17.05.2023

Kärnvapenuppföljningsgruppen
Rapport II

Finland, Nato och Kärnvapnen

Såsom de övriga nordiska länderna har Finland stött en allmän kärnvapennedrustning. Finland har anslutit sig till den Nordatlantiska Fördragsorganisationen, Nato, i vars strategi kärnvapnen spelar en viktig roll. Därigenom blir kärnvapnen oundvikligen en del av Finlands säkerhetspolitik. Finland kan dock själv bestämma på vilket sätt landet stöder politiskt eller deltar operativt i en avskräckningspolitik som baserar sig på möjligheten att använda kärnvapen. De beslut Finland fattar om sitt förhållande till kärnvapen är betydelsefulla, och då de fattas bör synpunkter rörande kärnvapenkontroll också beaktas. Målet för den här bakgrundsrapporten är att främja en faktabaserad samhällsdebatt som stöd för dessa beslut.

Vi delar in rapporten i kapitel som behandlar kärnvapnens värld, kärnvapen och Nato, Finlands ställning och rekommendationer.

I  Kärnvapnens värld

I det här kapitlet behandlar vi bakgrunden till en värld med kärnvapen, deras effekter, avtal som begränsar kärnvapnens antal och användning samt internationell humanitär rätt.

1.1 Bakgrund

Nio stater – Frankrike, Förenta staterna, Indien, Israel, Kina, Nordkorea, Pakistan, Ryssland och Storbritannien – upprätthåller kärnvapenarsenaler, i vilka man uppskattar att det i dag ingår sammanlagt ca 13000 kärnladdningar. De flesta av dessa stater håller på att modernisera och utvidga sina kärnvapenarsenaler med nya kärnvapenbärare, stridsspetsar och ledningssystem. Kärnvapenmakternas strategier har främst som mål att hindra ett första slag från en annan kärnvapenmakt genom att upprätthålla en tillräcklig avskräckning i form av förmåga till motangrepp (deterrens). Största delen av kärnvapenmakterna har inte avstått från möjligheten att utföra ett första slag med kärnvapen mot andra kärnvapenmakter eller mot länder utan kärnvapen för att förhindra att en konflikt eskalerar. Dessutom kan hot om användning av kärnvapen användas som stöd i ett anfallskrig, såsom Rysslands agerande i Ukraina nyligen visat. Fastän det har påståtts att kärnvapnen förhindrat krig mellan kärnvapenmakter, kan man också bedöma att de har möjliggjort att kärnvapenmakterna engagerat sig i konflikter på en lägre nivå och intervenerat utan inblandning från andra staters sida (stabilitets-instabilitetsparadoxen).

Kärnvapnens enorma destruktiva kapacitet innebär att deras blotta existens utgör en oerhörd risk. Falska alarm, missförstådda avsikter, olika olyckor och tekniska fel kan leda till en kärnvapenkatastrof. I en krissituation mångdubblas riskerna. Under årtiondenas lopp har det förekommit flera närapå-tillfällen och olyckor där kärnvapen varit inblandade har förekommit i hundratal på grund av både mänskliga misstag och tekniska fel. Tillsvidare har vi undgått katastrofala olyckor och eskalering ledande till användning av kärnvapen, men som FN:s generalsekreterare Antonio Guterres sagt, att lita på sin goda tur är en dålig strategi. Det enda sättet att eliminera riskerna av användning av kärnvapen är en total kärnvapennedrustning.

1.2. Kärnvapnens effekter

Kärnvapnens humanitära och miljöeffekter är katastrofala. I Hiroshima och Nagasaki dog år 1945 mer än 200 000 människor som en följd av att två atombomber med relativt svag sprängkraft användes i tätt befolkade områden. Den direkt letala effekten förorsakades av hetta och tryckvåg samt på längre avstånd av radioaktiv strålning. Det finns inga exakta uppgifter om hur många människor som dött eller insjuknat som en följd av kärnvapentest, men man uppskattar att den radioaktivitet de spritt i atmosfären har förorsakat en halv miljon cancerfall i världen.

En storskalig användning av kärnvapen förändrar klimatet genom att åstadkomma en nukleär vinter. De eldstormar kärnsprängningarna ger upphov till lyfter upp i atmosfären enorma moln av sot som sprider sig runt jordklotet och avskärmar solljuset, vilket leder till en temperatursänkning på flera grader. Forskningsresultaten ger vid handen att förändringen kan räcka upp till tio år, med försvagad livsmedelsproduktion och global hungersnöd som följd. Exempelvis skulle ett kärnvapenkrig mellan Indien och Pakistan, där vardera skulle använda 50 laddningar på 15 kt, likt den i Hiroshima använda, åstadkomma en väldig lokal förstörelse av människoliv och miljö, men också inverka på livsmedelsproduktionen på hela det norra halvklotet, drivande 255 miljoner människor i hungersnöd. Om det i ett kärnvapenkrig skulle användas 250 kärnladdningar med sprängkraften 100 kt var (mindre än två procent av kärnladdningarna i världen), skulle temperaturen sjunka med mer än sex grader och livsmedelsproduktionen på norra halvklotet skulle minska så kraftigt att över två miljarder människor, hela Finlands befolkning medräknad, skulle dö av hunger. Ett fullskaligt kärnvapenkrig hotar allt liv på jorden både via sina direkta och sina indirekta effekter.

Som kärnvapenmakterna själva har konstaterat flera gånger kan ett kärnvapenkrig inte vinnas under några som helst omständigheter ens i teorin. Om också en angripare skulle lyckas slå ut motståndarens alla kärnvapen i ett första slag, skulle de globala effekterna på klimat och livsmedelsproduktion slå förödande tillbaka på angriparen.

Nya forskningsresultat förstärker det uttalande som Ronald Reagan och Michail Gorbatjov lade fram redan år 1985: ett kärnvapenkrig kan inte vinnas och det bör aldrig föras. De ursprungliga kärnvapenmakterna (de s.k. P5-länderna) bekräftade detta uttalande i januari 2022.

1.3  Kärnvapnens roll i avskräckningspolitiken

Grundantagandet i militär avskräckning eller deterrens är att kostnaderna för önskat beteende (kärnvapen används inte) är mindre än kostnaderna för oönskat (kärnvapen avfyras), och att en kalkylerande människa och stat väljer det önskade beteendet. I verkligheten är kärnvapenavskräckningen inte någon mätbar statlig maktfaktor, utan en mer eller mindre rationell uppskattning av situationen av den beslutsfattande människan och ett därpå följande beslut.

Utgångspunkten för avskräckningen är att man försäkrar sig om att kostnaderna för ett oönskat beteende är tillräckligt höga. Man försöker förstärka motståndarens kostnadsmedvetenhet genom att utöka medvetenheten om och trovärdigheten av avskräckarens egna kapaciteter och intentioner. Dessutom upprätthåller kärnvapenmakterna en konstant osäkerhet om sina reaktioner, så att motparten inte kan kalkylera hur långt den kan gå i konventionell krigsföring och i uttal av hot.

Det finns inga bevis för att avskräckning fungerar eller för dess varaktighet. Det faktum, att ett kärnvapenkrig inte har brutit ut, visar inte att avskräckning fungerar. Ur militär synpunkt kan man konstatera ett sammanbrott av avskräckningen först då ett angrepp sker. Brottslagstiftningen utgår delvis också från avskräckningstanken, men inte ens ett dödsstraff verkar som en fullständig avskräckning mot att oönskade gärningar begås.

Avskräckningspolitiken är i själva verket oförutsägbar. Den grundar sig på antagandet att motparten har för avsikt att agera på ett för oss skadligt sätt, men att den inser vår förmåga till vedergällning och att vi därmed kan förorsaka den avsevärda kostnader, som överstiger den nytta den ursprungliga aktionen kan tänkas medföra. Man antar att motparten fattar sina beslut kostnadsrationellt och sålunda avstår från handlingar som är skadliga för oss. Det är speciellt viktigt att den avskräckande parten kan kommunicera med motparten så att budskapet når motparten och att den kan tyda det på det avsedda sättet.

Logiken i beslutsfattandet är dock sällan enbart ett rationellt övervägande av skada och nytta. Olika människor uppskattar dessa på olika sätt och uppskattningen av kommande för- och nackdelar kan grunda sig på ett önsketänkande. Man bör dessutom ta i beaktande den mänskliga faktorn – under ett hårt tryck kan beslutfattarens sinnesläge vara instabilt. Stormakternas avskräckningspolitik, känd under benämningen terrorbalansen, kan verka fungera, men vi kan inte vara säkra på varför ett kärnvapenkrig inte har brutit ut eller att det (trots avskräckningen) kan bryta ut.

Inom avskräckningspolitiken kan man även teoretiskt dryfta, vilka politiska och ekonomiska faktorer kan, förutom de militära, verka reglerande på agerandet, antingen uppmuntrande eller genom rädsla för sanktioner.

1.4. Avtal som begränsar kärnvapnen

Då kärnvapnens effekter blev kända i slutet av andra världskriget instiftades i FN flera initiativ som strävade till en kärnvapennedrustning. I stället för nedrustning sågs antalet kärnvapenmakter öka med tiden, vilket betonade vikten av att begränsa spridningen av kärnvapen.

Icke-spridningsavtalet

Icke-spridningsavtalet (Treaty on the Non-Proliferation of Nuclear Weapons, NPT) ingicks år 1968 och trädde i kraft år 1970. I avtalet förbinder sig fem kärnvapenmakter (Frankrike, Förenta staterna, Kina, Ryssland, Storbritannien) att föra förhandlingar med fullständig kärnvapennedrustning som mål medan övriga partstater förbinder sig att inte anskaffa kärnvapen och underställer sig granskning från IAEA:s sida. Därutöver garanterar avtalet rätten för alla stater till ett fredligt utnyttjande av kärnenergi. Dessa principer – nedrustning, hindrandet av spridning och fredlig användning – ses som avtalets tre grundpelare. Att de fem kärnvapenstaterna inte har framskridit som väntat mot nedrustning har medfört spänningar inom avtalet. Spänningarna har ökat speciellt efter det avtalet, som ursprungligen var tidsbundet, förklarades som tillsvidare giltigt år 1995. Icke-spridningsavtalets uppföljningskonferenser hålls vart femte år, och de gradvisa mål man kom överens om åren 1995, 2000 och 2010 har ännu inte uppfyllts. De två senaste uppföljningskonferenserna avslutades som resultatlösa utan någon gemensam deklaration.

Indien, Israel och Pakistan, som står utanför icke-spridningsavtalet, har utvecklat kärnvapen och testat dem. Det har också Nordkorea, som lämnade avtalet år 2003, gjort. Även andra stater har haft program som syftat till utvecklandet av kärnvapen. Sydafrika är veterligen den enda stat som avstått från sina kärnvapen. Efter det Sovjetunionen föll sönder, överlämnade Belarus, Kazakstan och Ukraina de på sina territorier befintliga kärnvapnen till Ryssland.

De löften som getts rörande kärnvapennedrustning har sålunda inte infriats. Kärnvapenmakterna har upprätthållit kärnvapenarsenaler, som igen börjat växa sedan USA och Ryssland slutat minska på sina. Dessutom utmanas icke-spridningsavtalet av bl.a. AUKUS-samarbetet mellan Australien, Storbritannien och USA rörande kärnkraftsdrivna ubåtar, vilkas bränsle utgörs av höganrikat uran, som direkt kan användas som bombmaterial, den osäkra framtiden för kärnavtalet med Iran, placeringen av kärnvapen i fem Nato-länder samt Rysslands avsikt att placera kärnvapen i Belarus. Vissa av icke-spridningsavtalets partstater upplever dessutom regleringen och övervakningen av kärnkraften som diskriminerande.

Kärnvapenförbudsavtalet

Den frustration de kärnvapenfria staterna har känt inför kärnvapenmakternas ovilja att framskrida mot kärnvapennedrustning bidrog till beslutet i FN:s generalförsamling att inleda förhandlingar om ett nytt kärnvapenförbudsavtal (Treaty on the Prohibition of Nuclear Weapons, TPNW) år 2017. Avtalet, som trädde i kraft i januari 2021, strävar till att med modell från förbudsavtalet mot antipersonella minor främja kärnvapennedrustning genom ett totalförbud mot kärnvapen och en omfattande stigmatisering av innehavet av dem. Totalförbudet innefattar även ett förbud mot hot av användning av kärnvapen, vilket utmanar en på kärnvapen baserad avskräckningspolitik.

Kärnvapenstaterna och Nato motsätter sig avtalet och inget Nato-land har signerat det. Nato-landet Norge spelade dock en central roll i den process som granskade de humanitära konsekvenserna av kärnvapenkrig och som bidrog till uppkomsten av förbudsavtalet. Å andra sidan deltog Nederländerna på initiativ av sitt parlament som enda Nato-stat i förhandlingarna som ledde till avtalet, fastän landet röstade mot förslaget till avtal.

Finland och Sverige har inte signerat avtalet, fastän Sverige deltog i förhandlingarna och röstade för avtalsförslaget. Sedermera utövade Förenta staterna påtryckning på Sverige för att landet inte skulle signera det.

Finland, Sverige och Schweiz, liksom Nato-staterna Belgien, Nederländerna, Norge och Tyskland samt USAs allierade Australien deltog som observatörer i förbudsavtalets första partsmöte sommaren 2022. Avtalet delar dock åsikterna inom Nato. År 2021 framlade över 50 före detta stats- , försvars- och utrikesministrar från med USA allierade länder, däribland två tidigare generalsekreterare för Nato, en appell där de uppmanade ledarna i alla kärnvapenfria stater att skriva under kärnvapenförbudsavtalet.

Bilaterala vapenkontrollavtal

Då Förenta staterna och Ryssland äger den största delen av kärnvapnen i världen, har minskingen av antalet kärnladdningar varit främst beroende av vapenkontrollavtal mellan dessa två stater. Fastän deras kärnvapenarsenaler har minskat till en fjärdedel av vad de var som störst under kalla krigets dagar, utgör de fortfarande över 90 procent av alla kärnvapen i världen. Kina har under de senaste åren moderniserat och utökat sin egen kärnvapenarsenal, som dock fortfarande är klart mindre än Förenta staternas och Rysslands till tusentals vapen uppgående kärnvapeninnehav. I synnerhet Förenta staterna har dock ansett Kinas medverkan i dessa bilaterala begränsningsavtal viktig.

På senaste tid har den bilaterala avtalsordningen dock försvagats och centrala avtal har förfallit. År 2002 drog sig USA ur det år 1972 ingångna ABM-avtalet rörande strategiskt missilförsvar (Anti-Ballistic-Missile Treaty). Detta avtal hade öppnat vägen för andra avtal om begränsningar av kärnvapen.

Det år 1987 ingångna INF-avtalet (Intermediate-Range Nuclear Forces Treaty) förbjöd landbaserade medeldistansmissiler för bägge parter. Det förföll emellertid år 2019 då båda parter drog sig ur det. I bakgrunden verkade misstankar att Ryssland brutit avtalet samt det missilförsvarssystem USA byggt upp i Europa och som Ryssland fann besvärande. Fördragsparterna har dock förklarat att de inte kommer att överskrida de begränsningar avtalet föreskriver.

Det år 2010 framförhandlade NewSTART-avtalet är det enda i kraft varande avtalet som rör begränsningar at strategiska kärnvapen. Avtalsparterna beslöt att förlänga avtalet med fem år 2021. President Putin meddelade dock i mars 2023 att Ryssland avbryter sin medverkan i tillämpningen av flera bestämmelser i NewSTART-avtalet, fastän landet inte direkt drar sig ur avtalet. Redan tidigare hade Ryssland avbrutit sitt deltagande i de granskningar avtalet förutsätter och i den bilaterala rådgivande kommissionen.

Så kallade taktiska kärnvapen berörs inte av något avtal. Termen används för att skilja de korträckviddsvapen som kanske skulle användas på slagfältet från vapen med interkontinental räckvidd och stor sprängkraft. I stället för ”taktiska kärnvapen” kan man tala om ”icke-strategiska kärnvapen”. Taktiska kärnvapen och medeldistanskärnvapen ansluter sig till den kontroversiella tanken om ett begränsat/regionalt kärnvapenkrig. Under det kalla krigets dagar kunde man anse att en regional användning av kärnvapen på en europeisk krigsskådeplats kunde minska risken för ett världsomfattande kärnvapenkrig genom att erbjuda en möjlighet till en eskalering på lägre nivå. Problemet består dock däri att eskaleringsprocesser i princip inte kan bemästras. Därför kan taktiska kärnvapen med lägre sprängkraft sänka tröskeln för användning av kärnvapen.

Regionala avtal som begränsar kärnvapen

Det finns fem områden i världen som förklarat sig genom ömsesidiga avtal vara kärnvapenfria zoner. De täcker Centralasien och största delen av södra halvklotet. Zonerna förstärker normen mot kärnvapen på sina respektive områden. En central utmaning är att alla kärnvapenmakter inte har ratificerat zonavtalens tilläggsprotokoll, där kärnvapenmakterna förbinder sig att inte använda kärnvapen mot stater som ingår zonen. Alla fem kärnvapenmakter har endast ratificerat ifrågavarande tilläggsprotokoll i Tlatelolco-avtalet, som täcker Latinamerika.

Det år 1990 i samband med Tysklands återförening godkända 2+4-avtalet bestämmer att östra Tyskland, området för forna DDR, skall vara permanent kärnvapenfritt. Detta gäller såväl kärnladdningar som bäranordningar.

Provstoppsavtalet

Förenta staterna, Sovjetunionen och Storbritannien slöt år 1963 det partiella provstoppsavtalet, som förbjöd kärnsprängningar i atmosfären, under vatten och i yttre rymden. Avtalet tillät underjordiska kärnvapentest så länge som radioaktivt material inte spreds till andra staters territorium. Frankrike, Kina och Nordkorea var de enda kärnvapenmakter som inte undertecknade avtalet. Frankrike upphörde med prov som bröt mot avtalet på 1970-talet och Kina på 1980-talet.

År 1996 ingicks det fullständiga provstoppsavtalet (Comprehensive Test Ban Treaty, CTBT), som ersatte det partiella provstoppsavtalet och även förbjöd underjordiska kärnvapentest. Avtalet är dock inte ännu i kraft för att av kärnvapenmakterna har endast Frankrike, Ryssland och Storbritannien ratificerat det. Det partiella provstoppsavtalet är därför ännu i kraft. Nordkorea är den enda kärnvapenmakt som utfört provsprängningar på 2000-talet. Förenta staterna intar en nyckelposition i fråga om avtalets ikraftträdande då Kina förklarat att det ratificerar avtalet omedelbart efter det Förenta staterna gjort det. Ryssland, som har ratificerat avtalet, har deklarerat sig vara redo att utföra nya kärnvapenprov om Förenta staterna först börjar utföra nya prov.

1.5 Folkrätt och humanitär rätt

Kärnvapenförbudsavtalet grundar sig på den internationella humanitära rätten och synpunkter som hänför sig till den togs först fram i den process som granskade följderna av kärnvapenkrig åren 2010-2014. I processen betonades ett centralt skäl för kärnvapenförbud, nämligen det att kärnvapen, i likhet med andra massförstörelsevapen, inte kan skilja mellan soldater och civila. Dessutom skulle de vidsträckta följderna av kärnvapenanvändning göra det omöjligt att åstadkomma tillräcklig hjälp åt katastrofens offer.

Förutom i samband med kärnvapenförbudsavtalet har legaliteten i användning av och hot att använda kärnvapen dryftats i både internationella och nationella domstolar. Kretsdomstolen i Tokyo har år 1963 som enda domstol förkunnat en dom rörande bombningarna av Hiroshima och Nagasaki (fallet Shimoda). Domstolen fann, stödande sig på krigets lagar, att bombningarna var olagliga. I fråga varande krigets lagar är fortfarande långtgående ikraftvarande rätt som en sedvanerätt baserad på Haagkonventionerna (1899, 1907).

Den internationella domstolen (International Court of Justice, ICJ) kommenterade år 1996 lagligheten av kärnvapen och kärnvapenhot i sitt rådgivande yttrande (The Legality of the Threat or Use of Nuclear Weapons). Domstolen ansåg sig inte kunna ovillkorligen fastställa om användning av eller hot om användning av kärnvapen vore lagligt eller olagligt i en situation av extremt självförsvar. Samtidigt konstaterade den med stöd av krigets lagar och bestämmelserna om användning av krigsmakt i FN:s stadga att användning av kärnvapen är knappast är kompatibel med reglerna för användning av beväpnad makt.

Marshallöarna, där Förenta staterna utförde många provsprängningar på 1940- och 1950-talen, har väckt åtal mot kärnvapenmakterna för deras oförmåga till kärnvapennedrustning. Den internationella domstolen ansåg dock år 2016 att det inte förelång en egentlig tvist mellan parterna och tog därför inte åtalet upp till behandling.

FN:s konvention om medborgerliga och politiska rättigheter (ICCPR) slår fast att varje människa äger rätt till liv. FN:s råd för mänskliga rättigheter, som övervakar konventionen, ansåg år 2019 att användning av eller hot om användning av kärnvapen bryter mot rätten till liv.

II Kärnvapen och Nato

I det här kapitlet presenteras kärnvapnens roll i Natos avskräckningspolitik, Natos kärnvapenplaneringsgrupp, övningar av kärnvapenangrepp och de förbehåll Natos medlemsländer framställt rörande Natos kärnvapenpolitik.

Fastän kärnvapen inte nämns i det Nordatlantiska Fördraget, har den kärnvapenavskräckning Förenta staterna erbjuder varit en del av Natos politik från första början. Storbritanniens kärnvapen (ubåtsbaserade missiler med strategisk räckvidd) och Frankrikes vapen (ubåtsmissiler och kryssningsmissiler från flygplan) utgör en ”självständig del” av Natos deterrens. En väsentlig del av Natos avskräckning är att alliansen förbehåller sig rätten att som första använda kärnvapen (en första slagets politik).

Kärnvapnens roll i alliansen politik nämndes första gången i det strategiska konceptet för år 1957. Från och med år 2010 definierar Nato sig som en kärnvapenallians (nuclear alliance). Förenta staterna började placera taktiska kärnvapen på europeiska allierades mark år 1954 (”utvidgad avskräckning”), och från år 1957 har landet kommit överens med de länder på vilkas mark kärnvapnen är placerade, att dessa länder övertar ansvaret för användningen av dessa kärnvapen ”i krigstid”. Icke-spridningsavtalet, som vi beskrivit tidigare, förbjuder överlåtning av kärnvapen till andra stater, men Förenta staterna och Nato och dess medlemsstater tolkar icke-spridningsavtalet så, att fördraget upphör att vara i kraft när krig bryter ut. Enligt icke-spridningsavtalet kan en part lämna avtalet tre månader efter det staten meddelat om utträdet. Ovan beskrivna arrangemang mellan Förenta staterna och vissa Nato-länder kallas kärnvapendelning (nuclear sharing). Frankrike och Storbritannien tillämpar inte denna politik för sina egna kärnvapen.

Under det kalla kriget hade Förenta staterna taktiska kärnvapen utplacerade också i andra allierade länder, såsom Sydkorea och Japan. I beväpningen av de styrkor Sovjetunionen hade utplacerade i vissa Warszawapaktsländer ingick också kärnvapen.

Tanken bakom kärnvapendelningen var att om ett krig skulle bryta ut, skulle det inte genast utvidgas till ett interkontinentalt krig som skulle hota kärnländerna i militärallianserna, utan kärnvapnen kunde finna en begränsad användning som stöd för en konventionell krigsföring i Europa. Man tänkte att detta skulle stärka den militära avskräckningen genom att sänka tröskeln för användning av kärnvapen. De allierade staterna skulle här bli krigsskådeplatsen för ett kärnvapenkrig. Många europeiska Nato-stater har dock sett placeringen av taktiska kärnvapen i Europa som en möjlighet att påverka Förenta staternas kärnvapenpolitik. De avtal och arrangemang som slutits under Förenta staternas ledning har som regel hemlighållits för värdländernas parlament och offentlighet. Det är känt att några Nato-land avstått från kärnvapenuppdraget och/eller lagringen i det egna landet (Grekland, Kanada, Storbritannien), men Förenta staterna och Nato varken bekräftar eller förnekar närvaron av kärnladdningar i medlemsländerna.

En betydande del av de taktiska kärnvapnen drogs bort före början av 1990-talet. Placeringen av kärnvapen fortsätter dock ännu i Belgien, Italien, Nederländerna, Turkiet och Tyskland. På flygbaser i dessa länder uppskattas det att det finns omkring 100 kärnvapenladdade bomber avsedda att fällas från flygplan. Samtliga stater med taktiska kärnvapen på sin mark är i beråd att förnya sina flottor av kärnvapenbärande flygplan. Under fredstid är de i Europa placerade taktiska kärnvapnen ställda under Förenta staternas militära kommando. I krigstid kan Förenta staternas president besluta att överföra kontrollen av dem till värdlandet. Enligt Nato bör också Storbritanniens premiärminister och Natos kärnvapenplaneringsgrupp ge sitt bifall till överföringen.

Ryssland uppskattas ha omkring 2000 taktiska kärnvapen. Landet planerar att utplacera taktiska kärnvapen också i Belarus.

Kärnvapendelningspolitiken har utsatts för bred kritik efter det kalla krigets slut. Den militära nyttan av delningen ifrågasattes speciellt under president Obamas tid, då Tysklands utrikesminister offentligt föreslog att de taktiska kärnvapnen skulle dras bort från Tyskland. Kritiken inom Nato har dock sedermera dämpats. Efter erövringen av Krim och i synnerhet efter angreppet på Ukraina år 2022 har kärnvapnens betydelse i avskräckningspolitiken betonats i alliansens uttalanden och dokument. De taktiska kärnvapnen äger dock förutom deras symbolvärde fortfarande inget klart militärt värde. De har förlorat sin ursprungliga användningsorsak från kalla krigets dagar som maktmedel i ett möjligt europeiskt ”regionalt kärnvapenkrig”. Natos nukleära avskräckning baserar sig huvudsakligen på Förenta staternas strategiska kärnvapen.

2.1. Natos kärnvapenplaneringsgrupp
(Nuclear Planning Group).

Till Natos kärnvapenplaneringsgrupp hör alla Nato-länder förutom Frankrike, som vill behålla kontrollen över sina kärnvapen helt för sig självt. Inom gruppen diskuteras ärenden som berör alliansens kärnvapenpolitik, som den tekniska säkerheten för de i Europa placerade kärnvapnen samt frågor som rör begränsningar av kärnvapen. Konsultationerna och informationsspridningen inom gruppen har gett Nato-länderna större möjligheter att få information om och inverka på Förenta staternas kärnvapenpolitik än övriga allierade. Gruppen kan också ses som en kanal för en gemensam avskräckningskultur och ”delning av bördan” (burden sharing), som också kärnvapenfria stater dras in i. Kärnvapenvärdländerna har traditionellt haft det största inflytandet i gruppen.

2.2. Kärnvapenövningar.

Förutom de fem Nato-land som står värdar för Förenta staternas kärnvapen deltar ett antal övriga Nato-stater i den årliga Steadfast Noon-manövern, där man simulerar kärnvapenangrepp. Det stöd de kärnvapenfria staterna ger (SNOWCAT, Support of Nuclear Operations With Conventional Air Tactics) innefattar eskort och skydd av de kärnvapenbärande bombflygplanen, nedkämpning av fiendens luftvärn samt lufttankningsoperationer. Förenta staterna och Storbritannien deltar i dessa manövrar, men inte Frankrike. Antalet Nato-land som deltar i övningen har stigit. Tidigare deltog värdstaterna och ett fåtal övriga land, men år 2022 deltog hela 14 stater. I de konventionella Natomanövrarna övas inte kärnvapenangrepp. Även Ryssland övar aktivt användningen av taktiska kärnvapen i sina manövrar. I dagens spända världssituation är det viktigt att kommunikationerna med motparten upprätthålls för att förhindra feltolkningar. Ett skrämmande exempel är hur Sovjetunionen år 1983 misstolkade Natos Able Archer-manöver som inledningen till ett kärnvapenkrig.

2.3. Förbehåll som rör Natos kärnvapenpolitik.

Ett medlemskap i Nato förutsätter inte en placering av kärnvapen på statens mark. Danmark, Island, Norge och Spanien har meddelat att de inte tillåter eller mottar kärnvapen på sina territorier under fredstid. Trots detta tillät Danmark att Förenta staterna placerade kärnvapen på Grönland under det kalla kriget. Fastän Litauen inte har deklarerat en motsvarande politik, förbjuder dess grundlag införseln av massförstörelsevapen till landet.

Införsel av kärnvapen till Finland är i lag förbjuden och en gruppering av kärnvapen på finländskt territorium eller territorialvatten skulle inte vara militärt ändamålsenligt ens i kristid.

Förenta staterna har inte placerat ut kärnvapen i de länder som anslutit sig till Nato efter kalla krigets slut, trots att vissa av dessa länder begärt det.

Många av Natos medlemsstater har av principiella skäl lämnat sig utanför de årliga kärnvapenmanövrarna. Till exempel betonade Norge år 2022 att landet aldrig deltagit i Steadfast Noon-övningarna.

Förenta staterna och Nato strävar nu att övergå till en integrerad avskräckningspolitik, där kärnvapnens särart visserligen erkänns, men de kopplas till konventionella vapen och nya dimensioner i krigsföringen. Åligganden rörande kärnvapen hör i Natos kommandostruktur till Förenta staternas kommandocentrals (EUCOM) ansvarsområde. Det är frivilligt att delta i dessa åligganden. Att vara värd för kärnvapen räknas inte till de nationella kapabilitetskraven i Nato.

III  Finlands inställning.

I detta kapitel beskriver vi Finlands traditionella kärnvapenpolitik, förbudet mot kärnvapen på finländsk mark och avspänning i nordiska områden.

3.1.  Finlands kärnvapenpolitik

Som ett kärnvapenfritt land har Finland förbundit sig till icke-spridningsavtalet och är skyldigt att befrämja dess målsättningar. Finlands långsiktiga mål har varit att främja kärnvapennedrustningen och att använda sin ställning och sin kunskap till att främja vapenkontroll, att hindra spridningen av kärnvapen och till att främja målet att uppnå en värld fri från kärnvapen. Speciellt har Finland fört fram nödvändigheten att inkludera de taktiska kärnvapnen i vapenkontrollregimen. Tillsammans med andra länder har Finland strävat till att globalt minska kärnvapnens roll som bas för säkerheten.

Som en ansvarsfull medlem i Nato skall Finland inte avstå från dessa mål, fastän att förlita sig på kärnvapen i vår egen säkerhetspolitik medför ofrånkomligen en motsättning mot vår strävan att främja de ovan nämnda målen. Trots att kärnvapnen blir via Nato-medlemskapet en del av Finlands säkerhetspolitik, beror styrkan av landets stöd för alliansens nukleära avskräckningspolitik i sista handen på landets egna val. Alla Nato-stater har till exempel traditionellt gett sitt politiska stöd till en avskräckningspolitik som grundar sig på hotet att använda kärnvapen, genom att godkänna alliansens strategiska koncept, medan det operativa stödet, exempelvis genom att delta i kärnvapenmanövrar, har varit mera begränsat. Då Finland fattar beslut om att binda sig till Natos kärnvapenpolitik måste Finland också beakta kärnvapenbegränsningssynpunkter.

3.2. Förbudet mot kärnvapen på finländsk mark.

Enligt Kärnenergilagen är det förbjudet att till Finland införa kärnladdningar samt att här framställa, inneha och spränga sådana. Finland kan här jämföras med Litauen, där införsel av kärnvapen också är förbjuden i lag. En finsk medborgare som medverkar i de förbjudna handlingarna döms enligt brottslagen.

Lagens betydelse kommer att växa i framtiden, för i fortsättningen kan med Finlands medgivande både Natos verksamheter och med Förenta staterna bilateralt överenskomna depåer placeras i Finland. Sådana enheter kommer att stå utanför Finlands bestämmanderätt (exterritoriala områden), vilket betyder att Finland avstår från delar av sin suveränitet bl.a. genom att garantera juridisk immunitet för enheternas personal. Om det i Finland utplaceras Natos verksamheter eller med Förenta staterna bilateralt överenskomna depåer är det viktigt att säkerställa då lagar och överenskommelser behandlas att det i dessa stadganden inskrivs ett förbud mot att till Finland införa här förbjudna vapentyper såsom kärnvapen eller andra massförstörelsevapen. Finland bör också behålla bestämmanderätten över placeringen av främmande makts trupper och Natos enheter i landet och betona försvarsaspekten i Nato-medlemskapet.

Användningen av Finlands luftrum är ett problem för sig. Norge tillåter inte att dess luftrum används för transport av kärnvapen i fredstid. Finland bör inte delta i övningar av kärnvapenangrepp och inte tillåta sådana övningar i sitt luftrum. Dessa synpunkter bör tas i beaktande i förhandlingarna som inleddes hösten 2022 om ett försvarsavtal med Förenta staterna (Supplementary Derfence Cooperation Agreement, SCDA).

3.3. Avspänningen i Norden.

Fastän utvidgningen av Nato till Finland och Sverige å ena sidan förbättrar den regionala säkerheten, kommer den å andra sidan att öka existerande spänningar i Norden och vid gränserna mot Ryssland. Den strategiska balansen som grundar sig på kärnvapen gör att särskilda spänningar förorsakas av de på Kolahalvön befintliga strategiska kommandocentralerna, vapnen och depåerna, som är nära gränsen mellan Finland och Ryssland. I östersjöområdet igen intas en central ställning av storstaden St Petersburg och frågor rörande  försörjningstryggheten, såsom säkrandet av havsrutterna samt teletrafikkablarna och gasrörledningarna på havsbottnen. Därutöver måste vikt läggas vid den fria rörligheten till havs enligt den internationella maritima rätten, den strategiska ställning öarna i Östersjön intar och deras okränkbarhet och vid att Ålands demilitarisering respekteras. Ur Rysslands synpunkt är Kaliningrads säkerhet och tryggandet av dess försörjning av primär vikt, medan Nato-länderna, Finland och Sverige inkluderade, upplever de i Kaliningrad baserade vapnen som ett hot. I och med att INF-fördraget förfallit har frågan hurudana missiler Ryssland baserat i Kaliningrad vuxit i betydelse. Finland bör sträva till att minska spänningarna i Norden och det arktiska området samt att förebygga riskerna för en militär eskalation.

IV  Rekommendationer

Vi framför i detta kapitel ett antal rekommendationer rörande Finlands kärnvapenpolitik baserade på de synpunkter vi framfört i de föregående kapitlen.

1. Då kärnenergilagen förnyas bör det sörjas för att förbudet mot att till Finland införa kärnladdningar samt att här framställa, inneha och spränga sådana upprätthålls. Detta är principiellt viktigt, oberoende av att det inte finns operativa grunder för att införa kärnvapen till Finland. Finland kan också, om så önskas, förstärka förbudet lagstiftningsvägen, såsom Litauen, eller genom politiska deklarationer och resolutioner, enligt vilka kärnvapen inte får införas under inga omständigheter, såsom Island gjort.
   
   

2. Finland bör sträva till främja diskussionen om de risker användning av kärnvapen medför och om en reduktion av deras roll i Nato och i vidare sammanhang i exempelvis militärdoktrinerna. Härvid bör vikt speciellt läggas vid de taktiska kärnvapnen i enlighet med Finlands traditionella politiska linje. Dessutom bör i diskussionen lyftas fram de eskalationsrisker som är förknippade med förstaslagsdoktrinen samt den risk för ett kärnvapenkrig inlett i misstag som en konstant hög beredskap medför. Finland bör verka för att Nato avstår från en förstaslagspolitik. Målet bör också vara att inga kärnvapen längre står i högsta beredskap och att kärnvapnens tekniska säkringar förstärks.
   
   

3. Finland bör medverka till att de spänningar och risker för eskalering som Natos utvidgning möjligen förorsakat minskar, tagande i beaktande den strategiska jämvikten mellan stormakterna. I detta sammanhang kan större vikt läggas vid den första artikeln i det Nordatlantiska fördraget (1949), som betonar principerna i FN-stadgan, respekt för folkrätten och en fredlig lösning av internationella konflikter. Norges begränsningar av t.ex. främmande makters militärbaser och internationella militärmanövrer erbjuder en utgångspunkt för de diskussioner Finland har att föra. I dessa diskussioner bör ett brett spektrum av experter vara representerade.
   
   

4. Finland bör förhålla sig reserverat till Natos övningar av kärnvapenanvändning och till att delta i dem. Natos konventionella stridskrafter äger tillräcklig kapacitet att avvärja ett angrepp.
   
   

5. Finland bör ha en öppen inställning till kärnvapenförbudsavtalet och även i fortsättningen delta i dess partsmöten som observatör. Dessutom kan Finland delta i hjälpen till offren för kärnvapen och kärnvapenprov och bidra till reparationen av de miljöskador kärnvapenproven gett upphov till.

Kärnvapenuppföljargruppen är en grupp av självständiga experter. Dess uppgift är att bedöma kärnvapnens roll och de risker som är förbundna med dem då Finland blir medlem i Nato samt att analysera hur Finland behandlar, tar ställning till och verkar i frågor som rör kärnvapen. Gruppens medlemmar är: Tarja Cronberg, Jaakko Ellisaari, Tytti Erästö,Kati Juva, Mika Kerttunen, Claus Montonen, Juha Pyykönen, Erkki Tuomioja, Katariina Simonen, Juha Vuori och Raimo Väyrynen.