estado, no dia 03/04/2023 (ata aqui), com o fito de levantar/diagnosticar as políticas públicas existentes para o enfrentamento do período chuvoso. Em seguida, foram realizadas diversas audiências com o restante dos municípios contemplados pelo GACE, também com o mesmo propósito.

Após esses primeiros encontros, foi possível identificar as seguintes deficiências, presentes na grande maioria dos Municípios ouvidos:

• membros dos órgãos de Coordenação e Defesa Civil possuem vínculo precário (contrato temporário) e pouca ou nenhuma formação técnica específica ou capacitação, com grande rotatividade no órgão;

• contato com as comunidades residentes nas áreas de risco é feito através de grupos informais de whatsapp ou aplicativos similares, sem qualquer formalização, registrando-se a ausência de Núcleos ou Conselhos;

• falta de clareza sobre os meios de alerta para a população residente nas áreas de risco; 

• mapeamento das áreas de risco desatualizado e sem detalhamento ponto a ponto (a maior parte dos Municípios apenas possui o mapeamento elaborado pelo CPRM);

• ausência de dotação orçamentária para a contratação em empresa para a atualização e detalhamento do mapeamento das áreas de risco, com a priorização na utilização dos recursos para as medidas preventivas estruturais; 

• ausência de Plano Municipal de Redução de Riscos;

• ausência de Planos de Contingência ou a existência de Planos de Contingência que abarcavam todo o planejamento anual do órgão, com conteúdo e objetivo distorcidos;

• ausência de audiências públicas regulares para a formulação e divulgação dos Planos de Contingências;

• ausência de um espaço nos sítios eletrônicos oficiais das Prefeituras para a divulgação dos diagnósticos e demais documentos relacionados com os órgãos de Proteção e Defesa Civil; 

• Planos de Contingência “sigilosos”; 

• desconhecimento sobre Cadastro Nacional de Municípios com Áreas Suscetíveis à Ocorrência de Deslizamentos de Grande Impacto, Inundações Bruscas ou Processos Geológicos ou Hidrológicos Correlatos, instituído pelo Decreto nº 10.692, de 3 de maio de 2021, confundindo-o com o cadastro do Sistema Integrado de Informações sobre Desastres - S2iD. 

No dia 25/04/2023, o CAO-Meio Ambiente do MPPE publicou no Diário Oficial do Estado a Nota Técnica nº. 01/2023 (nota técnica aqui) (vide o campo/aba "Apoio às Promotorias"), com o objetivo de fornecer orientações de atuação aos promotores de justiça no tocante às medidas emergenciais para o período chuvoso, levando em consideração os trabalhos até então desenvolvidos pelo GACE Chuvas, narrados acima.

Ainda na fase de diagnóstico da problemática, no dia 26/04/2023, foi realizada audiência ministerial (ata aqui) com o chamado Serviço Geológico do Brasil - SGB/CPRM, empresa pública vinculada ao Ministério de Minas e Energia e responsável pela elaboração de mapeamentos de áreas de risco dos municípios. Apesar de desatualizados - a maior parte realizada entre 2012 e 2013 - os mapeamentos do Serviço Geológico são a principal fonte de identificação das áreas de risco utilizada pelos gestores municipais em Pernambuco (https://geoportal.cprm.gov.br/desastres/).

Na audiência, foi identificado que o  SGB/CPRM também emite as chamadas "cartas de suscetibilidade", por meio das quais são identificadas áreas ainda não habitadas, mas que, se vierem a ser ocupadas, tornar-se-ão áreas de risco.

No diálogo com os representantes do SGB/CPRM, o GACE também tinha como objetivo identificar a possibilidade de uma articulação para garantir a atualização permanente do mapeamento das áreas de risco dos Municípios Pernambucanos. Entretanto, restou esclarecido que o SGB/CPRM apenas possui uma única equipe de técnicos concursados, criada especialmente para a realização dos trabalhos de mapeamento de áreas de risco, mas com atuação em todo o território nacional. Foi apurado ainda que o SGB/CPRM já mapeou cerca de 800 (oitocentos) municípios no Brasil e 60% (sessenta por cento) dos municípios pernambucanos, tendo sido a cidade do Recife excluída do mapeamento por contar com uma Defesa Civil bem estruturada, capaz de realizar esse serviço com os técnicos locais.

Dessa forma, a prioridade dos técnicos do SGB/CPRM atuantes no Estado de Pernambuco é a conclusão do mapeamento inicial, e não a atualização dos Municípios já mapeados. No que tange à definição das prioridades, os técnicos ressaltaram que recebem permanentemente demandas oriundas da Secretaria Executiva de Proteção e Defesa Civil Estadual, dos órgãos de Proteção e Defesa Civil Municipais, do Ministério Público e do Poder Judiciário, estando com a agenda completa até o ano de 2025. Indicaram que as demandas do Ministério Público e do Poder Judiciário são atendidas prioritariamente, em razão da obrigação legal. Entretanto, ressaltaram que o recebimento de uma demanda ministerial ou judicial pontual, sem consideração dos critérios objetivos para a definição das prioridades no Estado de Pernambuco, por vezes causa tumulto nos trabalhos e privilegia situações menos gravosas.

Tal fato reafirma a necessidade de uma atuação ministerial articulada e planejada, com a disponibilização ao Promotor Natural de informações atualizadas e suficientes para pautar a sua atuação adequada ao interesse público. 

Com o intuito de esclarecer melhor o propósito da adesão dos Municípios ao Cadastro Nacional de Municípios com Áreas Suscetíveis à Ocorrência de Deslizamentos de Grande Impacto, Inundações Bruscas ou Processos Geológicos ou Hidrológicos Correlatos, foi identificada a necessidade de diálogo com representantes do Centro Nacional de Monitoramento e Alertas de Desastres Naturais - CEMADEN e da Secretaria Nacional de Proteção e Defesa Civil, ambos integrantes do Ministério da Integração Nacional e Desenvolvimento Regional.

No dia 16/05/2023, foi realizada audiência ministerial com técnicos do CEMADEN (Centro Nacional de Monitoramento e Alertas de Desastres Naturais) (ata aqui), na qual foi apresentada informação de alta relevância: o monitoramento e a emissão de alertas apenas considera as áreas de risco mapeadas pelo SGB/CPRM ou, no caso do Município possuir Plano Municipal de Redução de Riscos - PMRR e haver disponibilizado tal documento para o CEMADEN, as áreas indicadas no documento. Ou seja, os Municípios ainda não mapeados não são devidamente monitorados, assim como as novas áreas de risco surgidas nos Municípios já mapeados. Identificou-se uma lacuna no fluxo de informação das áreas de risco efetivamente existentes no Brasil.

Nesse ponto, cumpre ressaltar que todos os órgãos ouvidos ao longo dos trabalhos pontuaram a necessidade de atualização constante do mapeamento das áreas de riscos, uma vez que essas áreas sofrem alterações decorrentes dos movimentos hidrológicos e/ou geológicos e do aumento populacional. Áreas suscetíveis transformam-se em áreas de risco a partir de novas ocupações desordenadas e ficam “invisíveis” aos órgãos oficiais de monitoramento caso não haja um mapeamento constante.

A essa altura, entendeu-se pertinente o lançamento de um hotsite (dentro do site do Ministério Público de Pernambuco) contendo o material de apoio até então compilado, a fim de orientar os promotores dos demais municípios (não abrangidos pelo GACE) acerca de providências que poderiam ir adotando com o mesmo escopo do GACE, destacando-se a disponibilização de modelo de Portaria de instauração de Procedimento de Acompanhamento de Políticas Públicas e Nota Técnica no campo “Apoio às Promotorias”.

Na sequência, foi articulada com o Ministério Público Federal a realização de audiência conjunta entre ambos os órgãos ministeriais com a Secretaria Nacional de Proteção e Defesa Civil, que teve lugar no dia 05/06/2023 - (ata aqui). 

Nessa oportunidade, foram elucidadas dúvidas acerca do cadastro nacional previsto no art.  3º-A da Lei n. 12340/2010, tendo sido esclarecido que:

• o cadastro do art. 3º da Lei nº. 12.340/2010 é diferente do cadastro do S2iD, sendo este último utilizado para o pedido e repasse de verbas federais e informações sobre desastres ocorridos e no qual todos os municípios de PE estão inseridos;

• b) o cadastro  previsto no art. 3º da Lei nº. 12.340/2010 está sob responsabilidade mútua dos ministérios e da Casa Civil (Coordenação-Geral de Gestão Integrada e Secretaria-Geral),  sendo esta quem decide o norte a ser tomado pelos ministérios;

• c) para a realização do cadastro, o Município deve dispor de Plano Municipal de Redução de Riscos - PMRR, pois as informações exigidas para o cadastro demandam um alto nível de mapeamento das áreas de risco a serem cadastradas;

• d) o cadastro do art. 3º da Lei nº. 12.340/2010 atualmente não está plenamente efetivado, pois a maior parte dos municípios brasileiros não aderiram;

• e) apesar de os municípios não estarem inseridos no cadastro do art. 3º da Lei nº. 12.340/2010, foi elaborada uma lista dos municípios críticos/prioritários em 2011-2012, com base no banco de dados da Defesa Civil e dados da ANA.

As causas identificadas para a baixa adesão, de acordo com as declarações colhidas dos Municípios são, dentre outras: a ausência de clareza sobre a necessidade e/ou os benefícios de adesão ao cadastro; a imposição de obrigações legais, sem nenhuma vantagem correlata; a lentidão do sistema e a dificuldade de inclusão de documentos.

A despeito da ausência de obrigatoriedade legal explícita para o cadastramento dos Municípios no Cadastro Nacional de Municípios com Áreas Suscetíveis à Ocorrência de Deslizamentos de Grande Impacto, Inundações Bruscas ou Processos Geológicos ou Hidrológicos Correlatos, os membros do GACE entenderam que, através de uma interpretação da legislação, seria possível impor aos Municípios a adesão, reconhecendo a importância do cadastro para o planejamento federal na área e disponibilização de recursos. 

Concluída a fase de diagnóstico, foi iniciada a fase de definição das ações efetivas passíveis de serem exigidas dos Municípios. Elaborou-se uma minuta de Termo de Compromisso Ambiental, com cláusulas prevendo obrigações e prazos a serem apresentados aos Municípios, a qual foi inicialmente encaminhada para os movimentos sociais organizados, com a finalidade de garantir que as demandas sociais fossem contempladas. 

Considerando o recorte inicial do objeto de atuação do GACE e as atribuições das Promotorias de Justiça com atuação na defesa da Ordem Urbanística, o documento final do TCA passou a prever 11 (onze) obrigações:

• reestruturação do órgão de Proteção e Defesa Civil, de modo a garantir a quantidade de recursos humanos e materiais suficientes para o cumprimento de seus deveres; 

• inscrição no Cadastro Nacional de Municípios com Áreas Suscetíveis à Ocorrência de Deslizamentos de Grande Impacto, Inundações Bruscas ou Processos Geológicos ou Hidrológicos Correlatos, instituído pelo Decreto nº 10.692, de 3 de maio de 2021.

• atualização do mapeamento das áreas de risco de desastres geológico e hidrológico, com limites georreferenciados, em razão da reconhecida ausência de recursos financeiros e de pessoal técnico especializado, com o posterior envio das informações à SEPDEC e ao CEMADEN.

• inclusão no sítio oficial do Município na internet de um link contendo o Plano de Contingência e informações sobre as áreas de risco mapeadas e georreferenciadas.

• elaboração anualmente, de Plano de Contingência contendo, no mínimo, as informações exigidas pelo art. 3º-A, §7º, da Lei nº 12.340/10 (dentre elas, locais de abrigo por setor de risco e rotas de fuga), observado o princípio da participação social em todas as suas etapas de elaboração e as diretrizes contidas no Livro Base para Elaboração de Plano de Contingência, elaborado pelo Ministério da Integração Nacional – MI, juntamente com o Departamento de Prevenção e Preparação da Secretaria Nacional de Proteção e Defesa Civil – SEDEC, com a realização de audiência pública prévia à publicação do PLACON, de modo a colher informações da população.

• realização anual de audiência pública para prestação de contas sobre a efetividade do Plano de Contingência aplicado.

• indicação, no PLANO, preferencialmente, de prédios não escolares para o abrigamento provisório da população afetada, salvo ausência expressamente justificada de outros locais nas proximidades do setor de risco.

• garantia das condições adequadas de higiene e segurança dos abrigos, com a disponibilização de equipes de saúde, assistência social e segurança, provendo-os, no mínimo, de colchões, lençóis, toalhas, kit de higiene, medicamentos comida, água potável, nos termos do art. 8º, incisos VIII e XII, Lei nº 12.608/12.

• manutenção de canal de comunicação direta com a população, destinado a solicitação, tramitação, acompanhamento e divulgação do deferimento ou indeferimento dos auxílios financeiros disponíveis, por meio do qual a parte interessada também poderá exercer o direito de recurso, devendo a resposta ser concedida de forma fundamentada, assegurada ampla publicidade, devendo a divulgação dos beneficiários ser realizada no portal da transparência.

• realização de exercícios simulados em todas os setores de risco mapeados pelo CPRM, de modo a garantir a efetividade do Plano de Contingência elaborado, conforme cronograma em anexo.

• criação, através de Portaria ou ato normativo similar, Núcleos de Proteção e Defesa Civil/NUPDECs em número suficiente para abarcar representantes da sociedade civil residente nas áreas de risco.

Em relação à reestruturação do órgão da Defesa Civil, por ser um tema mais afeto à atuação das Promotorias de Patrimônio Público, a cláusula apenas foi inserida em um dos TCAs, a pedido do próprio gestor do órgão de Defesa Civil Municipal, de modo a contribuir com as negociações internas para a melhoria da estrutura desse setor. 

No que tange à atualização do mapeamento das áreas de risco com georreferenciamento, a obrigação de custeio desse serviço pelos cofres públicos municipais apenas foi imposta aos Municípios de maior porte. Aos demais municípios, foi imposta a obrigação de comprovar o envio de solicitação fundamentada à União e ao Estado acerca da necessidade de suporte para a realização dessa ação, de modo a compartilhar os eventuais ônus pela omissão pública e oficializar a urgência na priorização da disponibilização de recursos para apoiar os Municípios. 

É importante ressaltar, ainda, que, em consonância com as informações colhidas na fase de diagnóstico, a inclusão no cadastro nacional apenas foi exigida dos Municípios que possuíssem PMRR, ainda que desatualizado. 

A despeito da efetiva comprovação da importância e dos resultados práticos benéficos da realização de simulados nas áreas de risco, foi identificado que, com exceção do Recife, nenhum Município realizou ou planejava realizar exercícios simulados nas áreas de risco identificadas. Como justificativa, os Municípios apontaram a escassez de pessoal, que não se mostra suficiente nem para garantir as ações mais emergenciais (como elaboração de laudos técnicos, vistorias, execução de obras de limpeza de canais, contenção de encostas etc) e a necessidade de articulação com outras secretarias municipais e órgãos, como polícia militar e corpo de bombeiros. Nesse sentido, restou claro que a adoção de medidas preventivas de risco não são elencadas como prioritárias pelas gestões municipais. 

Apesar de a legislação não mencionar expressamente a obrigatoriedade de criação dos NUPDECs e da extrema resistência dos Municípios para a criação formal dos núcleos comunitários, essa cláusula foi mantida e exigida, pois restou clara a ausência de efetiva participação social na construção das diretrizes da política pública nessa área. Observou-se que, nos Municípios onde eram realizadas audiências públicas, estas serviam apenas para apresentação de um Plano de Contingência já finalizado e construído de acordo com a conveniência dos gestores. Assim, o GACE entendeu que se faz necessário atuar para garantir que a população afetada tenha voz, informação qualificada e poder decisório, de modo a torná-la partícipe e corresponsável pela gestão de riscos. 

Dos 13 (treze) Municípios que receberam a proposta de celebração do Termo de Compromisso Ambiental, 10 (dez) assinaram integralmente o documento, demonstrando-se êxito na fundamentação legal, jurisprudencial, doutrinária e fática que embasou o documento. 

Nos demais Municípios foi proposta Ação Civil Pública ou disponibilizada uma minuta de ACP para utilização pelo Promotor Natural, no momento que entender oportuno.

Com a conclusão dos trabalhos do GACE, foi emitido um relatório final e disponibilizados modelos (vide aba "Apoio a Promotorias") para subsidiar a atuação dos Promotores de Justiça nos Municípios não contemplados e a continuidade de atuação dos Promotores de Justiça dos Municípios que receberam o apoio do GACE.