International Social Protection Association-Asociación Internacional de Protección Social
International Social Protection Association-Asociación Internacional de Protección Social
Indica la OIT que “La protección social es un derecho de todos los seres humanos. Garantiza atención médica y un ingreso mínimo para todos”. Y añade que “La protección social comprende una serie de políticas y programas formulados para mitigar y evitar situaciones de pobreza y vulnerabilidad en nuestra vida. La protección social le ofrece: Prestaciones por hijos y familiares. Protección por maternidad. Prestaciones de desempleo. Prestaciones en caso de accidente laboral. Prestaciones en caso de enfermedad. Protección sanitaria. Pensión de vejez. Pensión de discapacidad. Pensión para los supervivientes” (en OIT 100, Ginebra 2019, capítulo 5, Protección Social).
Por su parte, la Declaración Universal de derechos Humanos, artículo 25.1, determina que “toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure, así como a su familia, la salud y el bienestar, y en especial la alimentación, el vestido, la vivienda, la asistencia médica y los servicios sociales necesarios. Tiene asimismo derecho a los seguros en caso de desempleo, enfermedad, invalidez, viudedad, dependencia, vejez u otros casos de pérdida de sus medios de subsistencia por circunstancias independientes de su voluntad”. Y menciona también el objetivo de “igual protección social”.
Semejante visión sincrónica amplia de la protección social contempla en realidad más un sueño que una realidad cuando examinamos sus circunstancias en el conjunto de los países del planeta, donde hay una mayoría que no reconoce ni siquiera un mínimo conjunto de los derechos mencionados en estas Declaraciones. Por otra parte, incluso allí donde se reconocen, la estructura carece muchas veces de una sistemática, o viene asignada a solo una parte de la población o, en fin, ofrece una exigua cobertura. ISPA-AIPS nace con el afán de comprender y, a través de esta comprensión, mejorar el conjunto de actuaciones que amparan a los ciudadanos ante el denominado riesgo social en sus distintas variantes. Las organizaciones nacionales que son miembros de ella se marcan un doble objetivo de introspección hacia sus propios riesgos y medidas, y de comparación con las otras asociaciones nacionales integrantes de ISPA-AIPS en orden a conocer y debatir otros posibles riesgos y soluciones, con miras a mejorar la situación del conjunto.
Desde una visión diacrónica, la necesidad de poner en marcha la atalaya que aquí se presenta apuntaba ya desde la segunda mitad del pasado siglo XX. Los indicios de que la globalización comenzaba a afectar a la Seguridad Social en los diversos países donde existía se iban concretando con gran rapidez, sobre todo debido a los grandes desplazamientos de personas que las guerras, la inseguridad económica o la facilidad de los transportes impelían en todo el mundo. El desempleo, la emigración, los derechos de las personas necesitadas, afectaban en su sentido más amplio tanto a la Seguridad Social como a la Asistencia Social, y hacía urgente un nexo de coordinación y de equivalencias entre los regímenes de cada país con los restantes. Y si en algunos continentes dicha coordinación se ha realizado con éxito, en otros apenas si es una utopía por cuyas carencias sufren multitud de personas que se ven obligadas a realizar desplazamientos y migraciones. Por otra parte, los propios sistemas nacionales de seguridad social se ven confrontados implícitamente por la economía global, asumiendo un perfil de factor económico de fundamental relieve, que viene considerado en los traslados y migraciones de las grandes empresas, por lo que los estudiosos y prácticos de cada regulación jurídica nacional deben estar muy al tanto de las corrientes y tendencias existentes en otros lugares de la geografía mundial. Por último, el estudio de los diferentes problemas nacionales genera preocupaciones convergentes con las del resto de países, como pueden ser la delimitación de las contingencias o los umbrales de cobertura y de cese de las prestaciones, así como la creación de algunas de ellas al hilo de nuevas situaciones de necesidad.
En la creación de una organización internacional de este signo opera no obstante la preocupación respecto a otras organizaciones de mayor antigüedad que habían emprendido la senda unitaria del Derecho del Trabajo y la Seguridad Social, y que han visto con un cierto grado de preocupación lo que temen que pudiera ser el desgajamiento de algunas de las organizaciones nacionales inicialmente dentro de ellas, lo cual afectaba también a algunas organizaciones internacionales del mismo rango híbrido. En este sentido se habían producido algunos desplazamientos orgánicos pocos años antes, con una reorganización masiva de tipo idiomático en torno a un proyecto concreto, que ahora podría reiterarse en la iniciativa emprendida por quienes firman este documento. Pero nada está más lejos de los pensamientos de los firmantes, por cuanto las organizaciones a las que representan han nacido al margen de las iniciales y pretenden con el distanciamiento otorgar a la Seguridad Social el papel central que merece en el ámbito exclusivo de los riesgos sociales. Ni han surgido por un desgajamiento de una antigua organización dual, ni pretenden suplantarla de uno u otro modo, antes bien la consideran como aliada natural a la cual apoyar y de la cual recibir el tratamiento de amiga.
Finalmente, somos conscientes de las grandes diferencias existentes en los sistemas nacionales de Protección Social entre sí, y aspiramos con nuestra unión a aprender de unos y otros, así como a identificar los motivos de las diferencias y las posibilidades no solo de coordinación -atención principal- sino también de aproximación y de composición de diferencias entre todos ellos. La mundialización obliga, y si una iniciativa como la presente no ha tenido lugar con anterioridad se debe a que la materia ha venido considerada habitualmente como estrictamente nacional, desoyendo las sirenas que la creciente emigración y los desplazamientos provocaban en la propia estructura interna de los sistemas nacionales.
Sin duda podemos decir que ha llegado el momento de proceder a la fundación de una organización asociativa internacional dedicada al debate y la coordinación de las asociaciones y academias nacionales existentes en el mundo, una labor en la que ya nos han precedido asociaciones más generales y otras cuyo ámbito subjetivo se centra en las entidades gestoras y administraciones de Seguridad Social, por lo que la tarea de la que ahora damos paso viene de alguna manera orientada por los precedentes. Desde el punto de vista material, no obstante, entendemos necesario recordar tanto las sinergias con las cuales contamos en la actualidad, cuanto las dificultades que entorpecen nuestra labor.
Comenzando por las razones o argumentos de tipo material a favor de la creación de esta Asociación Internacional, hemos de mencionar las siguientes:
a) La Protección Social en el panorama internacional puede diferir grandemente de unos países a otros, a pesar de la existencia de declaraciones internacionales donde quedó establecida la estructura general de las prestaciones, y de que numerosos Convenios y Recomendaciones de la Organización Internacional del Trabajo han detallado hasta cierto punto su contenido. Ocurre que esos instrumentos internacionales pueden venir ratificados o no por los distintos países, e incluso, habiéndolos ratificado, pueden haberlo aplicado de distintas formas y maneras. Instrumentos regionales como los Reglamentos de la Unión Europea sobre Seguridad Social, o el Convenio Europeo de Seguridad Social del Consejo de Europa, o, en fin, el Convenio Multilateral Iberoamericano de Seguridad Social, detallan, al hilo de la coordinación entre los sistemas nacionales, los contenidos y las situaciones de conflicto, pero van aplicados a unos pocos países. En otros casos, como el Tratado Mercosur o el Tratado Comercial NAFTA de América del Norte y sus anexos, las referencias son más esporádicas y su alcance es aún más restringido. En la práctica cabe distinguir entre países que dan prevalencia a un Sistema Nacional de tipo estatal o público, con planes de pensiones privados de tipo complementario, y países con prevalencia de planes de pensiones privados, con un Sistema Nacional de tipo asistencial o subsidiario. Las diferencias entre ambos modelos, más allá de sus diferencias principales, son ampliamente desconocidas, por lo que constituyen un empeño de primera importancia para esta Asociación. De igual forma, el modo de relacionarse entre países de uno y otro modelos requiere de una estructura o soporte en convenios internacionales bilaterales y multilaterales de necesario análisis, multiplicada hasta el infinito para alcanzar todas las posibilidades de interconexión, y quizá con una propuesta de norma internacional regulatoria del tipo que ya existe para otros cometidos, por ejemplo el Convenio de Nueva York para la ejecución de sentencias en países terceros.
b) La cobertura de la población puede ser amplia o estricta, de modo que habitualmente va dirigida a la población activa, donde trabajadores y empresarios financian buena parte de su coste, mientras que la tendencia muestra una amplia generalizada, y en algunos países es total de la entera población, en cuyo caso la financiación se endereza hacia los poderes públicos, con una carga importante en los presupuestos, y posibles vías abiertas para un problema que crece cada año.
c) Dentro de cada Sistema nacional, las contingencias o situaciones de infortunio varían en número y contenido, si bien cabe advertir una cierta homogeneidad en las principales. También cabe hallar una evolución en ellas, cuando viene detectada una nueva contingencia, o se otorga un distinto relieve a una ya existente, como por ejemplo ha sucedido en la Unión Europea con la jubilación anticipada o prejubilación.
d) La Asistencia Social y sus prestaciones no pueden quedar fuera del ámbito de estudio de la Asociación, pues aun cuando obedezca a fuentes de financiación ampliamente públicas, sin intervención de las contribuciones de los interesados, obedece a las mismas o similares causas de actuación, proteger frente a necesidades sociales, en capas humildes de la sociedad que en los últimos tiempos comienzan a fundirse hasta cierto punto con los estamentos laborales, como es el caso del llamado “trabajador pobre”. El número de variables alcanza amplios matices cuando tratamos de comprender las diversas categorías dentro de la Asistencia Social o de la Seguridad Social no contributiva, donde podemos hallar incluso asignaciones para vivienda.
e) La Administración del Sistema de Protección Social en cada país puede venir confiada al control y las pautas emanadas de una entidad central estatal, o bien confiar la supervisión a órganos de vigilancia para cada entidad gestora, privada o pública, o en fin, delegarla en el control judicial. Cómo puedan coordinarse unos sistemas con otros tiene amplia influencia en todo el resto de la materia, y aun cuando viene contemplados como tema principal por las grandes Asociaciones Internacionales de entidades gestoras, por ejemplo por la Sociedad Iberoamericana de Seguridad Social, nuestra entidad debe asimismo abarcar su estudio y debate por la relevancia que ofrece en todo el ámbito aseguratorio.
f) Trabajadores afincados en un país pueden trabajar para otro o para todo el mundo, desde que el trabajo a distancia o teleworking transnacional se ha difundido con los logros informáticos. Sus peculiaridades en materia aseguratoria nos son ampliamente desconocidas, aun cuando el principio de territorialidad impele a considerar aplicables las normas del país de residencia. En parecida forma el transportista internacional, ya sea marítimo, aéreo, ferroviario o por carretera, encuentra asimismo peculiaridades donde lo internacional interfiere, y no solamente en los accidentes de trabajo.
g) Desde un punto de vista muy amplio, la globalización ha intensificado los desplazamientos masivos de personas entre todos los países del mundo, debido a las facilidades para el transporte, la explosión de los medios de comunicación, y las tragedias en diversos lugares del planeta. De forma menos visible, pero igualmente potente, la economía se ha vuelto transnacional, así como la cultura, y hoy día los logotipos de las grandes empresas de la alimentación o la moda pueden verse en todos los países, como signo de la aparición de una cultura y economía globales. Un mismo trabajador puede transitar por diversos países en nombre de la misma empresa, con funciones de control, técnicas, supervisoras, etc., y condiciones de trabajo que en principio pueden regirse por el lugar de celebración del contrato, quizá totalmente anacrónico. En otros casos, es el propio trabajador quien deambula a través de las fronteras acompañado de su ordenador, quizá para mejor atender sus cometidos, y sus condiciones de aseguramiento pueden venir condicionadas por el tiempo de trabajo y el lugar. Los “nómadas digitales” no precisan lugar de trabajo, pero sí aseguramiento ante los infortunios, y si bien cabe hallar un acuerdo con la empresa al respecto, sus condiciones merecen una supervisión.
h) En lo laboral cabe resaltar las corrientes masivas y permanentes de emigración, a cuya virtud los trabajadores de un país se trasladan a otro u otros por largo tiempo y generan derechos aseguratorios cuyo reconocimiento genera una problemática delicada, especialmente en materia de pensiones, a segundas de que exista una norma de coordinación entre el país de destino y el de acogida. Por cuanto, además, las migraciones pueden establecerse entre países a larga distancia y con gran número de afectados, la coordinación necesaria no solo afecta a los derechos en sí mismos, sino también a su administración por las entidades gestoras.
i) Las facilidades en el transporte han potenciado en la actualidad un tipo de movimientos de trabajadores hasta ahora no demasiado frecuentado, como son los desplazamientos temporales del personal de una empresa para realizar una obra o servicio en otro país, con un tiempo determinado de ejecución y sin perder la relación laboral con la empresa originaria. El trabajador o trabajadores desplazados conserva su vinculación contractual con la empresa originaria, y asimismo su régimen de seguridad social, pero el propio concepto de desplazamiento, así como sus condiciones, pueden variar entre los distintos países, pudiendo llegar a generar un dumping social debido a unas bajas condiciones de empleo que por una parte permite a la empresa de origen lograr adjudicaciones de obras públicas en los países de destino gracias a los bajos salarios de sus empleados, si bien por otra impele a reaccionar a los países de destino temporal a requerir una condiciones salariales más acordes con su mayor coste de vida, y también a tratar de cubrir las carencias aseguratorias en aspectos como atención sanitaria, accidentes de trabajo, etcétera. De igual modo, los trabajadores transfronterizos han aumentado en número por las facilidades de transporte, y también han ampliado su concepto según los países, pues si el dato básico consiste en que su lugar de trabajo y de domicilio habitual se hallen en distintos países, regresando a este último para el reposo diario, las leyes van ampliando el concepto de reposo a medida que el transporte y los nuevos tipos de empleo permiten el retorno cotidiano incluso en largas distancias: la conexión y coordinación de sistemas aseguratorios vecinos se ha intensificado hasta extremos poco conocidos en punto a dichos trabajadores transfronterizos, dependiendo de las similitudes y diferencias entre los dos países.
j) Las cadenas de suministro transnacionales, en la relación contractual entre la gran empresa multinacional y las subcontratistas locales de otros países, suelen hacer caso omiso de los problemas de seguridad social, pero paulatinamente comienzan a establecer algún tipo de vigilancia sobre los derechos humanos en los centros de trabajo de estas últimas, a remolque de la sensibilización de la opinión pública internacional sobre extendidos abusos y desastres. Qué instrumentos jurídicos, y sobre qué aspectos de la Seguridad Social, intervienen en semejante control, se dejan a inspecciones periódicas, cuando las hay, y a compromisos contractuales y precontractuales. Hay en consecuencia una convergencia hacia arriba en materia de derechos laborales y aseguratorios, aun cuando también se ha comentado por relevantes laboralistas la “carrera hacia el fondo” (rush to the bottom) en los países industrializados, impelidos por la competencia de los países en vías de desarrollo y sus menores estándares de exigencia.
k) Menos conocida pero de similar importancia actual es la relación jurídica entre las empresas matrices y las filiales de la misma marca en el exterior. Si bien aspectos como la uniformidad en el producto ofrecido y en la vestimenta aparecen con cierta reiteración en algunos sectores, la materia de seguridad social queda a merced de las leyes locales y el principio de territorialidad, al que se une el de responsabilidad personal de cada empresa jurídica. Paulatinamente, no obstante, la responsabilidad de la empresa matriz por ciertos incumplimientos de sus filiales extranjeras comienza a exigirse ante los tribunales locales, así como los incumplimientos e infortunios producidos por la matriz en el extranjero cuando ni siquiera una filial existe allí para responder del acto ilícito o dañoso.
l) Las acciones estatales en el ámbito económico de otros países, en algunos casos impulsadas por políticas de influencia y predominio, han desbordado en la actualidad el ámbito de las empresas de bandera o los fondos soberanos para dar paso a una política estatal de inversiones estratégicas que en algunos casos abarcan a toda la geografía mundial, y que puede conllevar alianzas en donde se permite aplicar unas condiciones de trabajo y seguridad por debajo de los límites admisibles. Su conocimiento, así como las medidas adoptadas para erradicar tales variantes estratégicas contrarias a los estándares internacionales, entra de lleno en los objetivos de esta Asociación.
m) Asimismo cobra relieve en este tiempo el creciente número de los trabajadores empleados en organizaciones no gubernamentales (ONGs) que desarrollan su actividad en países terceros con un amplio desconocimiento en las condiciones de empleo y seguridad aplicables. Aun cuando la finalidad de estas ONGs puede considerarse humanitaria o en líneas generales encomiable, su libertad de acción en muchos casos puede derivar en condiciones inadmisibles para sus propios empleados.
a) En la actualidad hay dos mil millones de trabajadores en la economía informal, según la OIT, con todo lo que ello significa en cuanto a las tareas de hallar una cobertura, siquiera mínima, para ellos y sus familias. Como indica también la OIT, sus necesidades primordiales consisten en el acceso a las prestaciones médicas y el desempleo, pero a largo plazo aparece el horizonte de las pensiones, y en especial de la jubilación, a la que difícilmente podrán acceder. Tan elevado número de empleados irregulares no solo plantea graves problemas a los afectados, sino también a los Estados en cuanto primeros garantes de una protección adecuada, siquiera mínima. Pero además, según esa misma Organización, no llega al 50 por 100 el porcentaje de población mundial que tiene cobertura de “al menos una contingencia” de la Seguridad Social. Dicho en otros términos, la cobertura ideal, con todas las contingencias cubiertas, son una minoría muy exigua incluso aunque nos baste saber que existen para la ley, con independencia de su cuantía real. Ello significa ante todo una carrera hacia el fondo (“rush to the bottom) para los países del escalón superior, la cual puede invertirse o al menos mitigarse con medidas de solidaridad y de reforzamiento de las instituciones.
b) La propia materia de la Protección Social, que engloba a la Seguridad Social, se halla sujeta a constantes tensiones y fluctuaciones que provocan la fungibilidad de las normas jurídicas reguladoras. Nos hallamos ante una materia “líquida” en cada país miembro, lo cual puede explicar la resistencia de los juristas a mantener una vocación sobre esta especialidad. Pero no obstante esa dificultad tiene también su atractivo cuando se piensa en que una gran parte de ella se debe a la obsesión por adaptarse lo más posible a las diversas situaciones de la población protegida.
c) Las fluctuaciones e impactos que sufre la Protección Social a causa de los acontecimientos naturales -envejecimiento de la población en los últimos años, desastres naturales como la pandemia de covid-, y por el errático devenir de la economía, produce un desconocimiento generalizado de la situación normativa de cada momento, de forma que es preciso dedicar buena parte del tiempo a la actualización de los datos antes de acometer el debate en sí de cualesquiera segmento de la materia.
d) Las regiones del mundo nos proporcionan cierta orientación en cuanto a los bloques de afinidad entre países, no obstante lo cual, el hecho de pertenecer a uno de ellos, o a una asociación de países en esos bloques geográficos, no suponen necesariamente una cierta armonía y convergencia en sus estructuras y devenir. Si, por ejemplo, el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (NAFTA) tiene alguna mínima precisión sobre la armonización de la Seguridad Social de sus tres países, Mercosur tiene alguna más, pero quizá ineficiente, mientras que por ejemplo los países de la Asociación de Sudeste Asiático (ASEAN) no parecen mostrar interés en la materia, y en cambio la Unión Europea dispone de detallados Reglamentos y Directivas, así como de una intensa jurisprudencia del Tribunal de Justicia Europeo respecto de ella.
e) Desde el punto de vista organizativo, IASP-AIPS ha debido superar algunos recelos con respecto a nuestra intención, superados con facilidad gracias a la buena disposición de las demás organizaciones y a su amistad de compañeros. IASP-AIPS no ha pretendido de ningún modo sustraer a las organizaciones mayores y más antiguas una parte de sus afiliadas nacionales, sino que ha nacido por convergencia de las asociaciones nacionales de Seguridad Social ya existentes, y así ha sido entendido por las asociaciones generales de Derecho del Trabajo y Seguridad Social. Por otro lado, tratamos de coordinarnos tanto con las generales como con las internacionales especializadas en Seguridad Social desde el lado de las entidades gestoras y administraciones encargadas de ella, como por ejemplo la Asociación Iberoamericana de Seguridad Social.
La Asociación Internacional de la Protección Social, a la vista de loa impulsos que afloran en nuestro tiempo y de las carencias observadas en las diversas partes del mundo, considera como objetivos de su actuación a los siguientes:
a) Dilucidar la composición en los diferentes países del derecho fundamental a la protección social, tanto en el subsistema contributivo como en el no contributivo y asistencial.
b) Contrastar el tipo de gestión prevalente en el entero sistema, si público o privado, y determinar los puntos de conexión entre ambos.
c) Determinar las fuentes de financiación, su administración y gestión, y su reparto entre las diversas contingencias.
d) Analizar el cumplimiento del principio de igualdad entre la población masculina y femenina, adulta e infantil, en edad laboral y en retiro, y determinar la existencia de causas de discriminación entre las categorías en riesgo, por raza, color, tendencia sexual, etc.
e) Comparar los perfiles de las distintas contingencias en cuanto a límites temporales, requisitos subjetivos y objetivos, requisitos financieros y/o de cotización, etc.
f) Comparar los requisitos para la cobertura aseguratoria de categorías y situaciones de frontera, tanto migratorias, como de desplazados, como de frontera.
g) Analizar las instituciones de garantía de solvencia financiera, como los fondos de garantía, los fondos de reserva y el reaseguro.
h) Detectar protecciones emergentes y menguantes, o dicho en otros términos, de nueva creación o de supresión de contingencias protegidas.